SciELO - Scientific Electronic Library Online

 
vol.14 issue3Pyrrhic potatoes: comments on the Institutional rules, macroeconomic constraints and innovation of the brazilian social protection system in the 1990s and 2000sChoices and policies author indexsubject indexarticles search
Home Pagealphabetic serial listing  

Services on Demand

Journal

Article

Indicators

Related links

Share


Ciência & Saúde Coletiva

Print version ISSN 1413-8123On-line version ISSN 1678-4561

Ciênc. saúde coletiva vol.14 no.3 Rio de Janeiro May/June 2009

http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232009000300004 

DEBATEDORES

 

Tensão entre paradigmas: notas sobre a política social no Brasil (1988/2008)

 

 

Eduardo Fagnani

Departamento de Política e História Econômica, Universidade Estadual de Campinas. eduardo.fagnani@uol.com

 

 

Introdução

Tive a honra de ser convidado pela Fundação Oswaldo Cruz para comentar um artigo do meu amigo Nilson do Rosário Costa. Trata-se de trabalho oportuno que estimula o debate qualificado sobre a trajetória da política social brasileira do final dos anos oitenta até os dias atuais.

Examinando essa trajetória o autor defende dois argumentos centrais:

1. A política social implementada a partir de 1990 apresentou "notável continuidade" com o projeto da proteção social que emergiu da agenda da redemocratização e foi consagrado pela Constituição de 1988.

2. A estratégia macroeconômica pós 1990 não representou obstáculos à continuidade da implementação da agenda da redemocratização no campo social.

Pretendo questionar estes dois argumentos e ressaltar que, desde o início dos anos noventa, a política social brasileira vem sendo submetida a tensões entre dois paradigmas antagônicos: o Estado Mínimo versus o embrionário Estado de Bem-estar Social. Enfatizarei que a "Constituição Cidadã" tem vivido um calvário e sobrevive mutilada e transfigurada.

"Notável continuidade"?

O primeiro argumento defendido por Costa é que a partir de 1990 houve "uma notável continuidade no escopo da proteção social criado pela nova democracia brasileira"(grifos meus). Nesta perspectiva, o governo Fernando Henrique Cardoso - FHC (1995/2002) "logrou indiscutíveis êxitos" no avanço da agenda de transformação formulada pelas forças que lutavam pela redemocratização. Ainda segundo o autor, "da mesma maneira que ocorreu na gestão macro-econômica, os governos de FHC e Lula mantiveram as linhas institucionais do regime de proteção social praticamente inalterados ao longo de quase duas décadas" (grifos meus).

O principal ponto que sustenta essa tese apóia-se na percepção de que uma das maiores "inovações" do governo FHC foi "combinar políticas universais e focalizadas sem se contrapor à agenda federalista das áreas sociais tradicionais, como educação, saúde e assistência social".

Discordo desta interpretação por duas razões.

Em primeiro lugar, não é adequado considerar a "focalização" como a continuidade da agenda da redemocratização - "uma resposta à crítica à ausência de foco e a ineficiência das políticas públicas sociais brasileiras durante o regime militar". A agenda da redemocratização era baseada no paradigma do Estado de Bem-estar Social e a "focalização" é a antítese desse paradigma. Em vez da continuidade, a focalização foi uma cunha aberta pelas forças do mercado para inserir o Estado Mínimo na agenda. Além disso, para a agenda da redemocratização1, enfrentar a pobreza não significava "focalizar". A estratégia fundava-se na adoção de medidas de caráter estrutural (a distribuição mais igualitária da renda e da riqueza, etc.) simultaneamente à adoção de "medidas emergenciais, visando a resultados de curto prazo", proporcionando "alívio imediato das condições de vida dos brasileiros mais pobres".

Em segundo lugar, ao falar da "notável continuidade", o autor se restringe a apenas três setores da agenda da redemocratização: educação fundamental, saúde e assistência social:

. Em alguns casos, houve uma clara estratégia impulsionada pelo Executivo Federal visando à supressão de direitos conquistados em 1988. Este é especialmente o caso da Previdência Social (Emenda Constitucional 20/98)2 e das reformas trabalhistas e sindicais3.

. Em outros casos, a agenda da redemocratização foi desfigurada ou marginalizada. Esses são especialmente os casos das políticas de habitação popular, saneamento, transporte público e reforma agrária.

. Mesmo no caso dos setores da educação, saúde e assistência social s avanços institucionais obtidos a partir de 1993 ocorreram sob o forte fogo cruzado das autoridades econômicas, que sistematicamente minaram esses esforços.

. Finalmente, como falar em "notável continuidade" se a estratégia macroeconômica adotada a partir de 1990 desorganizou o mercado de trabalho e produziu impactos dramáticos no emprego e na renda?

Estratégia macroeconômica versus estratégia de desenvolvimento social

O segundo argumento central defendido por Costa é que a estratégia macroeconômica pós 1990 não representou obstáculos à continuidade da implementação da agenda da redemocratização no campo social. Para fundamentar esse ponto de vista, o autor apóia-se no documento "Uma Estratégia para o Desenvolvimento Social"4. Em suas palavras esse documento "pareceu ter definido uma agenda congruente com o novo modelo de desenvolvimento". [...] "Parece evidente que a estabilidade econômica com integração externa levaria à reestruturação do sistema de proteção social dentro das novas condições impostas à disponibilidade de financiamento do setor público" (grifos meus).

Em primeiro lugar, esta retórica resume a visão de setores do PSDB que detinham reduzido poder na correlação de forças internas ao governo. A real estratégia de FHC refletia a posição das correntes mais conservadoras. Na área econômica, as fissuras entre "ortodoxos" e "desenvolvimentistas" foram fartamente explicitadas5 desde o primeiro mandato. No segundo mandato, prevaleceu, ainda com maior vigor, a posição ortodoxa defendida pelo ex-ministro Pedro Malan, a quem, segundo o ex-ministro Luiz Carlos Mendonça de Barros, "FHC sempre apoiou". Assim, o citado documento não teve qualquer importância nos rumos da política social e econômica. Esquecido no primeiro mandato, foi sepultado no segundo.

Entretanto, em segundo lugar, o mais importante é demonstrar que os fatos seguiram na direção oposta da retórica. O argumento central que defendo é que, no período 1990-2006, houve extrema incompatibilidade entre a estratégia macroeconômica e de reforma do Estado, central e hegemônica na agenda governamental, e as possibilidades efetivas de desenvolvimento e inclusão social. Sob a hegemonia política e ideológica do "pensamento único", no Brasil, a partir de 1990, criou-se um campo fértil para os experimentos neoliberais no campo macroeconômico. O Plano Real aprofundou a trajetória de inserção do Brasil no cenário internacional dominado pela globalização financeira6. Este contexto delimitou a forte oposição entre a agenda neoliberal e a agenda da redemocratização, no campo social e econômico.

Em primeiro lugar, em decorrência da estagnação da economia. Aqui é preciso ressaltar um ponto crucial: aestagnação era uma variável implícita no modelo de estabilização adotado no Plano Real.A manutenção da "âncora cambial" dependia de taxas de juros elevadas - em alguns momentos foram superiores a 40% (crises do México, da Ásia e da Rússia) - que inibiam o crescimento (entre 1990 e 2002, a taxa média anual de crescimento do PIB foi um pouco superior a 2,5%). A estagnação, somada ao conjunto de outras mudanças liberalizantes, desorganizou o mercado de trabalho e fragilizou as relações sindicais e trabalhistas7.

Em segundo lugar, o Plano Real atrelava a estabilidade de preços à abertura comercial e sobrevalorização do Real, que a agravaram a crise do balanço de pagamentos. A saída era acumular reservas pela manutenção de juros elevados. Como consequência, a dívida pública total em percentagem do PIB subiu de 30% para 56%, entre 1994 e 2002. Esse perfil do endividamento expandiu os gastos com juros (7,2% do PIB em 2002). A maior pressão das despesas financeiras estreitou os raios do financiamento dos gastos sociais. Estudo realizado por Castro, Ribeiro e Carvalho8 revela que, entre 1995 e 2002, a participação do gasto social federal na despesa total do governo federal declinou 9 pontos percentuais (de 59% para 50%), enquanto a participação das despesas financeiras cresceu 13 pontos percentuais (de 20% para 33%). Entre 1995 e 2002, o gasto social federal como proporção do PIB cresceu 1,5 pontos percentuais (de 11,2% para 12,7%), enquanto a despesa financeira cresceu 4,8 pontos (de 3,7% para 8,5%). Os gastos federais com educação declinaram entre 1995 e 2002 (de 0,95% para 0,76% do PIB); o mesmo comportamento ocorreu com a saúde (de 1,79% para 1,68% do PIB).

Tensões entre paradigmas

Em suma, procurei argumentar que não existem elementos concretos que sustentem a tese da continuidade. Mais especificamente, na trajetória da política social brasileira nas últimas cinco décadas, é possível identificar dois movimentos opostos9. O primeiro aponta o rumo da estruturação das bases institucionais, financeiras e de proteção características do Estado de Bem-estar Social. Esse processo ganhou impulso a partir de meados dos anos setenta, no âmago da luta social pela redemocratização do Brasil. Foi conduzido pelo amplo movimento social e popular que se opunha ao regime militar. Essa longa travessia desaguou na Constituição de 1988.

O segundo aponta na direção contrária: tentar impedir a consumação daquelas bases esboçadas em 1988. Após as primeiras contramarchas (nos últimos anos da transição democrática), esse movimento ganhou vigor, a partir de 1990. Desde então, abriu-se um novo ciclo de reformas liberais e conservadoras. No campo social, os princípios do paradigma neoliberal são absolutamente antagônicos aos da Carta de 1988. A "Constituição Cidadã" se transformou na "Constituição anacrônica"10,11. As tensões entre paradigmas tão antagônicos são evidentes: a seguridade social versus o seguro social; universalização versus a focalização; a prestação estatal dos serviços versus privatização; os direitos trabalhistas versus a desregulamentação e flexibilização. Em suma, este é o contexto de tensões pelas quais as políticas sociais estão sendo submetidas desde 1988 até os dias atuais.

Em função dos limites de espaços contidos nesses comentários, faço referencia a um trabalho12 que sintetiza as diversas tentativas de desfiguração das conquistas sócias desde 1988 até 2008, periodizadas da seguinte forma:

. Oposição na Assembléia Nacional Constituinte (1987/88)

. As Primeiras Transgressões (1989)

. A Primeira Etapa da Tentativa de Contra-Reforma (1990/92)

. O Funeral Adiado (1993)

. A Segunda Etapa da Tentativa de Contra-Reforma (1993/02)

. Novas Tentativas de Contra-Reforma (2003/06)

Espero deixar claro, que os embates e tentativas de mutilação da agenda da redemocratização - a maior parte das quais empreendidas pelo Executivo Federal, desde 1988 até nossos dias - não deixam quaisquer elementos que tornem crível a tese da "notável continuidade".

 

Referências

1. Brasil. Secretaria de Planejamento da Presidência da República. I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova República, 1986-1989. Brasília: Secretaria de Planejamento da Presidência da República; 1986.         [ Links ]

2. Fagnani E, Henrique W, Lúcio CG, organizadores. Previdência social: como incluir os excluídos? Uma agenda voltada para o desenvolvimento econômico com distribuição de renda. São Paulo: LTr, 2008.         [ Links ]

3. Krein JD. Balanço da Reforma trabalhista do governo FHC. In: Proni M, Henriques W, organizadores. Trabalho. Mercado e sociedade. O Brasil nos anos 90. São Paulo: Editora da Unesp; Campinas: IE-Unicamp-Cesit; 2003.         [ Links ]

4. Brasil. Presidência da República. Uma estratégia de desenvolvimento social. Brasília: Governo Federal; 1996.         [ Links ]

5. Serra J. Entrevista. In: Mantega G, Rego JM. Conversas com economistas brasileiros. São Paulo: Editora 34; 1999.         [ Links ]

6. Braga JCS. A financeirização da riqueza. Economia e Sociedade 1993; 2:25-58.         [ Links ]

7. Baltar P. Estrutura econômica e emprego urbano na década de 90 Brasil. In: Proni M, Henriques W, organizadores. Trabalho. Mercado e sociedade. O Brasil nos anos 90. São Paulo: Editora da Unesp; Campinas: IE-Unicamp-Cesit; 2003.         [ Links ]

8. Castro J, Ribeiro JA, Carvalho B. Gasto social e política macroeconômica: trajetórias e tensões no período 1995-2005 [texto para discussão n. 1324] . Brasília: IPEA; 2008.         [ Links ]

9. Fagnani E. Política social no Brasil (1964-2002): entre a cidadania e a caridade [tese]. Campinas (SP): Instituto de Economia, Unicamp; 2005.         [ Links ]

10. Campos R. A lanterna na popa - memórias. Rio de Janeiro: Top Books; 1994.         [ Links ]

11. Giambiaggi F. As raízes do atraso: paternalismo X produtividade. Rio de Janeiro: Elsevier; 2007.         [ Links ]

12. Fagnani E. Direitos sociais no fio da navalha. In: Vaz FT, Musse JS, Santos RF, organizadores. 20 Anos da Constituição cidadã: avaliação e desafios da seguridade social. Brasília: ANFIP, 2008.        [ Links ]

Creative Commons License All the contents of this journal, except where otherwise noted, is licensed under a Creative Commons Attribution License