Conselhos Municipais de Alimentação Escolar em Santa Catarina: caracterização e perfil de atuação

Municipal School Nutrition Councils in Santa Catarina, Brazil: characterization and performance profile

ARTIGO ARTICLE

Conselhos Municipais de Alimentação Escolar em Santa Catarina: caracterização e perfil de atuação

Municipal School Nutrition Councils in Santa Catarina, Brazil: characterization and performance profile

Cristine Garcia Gabriel^I; Manuella de Souza Machado^II; Bethsáida de Abreu Soares Schmitz^I; Arlete Catarina Tittoni Corso^III; Gilberto Veras Caldeiras^I; Francisco de Assis Guedes de Vasconcelos^III

^IPrograma de Pós-Graduação em Saúde Pública, Centro de Ciências da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina. Campus Universitário, Trindade. 88040-970 Florianópolis SC. [e-mail]

^IICentro Colaborador em Alimentação e Nutrição do Escolar de Santa Catarina (CECANE/SC)

^IIIDepartamento de Nutrição, Centro de Ciências da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina

RESUMO

O objetivo deste estudo é avaliar os Conselhos Municipais de Alimentação Escolar (CAE) no Estado de Santa Catarina. Investigação transversal em amostra de municípios catarinenses (n = 152; 52%). Entrevistaram-se preferencialmente os presidentes dos CAE, pesquisando-se o perfil dos conselheiros, as atribuições realizadas e a relação do CAE com outras instâncias de controle social. Utilizou-se Regressão de Poisson para obter razões de prevalências bruta e ajustada. No modelo ajustado seguiu-se uma abordagem hierárquica. A maioria dos conselhos analisava a prestação de contas, fiscalizava os recursos, zelava pela qualidade do PNAE em todos os níveis, orientava o armazenamento dos alimentos, participava da elaboração do cardápio, acompanhava a compra de gêneros e tinha regimento interno. Entretanto, apenas 22,4% realizavam todas as atribuições com frequência maior ou igual à anual. Verificou-se associação positiva entre uma boa atuação do CAE e existência de relação com outros conselhos locais. A sensibilização dos CAE e o estímulo à atua­ção articulada com outros conselhos e atores envolvidos com a segurança alimentar e nutricional, são essenciais para a garantia do direito à alimentação saudável e adequada nas escolas.

Palavras-chave Controle social, Alimentação escolar, Conselho de alimentação escolar, Programas e políticas de nutrição e alimentação

ABSTRACT

The aim of this study is to assess Municipal School Nutrition Councils (CAEs) of the Brazilian School Nutrition Program (PNAE) in the state of Santa Catarina, Brazil. A cross-sectional study was conducted with a sample of municipalities in the state (n = 152; 52%). CAE presidents were interviewed and asked about the counselor profile, attributions performed and the relation of CAEs with other local councils. Poisson regression analysis was conducted to obtain unadjusted and adjusted prevalence ratios and the adjusted model adopted a hierarchic approach. The majority of councils analyzed their accounting reports, monitored resources and strived for quality of the CAEs at all levels. They coordinated the storage of food, participated in establishing the menu, monitored the purchasing of food and had an internal control system. However, only 22.4% carried out all their attributions once or more per year. A positive association was found between an adequate performance of the CAE and relations with other local councils. The awareness of the CAEs, as well as a stimulus to acting jointly with other councils and actors involved with food and nutrition security, are essential to ensure the right to healthy and adequate nutrition at school.

Key words Social control, School nutrition, Municipal school nutrition council, Nutrition programs and policies

Introdução

Em resposta à mobilização social, a Constituição Federal Brasileira de 1988 estabeleceu preceitos que possibilitaram a descentralização da gestão das políticas públicas e a participação da sociedade nos processos de tomada de decisão¹. O controle social da gestão pública busca firmar-se como um espaço de cogestão entre Estado e sociedade, propiciando o exercício da cidadania ativa^2,3.

Experiências de democracia participativa vivenciadas por distintas modalidades de conselhos municipais indicam teoricamente um salto na instituição democrática. Todavia, na prática, estas têm ainda um longo caminho a percorrer antes de consolidarem-se como realidade efetiva^3,4.

Toma-se como estudo o Conselho de Alimentação Escolar (CAE), órgão colegiado de caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, a ser instituído nos estados, no Distrito Federal e nos municípios, visando à efetivação do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)⁵.

O PNAE destaca-se como um dos maiores programas mundiais na área de alimentação escolar. Teve sua execução descentralizada a partir de 1994, condicionada à criação dos CAE^6-9. A descentralização do Programa possibilitou a ampliação do exercício dos direitos e maior autonomia da gestão municipal, com maior controle dos recursos públicos^10,11.

O PNAE objetiva contribuir para o crescimento e o desenvolvimento biopsicossocial, a aprendizagem, o rendimento escolar e a formação de hábitos alimentares saudáveis dos alunos de toda a educação básica pública, por meio de ações de educação alimentar e nutricional e da oferta de refeições¹².

A responsabilidade de fiscalização do PNAE cabe ao seu órgão gestor, o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE), ao Tribunal de Contas da União, à Controladoria-Geral da União, ao Ministério Público e à sociedade, por meio do CAE⁵.

Entretanto, a possibilidade do CAE refletir a visão da comunidade só se efetivará caso os membros se constituam a partir da mobilização e discussão social⁸. Neste sentido, a proposta de composição do CAE contida na Resolução nº 38/2009/FNDE avança no sentido de propor a articulação de representantes de diferentes segmentos (poder executivo, profissionais da educação e discentes, representação de pais de alunos e da sociedade civil)⁵.

Os estudos no país sobre a atuação dos CAE são escassos^8,9,13 , sendo este o primeiro em Santa Catarina. O propósito deste artigo foi avaliar os Conselhos Municipais de Alimentação Escolar no Estado de Santa Catarina, procurando identificar e analisar suas características e perfil de atuação.

Métodos

Esta investigação possui delineamento transversal, realizada de maio a julho de 2008.

Calculou-se amostra representativa dos 293 municípios de Santa Catarina, utilizando-se como critério o porte dos municípios, classificando-os em: municípios de pequeno porte (menos de 20 mil habitantes), médio porte (20 até 100 mil habitantes) e, grande porte (mais de 100 mil habitantes).

Com base nessa classificação, Santa Catarina possuía somente 10 municípios de grande porte, definindo-se que esses municípios comporiam a amostra, independente dos cálculos. Realizou-se o cálculo amostral para os estratos de municípios de pequeno e médio porte. A amostra foi definida como: 10 municípios de grande porte, 23 de médio porte e 120 de pequeno porte, totalizando 153 municípios.

A coleta das informações ocorreu por meio de entrevista estruturada, preferencialmente junto ao presidente do CAE, sendo entrevistado outro conselheiro, na impossibilidade deste.

A equipe responsável pela coleta foi composta por quatro nutricionistas treinados, sendo rea­lizado teste piloto em três municípios, não participantes da amostra final.

O questionário constituiu-se de questões fechadas e exploratórias. Para a caracterização do perfil dos membros do CAE utilizaram-se as variáveis: sexo, faixa etária, grau de escolaridade, renda mensal estratificada em salários mínimos, profissão, representação e cargo ocupado no CAE, experiência prévia em CAE ou outra instância de controle social. Além destas variáveis, caracterizaram-se os conselhos segundo a existência de vínculo do presidente/vice-presidente com os poderes executivo/legislativo, a participação prévia em capacitações relativas à atuação do CAE, a existência de regimento interno, a frequência e local das reuniões e a interação com outros conselhos locais.

Avaliaram-se as atribuições desempenhadas pelo CAE com base na legislação vigente na época do estudo (Resolução nº 32/2006/FNDE)¹⁴. Assim, investigou-se a fiscalização dos recursos; o acompanhamento e o monitoramento da aquisição dos produtos; o zelo pela qualidade dos produtos em todos os níveis; a orientação sobre o armazenamento dos gêneros; a divulgação em locais públicos dos recursos financeiros e o recebimento e a análise da prestação de contas¹⁴. Foi questionada também a frequência de realização destas ações, além do conhecimento do conselheiro sobre a atuação do nutricionista como responsável técnico pelo PNAE e a participação do CAE na elaboração do cardápio.

Realizou-se estatística descritiva das variáveis de caracterização dos conselheiros e cumprimento das atribuições do CAE. Para o desfecho foi considerado como conselho adequado aquele que realizava as atividades previstas na legislação em vigor¹⁴, com exceção do item relativo à divulgação de atividades, sendo essas ações executadas com periodicidade maior do que uma vez ao ano, com a intenção de não considerar atividades pontuais e/ou aleatórias. Foram obtidas as Razões de Prevalências (RP) bruta e ajustada, e seus respectivos intervalos de confiança de 95%, por meio da Regressão de Poisson. No modelo ajustado seguiu-se uma abordagem hierárquica, sendo o ajuste realizado pelo Produto Interno Bruto (PIB) e porte populacional do município (Figura 1). Esta análise permite ajuste por fatores de confusão. Incluíram-se todas as variáveis no modelo, por julgar que todas poderiam influenciar no desfecho, excluindo-se, posteriormente, aquelas que apresentavam valor p < 0,20. Os dados obtidos foram digitados e analisados nos programas Epi-Data versão 3.1 e Stata 11.0.

A pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa com Seres Humanos da Universidade Federal de Santa Catarina, de acordo com a Resolução 196/96 do Conselho Nacional de Saúde¹⁵.

Resultados

Características gerais

Realizou-se a coleta em 152 (99,3%) municípios, sendo 121 de pequeno porte (79,6%), 21 de médio porte (13,8%) e 10 de grande porte (6,6%). A pequena diferença entre o cálculo amostrado deve-se à exclusão de um município e à substituição de dois de médio porte devido à dificuldade de contato, após repetidas tentativas.

A Tabela 1 traça um perfil geral dos conselheiros. A maioria pertencia ao sexo feminino (80,9%); com nível superior completo (74,3%); eram presidentes ou vice-presidentes do CAE (61,2%), representantes de professores (50,7%); com renda mensal entre 3 e 5 salários mínimos (SM) (40,8%) e, com experiência prévia em conselhos (inclusive o CAE) (59,2%). Possuíam idade média de 38,1 anos.

Além disso, 18,4% (n = 28) dos conselheiros afirmaram que o presidente do CAE possuía vínculo com o poder executivo ou legislativo; 47,5% (n = 68) afirmaram que pelo menos algum conselheiro participara de capacitação na área; e 68,3% (n = 97) afirmaram manter relação com outros conselhos locais (dados não mostrados em tabelas).

Atribuições do CAE

A Tabela 2 mostra atribuições dos CAE, destacando-se a análise da prestação de contas (95,4%), seguida da fiscalização dos recursos federais (91,4%). Quanto à periodicidade da fiscalização, mais da metade dos conselhos (54,7%) fiscalizavam os recursos com periodicidade igual ou superior a seis meses. A maioria referiu que o CAE zelava pela qualidade dos produtos em todos os níveis (84,9%) e orientava sobre armazenamento dos alimentos (66,4%). As frequências de tais atividades mostraram-se similares, oscilando entre mensais e semestrais. O acompanhamento da aquisição dos alimentos para o PNAE foi a atribuição executada com menor frequência, mensal ou inferior (41,1%), mas ainda realizada pela maioria dos conselhos (59,2%). Dentre os conselheiros, 27% referiram que o CAE divulgava em locais públicos os recursos do Programa, enquanto praticamente metade dos conselhos reunia-se bimestralmente e quadrimestralmente (49,4%).

A maioria (n = 125; 82,2%) referiu conhecer o nutricionista responsável pela alimentação escolar no município. Dentre esses, 80% (n = 100) referiram ter bom contato com o profissional (dados não apresentados).

Ainda, 96,1% (n = 146) dos conselheiros mencionaram o nutricionista como o responsável técnico pela elaboração dos cardápios, sendo que 62,4% (n = 93) referiram participação do CAE nesta etapa. Verificou-se que 96,7% (n = 147) dos conselheiros relataram que os cardápios respeitavam os hábitos regionais dos escolares (dados não apresentados).

Dos entrevistados, 53,6% (n = 80) referiram que o CAE possuía regimento interno, e 22,4% (n = 34) não sabiam se o regimento existia. Quanto ao regimento, 85% (n = 68) relataram que o mesmo foi aprovado em assembleia; 27,5% (n = 22) referiram alguma atualização deste durante o seu mandato e 85% (n = 68) informaram que o regimento é utilizado pelo CAE. Observou-se que 42,5% (n = 34) afirmaram já ter lido o regimento, recordando-se dele, versus 46,3% (n = 37) que relataram ter lido há algum tempo, não recordando e, 11,2% (n = 9) que nunca o leram.

Verificou-se que 22,4% dos CAE foram considerados como conselho adequado, uma vez que realizavam todas as atribuições previstas na legislação em vigor na época do estudo¹⁴, com frequência maior de uma vez ao ano, (exceto a atividade de divulgação em locais públicos dos recursos gastos) (dados não apresentados em tabelas).

A Tabela 3 mostra os fatores associados a um conselho adequado, conforme modelo hierárquico da Figura 1. Verificou-se aumento significativo de chances de melhor atuação do conselho (3,2; 95%; IC:1,1–8,6) apenas para a variável "existência de relação do CAE com demais conselhos locais". A ação de "acompanhar a elaboração dos cardápios" esteve positivamente associada à boa atuação do CAE na análise bruta (2,2; 95%; IC:1,0-4,8), perdendo significância na ajustada.

Discussão

Apesar de não estar oficialmente definido o núme­ro de reuniões que o conselho deva realizar durante o ano^5,14, sugerem-se reuniões mensais ou várias vezes ao ano¹³. Pipitone et al.⁸ verificaram frequência mensal (39%), superior à encontrada em Santa Catarina (26%). No presente estudo, 49,4% dos CAE reuniam-se com frequência de dois a quatro meses (49,4%). Na Bahia, 14% dos municípios referiram que o CAE nunca se reuniu após sua constituição⁹. A pesquisa sobre o perfil da gestão pública do PNAE das 670 prefeituras inscritas no Prêmio Gestor Eficiente da Alimentação Escolar considerou a atuação dos CAE razoável, sendo o número médio de reu­niões de sete (em 2004) e seis (em 2005)¹³. Ressalta-se a relevân­cia dos poucos dados comparativos dispo­níveis, visto a necessidade de encontros regulares do CAE para o devido acompanhamento do PNAE. Caso contrário, corre-se o risco de reuniões apenas de cunho anual, obrigatórias pela legislação, para averiguação da prestação de contas.

Ainda, a pesquisa com as prefeituras destaca casos onde a participação dos conselheiros foi determinante para redirecionar a gestão pública, evitando a terceirização do PNAE e exigindo contratação de nutricionista. Nesses casos os conselhos chegaram a reunir-se mais de 20 vezes ao ano¹³.

Pipitone et al. verificaram como principais atribuições dos conselhos a fiscalização da aplicação dos recursos (77%), o acompanhamento do Programa nas escolas (63%) e a colaboração nos cardápios (50%)⁸. Estudo na Bahia⁹ indicou como principal atribuição a fiscalização dos recursos e o acompanhamento da distribuição dos gêneros (17%), relatando que 15% dos conselhos não desempenhavam atividade alguma, estando constituídos oficialmente, mas sem atuação efetiva⁹.

Em Santa Catarina, a principal atribuição foi a análise da prestação de contas (95%), seguida da fiscalização dos recursos (91%), reafirmando indícios de que a fiscalização financeira é a principal atribuição executada. Verifica-se a necessidade de formações dos conselheiros, para uma devida apropriação das outras atribuições do CAE, e da relevância da realização dessas para o desenvolvimento satisfatório do Programa.

Um alto percentual (85%) de conselheiros em Santa Catarina referiu que o CAE zela pela qualidade dos produtos, principalmente por meio das visitas às escolas. Destes, um pequeno percentual (10%), referiu acompanhar o Programa somente nas escolas aonde trabalham.

Em Santa Catarina observou-se 22,4% de CAE classificados como conselho adequado. Embora a maioria dos CAE realizasse as cinco atribuições consideradas na legislação¹⁴, pelo critério de análise do estudo, a frequência de execução dessas estava aquém do entendido como mínimo para uma atuação efetiva.

O adequado planejamento e acompanhamento da execução dos cardápios são fatores importantes para o alcance dos objetivos do Programa, sendo o cardápio um instrumento para a formação de hábitos alimentares^16-18. Na Bahia, em 59% dos municípios os cardápios eram os mesmos para todas as escolas, independentemente se urbanas ou rurais⁹.

Chaves et al.¹⁹ analisando a utilização de preparações regionais nos cardápios, destacaram que 86% dos cardápios da região Sul e 38% da região Norte contemplavam pelo menos uma preparação regional semanal. A frequência de preparações regionais nos cardápios indica o respeito à cultura alimentar, preconizado pelo PNAE^5,12,20.

No presente estudo, apesar da maioria dos conselheiros reconhecerem a responsabilidade técnica do nutricionista na elaboração dos cardápios, e considerarem que os cardápios respeitam os hábitos regionais, apenas 61% referiram que o CAE participa desta etapa. São necessários estímulos e orientações para os CAE acompanharem a elaboração dos cardápios, possibilitando observação do respeito aos hábitos alimentares, à vocação agrícola regional e a utilização preferencial de produtos in natura⁸.

Mais da metade dos entrevistados (59%) refe­riram experiência prévia em algum conselho de cunho social, sugerindo relação com o fato de 68% dos conselheiros afirmarem que o CAE mantinha relação com outros conselhos locais. Enten­de-se que a experiência prévia em conselhos possa influenciar positivamente o CAE, possivelmente em função do acúmulo de experiência no campo das políticas públicas. No entanto, tal associação necessita de maior investigação e reflexão.

No modelo hierárquico de análise construído, verificou-se que a existência de relação do CAE com os demais conselhos locais aumentou significativamente as chances de atuação satisfatória. O Artigo 27 da Resolução nº 38/2009/FNDE refere, dentre as atribuições do CAE, que estes poderão desenvolver suas atribuições em regime de cooperação com os Conselhos de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA) e demais conselhos afins⁵. Os conselhos de controle social são instâncias que objetivam aumentar a transparência e a efetividade das políticas públicas. Assim, entende-se que atuações conjuntas poderiam fortalecer estes espaços por meio da troca de saberes e experiências. As demais variáveis que compuseram o modelo final de análise do presente estudo não mantiveram associação no ajuste final, reforçando a relevância e a necessidade de estudos que possam aprofundar tais achados.

Uma das questões que pode comprometer a atuação dos conselhos sociais é o pouco conhecimento destes pela população, com baixa divulgação das atividades realizadas. Isto leva a um desconhecimento sobre os objetivos, as funções e a atuação do conselho, representando, ao final, uma baixa adesão da população nos processos decisórios locais²¹.

Este estudo não investigou o processo de seleção dos membros do CAE, sendo este um ponto importante a ser observado em estudos futuros. Os depoimentos encontrados no estudo da Bahia⁹ sugerem limitada transparência e forte presença do executivo municipal na escolha dos representantes, o que é típico de locais aonde o controle social ainda não é tão atuante. Em Santa Catarina observou-se que 18,4% dos CAE possuíam presidentes com vínculo com o poder executivo ou legislativo, sendo isto irregular conforme legislação da época¹⁴. Ressalta-se que a legislação atual não mais inclui o legislativo como uma das representações do conselho⁵. Martins et al.²¹ salientam que um dos problemas mais frequentes e difíceis de serem solucionados é o relacionado à composição, representação e representatividade dos conselhos.

Pipitone et al.⁸ reforça que o conjunto dos resultados encontrados no país evidencia a necessidade de uma atuação mais efetiva dos CAE. A pesquisa sobre o perfil da gestão pública das prefeituras inscritas no Prêmio Gestor Eficiente da Alimentação Escolar mostrou que um fator determinante e diferenciador nas administrações vencedoras foi a participação social, seja por meio da atuação ativa do CAE ou pelo envolvimento de pais de alunos, professores, merendeiros e agricultores locais¹³.

Conclusão

Em Santa Catarina, verificaram-se pontos satisfatórios acerca da atuação dos CAE, sendo que algumas questões importantes ainda necessitam de aperfeiçoamento. Dentre estas destacam-se o desconhecimento sobre o conteúdo e a importância do Regimento Interno; a não divulgação sobre os recursos gastos com o Programa; a baixa participação na elaboração do cardápio; bem como uma maior periodicidade na fiscalização dos recursos federais, não devendo ser esta atividade restrita apenas ao período da análise da prestação de contas.

Espera-se que este estudo propicie subsídios para o aperfeiçoamento das ações de cunho oficial para as instâncias do governo federal (FNDE), no que concerne a incentivos e capacitações, assim como para os gestores dos municípios do estado de Santa Catarina, contribuindo para a melhoria da gestão e do controle social relativo à execução do PNAE.

Reforça-se a importância da relação de parceria encontrada neste estudo entre o CAE e os demais conselhos de controle social, que possuem como objetivo comum aprimorar as políticas públicas de acordo com as demandas sociais locais. Além disso, destaca-se a necessidade de atuação interligada de nutricionistas e conselheiros, os quais, em conjunto com os profissionais da educação e saúde e demais membros da comunidade escolar, se constituem em agentes fundamentais no estímulo aos alunos à prática de hábitos alimentares saudáveis, com vistas à garantia da segurança alimentar e nutricional.

Colaboradores

CG Gabriel e MS Machado participaram da concepção e desenho do projeto, coleta, análise e interpretação dos dados, redação do artigo. BAS Schmitz, FAG Vasconcelos, ACT Corso e GV Caldeiras participaram da concepção e desenho do projeto e, revisão crítica do texto.

Agradecimentos

Ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação por ter financiado o projeto que originou este artigo.

Artigo apresentado em 02/10/2012

Aprovado em 17/11/2012

Versão final apresentada em 19/12/2012

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Maio 2013
• Data do Fascículo
  Abr 2013

Histórico

• Recebido
  02 Out 2012
• Aceito
  17 Nov 2012