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Ciência & Saúde Coletiva

Print version ISSN 1413-8123On-line version ISSN 1678-4561

Ciênc. saúde coletiva vol.21 no.6 Rio de Janeiro June 2016

http://dx.doi.org/10.1590/1413-81232015216.10812016 

OPINIÃO

Política de promoção da saúde e planejamento urbano: articulações para o desenvolvimento da cidade saudável

Health promotion policy and urban planning: joint efforts for the development of healthy cities

Ana Maria Girotti Sperandio1 

Lauro Luiz Francisco Filho1 

Thiago Pedrosa Mattos1 

1Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo, Universidade Estadual de Campinas. Av. Albert Einsten 951, Cidade Universitária. 13083-852 Campinas SP Brasil. amgspera@uol.com.br

Resumo

A Politica Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) define as estratégias para a construção de políticas públicas, intersetoriais, que contribuem para o desenvolvimento de cidades saudáveis. O planejamento urbano é uma ferramenta para a melhoria da qualidade de vida, colaborando na promoção da saúde. Tomando por referência estudos e ações de cooperação desenvolvidas pelo Laboratório de Investigações Urbanas (LABINUR/FEC-Unicamp), este artigo descreve aspectos relevantes da PNPS que têm interface com as políticas de Planejamento Urbano no Brasil. Identificou-se um crescimento de dispositivos interdisciplinares e intersetoriais com a nova PNPS, através da Portaria 2.446/14, tais como: mobilidade e acessibilidade; desenvolvimento seguro (saneamento, habitação, transporte); alimentação saudável com inclusão social e diminuição da pobreza (hortas urbanas); práticas corporais e atividades físicas com a melhoria dos espaços urbanos. Conclui-se que a participação social, a intersetorialidade e a contribuição da universidade são aspectos diferenciais para promoção das cidades saudáveis.

Palavras-Chave: Promoção da saúde; Planejamento urbano; Cidade saudável

Abstract

The National Health Promotion Policy (PNPS) defines strategies for devising inter-sectoral public policies that ensure the development of healthy cities. Urban planning constitutes a tool to improve the quality of life and enhance health promotion. Using the studies and cooperation actions conducted by the Urban Research Laboratory (LABINUR/FEC-Unicamp) as a reference, this article describes relevant aspects of the PNPS that have an interface with urban planning policies in Brazil. An increase in interdisciplinary and inter-sectoral measures related to the new PNPS after the passing of Ordinance 2.446/14 was identified, which include: mobility and accessibility; safe development (sanitation, housing and transport); healthy eating with social inclusion and reduction of poverty (community vegetable gardens); corporal activities and physical exercise and the enhancement of urban spaces. The conclusion drawn is that social participation, inter-sectoral activities and the role of the university are important aspects for the promotion of healthy cities.

Key words: Health promotion; Urban planning; Healthy city

Introdução

Este artigo tem como objetivo apontar as interfaces entre a promoção da saúde e o planejamento urbano quando são completados 10 anos da Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) no Brasil, a de 20061 e sua revisão em 2014, a PNaPS2, reafirmando a importância da intersetorialidade e da interdisciplinaridade para o desenvolvimento das cidades saudáveis. Busca demonstrar como a inclusão de estratégias do Planejamento Urbano na Política Nacional de Promoção da Saúde ajuda no desenvolvimento da cidade saudável.

A promoção da saúde é considerada como um conjunto de ações que envolvem estratégias para a ampliação de autonomias individuais e coletivas para a vivência no território2, na direção de um estado do sentir-se bem e feliz. As ações, na perspectiva da promoção da saúde, devem respeitar princípios e valores como a participação, a autonomia e a intersetorialidade. Promover saúde é viabilizar maneiras para que os níveis de bem-estar da população se ampliem coletivamente, sendo inclusivas e acessíveis à realidade social1.

Para o desenvolvimento das estratégias de promoção da saúde é necessário se apropriar de formas multidisciplinares e interdisciplinares de modo a melhor acolher os desejos da população. É importante firmar parcerias entre gestores públicos e cidadãos para a formulação de políticas públicas na construção de uma sociedade inclusiva e equitativa que estimule: o convívio coletivo; a mobilidade e a acessibilidade sustentáveis; e o pertencimento. Estes são considerados fatores fundamentais para a equidade, a justiça social e para contribuir na criação e manutenção de cidades saudáveis1. A cidade do século XXI precisa ser promovida com base participativa, inclusiva, ouvinte e isonômica.

A cidade é dinâmica, se constituindo de um campo para onde todas as ações humanas convergem, estabelecendo uma rede em que as lutas e as expectativas de cada indivíduo ou grupo se sobrepõem de formas, às vezes, difíceis de serem separadas. Assim, seu planejamento deve ser no sentido de estruturá-la para promover a igualdade na ocupação dos espaços; potencializar a prosperidade; minimizar os riscos; estabelecer redes de comunicação e garantir a participação social e coletiva em defesa do bem comum e desenvolvimento da governança local. O Planejamento urbano deve ter como meta a qualidade de vida3.

A PNPS de 20061 e a sua revisão, PNaPS, de 2014, pela Portaria Federal 2.446/20142 e outros documentos oficiais e referencias bibliográficos na área do urbano são estudados desde 2012 pelo Laboratório de Investigações Urbanas (LABINUR) da Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da Universidade Estadual de Campinas (FEC-Unicamp), por meio do Grupo de Pesquisa em Metodologias de Planejamento Urbano para Cidades Saudáveis e do Grupo de Estudos em Planejamento Urbano e Cidades Saudáveis (GEPUCS). Estes grupos têm como objetivos identificar as convergências entre o planejamento urbano e a promoção da saúde de modo a poder propor estratégias multidisciplinares para colaborar com os processos de organização e estruturação da cidade saudável, ressaltando as políticas públicas saudáveis, incluindo desejos e necessidades individuais e coletivas4, considerando princípios e valores como a participação social, a cooperação, a intersetorialidade e a governança5 . Tal perspectiva aponta para o debate da Política Nacional de Promoção da Saúde nestes 10 anos, destacando aspectos que auxiliam na articulação para o desenvolvimento do planejamento urbano com enfoque na cidade saudável3.

Um olhar histórico interdisciplinar entre Saúde Pública, Promoção da Saúde e Planejamento Urbano

A interação entre as áreas da Arquitetura e da Medicina são observadas há tempos. O designer da pirâmide de Djoser – Imhotep (XXVII a.C.), no antigo Egito – era uma das pessoas responsáveis pela prática de medicina6. Na época da renascença, Leonardo Da Vinci7 investigou o mundo através de múltiplas áreas, como engenharia, medicina, arquitetura e outras. No auge da revolução industrial, as cidades inglesas sofriam com a falta de saneamento para a população que adensava os espaços urbanos tornando o meio propicio a epidemias.

O urbanismo nasce no início do século XX com o objetivo de resolver problemas urbanos graves, combatendo as epidemias por meio do saneamento, da drenagem de terrenos paludosos e viabilizando a mobilidade humana, melhorando a cidade através do ajardinamento, do embelezamento e da arrumação dos espaços urbanos que surgidos com o crescimento desordenado das cidades, causado pela forte expansão industrial8.

O século XIX foi um período problemático9 por conta das ocorrências de epidemias e pela falta de infraestrutura das cidades, causadas pelo rápido crescimento das populações urbanas. Londres, por exemplo, registrou casos de cólera por volta de 1850. A esse respeito, o médico John Snow, na época, descobriu a relação entre as doenças epidêmicas e o espaço urbano, quando, ao mapear um surto de cólera, pôde estabelecer conexão entre suas origens e os fatores territoriais, reforçando a necessidade do saneamento básico como solução.

A Carta de Atenas10, de 1933, surgiu como a materialização das propostas debatidas nos Congressos internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM), realizados no início do século XX. A tentativa, a princípio, era propor medidas para o desenvolvimento urbano. Esse fato também permite perceber uma aproximação entre as áreas da saúde e urbanas, definidas com eixos como circular, trabalhar, morar e divertir.

Contudo, a primeira metade do século XX foi repleta de exemplos que fragilizaram a condição humana11 da comunidade mundial, como a Primeira Guerra (1914-1919), a Grande Recessão (1929) e, principalmente, a Segunda Guerra (1939-1945). Ao fim dos confrontos, surgiu a necessidade de uma organização internacional que priorizasse a vida, o bem-estar das pessoas e o meio em que viviam. A Carta de Ottawa (1986), a Lei brasileira Nº 8.080 de 1990, são documentos que incluem o debate da ação do Planejamento Urbano12 .

No Brasil da virada do século XX, eram frequentes os vínculos entre os problemas de crescimento urbano normalmente desordenado e o aumento de epidemias; tuberculose, varíola e febre amarela são alguns exemplos13. Com acirramento de ânimos no início do regime republicano aconteceu a Revolta da Vacina em 190414.

O Planejamento Urbano surge no Brasil13 como modo de organizar adequadamente os espaços da cidade e as ações propostas. Estudos que apontam sumariamente alguns percursos como: as Reformas de Pereira Passos14, que expulsou os mais pobres das áreas centrais do Rio de Janeiro; o Plano de Avenidas para São Paulo15, cuja intenção era permitir com que a cidade tivesse mais condições de circulação; o Zoneamento16, com a característica de dividir o território urbano de forma a elencar prioridades e investimentos de áreas distintas; influência da Sociedade para Análises Gráficas e Mecanográficas Aplicadas aos complexos Sociais17, fundada pelo Padre Lebret com a finalidade de estudar a sociedade com foco no urbanismo e nas ciências humanas; os Planos Diretores Integrados18, e outros.

A promoção da saúde, como política, surge em 20061 no Brasil, considerada como um conjunto de ações que envolvem estratégias especiais, diferenciadas, a fim de ampliar a autonomia do indivíduo e preparar, coletivamente, cidadãos que interfiram na melhoria do território. Este objetivo, de promover condições para alcançar o bem-estar1,2 e a felicidade através de mudanças na organização do território, complementa as propostas do planejamento urbano.

Para atender os objetivos deste artigo, utilizou-se a metodologia da análise de conteúdo, considerando as três fases: pré-análise; exploração; interpretação19. Para tal, foram realizadas leituras “flutuantes” que determinaram a exploração dos textos direcionados às analises das políticas: PNPS de 20061 e a sua revisão, em 20142.

Concomitantemente, considerou-se bibliografias que subsidiaram conceitualmente a proposta, alicerçando-se na produção científica oriunda dos projetos no LABINUR, em especial do GEPUCS.

A inclusão na Política Nacional de Promoção da Saúde de estratégias do Planejamento Urbano para o desenvolvimento da cidade saudável – o período de 2006-2016

A partir dos estudos pode-se realçar que nos dez anos (2006-2016) da PNPS se destacaram o envolvimento interdisciplinar e a interação entre áreas distintas, a Promoção da Saúde e o Planejamento Urbano.

O Estatuto da Cidade20 (Lei 10.257/01) é um instrumento da política urbana por definir que a propriedade privada deve cumprir sua função social, iniciando assim um diálogo para a construção da cidade saudável. É um ponto inicial, mas limitado, considerando-se a obrigatoriedade da realização do Plano Diretor – um mecanismo fundamental à acessibilidade acerca da participação isonômica na formulação de políticas públicas de uso e ocupação do solo20,21.

Nessa perspectiva, a PNPS de 2006 e sua reformulação de 2014 é um marco histórico da República brasileira, por participar institucionalmente na pauta do planejamento urbano disponibilizando outras ferramentas. O próprio objetivo desta Política estabelece a promoção da qualidade de vida1 como princípio, com redução da vulnerabilidade humana relacionada aos “(…) modos de viver, condições de trabalho, habitação, ambiente, educação, lazer, cultura, acesso a bens e serviços essenciais”2. Promover a qualidade da habitação e ambiente é função do urbanista, que conta com o auxílio de, ao menos, três disposições de objetivações específicas da PNPS 2006 artigos VI, VII e VIII.

Ao estudar e refletir a reformulação realizada na PNPS de 2006 e 2014 foi possível identificar um crescimento significativo entre as políticas de promoção da saúde e da urbana, através do Estatuto da Cidade, apresentado no Quadro 1.

Quadro 1 Aproximações entre o Estatuto da Cidade e a PNPS de 2014, LABINUR, 2016. 

Fonte: Brasil2,20.

O Quadro 2, especifica dispositivos da reformulação da PNPS de 2014.

Quadro 2 Características e abordagens da PNPS de 2014 como instrumentos para uma cidade saudável, 2016. 

Fonte: Brasil2.

Enquanto estratégias, os temas prioritários da PNaPS de 2014, estreitos ao desenho e Planejamento Urbano, estão delimitadas pelas disposições normativas do Art. 10, incisos II, III, VI e VIII.

Tanto a política urbana, quanto a de promoção da saúde devem garantir a participação social, a intersetorialidade, a autonomia, o respeito às diversidades na cidade, a solidariedade, a inclusão e a justiça social. A responsabilidade na implementação desses dispositivos não são exclusivos da abrangência do setor saúde, sendo também de outros setores e da agregação destes, enfatizando a transversalidade e a intersetorialidade. A esse respeito, a Universidade tem um papel diferencial no auxílio do desenvolvimento social, com respectivas práticas de estudo, pesquisa e monitoramento.

Esses elementos transversais à PNaPS 2014, assim como ao Estatuto da Cidade, são fundamentais para a construção de uma Cidade Saudável. Conforme Duhl e Hancock22: Cidade saudável não é somente uma cidade com alto nível de saúde, medido pelos indicadores de mortalidade e morbidade.

Para Israel Brandão23:

[…] Um município, para ser saudável, precisa ser amado pelas pessoas que lá habitam. Elas precisam compreender que aquele espaço lhes pertence e que, portanto, necessita ser cuidado por elas e pelos que elegem como sendo seus representantes.

No Gráfico 1 é possível perceber que a partir de 2014, para atingir uma cidade saudável, a gestão pública possui ao menos 1 (um) marco regulatório, o Estatuto da Cidade, e mais 13 (treze) dispositivos intersetoriais na PNaPS de 2014, derivadas de 3 (três) perspectivas da PNPS 2006 (VI, VII e VIII), que subsidiaram a ampliação em 2014. Conforme os dados utilizados, foi possível perceber um crescimento de 76,92% nos dispositivos intersetoriais, entre Promoção da Saúde e Planejamento Urbano.

Fonte: Brasil2,20.

Gráfico 1 Desenvolvimento da Política Nacional de Promoção da Saúde em relação ao planejamento urbano, 2006-2014. 

Elaborado a partir das experiências acadêmicas que reafirmam a interdisciplinaridade que permite a construção conceitual que instrumentalize profissionais, alicerçados no desenvolvimento científico, a Universidade tem a missão de propor investigações que atentem para propostas inovadoras nas interfaces entre o planejamento urbano e demais áreas e campos.

O resultado nessa perspectiva, nas abordagens acadêmicas experimentadas, foi incorporado nas disciplinas de Ambiente Urbano como Promotor da Saúde e de Planejamento urbano como promotor da Cidade Saudável realizadas pelo Programa de Pós-Graduação em Arquitetura, Tecnologia e Cidade da FEC-UNICAMP em 2014 e 201524.

A realização de pesquisas interdisciplinares entre promoção da saúde e planejamento urbano, além de se constituir em sistema de investigação laboratorial (LABINUR), envolveu-se na grade curricular oferecida para formação de profissionais. Reforçando laços do papel social da Universidade com a extensão universitária, mediante o GEPUCS. As pesquisas podem ser monitorada como o projeto de Horta Comunitária em Conchal-SP4 realizado pela FEC-UNICAMP4.

A Figura 1 demonstra como o conhecimento de planejamento urbano para cidade saudável tem sido abordado e construído na FEC-UNICAMP.

Fonte: Os autores.

Figura 1 Conceituando-se a cidade saudável e a cidade doente na disciplina Planejamento Urbano como promotor da cidade saudável, 2015. 

O registro desse processo pedagógico, interdisciplinar é fundamental para o desenvolvimento científico, uma vez que alicerça o conhecimento em fundações participativas, críticas, produtivas e horizontais.

A parceria em estudos que se dedicam a monitorar, teorizar, avaliar a promoção da saúde permite relações de informações e podem alcançar o desenvolvimento de projetos e práticas sociais que promovam saúde e qualidade de vida. A Universidade, em relação ao tema, precisa reforçar e ampliar cada vez mais o olhar para a interdisciplinaridade e construir novas metodologias para compartilhar saberes e interesses comuns.

Referências

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Recebido: 05 de Fevereiro de 2016; Aceito: 26 de Abril de 2016; Revisado: 28 de Abril de 2016

Colaboradores

AMG Sperandio, LL Francisco Filho e TP Mattos participaram igualmente de todas as etapas de elaboração do artigo.

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