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REAd. Revista Eletrônica de Administração (Porto Alegre)

On-line version ISSN 1413-2311

REAd. Rev. eletrôn. adm. (Porto Alegre) vol.19 no.1 Porto Alegre Jan./Apr. 2013

http://dx.doi.org/10.1590/S1413-23112013000100003 

ARTIGOS CIENTÍFICOS

 

Receita pública e bem-estar social nos municípios mineiros emancipados no período de 1988 a 1997

 

Revenue and social welfare in the emancipated municipalitiesof minas gerais during the periods of 1988 to 1997

 

Hacienda pública y bien estar social en los municipios de minas gerais emancipados en el periodo de 1988 a 1997

 

 

Paulo Ricardo da Costa ReisI; Thiago de Melo Teixeira da CostaII; Suely de Fátima Ramos SilveiraIII

IUniversidade Federal de Viçosa - Viçosa, MG/Brasil. paulo.reis@ufv.br
IIUniversidade Federal de Viçosa - Viçosa, MG/Brasil. thiagocosta@ufv.br
IIIUniversidade Federal de Viçosa - Viçosa, MG/Brasil. sramos@ufv.br

 

 


RESUMO

O movimento de descentralizações política, administrativa e fiscal intensificado a partir de 1988 tinha como objetivo promover a transferência de poder, recursos e atribuições para os governos locais. Além disso, esse fenômeno impulsionou o processo de emancipação municipal com o intuito de aproximar o poder público da sociedade, promovendo a melhoria da prestação de serviços. Este estudo apresenta a análise das receitas públicas e do bem-estar social dos municípios mineiros emancipados no período de 1988 a 1997. Para tanto, utilizaram-se testes de médias no intuito de comparar o desempenho dos municípios emancipados com o desempenho de seus municípios de origem. Como conclusão, verificou-se que os novos municípios são beneficiados com as transferências governamentais e possuem a mesma capacidade de arrecadação tributária dos seus municípios de origem. Não obstante, isso não permitiu que os citados municípios apresentassem nível de bem-estar superior em relação aos municípios de origem, assim como maior eficiência na gestão desses recursos, uma vez que estão mais próximos dos usuários.

Palavras-chave: Descentralização; Emancipação; Receitas Públicas; Teste de Médias; Municípios; Bem-Estar Social.


ABSTRACT

The process of decentralized political, administrative and fiscal power intensified after 1988 aimed to promote the transfer of power, resources and assignments to local governments. Moreover, this process drove the municipal emancipation process in order to bring a government of society, promoting the public service improvement. This study presents the analysis of public revenues and social welfare in those cities emancipated from 1988 to 1997. Mean tests were used in order to compare the performance of emancipated municipalities with the performance of their municipalities of origin. In conclusion, it was found that the new municipalities are beneficiaries of government transfers and have the same capacity for tax collection as their municipalities of origin. Nevertheless, this did not allow the municipalities cited to present a level of welfare greater than in the municipalities of origin, as well as greater efficiency in managing these resources, since they are closer to users.

Keywords: Decentralization; Emancipation; Revenue; Mean Test; Municipalities; Public Welfare.


RESUMEN

El proceso de descentralización política, administrativa y fiscal intensificado a partir de 1988 tenía como objetivo promover la transferencia de poder, recursos y atribuciones para los gobiernos locales. Además, ese proceso ha impulsado el proceso de emancipación municipal de prestación de servicios. Este estudio presenta el análisis de las haciendas públicas y del bien estar social de los municipios de Minas Gerais emancipados en el periodo de 1988 a 1997. Para tanto, se han utilizado testes de medias con el objetivo de comparar el desempeño de los municipios emancipados con el desempeño de sus municipios de origen. Como conclusión, se ha verificado que los nuevos municipios son beneficiados con las transferencias gubernamentales y poseen la misma capacidad de recaudación tributaria de sus municipios de origen. No obstante, eso no ha permitido que los dichos municipios presentasen nivel de bien estar superior en relación a los municipios de origen, así como mayor eficiencia en la gestión de estos recursos, una vez que están más próximos de los usuarios.

Palabras clave: Descentralización; Emancipación; Hacienda Pública; Test de medias; Municipios; Bien estar social.


 

 

INTRODUÇÃO

O movimento de descentralização municipal característico, tanto do processo de reforma do estado quanto da redemocratização do país, impulsiona a transferência de poder, recursos e atribuições para os governos locais. Esse processo de descentralização tem como objetivo promover a melhoria da prestação de serviços, o aumento da eficiência do gasto público e a elevação da qualidade de vida da população.

Os municípios foram os principais beneficiários da descentralização fiscal, iniciada em meados da década de 1970 e intensificada a partir da Constituição de 1988, com a atribuição de competências tributárias próprias aos municípios e ampliação das participações no produto da arrecadação de impostos federais e estaduais. O Fundo de Participação Municipal (FPM), transferência da União para os municípios e a quota-parte do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), repasse estadual, são as principais transferências feitas aos municípios (GOUVÊA et al., 2010).

Com relação aos critérios de transferência da quota-parte de ICMS, são repassados aos municípios 25% do total arrecadado pelo Estado, sendo a intensidade da produção econômica um dos principais determinantes do volume de repasse aos municípios. Dessa forma, os repasses dependem da capacidade de geração de riqueza no âmbito municipal. Isso significa que os municípios menos desenvolvidos economicamente não são premiados com esses repasses.

Diante do exposto, os municípios passaram a desempenhar papel mais relevante na administração pública brasileira. Além disso, a Constituição de 1988 definiu os critérios para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, antes prerrogativa federal, passando agora a ser prerrogativa dos estados. A partir de então, houve intenso processo de emancipação municipal no Brasil, com crescimento de 33,29% no número total de municípios brasileiros. Minas Gerais foi o terceiro estado com maior número de emancipações, com a criação de 131 novos municípios. Assim, o Estado de Minas Gerais passou de 722 municípios, em 1988, para 853, em 1997 quando ocorreu a última emancipação municipal no Estado.

Entre os vários argumentos pró-criação de novos municípios, destaca-se que essa promoveria a aproximação entre Estado e cidadão, com o objetivo de melhorar o serviço prestado à comunidade. Não obstante, existem críticas a esse fenômeno. De acordo com Bouchardet (2006), o aumento na criação de municípios alcançou dimensões preocupantes nas últimas décadas. O processo de emancipação municipal resultou na criação de grande número de municípios de pequeno porte que são incapazes de se autossustentarem financeiramente.

Considerando a importância do tema e pressupondo que os municípios emancipados geralmente apresentam pequeno porte, baixa capacidade de arrecadação tributária, menores transferências de ICMS e forte dependência do FPM, este artigo visou responder se as transferências governamentais, especialmente o FPM e a Cota parte de ICMS, contribuem para gerar condições de gastos em serviços públicos equitativas entre os municípios emancipados e os municípios de origem. Buscou-se, portanto, analisar se existem diferenças significativas entre o porte, as receitas públicas per capita e os indicadores de bem-estar social nos municípios mineiros emancipados entre 1988 e 1997, e nos seus municípios de origem.

Para tanto, o estudo faz uso da técnica de Teste de Médias para Amostras Independentes, que visa quantificar e comparar o desempenho dos municípios analisados quanto à disponibilidade de recursos para o provimento de bens e serviços para a população, isto é, promover o bem-estar social. Os Testes de Médias para Amostras Independentes têm sido empregados nas mais diversas áreas do conhecimento nos últimos anos, com enfoque nas ciências sociais aplicadas.

Na administração pública, é possível citar os trabalhos de Moreira et al. (2010), que investigaram a eficiência e qualidade dos programas de pós-graduação das instituições federais de ensino superior usuárias do Programa de Fomento à Pós-Graduação; Rodrigues e Silveira (2009), que empregaram o teste de médias para comparar a eficiência dos municípios arrecadadores da Contribuição Financeira pela Exploração de Recursos Minerais; Gerigk et al. (2008), que utilizaram o Teste t, entre outros procedimentos estatísticos, para verificar se a fonte dos investimentos públicos realizadas pelos municípios paranaenses é discriminada pela entrada em vigor da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal); e Farina et al. (2007), que realizaram o teste de Levene para testar a hipótese de variâncias das variáveis Fundo de Participação dos Municípios e Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços serem homogêneas nos grupos 2 e 4 do IPRS (Índice Paulista de Responsabilidade Social), enquanto o teste t de student foi aplicado para testar a hipótese de igualdade das médias de cada variável nos dois grupos.

Ademais, deve-se ressaltar que o desempenho dos indicadores de bem-estar social não é resultado exclusivamente das condições e fontes de receitas. A qualidade do gasto e dos investimentos públicos, os fatores estruturais como a base econômica, o nível de urbanização e condições físicas também são determinantes do desempenho das políticas públicas.

O artigo foi estruturado em cinco seções. Além desta, introdutória, tem-se a seção 2 que apresenta os temas: descentralização, emancipação municipal e finanças públicas, como representativos do referencial teórico. Na terceira seção, abordam-se os procedimentos metodológicos, enfatizando os meios e as técnicas de pesquisa utilizadas; na quarta, têm-se os resultados e discussão da análise dos dados; e, na quinta seção, apresentam-se as considerações finais desta pesquisa.

 

1 REFERENCIAL TEÓRICO

1.1 Descentralização

No campo da Administração Pública, o processo de descentralização constitui política para se diluir o poder decisório e administrativo dentro das agências públicas centrais, por meio da desconcentração, isto é, da transferência de responsabilidade administrativa sobre os serviços básicos públicos da união para os governos estaduais e municipais (PENFOLD-BECERRA, 1998, p.3-5 citado por GUIMARÃES, 2002).

De acordo com Souza (2003), desde a redemocratização e promulgação da Constituição de 1988 o processo de descentralização ocorrido no Brasil teve como objetivo ampliar a autonomia administrativa, política e financeira dos municípios, uma vez que estes passaram a ser tratados e reconhecidos como entes federativos. Em contrapartida, os municípios tiveram aumento significativo nas obrigações de prestação de serviços públicos essenciais, que passaram a ser de sua responsabilidade. De acordo com Cossío e Carvalho (2001), a Constituição de 1988 tinha como objetivo implantar um sistema de transferências intergovernamentais de caráter equalizador, a fim de atenuar as diferenças socioeconômicas inter-regionais existentes no Brasil.

Em razão dessas mudanças, o município tem seu papel alterado, assumindo novas responsabilidades e experimentando a exploração de novas potencialidades, na busca de enfrentar, quase que de forma independente, os desafios impostos pela necessidade de desenvolvimentos político, econômico e social.

A descentralização brasileira em relação aos estados e municípios é defendida considerando a premissa da melhoria do gerenciamento do setor público, pois é no nível local que se teria a maior capacidade de alocar eficazmente os recursos públicos, produzindo benefícios espacialmente localizados (SORIA, 2007). O fenômeno de descentralização caracteriza-se pela redistribuição de recursos, espaços de decisão, competências, atribuições e responsabilidades, isto é, poderes político e econômico em cada formação social específica, sendo também uma forma eficiente de administração das finanças públicas. A proximidade com o usuário permite, com maior segurança, que as diversas esferas de governo participem da escolha na oferta dos serviços, evitando possíveis desequilíbrios causados pelo desconhecimento das necessidades dos usuários.

Para Gama e Santos (2004), o processo de descentralização fortalece o fornecimento de bens públicos pelos governos locais, proporcionando maior flexibilidade e melhor adaptação dos investimentos públicos orientados pelas preferências da população local. Além disso, a atuação do poder público sobre um grupo focalizado de cidadãos contribui para a maior participação da população na formulação das políticas públicas, o que democratiza as estruturas de poder e "territorializa" a demanda por cidadania, atribuindo legitimidade ao poder público.

Numa perspectiva contrária, muito se questiona sobre as disparidades regionais, alegando que o processo de descentralização não distribui seus benefícios de forma equitativa. Se por um lado os municípios assumiram novas obrigações, do outro lado cria-se uma suposta dependência financeira das transferências dos entes federativos superiores. Essa realidade ocorre, principalmente, nos municípios de menor porte, que não teriam capacidade de expandir a arrecadação de impostos, nem de financiar outra atividade que não seja o pagamento dos servidores públicos, nem como desempenhar, com recursos transferidos para tal fim, algumas atividades relacionadas à prestação de serviços de saúde e educação.

Nesse sentido, uma alternativa para a análise da capacidade municipal na prestação de serviços seria por meio de uma análise comparada do desempenho dos municípios emancipados em relação aos municípios de origem, ou seja, aqueles dos quais os primeiros foram desmembrados.

1.2 Emancipação municipal

Com a Constituição de 1988, definiram-se, também, os critérios para criação, incorporação, fusão e desmembramento de municípios, antes prerrogativa federal, os quais passaram a ser prerrogativa dos estados. Desde então, houve aceleração no processo de criação de municípios. O movimento de emancipação municipal não ocorreu de forma homogênea no país, e em alguns estados o número de emancipações foi pouco expressivo. Entre 1988 e 2001, foram criados 1.389 municípios, representando um crescimento de 33,29%. Nesse período, as Unidades da Federação que apresentaram maior número de novos municípios foram: Rio Grande do Sul (253), Tocantins (133) e Minas Gerais (131).

Foram dois os fatores que contribuíram para a emancipação de novas unidades político-administrativas, em particular, de novos municípios. O primeiro, relativo à arrecadação, com a possibilidade de compartilhamento dos Fundos de Participação entre as unidades novas e antigas; o segundo, de natureza política, já que essas mudanças possibilitariam não apenas o surgimento de lideranças locais, mas também a acomodação de grupos rivais, resultando em um novo formato de repartição do poder político administrativo. Outro aspecto é que a opção pela fragmentação se tornou uma forma de simplificação da gestão por meio de soluções locais.

Bremaeker (1993) demonstrou que as principais alegações dos novos prefeitos para a emancipação de seus municípios são: descaso por parte da administração do município de origem; existência de forte atividade econômica local; grande extensão territorial do município de origem; e aumento da população local.

Além disso, a emancipação passa a representar, para a comunidade, o real acesso a toda uma gama de serviços públicos a que jamais teria acesso. Nesse sentido, a comunidade passa a gerir seus destinos quanto à educação e à saúde e assistência social. Ainda, passa a construir e depois conservar as vias urbanas, as estradas e os caminhos vicinais, a cuidar da limpeza pública e, de alguma forma, prover o saneamento básico (BREMAEKER, 2001). Entretanto, numa perspectiva contrária à emancipação municipal, argumenta-se que o aumento na criação de municípios alcançou dimensões preocupantes. Segundo Bouchardet (2006), deve-se questionar o porte dos novos municípios em relação ao tamanho de sua população, bem como a situação dos municípios de origem e outros de mesmo porte em questões de infraestrutura físico-administrativa e a insuficiência de recursos financeiros para o oferecimento dos serviços públicos básicos.

De acordo com Tomio (2002), os novos municípios são incapazes de sustentar até mesmo sua folha de pagamento apenas com a receita própria, o que cria uma situação de dependência das transferências do Estado e da União, principalmente do Fundo de Participação Municipal (FPM), que é a maior fonte de renda dos municípios de pequeno porte.

Outros pontos negativos associados à criação de municípios são: o elevado gasto que se tem para estruturar um município; a construção de um banco de dados eficiente para identificar os contribuintes do novo município e possibilitar a arrecadação dos tributos de forma eficaz; a maior divisão do FPM; a maior pressão dos municípios para a obtenção de verbas; e o maior número de municípios economicamente inviáveis a serem sustentados (PINTO, 2002). Diante do exposto, as principais discussões sobre o processo de emancipação municipal estão pautadas nos aspectos relacionados às finanças públicas.

1.3 Finanças públicas

De acordo com Musgrave e Musgrave (1980), as finanças públicas são o complexo de problemas que se concentram em torno do processo de receitas e despesas. Trata-se da atividade financeira orientada para a obtenção e aplicação dos recursos materiais e de serviços cujo objetivo é o atendimento às necessidades da coletividade, por meio do processo do serviço público. Cabe ao Estado, todavia, a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos serviços públicos essenciais demandados por essa coletividade.

A receita pública, como fonte de obtenção, é o ingresso de dinheiro nos cofres públicos que se efetiva de maneira permanente no patrimônio do Estado e que não esteja condicionado à sua devolução ou à correspondente baixa patrimonial. A despesa pública constitui toda a saída de recursos ou de todo o pagamento efetuado, a qualquer título, pelos agentes pagadores para saldar gastos fixados na Lei do Orçamento, ou em lei especial, e destinados à execução dos serviços públicos (MATIAS-PEREIRA, 2006).

De acordo com o art. 11 da Lei nº 4.320/64, com redação dada pelo Decreto-Lei nº 1.939/82, a receita se classificará nas seguintes categorias econômicas: Receitas Correntes e Receitas de Capital. No Quadro 1, apresenta-se o detalhamento das receitas públicas de acordo com o Orçamento da União.

 

 

As Receitas Correntes são receitas tributárias, de contribuições, patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços, além das provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender as despesas classificáveis em Despesas Correntes. Enquanto as Receitas de Capital são aquelas provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas e da conversão em espécie, de bens e direitos, os recursos recebidos de outras pessoas, de direito público ou privado, são destinados a atender as despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

Com o objetivo de garantir esses recursos e, ao mesmo tempo, promover a descentralização fiscal, a Constituição Federal de 1988 implementou uma série de mudanças na redistribuição de competências tributárias e de receitas públicas nos três níveis de governos: federal, estadual e municipal (Quadro 2).

 

 

De acordo com Gouvêa et al. (2010), apesar de os municípios apresentarem aumento na sua capacidade fiscal, tal processo não ocorreu de forma homogênea entre os municípios brasileiros. Para Bovo (2001), as principais fontes de tributação dos municípios têm maior potencial de arrecadação nos médios e grandes municípios, já que nos de pequeno porte, com base eminentemente rural, a propriedade urbana é pouco significativa e, o setor de serviços, pouco expressivo.

De acordo com Silva e Cavalcanti (2005), as transferências são essenciais ao alcance da eficiência tributária e à complementação das disponibilidades financeiras necessárias aos governos locais e devem estar pautadas em três requisitos: a associação entre custos tributários e benefícios gerados pela provisão de bens públicos para a comunidade, resguardadas as necessidades de transferências redistributivas; mecanismos e critérios de transferências compatíveis com os objetivos desejados; e incentivos ao alcance de metas, equilíbrio fiscal ou, mesmo, metas sociais que podem estar ligadas a índices como o de alfabetização ou de mortalidade infantil. Os percentuais de repasse referentes a algumas transferências constitucionais, previstas nos artigos 158 e 159 da Constituição Federal de 1988, são apresentados no Quadro 3.

Embora a transferência de recursos da União e dos estados para os municípios tenha como objetivo gerar condições equitativas aos municípios brasileiros para enfrentar os novos encargos sociais, essa não é a regra. Em alguns casos, como na quota-parte do ICMS, os municípios beneficiados são os mais desenvolvidos economicamente (ABRUCIO; COUTO, 1996).

Além disso, Abrucio e Couto (1996) consideraram que os critérios de distribuição do FPM são poucos eficientes, pois consideraram o critério de renda apenas para grandes cidades e capitais estaduais. Nos demais municípios, o principal critério para distribuição dos recursos do FPM é o tamanho da população, com coeficientes de participação estabelecidos por faixas de população e não para um número específico.

 

2 METODOLOGIA

2.1 Área de estudo

A escolha de Minas Gerais para a realização deste estudo deveu-se ao fato de que, entre os estados brasileiros, esse se destaca pelas grandes disparidades regionais e municipais (SIMÃO, 2004). Minas Gerais caracteriza-se por apresentar elevados níveis de desigualdade social, tanto da perspectiva pessoal quanto da espacial. Coexistem no Estado as mais diferenciadas estruturas produtivas, relações de trabalho, condições de vida e possibilidades de acesso da população aos bens e serviços básicos. Essa realidade está presente tanto nas grandes regiões de planejamento quanto nas microrregiões e seus municípios. Identificam-se, em Minas Gerais, algumas regiões que alcançam alto desenvolvimento e prosperidade (Central, Sul e Triângulo), enquanto, em outras, (Jequitinhonha/Mucuri, Norte e Mata) predominam municípios marcados pelo atraso econômico, péssimos indicadores sociais e altos índices de pobreza.

Destaca-se, ainda, que Minas Gerais apresenta o maior número de municípios entre os estados brasileiros, 853 no total, representando aproximadamente 15% dos municípios do país. Além disso, o estado destaca-se pelo número de emancipações ocorridas entre 1988 e 1997, com a criação de 131 novos municípios. Como a última emancipação no Estado de Minas Gerais ocorreu em 1997, acredita-se que tem passado tempo suficiente para que os efeitos do processo da descentralização e emancipação se manifestassem sobre as receitas públicas e indicadores de bem-estar dos municípios analisados.

Nesse sentido, a área de estudo é constituída por 221 municípios pertencentes ao Estado de Minas Gerais, sendo 131 municípios emancipados e 90 municípios de origem. No entanto, devido à indisponibilidade de algumas informações foram excluídos quatro municípios, o que levou a uma primeira amostra formada por 129 municípios emancipados e uma segunda que é composta por 88 municípios de origem.

2.2 Coleta e fonte de dados

Para verificar se realmente houve um ganho de eficiência com a emancipação municipal foram selecionadas três variáveis referentes às receitas públicas: a Receita Tributária per capita, que corresponde à capacidade de arrecadação própria do município e, consequentemente, sua capacidade de autossustentar financeiramente; a Cota-parte FPM per capita; e a Cota-parte ICMS per capita, que são as principais fontes de receitas de transferências governamentais recebidas pelos municípios e que denotam sua dependência financeira em relação aos demais entes federativos. Quanto aos indicadores de qualidade dos serviços públicos e de bem-estar social foram selecionados quatro indicadores que abrangem as dimensões econômicas (PIB Municipal per capita), emprego e renda (IFDM Emprego e Renda), educação (IFDM Educação) e saúde (IFDM Saúde). Além dessas variáveis, coletouse a variável população, com o intuito de mensurar o porte dos municípios estudados. Salienta-se, também, que outras medidas de eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos e na promoção do bem-estar são possíveis, e as proxies aqui utilizadas não pretendem ser exaustivas.

As variáveis de receitas públicas foram coletadas na Secretaria do Tesouro Nacional-Finanças do Brasil - Dados Contábeis dos Municípios (Finbra), o indicador PIB per capita ea população foram coletados na Fundação João Pinheiro - Índice Mineiro de Responsabilidade Social - IMRS, e os Índices Firjan de Desenvolvimento Municipal (IFDM) foram coletados no Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - Ipeadata. Todos os dados referem-se ao ano de 2006. A escolha do ano justifica-se pela disponibilidade de dados para esse período, mais especificamente para os dados referentes ao IMRS. Ademais, isso representa um período de nove anos desde a última emancipação municipal, ocorrida em Minas Gerais. Nesse sentido, acredita-se que tenha transcorrido um período de tempo suficiente para que os impactos do fenômeno da descentralização fiscal e da emancipação municipal se manifestassem sobre as variáveis e indicadores selecionados.

2.3 Hipóteses e operacionalização das variáveis

Baseado na proposta do processo de descentralizações política, administrativa e fiscal, de conferir maior autonomia na gestão dos recursos financeiros como tentativa de ganho de eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos, bem como nas perspectivas teóricas referentes ao processo de emancipação municipal, foram elaboradas as hipóteses de pesquisa apresentadas no Quadro 4.

2.4 Tratamento dos dados

O tratamento dos dados para verificação das hipóteses de pesquisa foi realizado por meio do teste de médias de amostras independentes. Segundo Triola (2005), amostras independentes são aquelas cujos valores amostrais de uma população não estão relacionados ou combinados com os valores selecionados de outra população. De acordo com Hair et al. (2005), uma das questões mais frequentemente examinadas na pesquisa em administração é se as médias de dois grupos são significativamente diferentes. Assim, o teste de médias para amostras independentes foi utilizado para testar as hipóteses de que a descentralização política e fiscal gera maior flexibilidade na gestão dos recursos financeiros como tentativa de ganho de eficiência e qualidade dos serviços públicos prestados nos municípios emancipados, comparativamente aos municípios de origem.

A estatística do teste de hipótese para duas médias de amostras independentes é a distribuição t, conforme a equação (1), em que e representam, respectivamente, a média dos valores observados na primeira e segunda amostras; µ1e µ2, correspondem à média da primeira e da segunda população; e , a variância da primeira e da segunda amostra; e n1 e n2 representam o número de observação da primeira e segunda amostras (TRIOLA, 2005).

A equação 1 deve ser utilizada quando se assumem variâncias homogêneas. Se não assume variâncias iguais, deve utilizar o teste t com erro combinado (TRIOLA, 2005), representado na equação (2).

Para realização dos testes, utilizou-se o programa SPSS 15.0 for Windows (Statistical Package of Social Science), e consideraram-se estatisticamente significativas as diferenças entre as médias cujo p-value do teste foi inferior ou igual a 0,05, isto é, utilizou-se um nível de significância de 5%.

Não obstante, cabe ressaltar que os procedimentos metodológicos adotados neste trabalho não estão isentos de questionamentos. Embora os indicadores utilizados tenham sido coletados em fontes confiáveis e selecionados a partir de uma extensa revisão de literatura. Além disso, acredita-se que novas questões possam ser analisadas a partir das reflexões aqui apresentadas.

 

3 ANÁLISE DOS RESULTADOS

De acordo com os argumentos contrários ao processo de descentralização, se por um lado os municípios assumiram novas obrigações, do outro lado, criou-se uma suposta dependência financeira das transferências dos entes federativos superiores. Essa realidade ocorre principalmente nos municípios de menor porte, que não teriam capacidade de expandir a arrecadação de impostos, nem de financiar outra atividade que não seja o pagamento dos servidores públicos e financiamento da máquina administrativa, nem como desempenhar com recursos transferidos para tal fim; algumas atividades relacionadas à prestação de serviços de saúde e educação, não sendo capaz de garantir o bem-estar social de sua população.

Para a verificação da existência desses problemas nos municípios mineiros emancipados entre os anos de 1988 e 1997, comparam-se as médias das principais receitas públicas municipais e os indicadores de bem-estar social dos municípios mineiros emancipados com os municípios que deram origem a esses novos municípios.

Inicialmente, procedeu-se à análise descritiva dos dados visando melhor compreender as características das variáveis nos dois grupos de municípios analisados. A Tabela 1 resume as principais estatísticas descritivas das variáveis analisadas.

Como se pode verificar, os municípios emancipados têm em média uma população de 7.244 habitantes, contra 31.088 habitantes no grupo de municípios de origem. Não obstante, a população desse grupo apresenta dispersão acentuada, como se pode perceber pela análise do desvio-padrão, e o grupo de origem é composto por municípios de porte bastante heterogêneo, que pode ser identificado por meio do elevado desvio-padrão apresentado pela variável em análise. Destaca-se que, enquanto o menor município do grupo possuía população de 3.457 habitantes, o maior município tinha quase 300 mil habitantes.

Com relação aos repasses da União, o grupo de municípios emancipados apresenta, em média, cota de FPM per capita de 561,21 reais, contra 346,57 reais dos municípios de origem. A receita tributária e a cota de ICMS per capita - receitas essas que tendem a ser mais expressivas nos municípios mais economicamente desenvolvidos -, em média foram de 41,18 reais e 232,04 reais per capita, respectivamente nos municípios emancipados, enquanto nos municípios de origem as receitas tributárias per capita foram de 49,88 reais e a cota parte de ICMS, de 137,02 reais per capita. Isso significa que, em média, os valores absolutos, tanto os repasses do FPM quanto a cota-parte de ICMS, foram superiores no grupo de municípios emancipados.

Pela análise dos indicadores de bem-estar social, pode-se verificar que os municípios de origem apresentaram, em média, valores superiores apenas para o PIB per capita municipal. Os outros indicadores, em média, possuíam melhor desempenho nos municípios de origem.

Embora os dados da Tabela 1 assinalem diferenças em valores absolutos para as médias do grupo de municípios emancipados e para o grupo de municípios de origem, nada se pode aferir sobre a significância das diferenças dessas médias. Com a finalidade de verificar se as médias dos dois grupos de municípios são significativamente diferentes, deve-se realizar um teste estatístico. A Tabela 2 apresenta os resultados do Teste t de igualdade de médias para as variáveis referentes ao porte e às receitas públicas dos municípios analisados.

O teste de homogeneidade de variâncias (Tabela 2) indica que se deve rejeitar a hipótese de que as variâncias sejam iguais para o porte dos municípios, para a cota-parte do FPM per capita e para a cota de ICMS per capita. Assim, as variâncias entre os dois grupos não podem ser consideradas homogêneas, ou seja, considera-se que a variância das diferenças entre as duas variáveis independentes seja diferente em relação ao primeiro grupo mais a variância do segundo grupo analisado.

Pelo teste de médias independentes, pode-se concluir que existe diferença significativa entre as médias do porte e os recebimentos de repasses per capita do FPM, a cota de ICMS e a população dos municípios emancipados e municípios de origem. O grupo de municípios emancipados tem, em média, porte (população) inferior ao dos municípios de origem. Com relação ao fundo de participação municipal e à cota-parte de ICMS, o teste de médias demonstrou que os municípios emancipados recebem, em média, maiores repasses per capita tanto da cota do FPM quanto da cota de ICMS. Esses resultados sugerem uma dependência financeira dos municípios emancipados em relação às transferências governamentais.

Não obstante, ainda de acordo com o teste de médias independentes das variáveis de receitas públicas, pode-se concluir que não existem diferenças significativas entre as médias de receitas tributárias per capita, entre o grupo de municípios de origem e o grupo de municípios emancipados. Esse resultado pode ser explicado pelo fato de que, de modo geral, tanto os municípios emancipados quanto os de origem apresentam porte reduzido, com população inferior a 30 mil habitantes, em média. A partir dessa constatação pode-se rejeitar a suposição anterior de dependência financeira dos municípios emancipados, dado que tantos os municípios emancipados quanto os de origem possuem a mesma capacidade de arrecadação própria.

Outro aspecto analisado neste estudo se refere à eficiência dos municípios na geração e promoção do bem-estar social para sua população. A fim de verificar se a maior autonomia na gestão dos recursos e a aproximação do governo local, a comunidade proporcionou ganho de eficiência nos indicadores de bem-estar social, compararam-se as médias do PIB municipal per capita, IFDM emprego e renda, IFDM educação e IFDM saúde dos municípios emancipados com os municípios de origem (Tabela 3).

Pelo teste de médias independentes apresentado na Tabela 3, verifica-se que, apenas para o PIB per capita existe a igualdade de médias, em um nível de significância de 0,337. Nos demais indicadores, verificou-se que há evidências para afirmar que as médias dos indicadores de bem-estar social dos municípios emancipados são estatisticamente inferiores aos dos municípios de origem.

Nesse sentido, apesar de os municípios emancipados receberem maior parcela de repasses da cota de FPM e da cota de ICMS, observou-se, pelos testes de médias, que esses municípios não apresentam desempenho superior ao dos municípios de origem na geração de bem-estar social. Portanto, existem evidências que permitem rejeitar as hipóteses nulas, contrariando aquelas cujo processo de descentralizações política, administrativa e fiscal contribua para a melhoria da prestação de serviços para a população.

 

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O processo de descentralização tem como objetivo aproximar o poder público dos usuários dos serviços, isto é, a população. A descentralização deveria proporcionar maior autonomia aos administradores e gestores públicos, procurando alcançar melhor desempenho na prestação dos serviços à sociedade. Nesse sentido, o processo de emancipação municipal, bem como as transferências governamentais, tinha como objetivo conferir melhorias na utilização dos recursos públicos e na prestação de serviços mais adequados às realidades de diferentes localidades.

Não obstante, os críticos consideram que a criação de municípios de pequeno porte e sem capacidade de arrecadação gera problema de dependência de transferências governamentais, em que os municípios emancipados são incapazes de se autossustentarem financeiramente. Desse modo, para verificar a influência da descentralização sobre a criação de novos municípios, este trabalho realizou uma análise comparativa do porte municipal, das principais receitas públicas (Receitas Tributárias, FPM e ICMS) e de indicadores de bem-estar social dos municípios emancipados em Minas Gerais no período de 1988 a 1997, em relação aos seus municípios de origem.

Quanto ao porte dos municípios analisados, percebeu-se que os novos municípios apresentam, em média, uma população inferior 4,3 vezes aos municípios de origem. Quando analisadas as principais fontes de receitas públicas desses municípios, verificou-se que os municípios emancipados recebem, em média, maiores repasses per capita tanto da cota do FPM quanto da cota de ICMS. Para as receitas tributárias, os resultados indicam que não existem diferenças significativas entre os dois grupos de municípios. Isso pode estar associado ao fato de que os dois grupos apresentam tamanho reduzido, com pequeno e médio portes, respectivamente.

Com relação aos indicadores de bem-estar social, o teste de médias apontou evidências de que as médias desses indicadores nos municípios emancipados são estatisticamente inferiores dos municípios de origem. Portanto, existem evidências que permitem rejeitar as hipóteses nulas, contrariando as hipóteses de que a descentralização política, administrativa e fiscal contribua para a melhoria da prestação de serviços para a população.

Por fim, verificou-se que os novos municípios são beneficiados com as transferências governamentais e possuem a mesma capacidade de arrecadação tributária dos seus municípios de origem. Não obstante, isso não permitiu que os novos municípios apresentassem nível de bem-estar superior em relação aos municípios de origem, assim como maior eficiência na gestão desses recursos, uma vez que estão mais próximos dos usuários.

Não se pode afirmar que esses resultados se repetem entre outros grupos de municípios, portanto recomenda-se a repetição da análise para outros grupos de municípios. Outra sugestão, para melhor elucidar as conclusões deste trabalho, é que sejam feitos outros testes, incluindo novas variáveis, assim como novas metodologias de análise. Sugere-se, ainda, a realização de outras pesquisas para verificar a percepção dos gestores públicos e cidadãos (beneficiários) dos municípios envolvidos em relação às vantagens e desvantagens desse movimento de descentralização.

 

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Recebido em 28/01/2011
Aprovado em 14/03/2012
Disponibilizado em 01/04/2013
Avaliado pelo sistema double blind review

 

 

Revista Eletrônica de Administração
Editor: Luís Felipe Nascimento
ISSN 1413-2311 (versão on-line)
Editada pela Escola de Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Periodicidade: Quadrimestral
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