Análise dos manuais para elaboração de planos municipais de gestão integrada de resíduos sólidos

Analysis of guides for development of municipal plans for integrated solid waste management

RESUMO

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) introduziu os Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS) como um de seus instrumentos para gestão de resíduos sólidos e condicionou sua formulação ao acesso a recursos financeiros da União, destinados a esse fim. A capacitação técnica tem se apresentado como a maior dificuldade enfrentada pelos gestores municipais na elaboração de seus PMGIRS. Para suprir tais carências diversos órgãos produziram manuais e similares, dos quais cinco são analisados neste artigo. Como resultado obteve-se uma síntese das características dos manuais estudados, demonstrando que estes, em sua maioria, possuem alta carga de conteúdo teórico, com caráter predominantemente informativo.

Palavras-chave:
resíduos sólidos; política pública; gestão municipal

ABSTRACT

The National Solid Waste Policy (NPSW) has established the Integrated Solid Waste Management Plans (ISWMP) as one of the instruments for solid waste management, and its formulation has conditioned to the access of the Union’s resources, which has been designed for this objective. Technical training has emerged as the greatest difficulty faced by municipal managers in developing their ISWMP. Various organs has produced guides and manuals to meet such needs, in which five of them are analysed in this article. As a result, we have obtained a summary table of the studied model’s characteristics, and it has demonstrated in most cases high load theoretical content with predominantly informative subject.

Keywords:
solid waste; public policy; municipal management

INTRODUÇÃO

O avanço tecnológico impulsionado pela Revolução Industrial trouxe relevantes benefícios socioeconômicos, como o crescimento da renda média e do número populacional. Mas, ao mesmo tempo em que as pessoas melhoraram de vida, a demanda por produtos industrializados cresceu, acarretando um aumento considerável da geração e diversidade de resíduos sólidos e, consequentemente, da complexidade ligada ao seu gerenciamento.

Atualmente, a sociedade do consumo, extremamente industrializada e capitalista, que se caracteriza pelo dispêndio massivo de bens e sua obsolescência (BAUDRILLARD, 1981; SILVA, 2012; GONÇALVES JÚNIOR & FERREIRA, 2009) potencializa a problemática dos resíduos sólidos no Brasil e levanta outras questões como a capacidade de suporte da Terra e o esgotamento dos recursos naturais.

No Brasil, cerca de 84% de sua população vive em áreas urbanas (IBGE, 2010), porém as infraestruturas e os serviços públicos não acompanharam o ritmo de crescimento das cidades. A geração de resíduos cresce a cada ano. Segundo a Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais (ABRELPE, 2015), a produção de resíduos cresceu 29% entre 2010 e 2014. Em 2015, apenas a geração de resíduos sólidos urbanos (RSU) totalizou 79,9 milhões de toneladas (ABRELPE, 2016). Os impactos negativos da gestão e do manejo inadequados de resíduos sólidos são enormes no dia a dia da população, na saúde pública, e na qualidade ambiental, inclusive aos aspectos estéticos e de turismo (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2010).

Tal situação impõe aos agentes públicos, privados e à sociedade a necessidade de buscar soluções efetivas para a gestão e o gerenciamento dos resíduos sólidos (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2013). Diante disso, por meio da evolução e incorporação das legislações e de outros instrumentos legais, tais como instruções normativas e normas, as ações para resolução de problemas relacionados ao gerenciamento dos resíduos sólidos passaram a ser norteadas.

Em 2 de agosto de 2010, após mais de 20 anos de discussão no Congresso Nacional, a Lei nº 12.305 instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), regulamentada pelo Decreto nº 7.404, de 23 de dezembro de 2010, que trouxe avanços em diversos pontos importantes para a gestão e o gerenciamento de resíduos sólidos no país. Essa lei apresenta uma nova abordagem técnica da questão dos resíduos, preconiza a adoção de sistemas descentralizados, dentro de um planejamento integrado, que identifica os problemas, aponta soluções e alternativas tecnológicas e estabelece os prazos de atuação (BRASIL, 2010b).

Nesse contexto, o Plano Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (PMGIRS) é inserido pela PNRS como uma ferramenta da administração pública para a gestão dos resíduos sólidos e também como uma condicionante ao acesso de recursos da União, destinados aos empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo desses resíduos. Seu conteúdo mínimo se baseia em 19 itens que foram estipulados no art. 19 da Lei nº 12.305/2010 (Anexo 1). Já o art. 51 do Decreto nº 7.404/2010 mostra o conteúdo mínimo simplificado em 16 itens, a serem adotados nos planos de municípios com população de até 20 mil habitantes desde que não sejam integrantes de áreas de especial interesse turístico; não estejam inseridos na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional; e cujo território não abranja, total ou parcialmente, Unidades de Conservação (BRASIL, 2010b). Conforme o § 1º do art. 19, tais planos podem estar inseridos no Plano Municipal de Saneamento Básico, integrando-se com os planos de água, esgoto e drenagem urbana (BRASIL, 2010a), previstos no art. 19 da Lei nº 11.445/2007 (BRASIL, 2007). Nesse caso, deve ser respeitado o conteúdo mínimo definido em ambos os documentos legais.

O PMGIRS deverá estabelecer a definição das responsabilidades, entre as quais as dos geradores sujeitos à elaboração de planos de gerenciamento específico e a dos responsáveis pela logística reversa. Os procedimentos operacionais nos serviços públicos deverão ser abordados, bem como definidos os seus indicadores de desempenho operacional e ambiental. Também deverão ser tratadas as ações e programas de capacitação técnica e de educação ambiental, com a priorização das ações voltadas à inclusão produtiva dos catadores de materiais recicláveis e suas organizações, bem como a definição de metas de redução, reutilização, coleta seletiva e reciclagem, e dos seus mecanismos de fiscalização e controle. Um aspecto central, a ser inserido tanto por exigência da Lei nº 12.305/2010, como da Política Nacional de Saneamento Básico, é uma forma para recuperação dos custos da prestação dos serviços públicos de limpeza urbana e de manejo de resíduos sólidos (BRASIL, 2011).

Contudo, a crescente autonomia e responsabilidade dos municípios não implicam melhorias para dar suporte à execução das novas atribuições (CARVALHO, 2007; MATOS & DIAS, 2011).

Em uma pesquisa feita pela Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo obtida a partir de resultados do projeto de capacitação Gestão Integrada de Resíduos Municipais (GIREM), realizado no Estado de São Paulo, são apontadas as dificuldades que os gestores municipais enfrentam na elaboração dos PMGIRS, entre elas as que mais se destacam são: capacitação técnica (18,2%), seguida dos recursos financeiros (15,1%), a falta de informações e dados disponíveis na prefeitura (13,2%), e conscientização da importância em participar do processo (10,7%) (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2013).

Para suprir as dificuldades técnicas e auxiliar os gestores municipais na elaboração de seus respectivos PMGIRS, diversos órgãos produziram manuais e similares que servem de referência nesse processo. Os dados acima refletem a importância que esse documentos têm na orientação e capacitação técnica de gestores para elaboração dos PMGIRS e, consequentemente, no planejamento da gestão eficiente dos resíduos sólidos.

METODOLOGIA

Este artigo baseou-se na análise documental dos manuais para elaboração de PMGIRS. Para seu desenvolvimento, foi realizada uma pesquisa em bases de dados oficiais do Ministério do Meio Ambiente e do Ministério das Cidades, e na internet, por meio de ferramenta de busca, a fim de consultar os modelos de manuais para elaboração dos PMGIRS existentes. A seleção dos manuais mais relevantes para serem utilizados nesta pesquisa utilizou os seguintes três critérios:

• disponibilidade do manual em meio eletrônico: ou seja, manuais fáceis de serem encontrados em uma busca simples na internet seriam mais acessíveis aos municípios;

• relevância da entidade organizadora do manual: ou seja, manuais elaborados por órgãos oficiais e entidades respeitadas teriam maior probabilidade de serem utilizados pelos municípios;

• diversificação do público alvo, abrangência e produtos esperados dos manuais: ou seja, buscou-se avaliar manuais com essas características distintas para ter uma noção ampla de que tipo de material está disponível para auxílio dos gestores.

A partir dessa seleção, os manuais passaram pela análise qualitativa descritiva, por meio de sua leitura e avaliação dos itens do Quadro 1, e pela análise quantitativa, numerando quantos e quais conteúdos mínimos do art. 19 da Lei nº 12.305/2010 estavam contemplados em seu texto e de que forma essa inclusão se dava, se apenas de maneira teórica, descrevendo o que seria o item, ou se de maneira prática, descrevendo como construir o item em seu respectivo PMGIRS.

O meio eletrônico serviu ainda para busca de trabalhos científicos e outros tipos de informações sobre o tema resíduos sólidos e PMGIRS, que culminou na introdução e demonstrou a importância deste trabalho.

RESULTADOS E DISCUSSÃO

A leitura dos manuais permitiu analisar qualitativamente os documentos, assim percebeu-se que:

• O manual Sugestões para elaboração de Plano Municipal ou Intermunicipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos (BANCO DO BRASIL, 2011), denominado aqui apenas como “Banco do Brasil”: é um fascículo elaborado em uma parceria entre o Banco do Brasil e Prefeituras Municipais e apresenta sugestões para a elaboração de PMGIRS, abordando um conteúdo de fácil compreensão e facilitando a interpretação dos leitores, uma vez que expõe dentro do tópico de cada requisito as disposições pertinentes das Leis que foram citadas para consulta na PNRS, porém seu conteúdo transcende pouco das diretrizes disponibilizadas em normas;

• o documento Resíduos Sólidos: Manual de Boas Práticas e Planejamento, de ABRELPE (2013), denominado aqui apenas como “ABRELPE e SMA”, apresenta linguagem elaborada e conteúdo inteligente, é embasado nos casos de gerenciamento de resíduos sólidos em países desenvolvidos e em técnicas de planejamento, como o ciclo PDCA (do inglês plan, do, check e act, ou planejar, fazer, verificar e agir) (Project Management Institute, 2004, p. 39). Em vez de ser apenas um roteiro que deve ser seguido durante a elaboração do Plano, ele demonstra como utilizar técnicas de planejamento, o que pode dificultar o seu entendimento, entretanto, ao adotá-lo como base, esse esforço inicial fornecerá grandes chances de ter um sistema de gerenciamento de resíduos sólidos completo e consistente, evitando que sejam engavetados. Porém, exibe certo afastamento da realidade brasileira, pois a maioria dos exemplos mostrados são de outros países e o documento não contempla todos os 19 requisitos mínimos determinados no art. 19 da PNRS. Sua diagramação e recursos didáticos o favorecem com um ótimo aspecto, trazendo gráficos e box de ilustrações que facilitam o entendimento. Outro recurso estrutural característico e diferenciador desse manual é a forma como liga e indica informações adicionais em outros períodos do texto por meio de um número entre colchetes que se procurado levará o leitor a encontrar informações adicionais sobre o que está lendo. Como dificuldade, identificou-se sua linguagem, que difere um pouco do que é encontrado habitualmente nas publicações brasileiras, o que pode causar certa dificuldade no entendimento. Se o material fosse dividido em etapas da elaboração do PMGIRS e dentro dessas etapas fossem explicados os conceitos, em vez deles serem esclarecidos em um capítulo e depois detalhados em outro, o manual poderia alcançar maior clareza e objetividade;

• o Guia para elaboração dos planos de gestão de resíduos sólidos, do Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2011), denominado aqui apenas como “MMA”, possui conteúdo completo, que apesar de extenso é de fácil compreensão e condizente com os princípios e diretrizes da PNRS. Algumas características desse manual se destacam entre todos os analisados. Como exemplo, o incentivo que dá para que os municípios optem pela elaboração dos planos intermunicipais, sempre reforçando as vantagens da adoção da gestão associada. Durante o desenvolvimento do conteúdo são apresentadas dicas de tipos de fontes de informações que poderão ser usadas tanto para elaborar o diagnóstico quanto para preparar o plano no geral, além de informar onde as encontrar, como em bancos de dados locais, federais ou estaduais, disponibilizados por instituições especializadas, trabalhos acadêmicos, entre outros. Em vários momentos o guia apresenta no texto informações e dados qualitativos e quantitativos - essa estratégia é importante para elucidar a situação real do sistema de gerenciamento de resíduos sólidos atual, ao mesmo tempo em que aponta os desafios que serão enfrentados. Ele também oferece diversas tabelas e quadros que facilitam a elaboração do Plano, orientando como o gestor deve organizar as informações. Traz ainda elementos sobre o gerenciamento de resíduos sólidos na maioria dos municípios brasileiros refletindo a realidade do nosso país;

• O Projeto Piloto de Capacitação para Elaboração do Plano de Gestão Integrado de Resíduos Sólidos Urbanos no Município de Araxá (ARAXÁ, 2008), aqui denominado “Município de Araxá”, se destaca por conciliar teoria e prática, a partir de metodologia participativa e se tratar de um manual elaborado em conjunto com o PMGIRS do Município, ou seja, sendo realimentado pelas dificuldades encontradas no momento da prática da elaboração. A abordagem extremamente participativa que ele adota contribui para o sucesso na aplicação do Plano, porém são raros os municípios que conseguem esse grau de mobilização social. Em seu conteúdo inicial, utiliza um projeto de capacitação dos integrantes do processo de elaboração do Plano muito consistente, o que o torna indicado nessa fase. Porém, em sua continuidade, é falho no embasamento de conteúdo teórico e não aborda diversos aspectos da PNRS, por ter sido elaborado anteriormente a ela;

• por último foi analisado o Manual para Elaboração do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos dos Consórcios Públicos, do Ministério do Meio Ambiente (BRASIL, 2010c), denominado aqui apenas como “MMA para consórcios públicos”. Este é o único manual encontrado que se baseia nas formas de trabalho previstas para os consórcios públicos, devendo considerar - além das outras legislações relacionadas aos resíduos - as normas específicas para consórcio, assim, seu conteúdo é de natureza um pouco mais complexa. Para superar esse complicador e efetivar as vantagens de um plano consorciado, este manual apresenta, em seus anexos, quadro de relação de funcionários, minutas de leis e termos de compromisso que são de grande valia para os gestores que estão elaborando o Plano e não têm conhecimento dessas especificidades burocráticas e, com isso, poderiam perder tempo e recursos financeiros contratando profissionais para realizá-las. Para um aperfeiçoamento desta publicação uma revisão na sequência de itens de orientação e conteúdo seria recomendada, pois o mesmo por vezes se torna repetitivo e vago e faltam alguns conteúdos importantes da PNRS.

No Quadro 1 é apresentada uma síntese das características dos manuais estudados e informações sobre público alvo, abrangência e produtos esperados dos manuais, além da análise qualitativa dos mesmos, em que, para as variáveis ali analisadas, utilizou-se classificação em ruim, razoável, bom e ótimo.

Quadro 1:
Síntese das características dos manuais estudados.

Manual / Item	Banco do Brasil	ABRELPE e SMA	MMA	Município de Araxá	MMA para consórcios públicos
Público-Alvo	Público em geral	Planejadores do sistema GIRS, tomadores de decisão e autoridades da área	Elaboradores de Planos Estaduais e Municipais de Resíduos Sólidos	Equipe elaboradora do PGIRSU	Prefeitos, gestores e técnicos municipais e dos consórcios públicos.
Abrangência	Municípios com mais de 20 mil habitantes	Federação, Estados, Municípios e organizações	Estados e municípios (acima de 20 mil habitantes)	Municípios	Municípios
Facilidade de compreensão	Ótimo	Razoável	Bom	Ótimo	Razoável
Objetividade	Ótimo	Bom	Bom	Ótimo	Razoável
Conteúdo	Ruim	Ótimo	Bom	Ruim	Razoável
Aplicabilidade	Bom	Razoável	Bom	Bom	Bom
Produtos esperados	PMGIRS e PIRS	PGIRS no geral	PERS, PMGIRS e PIRS	PMGIRS	PIRS (consórcios públicos)

• ABRELPE: Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais; SMA: Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo; MMA: Ministério do Meio Ambiente; GIRS: Gestão Integrada de Resíduos Sólidos; PGIRSU: Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos Urbanos; PMGIRS: Planos Municipais de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos; PIRS: Planos Intermunicipais de Resíduos Sólidos; PGIRS: Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos; PERS: Planos Estaduais de Resíduos Sólidos.

A Figura 1 mostra dois gráficos que representam quais itens do art. 19 da PNRS são abordados em cada manual e se os são em sua forma teórica ou prática. São consideradas abordagens teóricas as referentes à descrição do item abordado, revisão de literatura ou transcrição de trechos de normas e legislações. Por outro lado, consideram-se abordagens práticas as referentes ao detalhamento ou interpretação do item; exemplos de metodologias de coleta e análise de informações para a elaboração de itens do plano ou ainda modelos de documentos a serem utilizados na elaboração do plano. Nessa análise, percebeu-se que apesar de, em sua maioria, os manuais analisados conterem os itens mínimos estabelecidos pelo art. 19 da PNRS, possuem alta carga de conteúdo teórico, que os leva a assumir caráter informativo, muitas vezes não estabelecendo um roteiro ou método do que fazer para se alcançar tal resultado, o que se acredita ser o manual que melhor proporcionaria auxílio às demandas dos gestores municipais.

Figura 1:
Conteúdo prático (A) e teórico (B) dos manuais em relação aos itens do art. 19 da Lei nº 12.305/2010.

Prosseguindo com a análise quantitativa, na Figura 2 indica-se a porcentagem de conteúdos mínimos para os PMGIRS que são contemplados em cada manual com abordagem teórica e prática. É perceptível que os manuais, de modo geral, abrangem um percentual maior de itens em sua forma teórica, corroborando o que foi apresentado anteriormente, a respeito do caráter informativo dos documentos analisados.

Figura 2:
Porcentagem de conteúdos mínimos contemplados de forma teórica e prática pelos manuais estudados.

A partir das análises, pode-se dizer que o Guia para elaboração dos planos de gestão de resíduos sólidos (BRASIL, 2011), do Ministério do Meio Ambiente, é o manual que contempla o maior número de conteúdos mínimos, em sua forma teórica e prática, seguido pelo guia Resíduos Sólidos: Manual de Boas Práticas e Planejamento, da ABRELPE (2013) em parceria com a Secretaria do Meio Ambiente do Estado de São Paulo. Já o Projeto Piloto de Capacitação Para Elaboração do Plano de Gestão Integrado de Resíduos Sólidos Urbanos do Município de Araxá (ARAXÁ, 2008) é o que contém o menor número de itens de conteúdos mínimos tanto na forma teórica quanto na prática. É importante ressaltar que apesar de mostrar que, em sua maioria, os manuais abordam os conteúdos mínimos estipulados pelo art. 19 da PNRS, não significa que isso foi feito de forma completa, muitas vezes são apenas mencionados alguns aspectos do respectivo conteúdo e não por inteiro, explorando todas suas facetas.

Na linha do tempo (Figura 3) são mostrados, em ordem cronológica, o surgimento das normatizações sobre resíduos sólidos no Estado de São Paulo e Brasil, das publicações dos manuais para elaboração de PMGIRS, e os prazos determinados para apresentação dos planos ao órgão ambiental.

Figura 3:
Linha do tempo da publicação dos manuais em relação à Política Nacional dos Resíduos Sólidos (PNRS).

A linha do tempo (Figura 3) apresentada reflete algumas observações já feitas no desenvolvimento desse artigo, como o motivo pelo qual alguns manuais não são estritamente condizentes com a Política Nacional de Resíduos Sólidos, o que é o caso do documento Projeto Piloto de Capacitação Para Elaboração do Plano de Gestão Integrado de Resíduos Sólidos Urbanos do Município de Araxá, elaborado pelo município de Araxá (2008) e publicado dois anos antes da instituição da Lei nº 12.305/2010 (PNRS). A mesma situação ocorre com o Manual para Elaboração do Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos dos Consórcios Públicos (BRASIL, 2010c), do Ministério do Meio Ambiente, publicado meses após a aprovação da PNRS, indicando pouco tempo para sua adequação, o que pode ter ocasionado certas disparidades com relação à lei constatadas no documento.

Ressalta-se ainda, que assim como aconteceu com o Plano Nacional de Resíduos Sólidos, muitos PMGIRS são elaborados, mas não se tornam aplicáveis, pois não passam por processo legislativo para sua aprovação nos municípios. Essa admissão deve ocorrer após um processo participativo e com a apresentação de projeto de lei, assegurando os objetivos e metas para a gestão integrada de resíduos sólidos no município. De forma complementar, deve ser instituída nos municípios a Política Municipal de Resíduos Sólidos, constituindo-se instrumento normativo e legal para disciplinar a gestão de resíduos sólidos no território. Nota-se a complementaridade da política e plano, sendo a primeira necessária para o estabelecimento dos princípios, objetivos e instrumentos para a gestão; e o segundo configurando-se como instrumento de efetivação da política instituída.

O Plano Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), publicado em 2012, atualmente está sendo revisto, sem ser efetivado. A partir destas reflexões, reveste-se de importância que os manuais - além de auxiliarem aos gestores municipais na elaboração dos PMGIRS - promovam a conscientização da relevância de sua implementação, para não se tornarem meros documentos que têm como única função obter recursos financeiros para investimentos no setor de resíduos sólidos.

CONCLUSÃO

Por meio das análises qualitativas e quantitativas, conclui-se que o Guia para elaboração dos Planos de Gestão de Resíduos Sólidos (BRASIL, 2011), do Ministério do Meio Ambiente, é o mais indicado para auxiliar os gestores municipais na elaboração de PMGIRS. Esse manual é o que contempla de forma mais abrangente os conteúdos mínimos estabelecidos no art. 19 da Lei nº 12.305/2010, que institui a PNRS, e, concomitantemente, está em consonância com a realidade brasileira da situação dos resíduos sólidos, além de apresentar um conteúdo mais amplo e com linguagem de fácil compreensão.

Porém, para além do manual citado, o gestor municipal está munido de diversos materiais para auxiliá-lo na elaboração do PMGIRS de seu município, cada um com seu diferencial positivo. Deste modo, considera-se que todos os materiais disponíveis possam ser utilizados pelos gestores municipais, por cada um se destacar em um aspecto e agregar informações e experiências ao processo de elaboração dos PMGIRS. Este artigo propôs auxiliar os gestores municipais na busca por informações para a seleção de um manual, método ou modelo a ser seguido para a elaboração do PMGIRS, ao fornecer uma prévia do conteúdo e particularidades de cada manual, podendo este identificar qual ou quais se adequarão às suas necessidades e demandas.

Como os manuais abordam os conteúdos mínimos de forma predominantemente teórica, assumindo um caráter mais informativo do que metodológico, é aconselhável que os documentos sejam revistos e adequados a um manual de cunho prático, semelhante a um roteiro de “como fazer”, englobando técnicas e procedimentos para elaboração dos PMGIRS.

Desse modo, destaca-se a relevância de novas pesquisas que analisem a aplicabilidade desses manuais, ao estudar a experiência em municípios que possuem PMGIRS, a fim de verificar como se deu a metodologia de elaboração e se para isso foram utilizados alguns dos manuais aqui estudados.

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Anexo 1 - Art. 19 da Lei nº 12.305/2010.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  May-Jun 2018

Histórico

• Recebido
  04 Abr 2014
• Aceito
  06 Mar 2017