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Cadernos Pagu

versão On-line ISSN 1809-4449

Cad. Pagu  no.39 Campinas jul./dez. 2012

http://dx.doi.org/10.1590/S0104-83332012000200014 

ARTIGOS

 

Políticas públicas para a população LGBT no Brasil: notas sobre alcances e possibilidades

 

Public measures for the LGBT population in Brazil: notes about reaches and possibilities

 

 

Luiz MelloI; Walderes BritoII; Daniela MarojaIII

IProfessor Associado II, área sociologia, da Faculdade de Ciências Sociais, e pesquisador do Ser-Tão, Núcleo de Estudos e Pesquisas em Gênero e Sexualidade – Universidade Federal de Goiás.  luizman@gmail.com
II
Consultor em relacionamento com stakeholders, doutorando em Sociologia na UFG. waldbrito@gmail.com
III
Mestranda em Direitos Humanos pela UFG e pesquisadora do Ser-Tão. danielamaroja@gmail.com

 

 


RESUMO

Este artigo problematiza o tratamento dos direitos sexuais no Brasil, por meio da análise crítica do processo de formulação e implementação de políticas públicas de combate à homofobia e de promoção da cidadania e dos direitos humanos da população LGBT. A despeito dos avanços nas iniciativas governamentais, especialmente no âmbito do Poder Executivo Federal, o que se observa é que nunca se teve tanto e o que há é praticamente nada. Essa talvez seja uma boa fórmula geral para mostrar o paradoxo da situação dos direitos da população LGBT  no Brasil hoje.

Palavras-chave: LBGT, Políticas Públicas, Cidadania, Direitos Humanos, Homofobia.


ABSTRACT

This article questions how sexual rights have been handled in Brazil, by means of a critical analysis of the process of formulation and implementation of public policies against homophobia and in favor of promoting citizenship and human rights for the LGBT people. Despite advancements in governmental initiatives, especially within the Executive Branch, it is evident that there has never been so much, nevertheless, very little is out there. This might be a good general formula to demonstrate the paradox present in the scenario of the rights for the LGBT people in Brazil at present.

Key Words: LGBT, Public Policies, Citizenship, Human Rights, Homophobia.


 

 

Aproximando o olhar

O objetivo principal deste texto é analisar criticamente o processo recente de formulação e implementação de políticas públicas de combate à homofobia1 e de promoção da cidadania e dos direitos humanos da população LGBT no Brasil, tomando-o como um exemplo interessante para problematizações em torno do modo como os direitos sexuais têm sido tratados no país. Toma-se como ponto de partida um mapeamento preliminar de ações e projetos voltados para essa população, nas áreas de seguridade social (saúde, assistência social e previdência social), educação, trabalho e segurança2, formulados pelo Governo Federal e pelos governos do Distrito Federal e de nove estados da federação e/ou de suas respectivas capitais.3 Da esfera governamental, 52 gestoras4 públicas foram entrevistadas e responderam questionários5, enquanto 43 representantes da sociedade civil concederam entrevistas, conforme Tabela 1 abaixo.

 

 

Nesta pesquisa não se teve, todavia, a pretensão de fazer um levantamento exaustivo das ações e projetos desenvolvidos em cada estado visitado, nem a ambição de entrevistar todas as atrizes sociais envolvidas na formulação, implementação, monitoramento e avaliação de políticas públicas relativas à cidadania e aos direitos humanos de pessoas LGBT. Dentre as razões, destaca-se que muitas potenciais entrevistadas não foram localizadas, não tinham disponibilidade de agenda ou mesmo não se dispuseram a contribuir com a investigação. Em outras palavras, o conjunto de gestoras e ativistas entrevistadas e/ou que responderam questionário não pode ser visto como uma amostra estatisticamente representativa, no âmbito de um estado específico, do conjunto de estados alcançados na pesquisa ou em nível nacional. 

Outra fonte de investigação importante para o estudo foi a análise documental. Especificamente no que diz respeito às demandas do movimento LGBT brasileiro, um primeiro marco relativo à formulação de políticas públicas foi o Programa Nacional de Direitos Humanos 2 (PNDH 2), divulgado em 2002 pelo então Presidente Fernando Henrique Cardoso, que trazia, entre suas 518 ações, cinco que contemplavam "orientação sexual" como uma dimensão da "garantia do direito à liberdade, opinião e expressão" e dez relativas à "garantia do direito à igualdade" de "Gays, Lésbicas, Travestis, Transexuais e Bissexuais – GLTTB".6 A primeira versão do PNDH, aprovada em 1996, já pretendia atribuir aos direitos humanos o estatuto de política pública, seguindo recomendação aprovada na Conferência Mundial sobre Direitos Humanos, realizada em Viena, em 1993; mas não fazia nenhuma alusão à população LGBT. Já no prefácio à segunda versão do PNDH, o referido Presidente diz que os "direitos dos homossexuais" passaram a integrar a pauta das políticas públicas do Governo Federal. Tais ações voltadas para atender demandas do movimento LGBT, contudo, não chegaram a ser assumidas por nenhum órgão de governo como um conjunto de diretrizes para a formulação de políticas públicas. Àquela época, também se deve registrar, a frente prioritária de atuação do movimento LGBT estava no Poder Legislativo, ainda que já fossem visíveis as resistências às demandas relativas a direitos sexuais e reprodutivos, especialmente em função da atuação de parlamentares vinculadas a grupos religiosos.

Talvez essa seja a principal razão para o movimento organizado ter voltado seu foco de atuação para o Poder Executivo, encontrando receptividade do Governo Lula que, de 2004 em diante, começou a assegurar direitos diversos, a partir de um conjunto de seis iniciativas principais7:  

• criação do Brasil Sem Homofobia (BSH) – Programa de Combate à Violência e à Discriminação contra GLBT e de Promoção da Cidadania Homossexual, em 2004;

• realização da I Conferência Nacional de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, com o tema Direitos humanos e políticas públicas: o caminho para garantir a cidadania de Gays, Lésbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, em 2008;

• lançamento do Plano Nacional de Promoção da Cidadania e Direitos Humanos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais – PNDCDH-LGBT, 2009;

• publicação do decreto que cria o Programa Nacional de Direitos Humanos 3PNDH 3, 2009;

• criação da Coordenadoria Nacional de Promoção dos Direitos de LGBT, no âmbito da Secretaria de Direitos Humanos, 2010; e

• implantação do Conselho Nacional LGBT, em 2010, com representação paritária do governo federal e da sociedade civil.8

As ações e os programas mapeados em nossa pesquisa são, em princípio, produto do reconhecimento, pelo Poder Executivo dos diferentes níveis de governo (federal, estadual e municipal), da necessidade de políticas públicas de combate ao preconceito, à discriminação e à exclusão que atingem essa população. E mais: tais ações e programas são particularmente importantes num cenário em que o Poder Legislativo ainda não aprovou nenhuma lei que assegure direitos civis e sociais à população LGBT e em que o acesso ao Poder Judiciário é restrito9, na maior parte das vezes, às pessoas que dispõem de recursos financeiros para contratar advogadas e às que têm coragem para enfrentar a recorrente homofobia de Estado, cujas magistradas, diante do vazio legal, muitas vezes ainda se negam a reconhecer que há vidas legítimas e inteligíveis para além da heteronormatividade.10

O desenvolvimento da pesquisa pautou-se, ainda, pela compreensão de que a pretensão de realizar um mapeamento preliminar e crítico de políticas públicas para a população LGBT não implicava um monitoramento e/ou uma avaliação estritos de tais políticas, por mais que tenhamos convicção quanto à importância dos processos avaliativos e de sua fragilidade no cenário brasileiro.11 Assim, o mapeamento objetivou apontar questões centrais e sinalizar pontos de força e de fragilidade na forma como o governo, a sociedade civil e outras atrizes sociais vêm enfrentando o desafio da garantia de direitos humanos e de cidadania para pessoas LGTB, que ainda são vistas por muitos como sujeitos não legítimos para reivindicar direitos na arena política ou até mesmo como não humanos o suficiente para terem sua integridade física, autonomia moral e liberdade existencial protegidas pelo Estado.

Não restam dúvidas, porém, de que investigar processos sociais, políticos, culturais e econômicos em curso – no presente e em tempo real – é um desafio que nos coloca diante dos limites e das fragilidades do olhar de pesquisadoras e dos questionamentos acerca de nossa capacidade de compreender os fenômenos sociais em toda sua complexidade, dinamicidade, intangibilidade e porosidade. Isso é particularmente relevante quando se observa o grande número de iniciativas isoladas, relativas à proteção de direitos de pessoas LGBT, que têm sido propostas pelo Poder Executivo, nos três níveis de governo, o que torna praticamente impossível manter um mapeamento atualizado. Talvez o exemplo mais emblemático seja o do crescente número de portarias, resoluções, decretos e mesmo leis que disciplinam o uso de nomes sociais por travestis e transexuais, aprovados em 2009 e 2010, em diferentes estados e municípios. O caráter fragmentado dessas iniciativas, cujo alcance às vezes se restringe a áreas específicas como saúde, educação ou assistência social, explicita como as demandas da população LGBT têm encontrado acolhida crescente por parte da administração pública, ao mesmo tempo em que ainda não são objeto de políticas públicas mais organicamente articuladas e de alcance nacional.

Esse exemplo talvez seja a melhor expressão de como, em face da ausência de uma legislação federal que explicitamente assegure direitos civis para a população LGBT, o movimento social tem encontrado alternativas, ainda que parciais e de alcance limitado, recorrendo ao apoio de governadoras, prefeitas, secretárias de governo e gestoras públicas sensíveis às suas demandas. Paradoxalmente, a realidade que se materializa contraria a tradição de um federalismo centralizado, próprio ao Estado brasileiro (Souza, 2010), já que estados e municípios distintos têm dado tratamento diferenciado a reivindicações de uma mesma ordem, criando uma situação de insegurança jurídica quanto aos direitos assegurados, já que não existe uma normativa de alcance nacional12, mesmo que não seja lei, que atenda à reivindicação da maneira mais ampla e uniforme possível. Deve ser lembrado que, também em face da ausência de uma lei de alcance nacional que penalize práticas homofóbicas e diante da competência privativa da União para legislar sobre direito penal13, vários estados e municípios têm rompido com o mencionado centralismo federativo, por meio da aprovação de leis que preveem apenas sanções na esfera civil, como multa, advertência e cassação de alvarás de funcionamento, em situações em que fique comprovada a discriminação de lésbicas, gays, bissexuais, travestis ou transexuais em órgãos públicos e estabelecimentos comerciais ou por outros cidadãos.

Com as reflexões aqui apresentadas, o que se pretende é contribuir para ampliar a interlocução entre as investigadoras dos temas gênero e sexualidade e as que estudam direitos humanos, cidadania e políticas públicas. Parte-se da constatação de que a compreensão de tais temas pode fundar-se em debates teóricos e pressupostos metodológicos comprometidos com o reconhecimento da relevância das demandas identitárias e da agenda política de grupos subalternizados (Spivak, 2010), cujas integrantes vivem nas fronteiras, nos interstícios e nos entre-lugares das sexualidades policiadas, para usar expressões caras a Homi Bhabha (2007), como travestis, transexuais, lésbicas, gays e bissexuais. Sistematicamente, a humanidade dessas pessoas é questionada ou mesmo negada, a partir de crenças e tradições heteronormativas, naturalizantes e religiosas, incompatíveis com os princípios de respeito à dignidade, de garantia da autonomia e de proteção da liberdade, que a princípio caracterizam as sociedades democráticas e os Estados laicos.

 

Sinalizando o percurso

Um de nossos pressupostos na pesquisa foi compreender a sexualidade enquanto realidade socialmente construída (Antonio Neto, 2003; Bozon, 2004; Foucault, 2004; Weeks, 2001), distante de perspectivas essencialistas, anistóricas ou coitocêntricas, fundadas em determinismos biológicos ou elementos transcendentais, afinal, como destaca a antropóloga Gayle Rubin (1989:133), "a sexualidade é tão produto humano como o são as dietas, os meios de transporte, os sistemas de etiqueta, as formas de trabalho, as diversões, os processos de produção e as formas de opressão". Antes de tudo, a sexualidade é resultante de aprendizado e regulação social (Guasch e Osborne, 2003; Szasz, 2004; Vance, 1995), sendo a todos os humanos imposta uma agenda/cardápio de desejos, práticas e prazeres que se reproduzem e se manifestam nas múltiplas esferas da vida social, como família, escola, grupo de iguais, meios de comunicação de massa, igrejas, entre outras.

Para além do universo excepcional de estruturas familiares, educacionais, partidárias ou religiosas mais acolhedoras da ideia de diversidade, hoje vivemos um momento em que a dogmática sexual ainda está constitutivamente associada a um tripé formado pela defesa: a) da associação entre sexualidade, conjugalidade e reprodução; b) do casal exclusivo e o mais homogâmico possível em termos raciais, classistas, religiosos, educacionais, etc.; e c) de normas de gênero que cartesianamente impõem fenotipia e (auto)representação masculina para homens e feminina para mulheres, respectivamente. Claro que os limites dessa dogmática têm sido sistematicamente redefinidos ao longo da história, estando a sexualidade envolta em complexas lógicas de mercado, disputas políticas e embates morais.

No contexto das lutas em torno da definição do que seja uma sexualidade legítima e de quais pessoas estão socialmente autorizadas a exercê-la, mesmo Estados de longa tradição democrática vez ou outra têm sua laicidade explicitamente colocada em xeque, sendo este um fenômeno particularmente preocupante no âmbito de democracias de frágil tradição, como as latino-americanas, onde os debates sobre direitos sexuais e reprodutivos são marcados por fortíssima oposição religiosa. Tais direitos são objeto de reivindicações apresentadas nas cenas políticas nacional e internacional pelos movimentos feminista e LGBT e se estruturam a partir de quatro componentes fundamentais: garantia da integridade corporal (direito à segurança e ao controle sobre o próprio corpo), respeito à autonomia pessoal, promoção da igualdade entre homens e mulheres e valorização da diversidade de práticas e crenças no âmbito da sexualidade (Corrêa e Petchesky, 1996). Como núcleo constitutivo dos direitos sexuais, também podem ser destacados cinco princípios éticos, nos termos propostos por Petchesky (1999): diversidade sexual, diversidade habitacional (ou das formas de família), saúde, autonomia para tomar decisões e equidade de gênero.

Não se deve pensar, portanto, que a agenda de direitos sexuais resume-se às bandeiras de luta do movimento LGBT e muito menos concluir, equivocadamente, que políticas públicas de combate à homofobia e de promoção da cidadania dessa população contemplam todos os direitos sexuais. Parece claro, porém, que o debate político sobre cidadania e direitos humanos da população LGBT no mundo é hoje um dos temas centrais da agenda política dos direitos sexuais, como se observa nos debates produzidos no âmbito do Diálogo Latino-Americano sobre Sexualidade e Geopolítica, realizado em 2009, no Rio de Janeiro (Corrêa e Parker, 2011), e quando da aprovação pelo Conselho de Direitos Humanos da Organização das Nações Unidas (ONU) do Projeto de Resolução 17/2011, intitulado "Direitos humanos, orientação sexual e identidade de gênero", em decorrência do aumento da visibilidade da violência homofóbica no mundo.

A análise das conexões entre direitos sexuais e direitos humanos, por sua vez, é central para a compreensão das transformações que caracterizam as sociedades contemporâneas. Novos cenários afetivos, sexuais e familiares se colocam como desafio a interpretações tradicionais nas ciências humanas, implicando a necessidade de reflexão sobre os significados das disputas entre éticas particularistas e universalistas, entre diferentes discursos sobre o público e o privado e entre visões de mundo que fundamentam distintos modelos de sociedade. Tais disputas se expressam, por exemplo, nos debates nos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e na sociedade em geral sobre reivindicações do movimento LGBT, como a eliminação de todas as formas de discriminação por orientação sexual14 e identidade de gênero15, a regulamentação dos vínculos conjugais entre pessoas do mesmo sexo (Mello, 2005), a adoção de crianças por casais de pessoas do mesmo sexo (Uziel, 2007) e o direito  à autonomia sobre o próprio corpo e ao reconhecimento de  uma nova identidade civil para pessoas travestis e transexuais (Bento, 2006).

Considerando a relevância política e teórica da compreensão dos significados da agenda do movimento LGBT, nota-se que, concomitantemente aos avanços dos estudos sobre direitos sexuais, sexualidade e gênero no Brasil (Citeli, 2005), a pesquisa acadêmica sobre políticas públicas também se encontra em crescimento, conforme atestam autores como Frey (2000), Arretche (2003), Faria (2003), Souza (2003a, 2003b, 2006) e Trevisan e Bellen (2008). Tal fenômeno iniciou-se com a transição democrática dos anos 1980 que trouxe novas atrizes sociais à cena política e, ao mesmo tempo, produziu um desencantamento em relação ao Estado, já que o fim da ditadura militar não significou a superação dos obstáculos à implementação de políticas públicas compromissadas com a transformação social (Melo, 1999). Por outro lado, a proximidade entre as reflexões acadêmicas e as demandas de órgãos governamentais muitas vezes tem implicado uma relativa imposição de agenda de pesquisa, além dos riscos de trabalhos normativos e prescritivos ou caracterizados pela fragilidade da autonomia das pesquisadoras. Nas palavras de Reis (2003), haveria especialmente nesse campo de investigação um imbricamento entre questões morais, teóricas e técnicas, em que "as análises interpelam situações concretas, examinam tecnicamente problemas empíricos específicos e podem servir para legitimar ou deslegitimar as escolhas políticas efetivas" (id.ib.:11).

Nesse contexto, uma questão mostra-se fundamental: o que são políticas públicas para a população LGBT? Organizar eventos que promovam a visibilidade da luta pela garantia da cidadania de pessoas LGBT é uma política pública? Aprovar leis municipais e estaduais que instituem dia do orgulho gay, lésbico, travesti, transexual ou LGBT é uma iniciativa que se materializa em políticas públicas? Criar "cursos de capacitação" sobre direitos sexuais e combate à homofobia, voltados para segmentos profissionais e sociais diversos, constitui uma política pública? A resposta a essas e outras questões, que se reportam a um número significativo de ações hoje promovidas pelos governos federal, estaduais e municipais no âmbito dos direitos da população LGBT, será quase sempre ambivalente. Na maior parte das vezes, tais iniciativas são, menos que políticas públicas de Estado consistentes e de largo alcance, políticas de governo resultantes da ação e dedicação de um grupo reduzido de gestoras, não estando articuladas, todavia, a instrumentos de planejamento potencialmente capazes de lhes assegurar efetividade, em especial o orçamento público. Apesar disso, políticas públicas e políticas públicas para a população LGBT são expressões cada vez mais utilizadas no contexto das demandas por garantia de direitos no Brasil, ainda que muitas vezes não se saiba exatamente o que significam.

Parece claro, porém, que as políticas públicas exercem um importante papel na manutenção e/ou superação das opressões de gênero e sexuais. De um lado, podem reforçar as desigualdades, quando as ações e os programas governamentais objetivam atender necessidades supostamente universais, ignorando demandas específicas de parcelas da população. De outro, podem contribuir para a redução de tais desigualdades, ao priorizarem os direitos sexuais e reprodutivos na agenda do governo, por meio da formulação e implementação de ações e programas dirigidos a este fim (Farah, 2004). No caso da segunda hipótese, as políticas públicas tanto podem assumir um caráter universalista, mas generificado e sexualizado, quanto a forma de políticas dirigidas a grupos específicos, a exemplo de programas de combate à homofobia nas áreas de educação, saúde e segurança. 

Todavia, muitas lideranças LGBT entrevistadas em nossa pesquisa mostraram-se incrédulas diante da pouca agilidade na implementação das ações e programas propostos, questionando até que ponto o Governo Federal será capaz de superar a homofobia de Estado inscrita em sua estrutura e enfrentar a resistência anti-direitos sexuais de parlamentares e gestoras públicas vinculadas a grupos religiosos. Desde 2002, o Brasil talvez tenha o melhor conjunto de propostas de políticas públicas para transexuais, travestis, bissexuais, gays e lésbicas em todo o mundo. Resta saber, porém, se a implementação de suas ações  e programas será capaz de efetivamente criar melhores  condições de vida para aquelas que têm sua sexualidade policiada e muitas vezes vivem em sua própria sociedade como se fossem párias e estrangeiras.

 

Uma cidadania de párias?

O universo empírico da pesquisa mostra, em primeiro plano, o caráter recente do processo de institucionalização de políticas públicas para a população LGBT no Brasil, iniciado apenas em 2004, com a publicação do Programa Brasil sem Homofobia, num contexto em que as propostas apresentadas não mais se restringiam ao universo do combate à epidemia de aids, como ocorria até então. Todavia, ao longo dos últimos seis anos, as ações e programas esboçados pelo Governo Federal – e também pelos governos estaduais e municipais – parecem marcados pela fragilidade institucional e por deficiências estruturais, tendo em vista: a) ausência de respaldo jurídico que assegure sua existência como políticas de Estado, livres das incertezas decorrentes das mudanças na conjuntura política, da homofobia institucional e das pressões homofóbicas de grupos religiosos fundamentalistas; b) dificuldades de implantação de modelo de gestão que viabilize a atuação conjunta, transversal e intersetorial, de órgãos dos governos federal, estaduais e municipais, contando com a parceria de grupos organizados da sociedade civil; c) carência de previsão orçamentária específica, materializada no Plano Plurianual (PPA), na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei Orçamentária Anual (LOA); e d) reduzido número de servidoras públicas especializadas, integrantes do quadro permanente de técnicas dos governos, responsáveis por sua formulação, implementação, monitoramento e avaliação.

Quando se olha mais especificamente para áreas como educação, segurança, trabalho, assistência social, previdência social e saúde, a partir das entrevistas realizadas com gestoras governamentais e lideranças LGBT, o que se constata é que as políticas públicas voltadas para o combate à homofobia e à garantia de direitos para a população LGBT igualmente são incipientes e pouco consistentes ou mesmo inexistentes, embora estejam previstas em programas e planos importantes do Governo Federal, como o Brasil sem Homofobia, o Plano Nacional LGBT e o Programa Nacional de Direitos Humanos 3. Naquelas áreas, as ações ainda tendem a privilegiar políticas universalistas, cujos princípios, objetivos e metas negam, na prática, a importância de marcadores sociais como identidade de gênero, raça e orientação sexual, por mais que estes sejam reconhecidos em documentos governamentais como centrais na definição de políticas públicas para segmentos específicos, com vistas à superação das desigualdades sociais e econômicas, bem como para o enfrentamento das discriminações, opressões e exclusões que atingem grupos subalternizados. Para além dessas políticas universalistas, as ações voltadas diretamente para a população LGBT, quando existem, possuem alcance pontual, dispõem de parcos recursos, não são parte de um programa estruturado em nível nacional e quase sempre estão na dependência da boa vontade de algumas poucas gestoras dispostas a enfrentar a homofobia institucional prevalecente.

No caso particular das áreas educação e segurança, os documentos governamentais e as gestoras/ativistas entrevistadas nos três níveis de governo tendem a reconhecer a importância da capacitação de professoras e policiais para atuarem no combate à homofobia e mesmo para não serem protagonistas de condutas homofóbicas. Em fins de 2009, por exemplo, o Edital nº 28, da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão, do Ministério da Educação (Secad/MEC), responsável em nível nacional pelas ações de combate à homofobia no ambiente escolar, promoveu a "chamada pública de instituições de ensino superior para implementação de cursos da Rede de Educação para a Diversidade no âmbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil – UAB". Entre os cursos previstos nesse edital, encontrava-se Gênero e Diversidade na Escola, com carga horária de 200 h, na modalidade ensino à distância (EAD).16 Já no âmbito do Ministério da Justiça, a Secretaria Nacional de Segurança Pública (Senasp) oferece o curso Segurança Pública sem Homofobia - SPSH, também na modalidade EAD, com 60 h/aula. Todavia, ações como essas até o momento não passam de uma gota no mar de discriminação e preconceito prevalecentes, situação que poderia ser alterada, a médio prazo, por exemplo, a partir de uma atuação mais efetiva do Grupo de Trabalho de acompanhamento das ações do Programa Brasil Sem Homofobia (BSH), do Ministério da Educação, e do Grupo de Trabalho sobre as Políticas em Segurança Pública para a População LGBT, do Ministério da Justiça. Tais grupos de trabalho contam com a participação de representantes do Governo Federal e da sociedade civil, mas ainda enfrentam expressivos impasses diante da necessidade de definição das melhores estratégias com vistas à implementação das ações previstas nos planos e programas governamentais, em suas respectivas áreas, que tenham alcance nacional e estejam articuladas com outras iniciativas dos governos  estaduais e municipais.

Já nas áreas trabalho e assistência social, as ações dos governos federal, estaduais e municipais são ainda mais incipientes na perspectiva de todas as pessoas entrevistadas e nos textos dos planos e programas governamentais antes referidos, cenário que pode começar a sofrer modificações a partir de iniciativas como o Projeto ASTRAL TOP – Trabalho, Oportunidade e Previdência, que conta com apoio do Ministério do Trabalho e Emprego e é coordenado pela Articulação Nacional de Travestis e Transexuais (Antra) e pela Associação Brasileira de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (ABGLT)17, que realizaram, em junho de 2009, em Brasília, o I Seminário de Políticas Públicas de Trabalho, Oportunidades e Previdência para Travestis e Transexuais. Por outro lado, será imprescindível que, a curto prazo, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome assuma para si o protagonismo da efetiva inclusão da população LGBT no rol dos sujeitos que contam com a proteção do Estado nos momentos de maior dificuldade material e psíquica. Para isso, porém, é necessário reconhecer que políticas universalistas são fundamentais, mas não suficientes para evitar que a homofobia institucional exclua a população LGBT dos serviços de assistência oferecidos pelos diferentes órgãos governamentais, nas esferas municipal, estadual e federal, particularmente quando essas pessoas não correspondem aos fenótipos de gênero convencionais, a exemplo de travestis, transexuais, homens efeminados e mulheres masculinizadas, o que muitas vezes gera situações de vulnerabilidade social no âmbito de instâncias fundamentais da vida social, como família, trabalho e serviços de educação, saúde e segurança, como destacaram várias ativistas entrevistadas.

Por fim, beneficiando-se da tradição de ações e programas de prevenção ao HIV e combate à aids dirigidos a gays, travestis e outros HSH (homens que fazem sexo com homens), que se iniciaram ainda em meados dos anos 1980, a área de saúde é a que tem apresentado um conjunto de iniciativas mais sistemático e abrangente para a população LGBT, sendo a principal o Plano de Enfrentamento da Epidemia de Aids e das DST entre a População de Gays, HSH e Travestis (2007), o qual se desdobra em planos estaduais nos 26 estados da federação e no Distrito Federal.18 Em 2004, no contexto da formulação do Brasil sem Homofobia, estruturou-se19 o Comitê Técnico para a formulação de proposta da política nacional de saúde da população de gays, lésbicas, transgêneros e bissexuais - GLTB, o qual, contando com subsídios do Seminário Nacional de Saúde da População GLBTT na Construção do SUS, realizado em 2007, foi responsável pela elaboração do importante documento Política Nacional de Saúde Integral de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais, divulgado pelo Ministério da Saúde, em 2010.

Ainda que o movimento LGBT tenha críticas consistentes à atuação do Ministério da Saúde, e em particular ao Departamento de DST, Aids e Hepatites Virais, no tocante às ações de prevenção ao HIV específicas para LGBT (como a diminuição do repasse de recursos para as ONGs e a escassez de campanhas de prevenção, nos meios de comunicação de massa), deve ser registrado que é na área de saúde que a população LGBT começa a ser alvo de políticas públicas efetivas, ou seja, formuladas e executadas a partir de diretrizes de alcance nacional, com previsão orçamentária específica, com atribuições e competências definidas e com impactos concretos sobre a vida das pessoas a partir de uma perspectiva integral e não mais apenas focada no combate às dst/aids. Um exemplo são as conquistas recentes de direito a atendimento médico, na rede pública de saúde, para pessoas que buscam tratamentos associados ao processo transexualizador20 e os avanços na definição de diretrizes para os cuidados necessários em decorrência da utilização de hormônios feminizantes e de silicone industrial.

Observe-se, por outro lado, que uma análise das dificuldades e avanços na implementação de políticas públicas de combate à homofobia e de promoção da cidadania da população LGBT, apontadas por gestoras e ativistas entrevistadas, permite identificar quatro situações que podem ser consideradas problemas-chave:

• ausência de arcabouço jurídico explícito que legitime a formulação e a implementação de políticas públicas voltadas à garantia da cidadania da população LGBT, a exemplo de legislação federal que proíba a discriminação por orientação sexual e identidade de gênero, que assegure direitos conjugais e parentais a casais de pessoas do mesmo sexo e que permita a alteração de nome e sexo nos documentos de registro de pessoas travestis e transexuais;

• constatação de que os documentos que prevêem ações e programas direcionados à população LGBT, nos três níveis de governo, geralmente assumem a forma de atos normativos secundários, oriundos do Poder Executivo – decretos, portarias, resoluções, recomendações e instruções –, dotados de menor "força" normativa, quando comparados a leis, ou mesmo de nenhum caráter normativo, quando não passam de documentos divulgados de maneira absolutamente informal, como foi o  caso do Brasil sem Homofobia e do Plano Nacional LGBT, por mais que resultem de demandas e pressões de grupos da sociedade civil;

• dificuldade de se assegurar efetividade aos atos normativos secundários antes referidos, o que traz grande insegurança jurídica, já que podem ser sumariamente revogados por vontade do governante da vez; no tocante aos dispositivos programáticos, que se traduzem em iniciativas como o Brasil sem Homofobia, o Plano Nacional LGBT e o PNDH 3, a maior e quase intransponível dificuldade é a falta de meios explícitos para efetivá-los;

• grande quantidade de projetos de lei, especialmente em nível federal, que quase nunca vai à discussão e votação – em face da atuação de parlamentares e de grupos da sociedade civil que insistem em negar a legitimidade das demandas da população LGBT –, além de uma tendência mais recente de aumento do número de projetos de lei que explicitamente vetam direitos.21

No Governo Lula, um passo importante para a ampliação da garantia de direitos foi dado com o aumento da interlocução com representantes da sociedade civil em conferências, conselhos, grupos de trabalho e fóruns variados, num processo que amplia o diálogo acerca das decisões políticas, embora possua caráter restrito enquanto espaço de deliberação e controle social efetivo (Moroni, 2005). Tal aumento de participação tem sido apontado como decorrente da perda de legitimidade das instituições democráticas tradicionais, como os partidos e o parlamento, além da fragmentação da sociedade civil e fragilização do poder das estruturas estatais nacionais, como destacam Sonia Fleury (s/d), num fenômeno que se observa no Brasil particularmente desde a promulgação da Constituição de 1988 (Vaz, 2011).

Parece ainda distante, porém, o momento em que a sociedade civil organizada, a partir das ações previstas no Brasil sem Homofobia, no Plano Nacional LGBT e no PNDH 3, terá condições de persuadir os integrantes do Congresso Nacional a reconhecer que a mudança no ordenamento jurídico é pressuposto fundamental para assegurar que as políticas públicas para a população LGBT sejam instrumentos eficazes de promoção da igualdade na esfera pública entre todas as pessoas, independentemente de orientação sexual e identidade de gênero. A despeito de um cenário de muitas dificuldades, resistências e empecilhos, a opção política do movimento LGBT de pleitear a inserção de suas demandas na agenda de políticas públicas do Poder Executivo, nas várias esferas dos três níveis de governo, é uma estratégia que contribui para ampliar as possibilidades de garantia de seus direitos humanos e de cidadania, pelo menos por duas razões principais. Primeiro, por proporcionar a ampliação, para além das esferas de competência dos poderes Legislativo e Judiciário, do campo das possibilidades de efetivação de direitos para esses segmentos. E, em segundo lugar, por favorecer a construção de uma cultura política compromissada com a superação dos preconceitos, discriminações e exclusões na esfera dos direitos sexuais, que atinge principalmente, mas não só, a população LGBT. Nesse contexto, a promoção de valores e práticas de respeito à diversidade de orientações sexuais e identidades de gênero seguramente é um mecanismo importante para que diferentes grupos sociais passem a ter uma visão  de mundo menos heteronormativa, o que amplia as possibilidades de formação de uma opinião pública mais favorável, inclusive, à aprovação de leis que assegurem cidadania plena à população LGBT.

Como consideração final cabe ainda repetir o paradoxo presente nas conclusões do estudo que deu base a este artigo: no que diz respeito à implementação de políticas públicas para a população LGBT no Brasil, a despeito dos avanços recentes nas iniciativas governamentais, o que se observa é que nunca se teve tanto e o que há é praticamente nada.

 

Referências bibliográficas

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Recebido para publicação em 20 de fevereiro de 2011, aceito em 08 de fevereiro de 2012.

 

 

1 Optamos pela utilização do termo homofobia por se tratar de categoria êmica, amplamente adotado pelas entrevistadas em nossa pesquisa, e por ser o mais utilizado pelo movimento LGBT no Brasil e no mundo para caracterizar o ódio e a aversão dirigidos a lésbicas, gays, bissexuais, travestis e transexuais (Junqueira, 2007; e Borillo, 2001). Contudo, é importante mencionar que o preconceito, a discriminação, a intolerância e o ódio que atingem os diferentes segmentos da população LGBT, representados pelas diferentes letras que compõem a sigla, possuem especificidades próprias. Deve-se destacar, também, que a adoção do sufixo "fobia" para caracterizar qualquer modalidade de preconceito e discriminação sexual e de gênero parece-nos limitada, já que reforça um discurso biológico e patologizante, quando se sabe que os fundamentos das disputas de poder entre grupos diversos, inclusive sexuais, são claramente de ordem social, política, cultural e econômica.
2  A eleição dessas áreas de atuação governamental justifica-se por serem as que reúnem o maior número de demandas do movimento LGBT brasileiro, consubstanciadas nas propostas aprovadas na plenária final da Conferência Nacional LGBT, realizada em Brasília, em 2008.
3  O critério inicial utilizado na seleção destes estados foi o regional – dois por região, com Goiás e Distrito Federal correspondendo ao Centro-Oeste. Tal critério articulou-se a outros, como a existência, no âmbito do Poder Executivo do estado e/ou de sua capital, à época do início do trabalho de campo (agosto de 2009) de: a) coordenação/coordenadoria especificamente responsável pela execução de ações de combate ao preconceito, à discriminação e à intolerância contra a população LGBT; ou b) órgão responsável pelo atendimento das demandas de segmentos populacionais variados, entre eles o LGBT. Quando da inexistência de estrutura governamental voltada para o combate à homofobia em pelo menos dois estados de uma mesma região geográfica, foi utilizada como critério adicional a tradição de atuação dos grupos de militância locais. Neste texto, porém, o foco das reflexões está no nível de atuação do Governo Federal.
4  Neste texto, invertemos deliberadamente a regra gramatical que define o masculino como elemento neutro, e adotamos o feminino como referência constante, independentemente do sexo dos sujeitos referidos. Adjetivos e substantivos masculinos, a partir dessa escolha metodológica, passam a ser termos particulares, usados apenas para referir pessoas do sexo masculino, quando especificadas.
5  Os questionários foram respondidos apenas por gestoras em face do objetivo prioritário da pesquisa de mapear ações e programas governamentais voltados para a população LGBT.
6  Entre as ações propostas já se destacavam algumas das principais reivindicações do movimento LGBT brasileiro nos dias atuais.
7  No primeiro ano de governo da Presidenta Dilma Rousseff, foi instalado o Conselho Nacional LGBT, com participação paritária de representantes governamentais e da sociedade civil, e convocada a II Conferência Nacional LGBT, realizada em dezembro de 2011. Apesar dessas iniciativas que aparentam continuidade da política que teve início com a formulação do Programa Brasil sem Homofobia, já é possível constatar que a mudança de governo no âmbito federal teve impactos negativos no que diz respeito à efetividade das políticas públicas para a população LGBT, como decorrência do aumento das pressões homofóbicas realizadas por parlamentares e grupos religiosos fundamentalistas. Esse novo cenário levou a Presidenta, por exemplo, a anunciar pessoalmente o cancelamento do Projeto Escola sem Homofobia, de iniciativa do Ministério da Educação, que previa, entre outras apões, a distribuição de 6.000 "kits anti-homofobia" para escolas públicas de ensino médio de diferentes partes do Brasil.
8  Para uma detida análise da perspectiva de ativistas e gestoras governamentais acerca do contexto de criação e dos significados de planos e programas governamentais que contemplam propostas relativas à população LGBT, bem como da incipiente estrutura governamental implantada em âmbito federal, estadual e municipal com o objetivo de implementar tais iniciativas, ver o relatório da pesquisa disponível em www.sertao.ufg.br/politicaslgbt.
9  Cabe aqui destacar que em 5 de maio de 2011 o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade de votos, reconheceu as relações afetivo-sexuais entre pessoas do mesmo sexo como entidades familiares, ao apreciar a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4277, proposta pela Procuradoria-Geral da República (PGR), e a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 132, proposta pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral.
10 Para arguta problematização acerca do uso da categoria heteronormatividade para tratar do dispositivo que impõe a heterossexualidade como modelo de vida para todas as pessoas, inclusive para quem não se define como "heterossexual", ver Richard Miskolci (2009).
11  Para uma distinção entre "monitoramento" e "avaliação" de políticas públicas, ver Cavenaghi (2007).
12 Em relação ao uso de nome social, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão editou a Portaria nº 233, de 18 de maio de 2010, que assegura "aos servidores públicos, no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional, o uso do nome social adotado por travestis e transexuais". Por mais que esta iniciativa seja um avanço, observe-se como seu alcance, mesmo nacional, é limitado, já que se refere apenas a servidoras públicas, em seus órgãos de atuação, e não a todas as pessoas e em todas as esferas da vida social.
13 Nos termos do art. 22, inciso I, da Constituição Federal, "compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho".
14 Segundo Otosson (2007), 85 países membros da Organização das Nações Unidas (ONU), em 2007, ainda criminalizavam atos sexuais, mutuamente consentidos, entre adultas do mesmo sexo, o que contribui para a perpetuação da homofobia de Estado, que fomenta uma cultura machista baseada no ódio contra mulheres, gays, lésbicas, bissexuais, travestis e transexuais.
15 Metodologicamente, é possível afirmar que a orientação sexual referir-se-ia "à capacidade de cada pessoa de ter uma profunda atração emocional, afetiva ou sexual por indivíduos de gênero diferente, do mesmo gênero ou de mais de um gênero, assim como ter relações íntimas e sexuais com essas pessoas" (Princípios de Yogyakarta, 2007:6). Já identidade de gênero reportar-se-ia à "profundamente sentida experiência interna e individual do gênero de cada pessoa, que pode ou não corresponder ao sexo atribuído no nascimento, incluindo o senso pessoal do corpo (que pode envolver, por livre escolha, modificação da aparência ou função corporal por meios médicos, cirúrgicos ou outros) e outras expressões de gênero, inclusive vestimenta, modo de falar e maneirismos" (Princípios de Yogyakarta, 2007:6).
16 Esse curso foi ofertado pela primeira vez em 2006, a partir de uma parceria da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM) com o Ministério da Educação, a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), o British Council e o Centro Latino-Americano em Sexualidade e Direitos Humanos (CLAM/UERJ). Desde 2008 o curso é ofertado no âmbito da Rede de Educação para a Diversidade, do Ministério da Educação, que prevê ações a serem implementadas por instituições públicas de educação superior.
17 A primeira e principal associação de abrangência nacional, que reúne mais de 200 grupos LGBT no Brasil, é a ABGLT, fundada em 1995 e hoje a maior rede LGBT latino-americana. Entre suas linhas prioritárias de atuação, destaca-se o trabalho de advocacy no âmbito dos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário. Para informações mais detalhadas, consultar www.abglt.org.br. Além desta Associação, que possui caráter misto, outras de alcance nacional, que reúnem grupos de segmentos identitários específicos, são a mencionada Antra, a Associação Brasileira de Lésbicas (ABL), a Liga Brasileira de Lésbicas (LBL), o Coletivo Nacional de Transexuais (CNT), a Associação Brasileira de Gays (ABRAGAY) e a Articulação Brasileira de Gays (Artgay). Outras organizações representam segmentos LGBT ainda mais específicos, a partir de atributos identitários como raça/cor e idade, a exemplo da Rede Afro GLBT, o Coletivo Nacional de Lésbicas Negras Feministas Autônomas (Candaces – BR) e a Rede E-Jovem.
18 Deve ser destacado também o Plano Integrado de Enfrentamento da Feminização da Epidemia de Aids e outras DST (2007), que contempla iniciativas para mulheres lésbicas, bissexuais e transexuais.
19 No âmbito do Ministério da Saúde também foram criados o Comitê Técnico de Saúde da População de Gays, Lésbicas, Transgêneros e Bissexuais – GLTB e a Comissão Intersetorial de Saúde da População de Lésbicas, Gays, Bissexuais e Travestis – CISPLGBT.
20   Sobre a regulamentação do processo transexualizador no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), ver Portaria nº 457, de 19 de agosto de 2008, e a Portaria nº 1707, de 18 de agosto de 2008, ambas do Ministério da Saúde.
21 Um exemplo emblemático é o Projeto de Lei nº 1865, apresentado em 14 de julho de 2011 pelo Deputado Salvador Zimbaldi (PSDB/SP), que, em seu art. 3º, estabelece: "O casamento civil será realizado em Cartório de Registro Civil e somente será aceito entre uma pessoa do sexo masculino e a outra do sexo feminino, levando-se em consideração o sexo determinado no Registro de Nascimento".

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