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Ciência & Saúde Coletiva

Print version ISSN 1413-8123

Ciênc. saúde coletiva vol.18 no.11 Rio de Janeiro Nov. 2013

https://doi.org/10.1590/S1413-81232013001100018 

TEMAS LIVRES FREE THEMES

 

Políticas e normativas aplicadas às creches municipais do Rio de Janeiro

 

Policies and standards applied to municipal day care centers in Rio de Janeiro

 

 

Rafaela Moledo de VasconcelosI; Rinaldini Coralini Philippo TancrediII; Victor Augustus MarinIII

IPrograma de Pós-Graduação em Vigilância Sanitária, Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Saúde, Fundação Oswaldo Cruz. Av. Brasil 4365, Manguinhos. 21.040-900 Rio de Janeiro RJ Brasil. rafamoledo@gmail.com
IIEscola de Nutrição, Centro de Ciências Biológicas e da Saúde,Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro
IIIDepartamento de Tecnologia dos Alimentos, Universidade Federal do Rio de Janeiro

 

 


RESUMO

As primeiras creches foram instaladas no Brasil para reduzir os índices de mortalidade infantil, porém as Doenças Transmitidas por Alimentos vêm aumentando. A Organização Mundial da Saúde (OMS) estima que anualmente ocorram 1,8 milhões de mortes de crianças menores de 5 anos de idade em todo mundo, atribuídas ao consumo de alimentos contaminados. Entretanto, a legislação brasileira não prevê normas específicas de funcionamento para cozinhas de creches. Sendo assim, o objetivo desse estudo é pesquisar as normativas relacionadas ao funcionamento das creches, discutindo os regulamentos sanitários pertinentes à produção de alimentos. Através de uma revisão em páginas eletrônicas de diversos Órgãos, foram levantados regulamentos inerentes ao funcionamento e produção de alimentos em creches. Considerando as vinte e sete legislações encontradas, observa-se uma preocupação com a água, o fornecimento de gêneros, o controle de pragas e vetores, as condições estruturais e as políticas de Alimentação. Apesar disso, nota-se que nem sempre as políticas de vigilância da qualidade da alimentação oferecida nas creches são efetivas, assim como se percebe a ausência de um regulamento específico que determine os critérios de qualidade para uma manipulação segura de alimentos nesses locais.

Palavras-chave: Creches, Doenças, Crianças, Regulamentos, Qualidade


ABSTRACT

Day care centers were first established in Brazil with the aim of reducing infant mortality rates, however the incidence of foodborne disease transmission has been on the increase. The World Health Organization (WHO) estimates that each year 1.8 million deaths worldwide occur in children under 5 years of age, which is attributed to the consumption of contaminated food. However, Brazilian legislation does not provide specific rules of operation for day care center kitchens. Thus, the scope of this study is to research the standards relating to the operation of day care centers, discussing the health regulations related to food production. By means of a review of electronic pages of various government organs, the regulations inherent to the operation and production of food in day care centers were examined. After scrutiny of the twenty-seven pieces of legislation found, there is a concern with water quality, supply of food, the control of pests and vectors, structural conditions and food policies. In spite of this, it was seen that not all the surveillance policies for the quality of food offered in day care centers are effective. Also observed was the lack of a specific regulation that establishes the quality criteria for safe handling of food in day care centers.

Key words: Day care centers, Diseases, Children, Regulations, Quality


 

 

Introdução

O surgimento das creches

Durante muito tempo o cuidado e a educação da criança eram considerados como de responsabilidade da família, porém surge a necessidade de instituições que assumissem esse papel, pelo menos enquanto seus pais estivessem no trabalho. Com a Revolução Industrial no século XIX, a estrutura familiar tradicional que cuidava dos filhos pequenos foi modificada, com a entrada da mulher e de outros membros no mercado de trabalho, na busca de garantir sua subsistência¹.

Antigamente, a mãe operária procurava trabalho como recurso para aumentar a renda familiar e se afastava, por esse motivo, do convívio de seus filhos. Hoje, também algumas mulheres de classe média, procuram o trabalho como fonte de renda ou motivo de afirmação pessoal. A exiguidade dos espaços e moradias urbanas, no entanto, acrescida da falta de avós e tias que, no início do século, habitavam a casa grande junto à família e participavam dos afazeres domésticos e da guarda e educação das crianças e que hoje também já se incorporam à população ativa, é o novo fator responsável pela procura de creches. Esta nova classe social, mais exigente com os cuidados de seus filhos, acabou por conseguir que se incluíssem às responsabilidades de abrigo, higiene e alimentação, antes oferecidos pelas creches às crianças pobres, os cuidados psicopedagógicos só encontrados nos jardins de infância, pré-escolas e escolas maternais, disponíveis, na sua maioria, exclusivamente, às classes mais ricas².

Da mesma forma como aconteceu em vários países, a alimentação escolar no Brasil, como instrumento de política pública de alimentação e nutrição, originou-se a partir de uma necessidade maior do Estado de solucionar o problema da fome³.

No Brasil as primeiras instituições instaladas foram criadas por iniciativa privada. Em 1899 fundaram o Instituto de Proteção e Assistência à Infância, com sede no Rio de Janeiro, que entre os seus objetivos estava o de atender as crianças menores de oito anos; atender às crianças pobres, doentes, defeituosas, maltratadas e moralmente abandonadas; criando creches, maternidades e jardins de infância. Em 1908, teve início a primeira creche popular, dirigida aos filhos dos operários até dois anos. No período da república, criam-se as primeiras instituições, chegando a contar ao menos 15 creches, em 1921, e 47, em 1924, distribuídas por várias capitais e algumas cidades do país².

O objetivo principal das primeiras creches instaladas no Brasil era o de reduzir os enormes índices de mortalidade infantil, através do fornecimento de abrigo, alimentação e alguns cuidados médico-higiênicos para as crianças. Com o tempo, elas passam a também liberar a força de trabalho feminina².

Em países desenvolvidos e em desenvolvimento, o uso de serviços de cuidado infantil está cada vez mais comum. No Brasil, nas médias e grandes cidades, 10 a 15% dos pré-escolares frequentam creches gratuitas4. De acordo com Rizzo², a Constituição de 1988 reconheceu como um direito da criança e um dever do Estado, o acesso à educação em creches e pré-escolas. Mesmo assim, a luta ainda é muito grande para as mulheres trabalhadoras, de classes mais populares, conseguirem dar atenção aos seus filhos enquanto trabalham, assim como obter um acesso irrestrito, de qualidade, às atuais creches.

A Organização Mundial da Saúde (OMS) junto com as demais organizações das Nações Unidas, responsáveis pela nutrição e saúde da população mundial, afirmam que a boa nutrição deve ter início ainda na vida intrauterina, se estendendo pela infância, período considerado crítico para assegurar o crescimento adequado do ser humano5.

Como o desenvolvimento infantil acontece de forma dinâmica, é nos primeiros anos de vida que as crianças precisam receber os cuidados necessários para o pleno desenvolvimento bio-psico-social e, mais tarde, para se tornarem jovens e adultos saudáveis, com conhecimento necessário para que possam viver em harmonia no seu grupo social e com capacidade suficiente para um melhor desempenho no trabalho6.

O bem-estar da criança está pautado em três fatores principais: a alimentação, os cuidados e o ambiente onde está inserida. Se algum desses aspectos está comprometido por condições desfavoráveis, uma das consequências mais imediatas pode ser a perda da saúde, que repercute de forma bastante negativa sobre o desenvolvimento humano5.

A alimentação da criança

A nutrição e a alimentação visam o desenvolvimento integral da criança, constituindo alguns dos requisitos para a promoção e a proteção da saúde, possibilitando um bom crescimento e desenvolvimento humano7.

A alimentação escolar constitui-se como um dos direitos fundamentais do cidadão, sendo previsto na Constituição Federal. No intuito de garantir este direito, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) foi criado como instrumento oficial do Governo Federal8.

Os beneficiários do PNAE são os alunos matriculados na educação infantil, oferecida em creches e pré-escolas, e no ensino fundamental da rede pública de ensino dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, ou em estabelecimentos mantidos pela União, que constam no censo escolar realizado pelo Ministério da Educação no ano anterior ao do atendimento9.

O Programa de Alimentação destinado às Creches tem como objetivo garantir às crianças matriculadas nestas o acesso à alimentação saudável, visando à promoção da saúde e o pleno desenvolvimento deste segmento da população10.

O reconhecimento da importância social desse Programa baseia-se em que as satisfatórias condições de saúde e nutrição são requisitos essenciais para o rendimento escolar, pelo que se constitui como uma das políticas sociais mais relevantes, quando colocamos o fato de que para milhões de crianças a alimentação escolar é fundamental para ajudar a suprir suas necessidades proteicas e calóricas mínimas e muitas vezes a única comida da criança durante o dia9.

A alimentação escolar deve ser de boa qualidade, não somente nos valores nutricionais, mas também no aspecto da higiene. Este fato é de particular importância, pois as crianças, devido ao fato de não possuírem ainda o sistema imunológico totalmente desenvolvido, são mais susceptíveis às enfermidades transmitidas por alimentos, provocadas por perigos biológicos, químicos ou físicos11. Segundo Mascarini e Donalísio12, a criança usuária de creche tem maior probabilidade de adquirir e desenvolver infecções, sobretudo as de repetição, como as respiratórias, gastrointenstinais e cutâneas.

Doenças Transmitidas por Alimentos (DTA)

A ocorrência de DTA vem aumentando de modo significativo em nível mundial. Vários são os fatores que contribuem para a emergência dessas doenças, dentre os quais se destacam: o crescente aumento das populações, a existência de grupos populacionais vulneráveis ou mais expostos, o processo de urbanização desordenado e a necessidade de produção de alimentos em grande escala. Contribui ainda, o deficiente controle dos órgãos públicos e privados, no tocante à qualidade dos alimentos ofertados às populações13.

As DTA são todas as ocorrências clínicas consequentes da ingestão de alimentos que possam estar contaminados com microrganismos patogênicos, substâncias químicas, objetos lesivos ou que contenham em sua constituição substâncias naturalmente tóxicas. Os alimentos podem ter como fontes de contaminação os equipamentos e os utensílios que entram em contato com os alimentos, as mãos dos manipuladores e a água14.

Para atender à legislação brasileira e evitar a veiculação de microrganismos patogênicos que colocam em risco a saúde dos usuários, deve-se controlar a contaminação, a multiplicação e a sobrevivência microbiana nos diversos ambientes. Uma forma de reduzir os riscos à saúde é a adoção das Boas Práticas em todos os locais que manipulam alimentos, reduzindo assim, os riscos de DTA14.

De acordo com a Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde15, de 1999 a 2008 foram notificados 6.062 surtos de DTA, envolvendo 117.330 pessoas doentes e 64 óbitos. Dos 2.974 surtos que tiveram agentes etiológicos conhecidos, as causas foram: bactérias (84%), vírus (13,6%), parasitas (1%), químicos (1,4%). Os agentes bacterianos mais frequentes foram: Salmonella spp (42,9%), Staphylococcus sp (20,2%), Bacillus cereus (6,9%), Clostridium perfringens (4,9%), Salmonella Enteritidis (4,0%), Shigella sp (2,7 %), outros (18,4 %). Os alimentos mais comumente envolvidos foram: ovos crus e mal cozidos (22,8%), alimentos mistos (16,8%), carnes vermelhas (11,7%), sobremesas (10,9%), água (8,8%), leite e derivados (7,1%), outros (21,8%). As instituições de ensino ocuparam o terceiro lugar no ranking dos locais de ocorrência de surtos, atrás apenas das residências e restaurantes.

A OMS estima que anualmente ocorram 1,2 bilhões de episódios de diarreia e cerca de 2,2 milhões de óbitos atribuídos ao consumo de alimentos contaminados, sendo que 1,8 milhões dessas mortes em todo mundo são de crianças menores de 5 anos de idade16.

Os riscos de contaminação nas creches e escolas são maiores devido ao preparo dos alimentos com muita antecedência, o que favorece a exposição prolongada a eventuais agentes contaminantes. Além disso, as condições de higiene inadequadas no local de preparo e distribuição também contribuem para isso17. As refeições são preparadas em grande quantidade e, até o momento da distribuição, em sua maioria, permanecem expostas à temperatura ambiente18.

Essa inadequada preparação de alimentos implica em riscos para as crianças e funcionários em geral, sendo de grande importância a utilização de medidas profiláticas para a diminuição deste problema, através dos aspectos higiênico-sanitários no preparo do alimento, treinamento de pessoal e a informação da educação sanitária19.

A legislação brasileira não prevê normas específicas de funcionamento para cozinhas de creches ou qualquer outra instituição de ensino. As normas utilizadas no controle de funcionamento de cozinhas em creches são as mesmas que determinam o funcionamento e estrutura de outros tipos de serviços17.

Atualmente a crescente preocupação coletiva pelo consumo de alimentos seguros é um dos maiores desafios que se enfrenta. A implantação de um Sistema de Segurança Alimentar é uma aproximação para prevenir a possibilidade de produzir alimentos inseguros que causem danos à saúde19.

 

Objetivo

Pesquisar as normativas relacionadas ao funcionamento das creches, discutindo os regulamentos sanitários pertinentes à produção de alimentos.

 

Metodologia

Através de uma pesquisa em páginas eletrônicas de diversos órgãos, entre os anos de 2009 e 2012, foram levantados regulamentos inerentes ao funcionamento e produção de alimentos em creches. Foram consultadas as bases on-line de órgãos como: Agência Nacional de Vigilância Sanitária, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Câmara Municipal do Rio de Janeiro, Presidência da República Federativa do Brasil; assim como os portais das Leis Municipais e JusBrasil.

Os regulamentos foram organizados em quatro blocos: Leis, Decretos, Resoluções e Portarias, considerando os órgãos de origem e disposição. Os dados foram analisados em Microsoft Excel 2010.

 

Resultados e discussão

Foram pesquisadas as regulamentações (Leis, Decretos, Resoluções e Portarias) referentes às creches, que estão apresentadas nos Quadros 1 ao 4.

Foram encontradas oito Leis (30%) originadas do Município do Rio de Janeiro, do Estado do Rio de Janeiro e do Congresso Nacional, dos anos de 1985 a 2009, que foram obtidas nas bases on-line da Câmara Municipal do Rio de Janeiro, Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, Presidência da República Federativa do Brasil e no portal das Leis Municipais (Quadro 1). As Leis que emanam do poder legislativo, Câmara de Senadores, Deputados e Vereadores, estabelecem uma regra, um direito ou uma exceção de caráter geral ou específico46. Estas Leis dispõem sobre as condições higiênico-sanitárias: desinsetização e desratização, monitoramento da água, limpeza das caixas de gordura, curso de noções de higiene; e políticas: Sistema Estadual de Creches, qualificação de Merendeiras, Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e Programa de Alimentação Escolar.

Foram encontrados nove Decretos (33%) originados do Município do Rio de Janeiro, dos anos de 1956 a 2008, que foram obtidos na base on-line da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro e nos portais das Leis Municipais e JusBrasil (Quadro 2). Os Decretos são de competência exclusiva dos Chefes do Executivo (Presidente, Governadores e Prefeitos), e regulamentam os assuntos relacionados às leis existentes; é a determinação formal da autoridade20. Os Decretos dispõem sobre as condições higiênico-sanitárias: Regulamento da Defesa e Proteção da Saúde, empresas fornecedoras de gêneros, curso de Noções Básicas em Manipulação; as condições estruturais: critérios para o licenciamento de edificações; e políticas: setor de Alimentação do Escolar, Instituto de Nutrição Annes Dias, oferta de determinados alimentos em Unidades Escolares, Serviço de Vigilância Sanitária em Creches e Escolas.

Foram encontradas seis Resoluções (22%) originadas do Município do Rio de Janeiro e do Ministério da Saúde, dos anos de 2001 a 2008, que foram obtidas na base on-line da Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro e da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Quadro 3). As Resoluções são de competência de autoridades outras que não o Chefe do Executivo (Ministros/Secretários/Colegiados); são atos com que se formalizam as decisões de Órgão Colegiado, com instruções quanto à aplicação de leis ou regulamentos impondo uma ordem ou estabelecendo medidas46. Essas Resoluções dispõem sobre as condições higiênico-sanitárias: limpeza e desinfecção de caixas d'água e cisternas, veículos de transporte de alimentos, fornecimento de gêneros alimentícios; as condições estruturais: planejamento, programação, elaboração e avaliação de projetos físicos; e políticas: Programa de Qualidade da Água e Alimentos, funcionamento de creches públicas.

Foram encontradas quatro Portarias (15%) originadas do Ministério da Saúde e do Ministério de Educação, dos anos de 1988 a 2006, que foram obtidas na base on-line da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Quadro 4). As Portarias são de competência de autoridades outras que não o Chefe do Executivo (Chefes de Órgãos, Repartições ou Serviços); formalizam os atos administrativos: nomeações, designações, sindicâncias, inquéritos ou processos46. Essas Portarias dispõem sobre as condições higiênico-sanitárias: controle e vigilância da qualidade da água; as condições estruturais: normas para construção e funcionamento de creches; e as políticas: Política Nacional de Alimentação e Nutrição e Promoção da Alimentação Saudável.

Dentre as vinte e sete legislações encontradas neste estudo, observou-se que mais de 70% foram elaboradas somente a partir do ano 2000, apesar das creches terem sido criadas décadas antes. Nestes regulamentos, pôde-se observar uma preocupação com a qualidade da água, o fornecimento de gêneros por empresas, assim como o controle de pragas e vetores. Também existe a abordagem de algumas condições estruturais, de políticas de Alimentação e a determinação de responsabilidade dos Órgãos envolvidos.

Apesar de essas legislações estarem relacionadas às creches, percebe-se a ausência de um regulamento específico que determine os critérios de qualidade para uma manipulação segura de alimentos nesses locais.

Considerando isso, pode-se destacar alguns regulamentos que são direcionados às condições higiênico-sanitárias e de Boas Práticas em Indústrias e Serviços de Alimentação, e que se tornam aplicáveis às creches devido a ausência de legislação específica:

- Portaria MS Nº 1428, de 26 de novembro de 1993, que aprova o Regulamento Técnico para Inspeção Sanitária de Alimentos, Diretrizes para o Estabelecimento de Boas Práticas de Produção e de Prestação de Serviços na Área de Alimentos, Regulamento Técnico para o Estabelecimento de Padrão de Identidade e Qualidade (PIQ) para Serviços e Produtos na Área de Alimentos19;

- Portaria SVS/MS Nº 326, de 30 de julho de 1997, que aprova o Regulamento Técnico sobre as Condições Higiênico-Sanitárias e de Boas Práticas de Fabricação para Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos46;

- Resolução - RDC Nº 275, de 21 de outubro de 2002 que dispõe sobre o Regulamento Técnico de Procedimentos Operacionais Padronizados aplicados aos Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos e a Lista de Verificação das Boas Práticas de Fabricação em Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de Alimentos47;

- Resolução - RDC Nº 216, de 15 de setembro de 2004 que dispõe sobre o Regulamento Técnico de Boas Práticas para Serviços de Alimentação48.

Essas quatro últimas legislações descritas foram originadas do Ministério da Saúde, dos anos de 1993 a 2004, e obtidas na base on-line da Agência Nacional de Vigilância Sanitária.

A Portaria Nº 142819 foi criada em 1993 visando à melhoria da qualidade de vida, proteção de saúde, fiscalização sanitária dos alimentos e avaliações de risco epidemiológico. Em 1997, a Portaria Nº 32646 foi elaborada tendo em vista a necessidade de aperfeiçoamento das ações de controle sanitário na área de alimentos visando à proteção da saúde da população e a importância de compatibilizar a legislação Nacional com base nos instrumentos harmonizados no Mercosul com relação às condições higiênico-sanitárias.

A Resolução Nº 27547 foi criada em 2002 diante da constante necessidade de aperfeiçoamento de ações de controle sanitário, e de harmonização da ação de inspeção sanitária em Estabelecimentos Produtores/Industrializadores de alimentos em todo território Nacional, e também pela necessidade de complementar a Portaria Nº 32646.

E por último, em 2004, a Resolução Nº 21648 foi elaborada considerando-se também a necessidade de constante aperfeiçoamento das ações de controle sanitário na área de alimentos visando à proteção da saúde da população e à harmonização da ação de inspeção sanitária em Serviços de Alimentação, assim como a necessidade de elaboração de requisitos higiênico-sanitários gerais para Serviços de Alimentação aplicados em todo território Nacional.

Além desses regulamentos, pode-se destacar a existência de Manuais/Guias de relevância no âmbito da Vigilância Sanitária, como: "Manual do Preparador e Manipulador de Alimentos", de 2002, da Secretaria Municipal de Saúde/Secretaria Municipal de Educação6, e o "Manual Integrado de Prevenção e Controle de Doenças Transmitidas por Alimentos", de 2010, do Ministério da Saúde49. O objetivo do primeiro Manual é contribuir para a formação do manipulador de alimentos, além de colaborar para o planejamento de um fluxo de trabalho saudável para os funcionários do Serviço de Alimentação e Nutrição. O segundo Manual reúne informações da vigilância epidemiológica, vigilância sanitária, vigilância ambiental, assistência em saúde, defesa e inspeção agropecuária, laboratório e outras áreas e instituições necessárias para investigação, controle e prevenção dos casos e surtos das doenças transmitidas por alimentos, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida da população.

Considerando os regulamentos existentes, específicos ou não para creches, nota-se que nem sempre as políticas de vigilância da qualidade da alimentação oferecida nestas são efetivas. Muito se diz sobre obrigatoriedades, critérios/parâmetros, determinação de responsabilidades, visando o direito à alimentação de todo ser humano, porém não necessariamente acontece dessa forma no dia-a-dia.

Entretanto, o objetivo final das políticas e normativas é conhecer o problema e sua magnitude, subsidiando as medidas de prevenção e controle, visando reduzir a incidência de DTA. Assim, considerando-se as necessidades descritas pelos Órgãos responsáveis para elaboração de Regulamentos Técnicos, a falta de legislação específica, a vulnerabilidade da população-alvo atendida, o tipo de Serviço de Alimentação das creches, e ainda a necessidade de constante aperfeiçoamento das ações de controle sanitário na área de alimentos visando à proteção da saúde da população infantil, também tendo em vista a necessidade de harmonização da ação de inspeção sanitária em Serviços de Alimentação Infantil, a necessidade de complementar a Resolução Nº 21648 para elaboração de requisitos higiênico-sanitários específicos para estabelecimentos que confeccionam alimentação infantil, sugere-se a elaboração de um Regulamento Técnico de Boas Práticas e Procedimentos Operacionais Padronizados aplicados aos Serviços de Alimentação Infantil - as Creches.

 

Colaboradores

RM Vasconcelos trabalhou na pesquisa e concepção do texto, RCP Tancredi trabalhou na pesquisa e na metodologia, e VA Marin trabalhou na revisão final.

 

Agradecimentos

À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) como órgão de fomento e a Pós-Graduação em Vigilância Sanitária INCQS/FIOCRUZ.

 

Referências

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Artigo apresentado em 13/06/2012
Aprovado em 20/09/2012
Versão final apresentada em 07/10/2012

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