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Opinião Pública

Print version ISSN 0104-6276

Opin. Publica vol.16 no.2 Campinas Nov. 2010

http://dx.doi.org/10.1590/S0104-62762010000200001 

Os significados da democracia segundo os brasileiros

 

 

José Álvaro Moisés

Departamento de Ciência Política, Núcleo de Pesquisa de Políticas Públicas, Universidade de São Paulo

 

 


RESUMO

20 anos depois de reinstalada a democracia no Brasil, a maioria dos brasileiros apóia o regime, mas desconfia das instituições democráticas. O artigo examina os significados atribuídos à democracia por pessoas comuns com base na análise das respostas à pergunta aberta "O que é democracia". O estudo se baseia em análises bivariadas e multivariadas de dados de pesquisas coordenadas pelo autor em 1989, 1990, 1993 e 2006. Os testes tiveram por objetivo verificar os significados mais importantes do conceito, assim como os seus determinantes, de modo a permitir um conhecimento mais aprofundado sobre a crescente adesão normativa dos brasileiros à democracia. Os resultados mostram que os brasileiros definem a democracia em termos tanto de liberdades como de procedimentos institucionais; surpreendentemente, o conteúdo relativo à dimensão social da democracia tem pouco impacto nos resultados. Ao longo de quase 20 anos, os brasileiros confirmam a sua crescente adesão à democracia, e combinam sobre o conceito uma ideia normativa com outra de natureza pragmática, mas que se refere à função das instituições. Isoladas, essas dimensões dizem pouco, mas, juntas, definem a natureza singular do processo democrático e têm relação com a sua qualidade.

Palavras-chave: democracia; apoio político; instituições representativas; cultura política.


ABSTRACT

20 years after democracy was reestablished in Brazil, Brazilians give support to the democratic regime but distrust public institutions. The paper exams the meanings of democracy according to common people's answers to an open-end question: "What is democracy?", included in surveys undertaken by the author in 1989, 1990, 1993 and 2006. Bivariate and multivariate statistical analyses were undertaken in order to advance the knowledge about the meanings of democracy, its determinants and the nature of the growing normative adherence to the democratic regime in the country. Data has shown that Brazilians define democracy in terms of liberties, freedom and institutional procedures; surprisingly the dimension relative to social benefits has no important impact on the results. Both definitions, related to a normative and a pragmatic perspectives, are relevant for democratic consolidation and the quality of democracy, and are integral components of the democratic process.

Keywords: democracy; political support; representative institutions; political culture.


 

 

Introdução1

Perto de completar um quarto de século depois de ter sido restabelecida no Brasil, a democracia é o regime político preferido por mais de 2/3 dos cidadãos brasileiros2. O significado desse fato para a história política contemporânea do país não pode, no entanto, ser bem compreendido se não se levar em conta que, em mais de um século de regime republicano, os brasileiros experimentaram as virtudes do regime democrático em apenas dois períodos de duas décadas cada, ou seja, entre 1946 e 1964 e, mais recentemente, entre 1988 até o presente. Fora desses curtos períodos de tempo, predominaram no país, durante a maior parte do século XX, sistemas políticos oligárquicos, autoritários ou semi-liberais que, por definição, não asseguravam as liberdades fundamentais, a competição política, a participação popular ou os direitos de cidadania. Em uma perspectiva temporal longa, portanto, a democracia é um fenômeno político relativamente novo no Brasil e, ao mesmo tempo, frágil e descontínuo na experiência política dos brasileiros. Por si só, esta é uma razão importante para se tentar avançar o conhecimento sobre o que os brasileiros pensam a respeito do regime democrático.

No presente, diferente de outros períodos de sua história, a atitude positiva a respeito da democracia é majoritária no país e, mais importante que isso, a adesão dos cidadãos ao regime democrático é validada pela rejeição de mais de 2/3 do público a alternativas antidemocráticas, como a volta dos militares ao poder ou o estabelecimento de um sistema de partido único (Gráfico 1). A relevância do apoio estável dos cidadãos ao regime democrático foi enfatizada por diversos autores da literatura comparada sobre democratização. Nesse sentido, Shin (2005) e Linz e Stepan (1996), ao discutirem os diferentes aspectos dos processos de consolidação democrática, consideraram que a dimensão atitudinal é uma das mais importantes, uma vez que

"um regime democrático só está consolidado quando uma forte maioria da opinião pública acredita que os procedimentos e as instituições democráticas constituem o modo mais apropriado de governar a vida coletiva numa sociedade como a deles, e quando o apoio a alternativas anti-sistêmicas é pequeno ou isolado da atitude predominante entre as forças pró-democráticas" (LINZ e STEPAN, 1996, p. 6).

 

 

Essa observação reatualiza a perspectiva predominante em parte da literatura que tratou do tema e que, de modo geral, se apoiou nas conhecidas formulações de Max Weber (1974), segundo as quais, a legitimidade atribuída às instituições pelos cidadãos é um aspecto central do funcionamento da vida política de qualquer regime e, no caso da democracia, é particularmente mais relevante porque a aquiescência dos cidadãos às decisões que afetam a sua vida – a exemplo das políticas públicas - não depende da coerção política, mas é voluntária.

A despeito disso, pesquisas recentes sobre o tema demonstraram que o crescimento da adesão normativa do público de massas à democracia convive com um paradoxo caracterizado por proporções muito altas de desconfiança das instituições democráticas (MOISÉS, 1995; 2008a; 2008b), inclusive na maior parte dos países latino-americanos. É como se as pessoas comuns ouvidas pelas pesquisas de opinião estivessem dizendo, por uma parte, que amam a democracia, mas, de outra que, se não odeiam, têm sentimentos contraditórios ou ambíguos a respeito de normas, procedimentos e regras que caracterizam as instituições democráticas, cuja função é assegurar a sua participação na competição pelo poder e nos mecanismos pelos quais as decisões públicas são tomadas. Com efeito, sem que os membros da comunidade política sejam motivados a recorrer às instituições e referenciar a sua ação por elas, as principais promessas da democracia – como a liberdade política, a igualdade dos cidadãos perante a lei, os seus direitos individuais e coletivos, e a obrigação dos governos de prestarem contas à sociedade de suas ações – ficam limitadas às formalidades da ordem constitucional. Criadas para assegurar a distribuição do poder na sociedade e também a possibilidade de os cidadãos, em sua condição de eleitores, avaliarem e julgarem o desempenho dos que governam em seu nome, o descrédito ou a desvalorização pública das instituições podem provocar o seu esvaziamento e a perda do seu significado (MOISÉS, 2007).

Os dados da Tabela 1 demonstram, com efeito, que, a despeito de a adesão normativa à democracia ser majoritária no Brasil, os brasileiros desconfiam das instituições democráticas em geral e, em particular, dos partidos políticos, do Congresso Nacional e do sistema judiciário. Os índices mais altos de confiança se referem a poucas instituições públicas e privadas que são baseadas em estruturas hierárquicas, como a igreja e as forças armadas; além disso, os brasileiros também se caracterizam por sua escassa confiança nas pessoas - em especial, as que estão longe de sua intimidade ou da convivência caracterizada por laços de sangue -, como colegas de trabalho e estranhos em geral. Os baixos índices de confiança interpessoal entre os brasileiros oferecem, assim, uma alternativa para se entender os também baixos níveis de participação política no país. Testes de associação realizados pelo autor (mas não apresentadas aqui) tendem a confirmar essa hipótese, ou seja, que depositando pouca confiança uns nos outros, os brasileiros padecem de um estímulo importante para vencer os obstáculos que dificultam a decisão de enfrentar os dilemas da ação coletiva.

 

 

Uma vez que as atitudes contraditórias de adesão à democracia e de desconfiança das instituições são vistas por parte da literatura como referentes a uma única e mesma dimensão do fenômeno de apoio político, analistas céticos têm sido levados a questionar se as expressões de apoio popular a muitas das novas democracias não são desprovidas de sentido. Com efeito, esses céticos argumentam, em primeiro lugar, que a despeito de convalidarem o estabelecimento dos novos regimes democráticos através da sua participação em eleições para formar governos, as populações dos países pobres ou em desenvolvimento estão mais preocupadas com as suas necessidades econômicas e sociais do que com as virtudes ou os valores da democracia. Além disso, os que sustentam essas posições também consideram que os cidadãos desses países - em muitos casos caracterizados por baixos níveis de escolaridade e de renda e, portanto, em tese, detentores de cognição política insuficiente para compreender a complexidade do sistema democrático -, ao expressarem apoio à democracia podem estar simplesmente manifestando a sua simpatia a uma noção cercada de conotação positiva – particularmente após o fracasso de suas alternativas em escala mundial – que, ademais, teria apenas um sentido vago para eles. Os céticos sugerem também que, devido à difusão internacional das imagens positivas do regime democrático após os acontecimentos que culminaram com a queda do Muro de Berlim, no final dos anos 80, a atual adesão do público de massas à democracia representativa, sob crescente influência dos meios massivos de comunicação, pode estar traduzindo, mais do que a aceitação de valores políticos, o desejo das pessoas comuns de conquistarem os níveis de renda e de consumo usualmente associados com a realidade das democracias ocidentais. Por outras palavras, mais do que expressar a escolha pelos princípios de um regime político específico, a preferência majoritária pela democracia seria, de fato, uma função de escolhas de outra natureza (SCHAFFER, 1998; BAVISKAR e MALONE, 2004; SCHEDLER e SARSFIELD, 2004; DALTON, SHIN e JOU, 2007).

As implicações deste cenário, caso a realidade empírica viesse a confirmar essas previsões, são bem conhecidas: elas apontariam para a possibilidade de formação de uma democracia sem democratas que, a exemplo da República de Weimar, entre 1919 e 1933 (GAY, 1978), poderia colocar em risco os novos regimes, na eventualidade de enfrentarem crises econômicas e sociais (déficits fiscais, quedas de investimento, inflação, desemprego, migrações em massa, etc.), às quais os governos e as lideranças políticas do dia não fossem capazes de responder com a eficiência e a agilidade necessárias. Assim, mesmo tendo em conta que os últimos trinta anos de mudanças de regime político mostraram alguns países avançando o processo de sua democratização a despeito das crises econômicas e sociais enfrentadas na fase final da transição, como Argentina, Brasil e Espanha, a hipótese anterior envolve um dilema político e uma exigência de conhecimento: sem menosprezar o que já sabemos a respeito, é preciso avançar mais na análise dos conteúdos atribuídos pelos cidadãos comuns ao conceito de democracia nos novos sistemas políticos surgidos da terceira onda de democratização mundial. Assim, como os entrevistados de pesquisas de opinião definem o conceito de democracia? Essa definição permite distinguir a democracia de outros regimes políticos? E no caso de países como o Brasil, cujas estruturas econômicas e sociais são caracterizadas por profundas desigualdades, os indivíduos consultados pelas pesquisas expressam preferência por conteúdos relacionados com suas carências materiais, em detrimento de definições relativas aos valores e aos procedimentos típicos da democracia?

Este artigo procura responder a algumas dessas indagações com base na análise de dados de quatro pesquisas nacionais de opinião e atitudes dirigidas pelo autor entre 1989 e 20063. A análise é exploratória e o estudo examina o significado do conceito de democracia para as pessoas comuns a partir da pergunta aberta "Para você, o que é democracia?", incluída em quatro surveys realizados em um espaço de 17 anos. A codificação das respostas foi feita com o objetivo de elucidar os significados mais importantes do conceito, ou seja, se eles são relativos à dimensão de procedimentos, de princípios e liberdades ou de conteúdos substantivos, de modo a permitir avançar o nosso conhecimento sobre a crescente adesão dos brasileiros ao regime democrático. A análise empírica mais extensa utilizou os dados do survey de 2006, começando pela descrição de frequências e, em seguida, pela análise fatorial de variáveis que, em tese, poderiam estar associadas com a respostas à pergunta aberta mencionada. Por último são apresentados os resultados de uma análise de regressão logística com a variável construída com base nas respostas dos entrevistados que souberam definir o que é a democracia. O objetivo, neste caso, era entender os determinantes das respostas.

Os resultados mostram que os brasileiros associam a democracia majoritariamente a uma noção normativa fundamental, relativa às liberdades, mas, também, com os procedimentos desse regime. Embora também citado nas entrevistas, o conteúdo relativo à dimensão social ou à substantivação da democracia tem surpreendentemente pouco peso no conjunto das amostras. Ou seja, desde que a democracia está vigente no país, a partir de 1988, os brasileiros confirmaram a sua adesão ao regime em termos que se referem, ao mesmo tempo, às liberdades fundamentais e aos procedimentos institucionais, combinando, portanto, uma ideia normativa ligada aos princípios democráticos com outra de natureza prática, relativa ao desempenho das instituições. As duas dimensões são importantes e estão relacionadas com a qualidade da democracia que, precisamente, supõe a integração desses fatores (DIAMOND e MORLINO, 2005).

 

Sobre as definições de democracia

A experiência de pesquisas de opinião e de atitudes políticas mostra que, ao serem interrogadas sobre o que pensam do conceito de democracia, as pessoas comuns podem mostrar-se com frequência hesitantes ou mesmo perplexas diante de um estimulo que não é usual em sua vida cotidiana. Em tal situação, não é incomum os entrevistadores obterem como primeira reação afirmações como "Eu não sei bem, preciso pensar mais...", para depois ouvirem um comentário complementar como "Eu acho que é uma coisa importante..." ou "Acho que precisamos dela...", recebendo respostas tópicas ou incompletas. Em sentido semelhante, Dalton, Shin e Jou (2007) lembraram, recentemente, em um texto dedicado ao exame do "entendimento da democracia em lugares improváveis", que em 1989 um estudante chinês que participava das famosas manifestações anti-autoritárias na praça de Tiananmen portava um cartaz com a mensagem: "Eu não sei o que significa democracia, mas sei que precisamos dela".

Que implicações têm essas observações? Ambas apontam para duas questões importantes para a pesquisa do tema. Em primeiro lugar, mostram as dificuldades que uma parte das pessoas comuns enfrenta ao serem colocadas diante da solicitação de definir um conceito complexo como o de democracia: afora as que se sentem à vontade para responder por conta de sua formação educacional ou de sua experiência, muitas hesitam, mencionam aspectos parciais, respondem equivocadamente ou simplesmente não sabem responder. O problema não diz respeito apenas aos cidadãos de nações pobres ou em desenvolvimento, que estabeleceram o regime democrático nas últimas décadas, mas também aos habitantes de nações ricas ou mais desenvolvidas, onde a experiência democrática é longeva e está consolidada há décadas ou séculos. A literatura sobre a sofisticação e o conhecimento político dos públicos de massa mostrou, já há algum tempo, que as pessoas comuns podem ter limites na sua compreensão do mundo da política por fatores como o seu insuficiente interesse por ela, a pouca centralidade atribuída às diferentes dimensões do sistema político e, principalmente, os seus níveis insuficientes de escolarização ou de educação formal (NEUMAN, 1986). Mesmo em países como os Estados Unidos, Inglaterra ou Alemanha verificou-se a existência de porções importantes do público que, não obstante serem favoráveis ao regime democrático e terem ideias sobre ele, têm dificuldades para defini-lo em termos precisos. Nada disso desqualifica as convicções e percepções dos entrevistados, quaisquer que sejam elas, mas sugere que talvez não seja o caso de esperar, por exemplo, que nos países latino-americanos, da mesma forma que na Rússia, na Ucrânia, no Afeganistão ou na África do Sul, onde os níveis de desigualdades econômicas e sociais afetam a escolarização de importantes contingentes de suas populações e, em consequência, também a sua cognição política, sejam encontradas uma maioria de respostas com graus elevados de elaboração ou de complexidade para a indagação "O que é democracia?". Uma hipótese aparentemente mais realista, neste caso, recomendaria esperar que contingentes minoritários dotados de níveis mais altos de escolarização sejam capazes de responder à pergunta, mas não necessariamente a maioria dos entrevistados; mas essa alternativa desconsidera tanto os efeitos negativos da experiência autoritária para mudar as convicções das pessoas, como a influência de mudanças culturais provocadas por processos de modernização econômica e social (SOARES, 1973; MOISÉS, 1995; INGLEHART e WELZEL, 2005). Em consequência, uma das questões relevantes de pesquisa consiste em saber como respondem os diferentes segmentos do público que passaram por essas experiências, qual a variância das respostas e qual a relação delas com o funcionamento do regime. Ou seja, além de fatores contingenciais – como a difusão internacional da democracia ou sua associação com o êxito econômico de governos do dia -, outras variáveis de efeito mais duradouro também precisar ser levadas em conta na análise do tema. Seu exame precisa levar em conta a sua multidimensionalidade.

Outra questão importante refere-se ao fato de a democracia ter diferentes significados que podem ser expressos diferentemente pelos diferentes segmentos dos públicos de massa. Em si mesmo, o conceito de democracia envolve diferentes conteúdos, formulados e articulados no longo processo histórico de sua formação, os quais resultaram na variedade de significações que ele tem hoje, mas, como é evidente, eles não se opõem ou se anulam. Não é tão simples, então, mesmo para os segmentos mais escolarizados, oferecer de pronto uma definição capaz de sintetizar as diversas significações que o conceito adquiriu ao longo de séculos de desenvolvimento da tradição democrática. Embora pesquisas anteriores tenham, às vezes, sugerido que existe um sentido comum na compreensão geral do termo pelo público, estudos recentes envolvendo países que se democratizaram nas últimas décadas mostraram que as compreensões do conceito de democracia variam bastante entre as nações e entre os seus públicos, sem envolver um padrão único ou completamente definido (BRATTON, MATTES e GYIMAH-BOADI, 2004; CAMP, 2001). Isso também não desqualifica as respostas, mas significa que uma hipótese realista levaria a esperar uma resposta capaz de integrar as diferentes dimensões do conceito, menções desagregadas com diferentes significações, traduzindo visões distintas do público a respeito do regime democrático. Além disso, qualquer que seja o percentual de entrevistados capazes de oferecer essas visões, a segunda questão relevante do estudo consiste em saber que fatores estão associados às suas respostas, e quais aspectos do desempenho do regime eles reforçam ou fragilizam.

Na literatura acadêmica, o significado mais usual da democracia se refere aos procedimentos e aos mecanismos competitivos de escolha de governos através de eleições, mas existem outras perspectivas que ampliam a compreensão do conceito, incluindo tanto as dimensões que se referem aos conteúdos da democracia, como também os seus resultados práticos esperados no terreno da economia e da sociedade. Por uma parte, acompanhando a abordagem minimalista de Schumpeter (1950) e a procedimentalista de Dahl (1971), vários autores definiram a democracia em termos de competição, participação e contestação pacífica do poder. Assim, o estabelecimento de um regime democrático implicaria basicamente em condições mínimas como: 1) direito dos cidadãos escolherem governos por meio de eleições com a participação de todos os membros adultos da comunidade política; 2) eleições regulares, livres, competitivas, abertas e significativas; 3) garantia de direitos de expressão, reunião e organização, em especial, de partidos políticos para competir pelo poder; e 4) acesso a fontes alternativas de informação sobre a ação de governos e a política em geral. Essa definição deixa claro que qualquer sistema político que não se baseie em processos competitivos de escolha de autoridades públicas, capazes de torná-las dependentes do voto da massa de cidadãos, isto é, do mecanismo por excelência de accountability vertical, não pode ser definido como uma democracia.

Mas a ênfase minimalista de Schumpeter e de seus seguidores é vulnerável ao que outros autores classificaram como uma "falácia eleitoralista", isto é, a tendência de privilegiar as eleições sobre outras dimensões da democracia (KARL, 2000). De fato, ao definir a democracia essencialmente como um método de escolha de governos dentre as elites que competem pela posição, essa perspectiva desconsidera o fato de que mesmo nações que adotam o mecanismo eleitoral podem conviver com eleições não inteiramente livres, tornando discutíveis os seus resultados. Além disso, a vertente minimalista dá pouca importância ao que acontece com as demais instituições durante a democratização. Instituições como o parlamento, os partidos, o judiciário ou a polícia podem funcionar de forma deficitária ou incompatível com a doutrina da separação de poderes, mesmo convivendo com um regime de regras eleitorais. Exemplos recentes são os casos da Rússia, do Paquistão e, no contexto latino-americano, do Peru sob Fujimori, da Bolívia e do Equador na fase de decisão sobre as suas novas constituições, e da Venezuela sob os governos de Chávez.

Em vista de limitações desse tipo, Dahl (1971) ampliou e completou a definição da democracia com sua abordagem das poliarquias, mostrando que para que o princípio de contestação do poder esteja assegurado é também indispensável que condições específicas assegurem a participação dos cidadãos na escolha de governos e, inclusive, a possibilidade de eles próprios serem escolhidos para formá-los; outra característica central da democracia, segundo o autor, é a exigência de responsabilização de governos e lideranças políticas diante dos cidadãos. Essas condições implicam em garantias relativas ao direito de organização e representação da sociedade civil, em especial, em partidos políticos, por intermédio do que a pluralidade de concepções e interesses que constituem a sociedade pode se expressar e se realizar. Mas elas implicam também na tradição do que se designou como constitucionalismo, isto é, a necessidade de que princípios internalizados em instituições – como mecanismos de pesos e contrapesos – sejam garantidos por uma constituição legitimada pela sociedade, isto é, pela dimensão jurídico-legal que envolve valores compartilhados pela maioria dos membros da comunidade política. Embora essa visão faça referência a alguns conteúdos da democracia, é evidente que a sua ênfase mais importante são os procedimentos democráticos, cujo funcionamento depende da existência e do desempenho adequado de instituições específicas.

Uma perspectiva concorrente (e complementar) com as anteriores define a democracia em termos da sua qualidade, tornando explícito o foco nos conteúdos do regime democrático. Utilizando-se de uma analogia com o funcionamento do mercado, o conceito refere-se à qualidade do produto ou serviço produzido segundo procedimentos, conteúdos e resultados singulares. A qualidade envolve processos controlados por métodos e timing precisos, capazes de atribuir características específicas ao produto ou serviço, de modo a satisfazer as expectativas de seus consumidores potenciais. No caso da democracia, espera-se que esse regime seja capaz de satisfazer as expectativas dos cidadãos quanto à missão que eles atribuem aos governos (qualidade de resultados); confia-se que ele assegurará aos cidadãos e às suas associações o gozo de amplas liberdades e de igualdade políticas necessárias para que possam alcançar suas aspirações ou interesses (qualidade de conteúdo); e conta-se que suas instituições permitirão, por meio de eleições e de mecanismos de checks and balances, que os cidadãos avaliem e julguem o desempenho de governos e de representantes (qualidade de procedimentos). Instituições e procedimentos são vistos, neste caso, como meios de realização de princípios, conteúdos e resultados esperados pela sociedade do processo político que envolve a governança democrática.

Com base nos pressupostos anteriores, Diamond e Morlino (2004) identificaram oito dimensões segundo as quais a qualidade da democracia pode variar. As cinco primeiras correspondem a regras de procedimentos, embora também sejam relativas ao seu conteúdo: o primado da lei, a participação e a competição políticas, e as modalidades de accountability (vertical, social e horizontal); as duas seguintes são essencialmente substantivas: de um lado, o respeito por liberdades civis e os direitos políticos e, de outro, como consequência do anterior, a progressiva implementação da igualdade política e de seus correlatos, como a igualdade social e econômica; por último, é mencionado um atributo que integra procedimentos a conteúdos, ou seja, a responsividade de governos e dos representantes, por meio do que os cidadãos podem avaliar e julgar se as políticas públicas, assim como o funcionamento prático do regime (leis, instituições, procedimentos e estrutura de gastos públicos) correspondem aos seus interesses e preferências. Embora esta perspectiva defina a democracia fundamentalmente em termos dos seus princípios e conteúdos mais importantes, fica claro que ela integra procedimentos institucionais e conteúdos, sem deixar de se referir aos resultados práticos do regime por meio do pressuposto de que a igualdade social e econômica pode ser alcançada se e quando a igualdade política seja efetiva.

Não obstante essas definições que focalizam procedimentos, princípios e conteúdos da democracia, uma terceira abordagem enfoca primordialmente a dimensão social do regime democrático, enfatizando a contraposição entre a sua substância e a sua formalidade, segundo a argumentação de autores que analisaram o processo de democratização de países pobres ou em vias de desenvolvimento. Ou seja, em acréscimo às noções que fazem referência aos direitos civis e políticos, as definições inspiradas nas tradições social-democrata, socialista e comunista européias tendem a incluir direitos sociais como serviços de saúde, educação, habitação, etc. na formulação do conceito; baseada na cr&