A política de educação especial no Brasil (1991-2011): uma análise da produção do GT15 - educação especial da ANPED

Special education policy in Brazil (1991-2011): an analysis of the production of anped special education work group

Rosalba Maria Cardoso Garcia^I; Maria Helena Michels^II

^IDoutora em Educação pela Universidade Federal de Santa Catarina. Professora do Departamento de Estudos Especializados em Educação do Centro de Ciências em Educação da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. [e-mail]

^IIDoutora em Educação pela Pontificia Universidade Católica de São Paulo. Professora do Departamento de Estudos Especializados em Educação do Centro de Ciências em Educação da Universidade Federal de Santa Catarina - UFSC. [e-mail]

RESUMO

o presente artigo aborda a política nacional de Educação Especial, discutindo os principais referentes orientadores e normativos no período 1991-2011. Ao longo desses 20 anos a educação passou por um período de reformas. Na Educação Especial tais reformas alteraram sua definição, redefiniu-se o público a qual se destina esta modalidade e a sua organização no que se refere aos serviços. Procurou-se neste artigo apresentar e analisar as políticas e os programas que constituíram a área no período definido, com especial atenção para o Programa de implementação de salas de recursos, Programa Educação inclusiva: direito à diversidade e Programa Incluir. Foram abordadas a concepção de Educação Especial e os "serviços" correlatos. Na segunda parte do texto desenvolvemos análise da produção do Grupo de Trabalho - GT 15 - Educação Especial da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação - ANPEd acerca da temática política educacional nos seus vinte anos de existência. Detemo-nos na análise de vinte e nove trabalhos que tiveram como foco central a política educacional. Para efeito da análise, organizamos a produção em oito categorias: implementação, acesso e permanência, formação de professores, currículo, perspectiva inclusiva, estado e educação profissional. O balanço de produção revelou a importância das pesquisas desenvolvidas no país e socializadas no âmbito da GT 15 da ANPEd para a compreensão das políticas de Educação Especial no Brasil no que se refere aos princípios e conceitos fundamentais, proposições e dinâmicas de implementação em redes estaduais e municipais de ensino.

Palavras-chaves: Educação Especial. Política Educacional. ANPEd.

ABSTRACT

This article addresses the national policy for Special Education, discussing the related guidance and regulations in the 1991-2011period. Over this time education has gone through a period of reforms. Such reforms in Special Education changed its definition, redefined the public to which it is intended and its organization regarding its services. This paper presents and analyzes of policies and programs that constitute the area within that defined period, highlighting the Implementation Program for Special Education Resource Rooms, Inclusive Education Program:the right to diversity and Include Program. The conception of Special Education and the related services were approached. Secondly, an analysis of the production of the Special Education Working Group of ANPEd (National Association of Post-Graduation and Research) on the subject Education Policy in its twenty years of existence was developed. Twenty-nine papers that focused on the educational policy were examined. For purposes of analysis, eight production categories were organized: implementation, access and retention, teacher training, curriculum, inclusive perspective, state and professional education. The results revealed the importance of research developed in the country and disclosed during the ANPEd Special Education Work Group meetings for clearly understanding the Special Education policies in Brazil especially regarding the principles and concepts, propositions and dynamics of implementation in the state and municipal schools.

Keywords: Special Education. Educational Policy. National Association of Post-Graduation and Research.

INTRODUÇÃO

O presente artigo busca contribuir com as reflexões que vem sendo desenvolvidas na área de Educação Especial acerca da política para o setor no Brasil. Para tanto, buscamos apresentar e analisar alguns elementos que constituíram as políticas de Educação Especial nos vinte anos de existência do Grupo de Trabalho-GT 15 da ANPEd (1991-2011). Para tanto, trabalhamos a partir de documentação representativa da política educacional nas duas décadas compreendidas no período proposto. Com o intuito de visibilizar e analisar a contribuição do GT 15 sobre política educacional elaboramos um balanço de produção do período 1991-2010.

Em relação ao balanço trabalhamos com três diferentes fontes de informação: para localizar os trabalhos apresentados nas reuniões anuais da ANPED entre 1991-1998 utilizamos como referência a análise de Ferreira (2001) em função de os textos na íntegra, correspondentes a esse período, serem de difícil acesso. A partir de 2000 os textos apresentados nas reuniões anuais estão disponíveis no portal da ANPEd, o que favoreceu a identificação e leitura dos trabalhos. A produção de 1999, embora não esteja disponível no portal ANPEd, foi localizada em CD-ROM. A análise dos trabalhos anteriores a 1999, portanto, não levou em conta os textos integrais, mas a leitura anteriormente realizada por Ferreira (2001). Em relação ao período 1999-2010, intervalo de tempo correspondente a 12 anos, os textos referentes aos trabalhos apresentados nas reuniões anuais da ANPEd foram tratados na integra. As análises desenvolvidas no processo de elaboração do balanço de produção foram organizadas com base em número total de trabalhos e distribuição anual, abordagem das pesquisas em termos da abrangência das políticas analisadas, foco de investigação, metodologias empregadas nas pesquisas e definição conceitual.

A POLÍTICA DE EDUCAÇÃO ESPECIAL NOBRASIL (1991-2011)

A década de 1990, no Brasil, caracterizou-se como um período de reformas, quer seja no âmbito do Estado ou na especificidade da área da Educação, considerada naquele contexto como campo privilegiado para a manutenção das relações sociais. Tais reformas atingem todos os setores da educação, dentre eles, a Educação Especial. Do ponto de vista da presença da Educação Especial no aparelho do Estado brasileiro, a Secretaria de Educação Especial - SESPE, extinta no Governo Fernando Collor de Melo, foi retomada pelo Governo Itamar Franco.¹

A Educação Especial tinha como orientação o documento intitulado Política Nacional de Educação Especial (1994), o qual apresentava como fundamentos a Constituição Federal (1988), a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei 4.024/61), o Plano Decenal de Educação para Todos (1993) e o Estatuto da Criança e do Adolescente (1990).

A proposição política, naquele momento, tanto para a educação como para a Educação Especial, tinha como princípios a democracia, a liberdade e o respeito à dignidade. A Educação Especial, em meados dos anos 1990, orientava sua ação pedagógica por princípios específicos, quais sejam: normalização (que pode ser considerada a base filosófico-ideológica da integração); integração (que se refere a valores como igualdade, participação ativa, respeito a direitos e deveres); individualização (que pressupõe a adequação do atendimento educacional a cada portador de necessidades educativas especiais, respeitando seu ritmo e características pessoais); interdependência (envolve parcerias entre diferentes setores); construção do real (para atender as necessidades do alunado); efetividade dos modelos de atendimento educacional (envolve três elementos: infraestrutura, hierarquia do poder e consenso político em torno das funções sociais e educativas); ajuste econômico com a dimensão humana (valor que se deve atribuir à dignidade dos portadores de necessidades especiais como seres integrais); legitimidade (participação direta ou indireta das pessoas portadoras de deficiência na formação de políticas públicas, planos e programas) (BRASIL, 1994).²

Observa-se que o princípio da integração foi apresentado nesse momento como organizador da política para a área. Por outro lado, 1994 também foi o ano de promulgação da Declaração de Salamanca que, segundo muitos intelectuais da área, substituiria o fundamento integracionista pelo inclusivista. Entretanto, como indica Bueno (2008), a introdução do termo inclusão em substituição à integração, no Brasil, está constituída de problemas em relação à tradução do referido documento. Segundo o autor, a primeira tradução impressa da Declaração de Salamanca, publicada pela Coordenadoria Nacional para Integração da Pessoa Portadora de Deficiência - CORDE, em 1994, assumia uma orientação integradora. Já em 2007, essa mesma coordenadoria altera essa tradução com a substituição de integração por inclusão o que gera um dilema conceitual e de fundamentação de política (BUENO, 2008).

Ainda na década de 1990 temos como um dos marcos para a educação brasileira a promulgação da LDBEN n.9394/96 que trata a Educação Especial em capítulo específico, com três artigos. Nessa nova lei, o atendimento a alunos deficientes é dever do Estado e sua educação deve ser pública, gratuita e preferencialmente na rede regular de ensino. Porém, o que rege a lógica da obrigatoriedade do atendimento ao aluno com necessidades especiais ainda são as parcerias, como mostra documento da Secretaria de Educação Especial que afirma: "É necessário ampliar o nível de participação social na implementação do atendimento, buscando-se todas as forças existentes na comunidade" (BRASIL, 1994a, p. 29).

Na LDBEN 9394/96 a Educação Especial está definida como modalidade de ensino destinada aos educandos com necessidades especiais, preferencialmente na rede regular de ensino. É indubitável o avanço da discussão sobre integração, porém, é importante destacar que o termo "preferencialmente" abre a possibilidade de que o ensino não ocorra na rede regular, mas que permaneça nas instituições especializadas. Além disso, a lei indica no Artigo 58, parágrafo 1º, que haverá, quando necessário, serviços especializados na escola regular, mas não há referência sobre quem define sua necessidade. No 2º parágrafo do mesmo artigo está prescrito que as modalidades de atendimento fora da classe comum da rede regular serão aceitas quando, pelas condições específicas do aluno, a integração não for possível. Desta forma, criam-se instrumentos legais para manter alunos considerados com condições graves de deficiência em instituições especializadas.

Ainda que apresentada de forma breve, podemos compreender que o desenvolvimento da reforma educacional para o setor nos anos de 1990 mostrou-se ambígua. Se por um lado o Governo Federal traçou as políticas que objetivaram a integração das pessoas com necessidades especiais, por outro, delegou aos Estados, Municípios e às ONGs, as medidas que assegurariam tal política.

Logo no início dos anos 2000, o Conselho Nacional de Educação - CNE promulgou a resolução que institui as Diretrizes Nacionais para a Educação Especial na Educação Básica (BRASIL, 2001). Tal documento, com caráter de lei, passa a regulamentar os artigos presentes na LDB 9.394/96, que já instituía a Educação Especial como modalidade educacional, o Atendimento Especializado aos alunos com necessidades especiais na rede pública iniciando desde a educação infantil, ou na faixa etária entre zero e seis anos. Se a LDB 9.394/96 propôs um atendimento especializado preferencialmente na rede regular, a Resolução CNE/CEB 2/2001, em seu artigo 7º indicou a educação de sujeitos com necessidades especiais na escola regular. Suprimiu-se o "preferencialmente" e foi acrescentada a noção segundo a qual os alunos da Educação Especial poderão, extraordinariamente, ser atendidos em classes ou escolas especiais. A mudança do texto legal - retirou-se o "preferencialmente" e acrescentou-se o "extraordinariamente" - manteve a histórica lógica dual integrado/segregado, modificando, contudo, sua intensidade.

A Resolução CNE/CEB 2/2001 (BRASIL, 2001) ganhou importância por normatizar no Brasil as premissas inclusivas que estavam no debate internacional e, ao mesmo tempo, expressou o modo pelo qual a política nacional incorporou um conjunto de ideias que se firmaram como hegemônicas no campo da Educação Especial.

Em relação à definição do público-alvo das políticas de Educação Especial, a Resolução CNE/CEB 2/2001 utilizou a terminologia "alunos com necessidades especiais", os quais são definidos como todos aqueles que apresentarem dificuldades de aprendizagem, com ou sem correlação com questões orgânicas. Contudo, tal definição, a exemplo das indicações encontradas na Declaração de Salamanca (UNESCO, 1994), abriu o foco de atenção para uma diversidade de sujeitos muito grande e fora das características de atuação da Educação Especial no Brasil.

Ao longo dos anos 2000, eventos internacionais influenciaram a Educação Especial brasileira tais como a Convenção de Guatemala (2001) e mais recentemente a Convenção de Nova Iorque (2006),³ entre outras que intensificaram a divulgação de uma perspectiva inclusiva para a educação. Os anos finais da década (2008, 2009 e 2010) foram decisivos para a definição de uma mudança de curso nas diretrizes da política para o setor no Brasil.

Dentre as redefinições, o documento orientador Política Nacional de Educação Especial na Perspectiva Inclusiva alterou a compreensão acerca da população a ser atendida pela Educação Especial, embora mantendo a terminologia "alunos com necessidades especiais". Tais alunos são compreendidos como aqueles que apresentam deficiências, altas habilidades e transtornos globais do desenvolvimento (BRASIL, 2008). Embora tal definição tenha lugar, inicialmente, em um documento orientador, a equipe diretora da política nacional, sediada na Secretaria de Educação Especial - SEESP do Ministério da Educação - MEC, atrelou a definição de público-alvo da política a um conjunto de normas vinculadas aos serviços de Educação Especial que inseriram a definição mais restritiva na rotina das redes de ensino.⁴ Cumpre lembrar que a "nova" definição de sujeitos com necessidades especiais retomou os termos presentes no documento Política Nacional de Educação Especial (BRASIL, 1994), da década anterior, quando a política apoiava-se no princípio da integração.

Em relação ao conceito de Educação Especial, em 2001, divulgou-se a compreensão segundo a qual,

[...] Por educação especial, modalidade da educação escolar, entende-se um processo educacional definido por uma proposta pedagógica que assegure recursos e serviços educacionais especiais, organizados institucionalmente para apoiar, complementar, suplementar e, em alguns casos, substituir os serviços educacionais comuns, de modo a garantir a educação escolar e promover o desenvolvimento das potencialidades dos educandos que apresentam necessidades educacionais especiais, em todas as etapas e modalidades da educação básica (BRASIL, 2001).

Destaca-se a referência a uma proposta pedagógica e a variedade de funções imputada à modalidade escolar. A função de apoiar os "serviços educacionais comuns" colocou em questão a possibilidade de um apoio pedagógico especializado na classe comum, o qual pode ser compreendido como a atuação de um professor especializado ou um professor-intérprete de códigos de linguagens alternativas junto ao professor regente das turmas com estudantes com deficiência (BRASIL, 2001). Por outro lado, a função de substituição da escola comum e obrigatória também estava prevista.

Já em 2008, percebemos uma redefinição no conceito, conforme segue:

A educação especial é uma modalidade de ensino que perpassa todos os níveis, etapas e modalidades, realiza o atendimento educacional especializado, disponibiliza os recursos e serviços e orienta quanto a sua utilização no processo de ensino e aprendizagem nas turmas comuns do ensino regular (BRASIL, 2008).

Percebe-se um abandono da ideia de Educação Especial como uma proposta pedagógica, para centrar-se na disponibilização de recursos e serviços. O decreto 6.571/2008 nem mesmo menciona o termo Educação Especial, promovendo uma substituição discursiva pelo termo "Atendimento Educacional Especializado". Ressalta-se que as funções de apoiar e substituir foram retiradas da definição, assumindo a ideia de complementaridade e suplementaridade à escola comum.

O Atendimento Educacional Especializado é definido como

[...] conjunto de atividades, recursos de acessibilidade e pedagógicos organizados institucionalmente, prestado de forma complementar ou suplementar à formação dos alunos no ensino regular (BRASIL, 2008b).

A Resolução CNE/CEB 4/2009, que institui as Diretrizes operacionais para o AEE na Educação Básica, prioritariamente na Sala de Recursos Multifuncionais, reafirmou a Educação Especial como modalidade educacional e também enfatizou o Atendimento Educacional Especializado.

Por um lado, a Educação Especial brasileira foi estruturada ao longo do século vinte sobre poucas instituições públicas e uma rede paralela de instituições privadas que desenvolveram o trabalho em regime de convênios com secretarias de educação nos estados e municípios.

Mesmo funcionando como uma rede paralela ao ensino regular (BUENO, 1993), tais instituições tiveram, desde sua criação, uma posição política bastante ativa, influenciando as propostas governamentais para o setor e chegando mesmo a ser identificadas pela população como públicas, uma vez que prestam atendimento gratuito (GARCIA, 2004, p. 173).

Contudo, a reforma do Estado brasileiro na década de 1990 favoreceu uma situação que já estava naturalizada para a Educação Especial, qual seja a relação público/privado na execução do atendimento educacional. As instituições privado-assistenciais assumiram o atendimento de Educação Especial, recebendo financiamentos públicos, que podem servir para a estrutura física, o transporte escolar e mesmo para a sustentação do quadro de professores, muitos deles cedidos pelas secretarias estaduais e/ou municipais.⁵

Ao longo do governo de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010), a Política Nacional de Educação Especial ganhou novos contornos mediante três programas de governo, dois voltados para a Educação Básica e um para a Educação Superior: 1) Programa de Implantação de Salas de Recursos Multifuncionais; 2) Programa Educação Inclusiva: direito a diversidade; 3) Programa Incluir.⁶ Tais programas contribuíram sobremaneira para a expansão dos fundamentos inclusivos na política de Educação Especial no Brasil na última década.

Vamos tecer algumas considerações acerca de cada um dos programas com o objetivo de apresentar suas principais características, mas, sobretudo, para ressaltar aquela que lhes é comum, a sistemática de editais.

1) PROGRAMA DE IMPLANTAÇÃO DE SALAS DE RECURSOS MULTIFUNCIONAIS:

A indução e financiamento de Salas de Recursos Multifuncionais tem sido um dos programas mais importantes da atual política de Educação Especial. Definido como o lócus por excelência do Atendimento Educacional Especializado, passou a ser implementada nas redes municipais e estaduais de educação mediante editais e financiamento público federal.

O Programa de implantação de Salas de Recursos Multifuncionais foi lançado pelo Edital nº 01 de 26 de abril de 2007 objetivando, ⁷

Apoiar os sistemas de ensino na organização e oferta do atendimento educacional especializado, por meio da implantação de salas de recursos multifuncionais nas escolas de educação básica da rede pública, fortalecendo o processo de inclusão nas classes comuns de ensino regular [...] Selecionar projetos de Estados e Municípios para implantação de salas de recursos multifuncionais nas escolas de educação básica da rede pública de ensino; Expandir a oferta do atendimento educacional especializado aos alunos incluídos nas classes comuns do ensino regular (BRASIL, 2007).

A oferta e ampliação do Atendimento Educacional Especializado estão articuladas, portanto, às salas de recursos multifuncionais. O Decreto 6.571/2008 contém a definição acerca da ação da União em relação ao Atendimento Educacional EspecializaArt. 1o A União prestará apoio técnico e financeiro aos sistemas públicos de ensino dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, na forma deste Decreto, com a finalidade de ampliar a oferta do atendimento educacional especializado aos alunos com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotação, matriculados na rede pública de ensino regular.

O decreto contém ainda definição do Atendimento Educacional Especializado:

Considera-se atendimento educacional especializado o conjunto de atividades, recursos de acessibilidade e pedagógicos organizados institucionalmente, prestado de forma complementar ou suplementar à formação dos alunos no ensino regular. [...] O atendimento educacional especializado deve integrar a proposta pedagógica da escola, envolver a participação da família e ser realizado em articulação com as demais políticas públicas.

A Educação Especial foi tratada como um serviço educacional especializado complementar, suplementar ou substitutivo à educação regular a partir da Resolução CNE/CEB 2/2001. O programa de implementação de Salas de Recursos Multifuncionais (2007) e o Decreto 6.571/2008 definem o lócus privilegiado do Atendimento Educacional Especializado e reiteram a compreensão de Educação Especial como serviço complementar e suplementar à educação regular.

2) PROGRAMA EDUCAÇÃO INCLUSIVA: DIREITO A DIVERSIDADE

Desde 2003, o Programa Educação Inclusiva: direito à diversidade vem sendo implementado pelo MEC/Seesp numa lógica de municípios-pólos que exercem o papel de multiplicadores. A inspiração de tal programa é o conhecido material da Unesco, Formação de Professores: as necessidades especiais na sala de aula.

O objetivo do programa

[...] é a formação de gestores e educadores para efetivar a transformação dos sistemas educacionais em sistemas educacionais inclusivos, tendo como princípio, a garantia do direito dos alunos com necessidades educacionais especiais de acesso e permanência, com qualidade, nas escolas regulares (BRASIL, 2005, p.9).

Observa-se a preocupação em divulgar a perspectiva inclusiva junto aos gestores para fomentar sua implementação política. Na carta que acompanha o documento orientador do programa encontra-se menção à responsabilidade de todos e ao cumprimento de metas assumidas quando dos compromissos com o projeto educação para todos. Pode-se pensar, portanto, numa preocupação com a indução de resultados esperados a partir de projetos anteriores.

Segundo BALL (2001, p. 108-109),

O trabalho do gestor envolve a infusão de atitudes e culturas nas quais os/as trabalhadores/as se sentem, eles/as próprios/as, responsabilizados/as e, simultaneamente, comprometidos/as ou pessoalmente envolvidos/as na organização [...]. Em termos Bernsteinianos, estas novas pedagogias invisíveis de gestão "criam o espaço" para mais controle sobre aquilo que é 'gerido'.

Percebe-se a conexão entre os programas, o que pode ser observado no documento orientador:

Numa ação compartilhada, o Programa Educação Inclusiva: Direito à Diversidade, disponibilizará, para os municípios-pólo e secretarias estaduais de educação equipamentos, mobiliários e material pedagógico, para a implantação de salas de recursos multifuncionais destinadas ao atendimento educacional especializado, com vistas a apoiar o processo de inclusão educacional dos alunos com necessidades educacionais especiais na rede pública de ensino (BRASIL, 2005, p. 9).

3) PROGRAMA INCLUIR

O Programa de Acessibilidade na Educação Superior (Incluir) propõe ações que visam o acesso de pessoas com deficiência às instituições federais de ensino superior - IFES. O Incluir tem como principal objetivo fomentar a criação e a consolidação de núcleos de acessibilidade nas IFES, os quais respondem pela organização de ações institucionais que garantam a integração de pessoas com deficiência à vida acadêmica, eliminando barreiras comportamentais, pedagógicas, arquitetônicas e de comunicação.⁸

O programa Incluir, ao contrário dos anteriores que se destinavam à Educação Básica, tem como foco a Educação Superior.

O Programa INCLUIR constitui-se em uma iniciativa da Secretaria de Educação Superior e da Secretaria de Educação Especial que visa implementar política de acessibilidade plena de pessoas com deficiência na educação superior. O INCLUIR tem como objetivos:

1.1. Implantar a política de educação especial na perspectiva da educação inclusiva na educação superior;

1.2. Promover ações que garantam o acesso e a permanência de pessoas com deficiência nas Instituições Federais de Educação Superior (IFES);

1.3. Fomentar a criação e/ou consolidação de núcleos de acessibilidade nas instituições federais de ensino superior;

1.4. Promover a eliminação de barreiras atitudinais, pedagógicas, arquitetônicas e de comunicações. ⁹

Todavia, a exemplo dos programas já apresentados, funciona desde 2005 por meio de editais dos quais podem participar universidades e institutos federais de educação superior. A cada ano as propostas tem sido submetidas à avaliação e selecionadas as instituições que recebem recursos para implementar núcleos de acessibilidade.

Com o intuito de estabelecer sínteses, a seguir buscaremos apresentar algumas considerações:

1. A Educação Especial no Brasil, no período 1991-2011 assumiu o formato de modalidade educacional como uma possibilidade de superar uma existência paralela ao ensino regular. Na década de 1990 a perspectiva que orientava a política estava definida como integração. No inicio do século XXI, a política de Educação Especial assume uma perspectiva inclusiva, estabelece uma relação mais definida com a Educação Básica e inicia um processo de proposições com a Educação Superior, movimento que vem sendo incrementado no bojo das iniciativas de expansão do atendimento notadamente a partir do segundo mandato do Governo Lula.¹⁰

2. Contudo, o fato de a política educacional ter sofrido uma inserção de conceitos e de ações relacionadas à ideia de inclusão não tornou o espaço educacional mais democrático. A gestão por editais tem apresentado definições políticas para o setor, induzindo uma adesão ao modelo assumido no projeto do governo federal. A relação proposta entre unidade escolar executora e órgão gestor dos atendimentos especializados em cada sistema de ensino representa uma forma descentralizada de administração. Esse modelo desloca das tarefas executivas de implementação de políticas para os níveis locais ao mesmo tempo em que mantém processos centralizados de controle da gestão. A relação proposta entre unidade escolar executora e o setor responsável pela coordenação dos atendimentos especializados em cada sistema de ensino, nestes termos, remete para um modelo no qual quem está no "centro" regula, via orientações e avaliações, as ações de quem está na "ponta", executando as políticas.

Uma proposta descentralizadora poderia ocorrer sob parâmetros democráticos, com amplo debate político dos diversos setores da sociedade envolvidos com a educação de sujeitos considerados com deficiência a partir de uma preocupação em acompanhar esse processo. Nesse caso, seria necessário assumir uma perspectiva democrático-participativa, que segundo AZEVEDO (2002, p. 55), vê a descentralização

como um dos meios de alargamento do espaço público, quando se busca o estabelecimento de relações sociais substantivamente democráticas. Nesse caso, os escalões locais participam da concepção das políticas, não se restringindo apenas a colocar em ação as decisões tomadas pelo poder central.

Contudo, nos termos desta análise, observou-se que a concepção de descentralização em foco é permeada pela relação controle central/execução local. Importante salientar que a atual política de Educação Especial, ao mesmo tempo em que busca formular consenso em torno de suas propostas, enfrenta embates tanto com instituições e associações vinculadas ao campo privado-assistencial como com pesquisadores da área.

Por outro lado, na reorganização do aparelho do Estado brasileiro, na gestão da Presidenta Dilma Roussef, a Educação Especial perdeu a condição de secretaria, e foi assumida como uma diretoria no âmbito da Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão - SECADI.¹¹

A organização da política de Educação Especial nos últimos anos pode ser caracterizada como uma "política de resultados", ou seja, um privilegiamento de efeitos que mostrem vantagens na relação custo/benefício tais como maior número de alunos matriculados na relação com os investimentos financeiros. Tais resultados são constitutivos de uma gestão gerencial articulada à racionalização das atividades estatais e que não se atém a uma análise mais qualitativa da educação. Essa concepção de gestão implica uma tentativa de imposição do próprio processo de implantação da política quando define quais são as tarefas locais e como devem ser desenvolvidas.

As principais características do modelo de gestão gerencial são:

a descentralização política, por meio da transferência de recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; a descentralização administrativa, por meio da delegação de autoridade aos administradores públicos que se transformam em gerentes progressivamente autônomos; organizações flexíveis no lugar de unitárias e monolíticas, nas quais as idéias de multiplicidade, de competição administrada e de conflito tenham lugar; definição dos objetivos a serem atingidos na forma de indicadores de desempenho, sempre que possível quantitativos, que constituirão o centro do contrato de gestão entre o poder central e os dirigentes locais; controle por resultados, a posteriori, em vez do controle rígido, passo a passo, dos processos administrativos; administração voltada para o atendimento do cidadão, ao invés de auto-referida (AZEVEDO, 2002, p. 58).

Vale ressaltar a especificidade da gestão educacional, a qual implica em finalidades sociais fundamentais para a formação humana. Conforme análise proposta por Dourado (2007, p.924)

a gestão educacional tem natureza e características próprias, ou seja, tem escopo mais amplo do que a mera aplicação dos métodos, técnicas e princípios da administração empresarial, devido à sua especificidade e aos fins a serem alcançados. Ou seja, a escola, entendida como instituição social, tem sua lógica organizativa e suas finalidades demarcadas pelos fins político-pedagógicos que extrapolam o horizonte custo-benefício stricto sensu. Isto tem impacto direto no que se entende por planejamento e desenvolvimento da educação e da escola e, nessa perspectiva, implica aprofundamento sobre a natureza das instituições educativas e suas finalidades, bem como as prioridades institucionais, os processos de participação e decisão, em âmbito nacional, nos sistemas de ensino e nas escolas.

3) Pode-se afirmar que há um movimento claro de intervenção estatal na política educacional no que se refere à educação de sujeitos com deficiência, altas habilidades e transtornos globais do desenvolvimento. Registra-se que a implantação de Salas de Recursos Multifuncionaisrepresenta a criação de novos espaços públicos que se associam à estrutura existente anteriormente nas redes estaduais e municipais. O movimento aqui registrado implica na presença do Estado na criação de equipamentos públicos de Educação Especial, embora, segundo as Diretrizes Operacionais da Educação Especial para o Atendimento Educacional Especializado na Educação Básica (BRASIL, 2009), assim como já constava na Resolução 2/2001, o Atendimento Educacional Especializado possa ser realizado pelos centros especializados mantidos pelas instituições privado-assistenciais, desde que conveniados com as redes de ensino.¹²

A produção do GT 15 - Educação Especial da ANPEd sobre política educacional (1991-2010)

Ao proceder um balanço da produção do GT 15 da ANPEd foram contabilizados 174 trabalhos apresentados no período 1999-2010, dos quais 24 abordam a política educacional. Contudo, não dispomos com precisão dos dados referentes ao número de trabalhos contemplados pelo GT 15 entre os anos de 1991 e 1998. Com o auxílio da análise de Ferreira (2001), localizamos mais cinco trabalhos, totalizando, portanto, 29 trabalhos. Os trabalhos analisados serão apresentados no Quadro 1, considerando ano de apresentação/publicação, autor e título.

Ao longo do período analisado, os anos de maior incidência de trabalhos sobre a temática em tela foram 2004, 2009 e 2010 com três trabalhos apresentados em cada ano e 2005 que contou com quatro trabalhos. Somente nos anos 1995 e 2006 nenhum trabalho sobre política educacional foi apresentado, estando presente em todas as demais reuniões anuais. O primeiro trabalho sobre política educacional apresentado no GT 15 foi de Fernadez (1993) discutindo a proposta de uma rede municipal (FERREIRA, 2001). Em cinco anos (1993, 1999, 2001, 2002 e 2003) foram apresentados dois trabalhos sobre política educacional.

Dos 29 trabalhos, identificamos apenas dois ensaios, configurando que a produção do GT 15 sobre política educacional é marcadamente fruto de pesquisas acadêmicas.

Tomando como referência os títulos dos textos em análise, verificamos a presença e o movimento de substituição de conceitos indicativos da perspectiva política assumida. O termo "integração" está presente nos títulos dos trabalhos até o ano de 2001. A partir de 2002, ganha a cena o conceito "inclusão", algumas vezes nomeando a política e outras qualificando a educação como "inclusiva". O primeiro conceito - "integração" - foi trabalhado no sentido da integração institucional, mais especificamente a integração escolar e em oposição à "segregação". O conceito "inclusão" foi tratado nos títulos como antagônico de "exclusão" e em referência a políticas de inclusão, de modo genérico ou específico, políticas de inclusão escolar, e ainda como qualificação da educação - "educação inclusiva" - e da Educação Especial - "educação especial inclusiva". Em um título o termo ganha um caráter de ação política, assumindo o sentido de "inclusão de alunos".

Em relação à abrangência dos estudos sobre política educacional, a maior incidência é de pesquisas sobre a política de Educação Especial em âmbito nacional, com 12 trabalhos (FERREIRA, 1994; KASSAR, 1994; GARCIA, 2001; LUNARDI, 2002; ROSS, 2002; GARCIA, 2004; GARCIA, 2005; LAPLANE, 2005; CAIADO; LAPLANE, 2008; BRIZOLLA, 2009; BRUNO, 2010; MELETTI; BUENO, 2010). Em segundo lugar, 10 trabalhos relatam pesquisas que desenvolvem análises sobre redes municipais (FERNANDEZ, 1993; LEITE; MARANHÃO, 1999; SOUZA; PRIETO, 1999; SILVA, 2001; SILVA; ARELARO, 2003; BITES, 2003; OLIVEIRA e AMARAL, 2004; SOUZA, PRIETO; SILVA, 2004; BAPTISTA; CHRISTOFARI; ANDRADE, 2007; MELETTI, 2009. Os municípios abordados foram Rio de Janeiro (2), São Paulo (2), Campinas (2), Goiânia, Porto Alegre, Belo Horizonte e Londrina. Cinco trabalhos estão relacionados a estudos de redes estaduais (JESUS, 1994; MIRANDA, 2000; ALMEIDA, 2005; QUADROS, 2005; SOUZA; OLIVEIRA, 2009). Os estados investigados foram Bahia, Goiás, Santa Catarina, Minas Gerais e Espírito Santo. Ainda foram registrados dois trabalhos cuja abrangência é supranacional: o primeiro refere-se a uma investigação no âmbito do hemisfério sul (ODEH, 1998) e o segundo trata de um estudo comparativo Brasil/Portugal (DORZIAT, 2010).

No que tange ao foco das investigações, apresentaremos oito categorias:¹³ discursos, implementação, acesso e permanência, formação de professores, currículo, perspectiva inclusiva, estado e educação profissional.

Do conjunto dos 29 trabalhos, 13 tem como foco a implementação de políticas de educação especial (DORZIAT, 2010; BRIZOLLA, 2009; MELETTI, 2009; CAIADO; LAPLANE, 2008; BAPTISTA; CHRISTOFARI; ANDRADE, 2007; QUADROS, 2005; OLIVEIRA; AMARAL, 2004; PRIETO; SOUZA; SILVA, 2004; SILVA; ARELARO, 2003; BITES, 2003; SILVA, 2001; LEITE; MARANHÃO, 1999; SOUZA; PRIETO, 1999). O segundo foco mais presente nas produções refere-se aos discursos que sustentam as políticas de educação especial (BRUNO, 2010; LAPLANE, 2005; GARCIA, 2004; LUNARDI, 2002). A categoria Educação Profissional foi abordada em dois trabalhos (GARCIA, 2001; MIRANDA, 2000). Os demais focos foram tratados, cada um, em apenas um trabalho relacionado à política educacional: acesso e permanência de alunos (MELETTI; BUENO, 2010); Formação de professores (SOUZA; OLIVEIRA, 2009); Perspectiva inclusiva (ALMEIDA, 2005); Currículo (GARCIA, 2005); e Estado (ROSS, 2002).

Ao buscar uma maior verticalização de análise sobre os 13 trabalhos que tem por foco a implementação de políticas de Educação Especial, foi possível perceber que nove utilizaram a entrevista como instrumento de coleta de dados. Porém, todos os trabalhos lançaram mão de análise documental, seja como estratégia principal ou complementar. Os estudos sobre implementação privilegiaram as redes municipais de ensino (10 das 13 produções). No que se refere às categorias de deficiência, apenas dois trabalhos explicitaram seu foco, sendo um sobre surdez e outro relacionado à deficiência mental.

Dos 4 trabalhos que tem por foco o discurso político, 3 analisam documentos nacionais e um ocupa-se de documentos nacionais e internacionais. Há uma diversificação em relação ao foco de análise do discurso: um dos trabalhos se debruça sobre as bases sociofilosófico-políticas; outro discute o enfoque nas capacidades dos educandos, o processo de ensino personalizado, a visão de ser humano como dependente e a visão feminista; um terceiro centra a análise no conceito inclusão e seus diferentes matizes (gerencial, humanitário e pedagogizante); o quarto trabalho analisa a relação entre a base da normalização e a medicalização.

O exercício de analisar a produção do GT 15 acerca da temática política educacional resultou em uma leitura da área, daquilo que vimos estudando e sobre quais focos de interesse temos nos debruçado. É visível o crescimento e consolidação da temática política educacional na produção do GT 15. Foi possível compreender que a dinâmica assumida pela política tem tido um papel importante na organização de uma agenda de pesquisa. Destaca-se a inexpressiva produção sobre política de formação de professores e políticas curriculares.

A análise desenvolvida possibilitou perceber a importância da produção do GT 15 como referência de acúmulo e socialização da produção científica acerca da política de Educação Especial no Brasil.

REFERÊNCIAS

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BUENO, J. G. S As políticas de inclusão escolar: uma prerrogativa da educação especial? In: BUENO, J. G. S; MENDES, G. M. L.; SANTOS, R. A. (Org.). Deficiência e escolarização: novas perspectivas de análise. Araraquara, SP: Junqueira & Marin: Brasília, DF: CAPES, 2008. p.43-63.

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Recebido em: 18/07/2011

Aceito em: 30/08/2011

A política de educação especial no Brasil (1991-2011): uma análise da produção do GT15 - educação especial da ANPED

Special education policy in Brazil (1991-2011): an analysis of the production of anped special education work group

1

Foi adotada a mesma denominação, mas uma nova sigla - SEESP

2

Ao apresentar as políticas educacionais de diferentes momentos históricos estamos mantendo as terminologias originalmente empregadas em cada documento.

3

Convenção de Guatemala - Convenção Interamericana para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Pessoas Portadoras de Deficiência, realizada em Guatemala em 2001 e aprovada no Brasil por meio do Decreto Legislativo nº 198, de 13 de junho de 200l; Convenção de Nova Iorque - Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, assinados em Nova Iorque, em 30 de março de 2007, aprovada pelo Senado Federal pelo decreto legislativo 186/2008.

4

Ver decreto 6.571/2008 e as Diretrizes Operacionais da Educação Especial para o Atendimento Educacional Especializado na Educação Básica.

5

Ver PERONI (2009).

6

Outros programas que constituem a atual política, aqui considerados de menor escopo em termos da gestão da educação especial: Programa Escola Acessível - liberação de recursos financeiros mediante o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) para a adequação de espaço físico em escola estaduais e municipais visando acessibilidade física; Programa BPC na Escola, que realiza o acompanhamento do acesso e da permanência na escola das pessoas com deficiência, beneficiárias do Benefício da Prestação Continuada da Assistência Social (BPC), na faixa etária de 0 a 18 anos, por meio da articulação das políticas de educação, saúde, assistência social e direitos humanos.

7

As salas estão definidas no art. 3 do decreto 6.571/2008 como "ambientes dotados de equipamentos, mobiliários e materiais didáticos e pedagógicos para a oferta do atendimento educacional especializado".

8

Informações disponíveis em

www.mec.gov.br/seesp

9

Edital programa incluir 2008. Diário oficial da união, 05/05/2008.

10

Para maior aprofundamento ver SGUISSARDI, V. Reforma universitária no Brasil - 1995-2006: precária trajetória e incerto futuro.

Educação e Sociedade. Campinas, v. 27, n. 96 - Especial, p. 1021-1056, 2006.

11

DECRETO Nº 7.480, de 16 de maio de 2011, que aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores - DAS e das Funções Gratificadas do Ministério da Educação e dispõe sobre remanejamento de cargo de comissão.

12

Conforme NOTA TÉCNICA - SEESP/GAB/Nº 9/2010, sobre Orientações para a Organização de Centros de Atendimento Educacional Especializado e NOTA TÉCNICA - SEESP/GAB/Nº 11/2010 sobre Orientações para a Institucionalização na Escola, da Oferta do Atendimento Educacional Especializado - AEE em Salas de Recursos Multifuncionais.

13

Nesta categorização não trabalhamos com os textos apresentados entre 1991-1998.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Out 2011
• Data do Fascículo
  Ago 2011

Histórico

• Aceito
  30 Ago 2011
• Recebido
  18 Jul 2011