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Ciência & Saúde Coletiva

versão impressa ISSN 1413-8123versão On-line ISSN 1678-4561

Ciênc. saúde coletiva vol.22 no.3 Rio de Janeiro mar. 2017

https://doi.org/10.1590/1413-81232017223.25822016 

REVISÃO

Atenção à saúde de pessoas em situação de rua: estudo comparado de unidades móveis em Portugal, Estados Unidos e Brasil

Igor da Costa Borysow1 

Eleonor Minho Conill2 

Juarez Pereira Furtado3 

1Departamento de Medicina Preventiva, Universidade de São Paulo. Av. Ana Costa 95/1º andar/Laboratório de Avaliação de Programas e Serviços de Saúde, Vila Mathias. 11060-001 Santos SP Brasil. igorsow@yahoo.com.br

2Departamento de Saúde Pública, Universidade Federal de Santa Catarina. Florianópolis SC Brasil.

3Departamento de Políticas Públicas e Saúde Coletiva, Universidade Federal de São Paulo. São Paulo SP Brasil.


Resumo

O trabalho descreve e analisa o quadro legal e normativo que orienta o uso de unidades móveis em Portugal, Estados Unidos e Brasil, que buscam melhorar o acesso e a continuidade dos cuidados em saúde de pessoas em situação de rua. Utilizou-se a análise comparada, por meio de revisão bibliográfica e documental relacionando três categorias: contexto (demográfico, socioeconômico e epidemiológico), sistema de serviços (acesso, cobertura, organização, gestão e financiamento) e as unidades móveis especificamente (concepção, modelo de atenção e financiamento). A análise fundamentou-se na teoria da convergência/divergência entre os sistemas de saúde, pela perspectiva da equidade em saúde. A melhoria do acesso, a abordagem do uso abusivo de substâncias psicoativas, busca ativa e trabalho multidisciplinar mostrou-se comuns aos três países, com potencial para reduzir as iniquidades. As relações com a atenção primária, uso de veículos e o tipo de financiamento são consideradas de maneira divergente nos três países, influenciando o maior ou menor alcance da equidade nas propostas analisadas.

Palavras-Chave: Pessoas em situação de rua; Saúde; Portugal; Estados Unidos da América; Brasil

Abstract

This paper describes and analyzes the legal and normative framework guiding the use of mobile units in Portugal, United States and Brazil, which seek to improve access and continuity of care for people in homelessness. We used a comparative analysis through literature and documentary review relating three categories: context (demographic, socio-economic and epidemiological), services system (access, coverage, organization, management and financing) and, specifically, mobile units (design, care and financing model). The analysis was based on the theory of convergence/divergence between health systems from the perspective of equity in health. Improving access, addressing psychoactive substances abuse, outreach and multidisciplinary work proved to be common to all three countries, with the potential to reduce inequities. Relationships with primary healthcare, use of vehicles and the type of financing are considered differently in the three countries, influencing the greater or lesser extent of equity in the analyzed proposals.

Key words: People in homelessness; Health; Portugal; United States of America; Brazil

Introdução

Garantir o acesso também aos grupos vulneráveis tem se constituído objetivo de alguns dos sistemas de saúde contemporâneos, como atesta o desenvolvimento de novas modalidades de atenção1. Este trabalho descreve e analisa propostas dirigidas para pessoas em situação de rua em Portugal, Estados Unidos (EUA) e Brasil, denominadas, respectivamente, de Equipes de Rua, Clínicas Móveis de Busca Ativa e Consultório na Rua.

Sob a categoria “pessoas em situação de rua” (PSR) encontram-se indivíduos que compartilham a condição de extrema pobreza, o uso das ruas e espaços públicos (ou eventualmente albergues) como local primordial de sobrevivência, pernoite e relações pessoais, de maneira transitória ou permanente. Por outro lado, apresentam heterogeneidade nos motivos de ida às ruas e nas estratégias de vida2,3. As PSR compõem os grupos populacionais excedentes que não acompanham o ritmo das transformações socioeconômicas e/ou são vítimas de circunstâncias – desastres ambientais, desapropriação, migração forçada etc. O desajuste em relação ao modelo social vigente origina discriminação negativa e ações de repressão4, pois são considerados pela sociedade como “uma presença inoportuna e ameaçadora”5. A prevalência de transtornos mentais e o uso abusivo de álcool e outras drogas vêm somar-se ao rompimento da PSR com suas redes sociais e coletivos protetores, aumentando sua vulnerabilidade6.

É da ordem de milhares o número de PSR no Brasil, Estados Unidos e Portugal7-9, onde são identificados problemas de acesso e continuidade dos tratamentos de saúde por inadequação dos serviços às particularidades desse grupo3,10,11 e pelo estigma de que são vítimas, inclusive por parte de trabalhadores12. Frente a esses desafios, alguns países têm adotado as estratégias de busca ativa e itinerância para superar limitações da demanda espontânea a esse grupo13. Tais estratégias caracterizam-se pelo deslocamento de equipes no território de modo a alcançar pessoas refratárias ou inadaptadas às redes de saúde14, superando barreiras ao acesso nos serviços convencionais2,5,15.

Inúmeras questões emergem das propostas de cuidados itinerantes, tanto de caráter político como técnico e institucional. No Brasil, os Consultórios na Rua totalizam 129 unidades16 e apesar de sua expansão numérica e complexidade das ações, a quantidade de estudos sobre o tema é ainda restrita17-20. A presente pesquisa busca contrastar o que há de comum e de diverso entre as normativas voltadas ao cuidado itinerante em saúde das PSR, relacionando o contexto socioeconômico e institucional dos países. Também objetiva evidenciar contribuições e limitações das iniciativas à equidade em saúde de sua população-alvo, ou seja, analisar o investimento e a organização dos sistemas e serviços no tratamento diferenciado e justo a uma população que vivencia desigualdades21, como as PSR. Diante da ausência de estudos comparados sobre esse objeto, situaremos a proposta brasileira numa perspectiva internacional comparada, de modo a que a experiência de outros países represente um espelho analítico22 e ofereça elementos úteis para a transferência de conhecimentos nesse campo23 e subsídios para futuros estudos.

Metodologia

Trata-se de um estudo múltiplo de casos24 que tem a comparação como recurso analítico25. Delineamos o foco sobre as iniciativas itinerantes para PSR de Portugal, dos Estados Unidos da América e do Brasil. A opção pelos EUA se deu pelo pioneirismo na oferta deste tipo de serviço e o volume de publicações indexadas sobre o tema; e Portugal pela proximidade cultural e semelhanças entre os princípios e desenho organizacional do Sistema Nacional de Saúde Português (SNS) com o Sistema Único de Saúde (SUS).

Definimos como unidades de análise as propostas dos governos federais relativas aos serviços móveis, levando em conta a situação sociopolítica dos países e os seus sistemas de saúde26. Definimos três categorias descritivas: contexto, características do sistema de serviços e das unidades. O primeiro utiliza um conjunto de indicadores que funcionam como aproximações (variável proxy) para situar os principais fatores que influenciam a situação de saúde – indicadores demográficos, socioeconômicos e perfil epidemiológico. Incluímos neste item os indicadores de problemas de saúde com maior prevalência entre as PSR, tais como uso problemático de álcool e outras drogas3,9,27, transtornos mentais28-30, HIV/AIDS3,31 e tuberculose32-36 – considerando a pouca quantidade de dados específicos de saúde das PSR em Portugal e no Brasil. Também contemplamos estimativas da PSR sendo, no entanto, necessário considerar os limites de sua validade pela difícil operacionalização e uso de distintas metodologias7-9.

A descrição do contexto apresenta uma síntese da trajetória histórica dos sistemas de saúde, situando a opção político-institucional frente à proteção social em saúde predominante em cada país. Na operacionalização das características dos sistemas foram priorizados acesso, cobertura, organização e gestão dos serviços e o modo de financiamento, conforme expressos no marco normativo e legal25,37. As unidades móveis foram descritas conforme sua concepção, modelo de atenção e financiamento.

O trabalho se apoia em revisão bibliográfica e documental, considerando leis, portarias governamentais e cartilhas do setor saúde, dentre outros. Para a identificação de artigos científicos foram utilizadas as bases SciELO, PubMed e Google Acadêmico com as seguintes combinações de termos:“mobile out reach services” and “homeless”, “mobile health” and “homeless”, “mobile unit health service” and “homeless”, “saúdeandmorador de rua”. A análise sistematiza semelhanças e diferenças entre as propostas das unidades móveis, fundamentando-se na teoria da convergência/divergência entre os sistemas contemporâneos25,38.

Resultados - contexto, sistemas de saúde e estruturação das equipes móveis nos três países

Portugal e as Equipes de Rua

Em 2013, a população estimada para Portugal era superior a 10 milhões de habitantes, com um perfil demográfico marcado por baixa fertilidade e envelhecimento populacional39. Neste mesmo ano, foram contadas aproximadamente 5.000 PSR, 0,04% da população total8. Em Lisboa, o levantamento de 2015 identificou uma maioria de homens portugueses solteiros, divorciados ou viúvos, com baixa escolaridade e sem formação profissional40.

O Produto Interno Bruto (PIB) por habitante é de US$ 22.080 com um Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) muito alto, e um Índice de Gini de 36.041,42. Ao ingressar na União Europeia em 1986, Portugal teve um período de melhoria dos indicadores socioeconômicos, mas que retrocederam a partir de meados de 2009 com o agravamento da crise financeira nesse espaço geopolítico, aliado às políticas sociais de austeridade43.

O SNS foi criado em 1979, fundamentado na garantia de acesso universal, financiamento por fontes fiscais e descentralização de parte das responsabilidades na prestação de cuidados para as Administrações Regionais de Saúde (ARS); mas o SNS iniciou com baixo financiamento, pouco desenvolvimento de serviços próprios e problemas no acesso. A partir de 1990, ocorreu uma maior participação do setor privado no SNS num contexto internacional de acirramento do modelo neoliberal44.

Gradativamente, houve favorecimento ao modelo de atenção primária, mas a despeito de seu bom desempenho44,45, sua implantação foi reduzida com a crise econômica recente. Em 2013, o gasto continuava predominantemente público (66% do total), com crescente aumento dos gastos privados (out of pocket e seguros)46. Como resultante dessa conjuntura, há hoje três subsistemas de saúde em Portugal: o SNS, os seguros de certas categoriais profissionais e os seguros privados.

Alguns indicadores de saúde de Portugal estão próximos à média dos demais países da Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), enquanto outros – como a mortalidade por doença cerebrovascular, atenção em saúde mental e, principalmente, a prevalência de HIV/AIDS – mostram uma situação desfavorável no conjunto dos países europeus45,47. Além disso, em 2012, 2,7% da população havia declarado ter utilizado algum tipo de droga nos últimos 12 meses, excluindo álcool e tabaco48, e, em 2013, foi verificada alta taxa de consumo de álcool por pessoa ao ano49. Foram estimados poucos casos de tuberculose em 201450, e a taxa de contribuição dos distúrbios neuropsiquiátricos sobre a carga global de doenças atingiu 25,6%.

Os índices de HIV/AIDS e de uso de substâncias psicoativas têm sido argumento para implementação de equipes itinerantes de saúde desde 2001, como as Equipes de Rua (ER), voltadas aos usuários de drogas45,51,52. Porém, o aumento de PSR no país levou à criação, em 2006, de um grupo interinstitucional que elaborou a “Estratégia Nacional para Integração de Pessoas Sem-Abrigo” (ENIPSA)11. A ENIPSA considerou a ER como principal meio de aproximação, acompanhamento e encaminhamento das PSR para demais pontos da rede, a fim de oferecer cuidados básicos.

As propostas para as ER de Portugal foram reorganizadas em 2013 por meio da criação do Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências (SICAD), responsável pelos programas de saúde ligados a tal temática53,54. O financiamento das ER seria de origem pública federal, complementado com recursos das instituições sociais que executariam o serviço54.

Divulgar informações, utensílios e programas para a redução de danos e riscos, interagir com os consumidores, realizar encaminhamentos conforme as necessidades e o oferecimento de primeiros socorros são as ações previstas para as ER52. Estas equipes podem utilizar ou não veículos, sendo compostas por profissionais contratados e voluntários52. Atualmente as ER recebem financiamento do governo federal através de chamadas públicas lançadas pelos municípios, para atuações focais.

Os EUA e as Clínicas Móveis de Busca Ativa

País de grande extensão territorial com uma população estimada em mais de 320 milhões de habitantes55, os EUA contabilizaram 610.042 PSR em 20137, o que significava 0,20% da população. Um aumento significativo nesse número foi observado na década de 1970 com a desospitalização de pacientes psiquiátricos, e novo acréscimo ocorreu após os cortes de programas sociais nos anos 198056. O que se verificou em 2013 foi uma grande maioria de homens com mais de 25 anos, e 42,17% das pessoas com transtornos mentais graves e/ou distúrbios relacionados ao uso de substâncias psicoativas7.

O país apresenta um elevado PIB/per capita, IDH de 0.915 e Gini de 41.1. Em 2013, o gasto per capita em saúde era o dobro da média dos países integrantes da OECD, predominantemente privado (em torno de 52%). Tanto a mortalidade infantil quanto os anos potenciais de vida perdidos são superiores ao estimado para Portugal41,42,46,57.

Ao longo do século XX, o sistema de saúde dos EUA se estruturou por um modelo empresarial e filantrópico com predomínio do financiamento e da prestação privada de serviços. Embora haja autonomia dos Estados americanos na coordenação do setor58, o Departamento de Saúde e Serviços Humanos (U.S. Departament of Health and Human Services- HHS) gerencia toda a rede de cuidados, regulando planos e serviços privados. Em 1965, foram criados dois subsistemas, o Medicaid e o Medicare. O primeiro tem caráter assistencial, voltado às pessoas de baixa renda, contando com subsídios federais; o segundo é um seguro social financiado por fontes fiscais e contribuições salariais para cobertura de pessoas com mais de 65 anos ou que apresentem morbidades específicas. O HHS também administra programas para outros grupos específicos, como veteranos de guerra e crianças de baixa e média renda58.

Em 2010, 49% dos americanos tinham cobertura de um seguro patrocinado pelo empregador, 17% do Medicaid, 12% do Medicare, com 16% de indivíduos sem qualquer proteção social em saúde59, entre os quais se incluíam as PSR. A existência de dificuldades no acesso e gastos cada vez mais elevados contribuíram para a aprovação do Patient Protectionand Affordable Care Act (ACA), iniciando a reforma conhecida como Obamacare60. O ACA baseia-se na expansão da cobertura pela obrigatoriedade de possuir seguro privado; aumento da regulação; ampliação de coberturas no Medicare e Medicaid; reformas no modelo assistencial; entre outras ações25. Apesar de críticas ao modelo empresarial com intermediação de seguros privados, esta reforma tem ampliado o acesso das PSR aos serviços25,61.

Os indicadores de saúde identificaram alta taxa de infecção por HIV, semelhante a Portugal, em 200947. O consumo médio de álcool foi de 8,8 litros per capital em 201349. Sobre o consumo de outras drogas, 9,2% da população relatou ter usado algum tipo de substância no último mês, em 201262; e foi registrado reduzido número de casos de tuberculose em 201450. A taxa de contribuição dos distúrbios neuropsiquiátricos sobre a carga global de doenças atingiu 30,9%63.

O uso de clínicas móveis de busca ativa (mobile out reach clinics) dirigidas às PSR teve início nos anos 197064. Dada a gravidade da situação das PSR nos EUA, diversos movimentos sociais pressionaram o governo federal a garantir direitos a esse público, o que levou à criação de uma seção específica para as PSR na Lei Anti-abuso de Drogas (Anti-Drug Abuse Act)65. Em 1987, ainda sob intensa pressão de instituições e movimentos ligados à temática, e a partir da mobilização dos congressistas Stewart McKinney e Bruce Vento, o congresso aprovou a Lei McKinney para Assistência à Pessoa sem Moradia (renomeada depois como McKinney-Vento Homeless Assistance Act), que criou emendas ao Public Health Service Act para a implementação de serviços voltados às PSR, incluindo estratégias de busca ativa66,67. A Lei McKinney-Vento não direciona a organização das equipes móveis, indica apenas constituírem serviços de atenção primária que podem ser complementados por equipes específicas voltadas ao tratamento de dependência química e transtorno mental.

Estudo realizado entre os anos de 2006 e 200710 demonstrou que a grande maioria das equipes investigadas utilizavam veículo próprio e o financiamento advinha de fundos federais, municipais e de corporações. Elas eram formadas por diversas categorias profissionais e em pouco mais da metade delas estava presente um médico10. Atualmente, diversos elementos apontam uma sinergia de políticas no enfrentamento das dificuldades de acesso aos serviços de saúde pela PSR. A implementação do ACA ampliou os critérios para inclusão no Medicaid e facilitou o financiamento de experiências inovadoras. Estas ações contribuíram para que desde 2010 ocorresse um decréscimo das PSR, apesar do contexto de recessão no país61. Também houve articulação de redes institucionais nacionais junto ao governo federal, tais como a National Coalition for the Homeless e a National Alliance to End Homelessness68,69, que atuam como mobilizadoras de ações políticas e oferecem capacitação para diversas instituições públicas e privadas executoras de serviços para PSR espalhadas pelo país.

O Brasil e o Consultório na Rua

Com uma população estimada em 200 milhões de habitantes70, a contagem de PSR resultou em aproximadamente 50.000 em 2008, ou seja, 0,02% da população brasileira daquele ano9. A grande maioria eram homens afrodescendentes com baixa escolaridade, que associavam a ida às ruas ao consumo problemático de álcool e/ou outras drogas e ao desemprego, somados às divergências familiares9.

Em 2013, o Brasil apresentou PIB/per capita bem abaixo dos EUA e Portugal, e um Índice de Gini bem acima da media dos países da OECD41, porém seu IDH o posicionou na 75ª posição do ranking do Relatório de Desenvolvimento Humano de 201542. O gasto per capita em saúde nesse mesmo ano foi muito abaixo dos países em estudo, e os anos potenciais de vida perdidos foram muito superiores aos encontrados em Portugal e Estados Unidos46 (Tabela 1).

Tabela 1 Indicadores demográficos, socioeconômicos e de saúde: Portugal, Estados Unidos da América e Brasil. 

Indicadores/países Portugal Estados Unidos Brasil
População, censos 2010 10.562.178 308.745.538 190.732.694
População estimada, 2015 10.427.301 (2013) 321.865.400 204.881.900
População em situação de rua Percentagem em comparação à população total estimada para o ano referido Aprox. 5.000 (2013) 0,04% 610.042 (2013) 0,20% Aprox. 50.000(2008) 0,026%
Produto Interno Bruto per capita, 2013 (US$) 22,080.90 54,629.50 11,384.60
Índice de Desenvolvimento Humano, 2014 0,830 0,915 0,755
Índice Gini 36,0 (2012) 41,1 (2013) 52,9 (2013)
Taxa de fertilidade, 2013 1,21 1,86 1,8
Anos potenciais de vida perdidos por 100.000 habitantes- APVP, 2010 3492 4629 7576
APVP definidos por mulheres / homens, 2010 2230 / 4841 3447 / 5814 5037 / 10216
Taxa de contribuição dos distúrbios neuropsiquiátricos na carga global de doença, em 2008 25,6% 30,9% 20,3%
Consumo de álcool por pessoa ao ano em 2011 10,3 litros 8,8 litros 7,3 litros
Taxa de pessoas que consumiram alguma droga (exceto álcool e tabaco) no último ano, em 2012 (Brasil em 2005) 2,7% 9,2% (último mês) 10,3% (2005)
Taxa de pessoas infectadas por HIV/AIDS, 2009 0,40% 0,39% 0,31%
Incidência de casos de tuberculose a cada 100000 habitantes em 2014 25 3 44

Fontes: IBGE75; United States Census Bureau55; INE76; OECD46,47,57; Meta9; Estados Unidos da América7; Pereira e Oliveira8, PNUD42, DATASUS70, SICAD48, WHO50,63, Substance Abuse and Mental Health Services Administration62, Duarte et al.74.

Com o advento da Constituição, em 1988, a saúde passou a ser um direito de cidadania no Brasil, assegurado através do SUS71, cujo objetivo é oferecer uma cobertura universal, integral e equitativa por meio de redes organizadas de serviços, sob gestão compartilhada entre a esfera federal, estadual e municipal do governo72. No entanto, o baixo financiamento público decorrente da agenda neoliberal da década de 1990 fomentou uma expansão importante de planos privados de saúde. Tanto do ponto de vista do financiamento como da prestação dos serviços, o sistema de saúde brasileiro pode ser considerado híbrido, constituído por três subsistemas: o SUS financiado com recursos do Estado e de acesso universal com ênfase na atenção primária; um subsistema privado, podendo ter fins lucrativos ou não, mantido com recursos públicos e privados; e o subsistema suplementar composto de diversos tipos de planos privados, que também recebe subsídios fiscais71,73.

Em 2009, 0,31% da população vivia com HIV/AIDS47. No ano de 2013 foi consumida uma quantidade menor de litros de álcool por pessoa que nos outros dois países49, mas no ano de 2005, 10,3% da população havia declarado ter consumido algum tipo de droga, excluindo álcool e tabaco, nos últimos 12 meses74. A alta incidência de casos de tuberculose em 201450 posicionou o país na lista de acompanhamento da Organização Mundial de Saúde. E foi calculado índice de 20,3% de contribuição dos distúrbios neuropsiquiátricos na carga global de doenças63

As estratégias em saúde para as PSR surgiram de experiências municipais entre os anos 1980 e 2000, algumas relacionadas à atenção primária e outras voltadas aos usuários de substâncias psicoativas em situação de rua77-79. A partir de 2007, o Ministério de Desenvolvimento Social articulou-se com outros ministérios (Ministério das Cidades, da Educação, Saúde, Justiça, Trabalho e Emprego, Secretaria Especial de Direitos Humanos e Defensoria Pública da União), com trabalhadores da área e movimentos populares, o que resultou na produção da Política Nacional para Inclusão Social da População em Situação de Rua80.

A partir desse documento, o Ministério da Saúde (MS) desenvolveu um plano emergencial para fortalecer e expandir os chamados Consultórios de Rua, serviços móveis itinerantes de assistência inspirada nas estratégias de redução de danos e tratamento à dependência química81. Dois anos depois, o MS reorganizou a Rede de Atenção Psicossocial82, articulando-a com os serviços da atenção básica, e remodelou o antigo Consultório de Rua para o “Consultório na Rua” (CnR), que passou a compor a atenção primária82. Em 2012 foram estabelecidos parâmetros para a implantação dos CnR e critérios para o número de equipes conforme a população dos municípios83,84, e posteriormente foram redefinidos os valores de incentivo e o rol das categorias profissionais que integrariam as equipes85,86.

O CnR é um serviço multiprofissional de atenção primária às PSR. Inclui o cuidado ao uso problemático de álcool e outras drogas por meio da busca ativa e do compartilhamento de ações com demais pontos da rede e outros setores. Sua implantação é obrigatória conforme o número de PSR identificadas nos municípios. Foram definidas três modalidades de equipes, sendo que apenas a modalidade III prevê a inserção de médicos85.

A Tabela 1 e os Quadros 1 e 2 sintetizam os principais elementos encontrados na comparação entre os contextos, as características dos sistemas e das unidades móveis nos países analisados.

Discussão

Convergências para a redução da iniquidade: objetivos, busca ativa, multiprofissionalidade e redução de danos

Apesar das diferenças estruturais nas políticas de saúde do países pesquisados, os três reconhecem como problema principal as barreiras no acesso das PSR aos serviços, implantando estratégias e recursos semelhantes de aproximação e cuidado52,66,83 (Quadro 1). A busca ativa, seguida de encaminhamento aos demais pontos da rede, demonstra ser estratégia essencial no vínculo e assistência continuada às pessoas nas ruas, com potencial para facilitar o acesso dos serviços pela população13,20. A abordagem e oferecimento de cuidado frente às questões relacionadas ao uso problemático de álcool e outras drogas também foi ação convergente52,66,83, o que condiz com a alta prevalência no uso de substâncias psicoativas entre as PSR (como destacaram os censos de PSR dos EUA e Brasil) e entre a população geral dos três países estudados (Tabela 1).

Quadro 1 Síntese da caracterização dos sistemas de saúde. 

Caracterização dos sistemas de saúde
Tipo de sistema/ cobertura Organização e gestão dos serviços Financiamento (2013)
Portugal Sistema Nacional de Saúde - SNS. Cuidado universal e integral como direito de cidadania. Seguros para determinadas categorias profissionais e seguros privados. Serviços públicos oferecidos nos três níveis de atenção através de serviços próprios, parcerias público-privadas e entidades privadas. SNS fiscaliza serviços públicos e privados 5ARS responsáveis pela operacionalização e transferência de recursos, incluindo para as Unidades de Saúde Familiar. Setor privado oferece serviços especializados, hospitalares e alguns procedimentos de alta densidade tecnológica. Não há política específica de saúde para as PSR, apenas propostas de adaptação sugeridas pela ENIPSA. Fontes fiscais Gasto total per capita: U$ 2,514 Público: 66,56% Privado: 33,44%
EUA Empresarial permissivo ou pluralista de mercado. Obrigatoriedade da vinculação a um seguro privado para garantia de cuidados, com subsídios federais. Aposentados, portadores de algumas doenças crônicas, população de baixa renda cobertos por Medicare (seguro público) e Medicaid (assistência); subsistemas públicos para indígenas, crianças, militares e servidores civis. Prestação de serviços fragmentada através de seguros privados ou subsistemas públicos. Rede mais voltada às especialidades, atenção hospitalar e, com alta incorporação tecnológica. Governo federal (DHHS) administra seguro público (Medicare) e regula seguros privados, governo estadual administra Medicaid., seguros privados gerenciam a prestação dos serviços que asseguram (managed care). Há políticas de saúde específicas para PSR incluídas no McKinney-Vento Act. Fontes fiscais, contribuições patronais e de trabalhadores, orçamento direto das famílias Gasto total per capita: U$ 8,713 Público: 48,17% Privado: 51,83%
Brasil Sistema Único de Saúde-SUS, sistema público de acesso universal, integral e gratuito, como direito de cidadania. Subsistema privado constituído por serviços e seguros privados regulados e subsidiados pelo governo federal. Serviços de atenção primária oferecidos principalmente pelos municípios, Estados garantem atenção hospitalar e alguns serviços especializados, a União serviços de alta complexidade. Organização em três níveis de cuidados: atenção básica, média e alta complexidade. Estabelecimento de redes coordenadas de atenção nas áreas de obstetrícia e especialidades prioritárias. Gestão compartilhada entre níveis de governo, estímulo à regionalização através de Comissões Inter-gestores Regionais (CIRs) Rede privada oferece serviços suplementares voltada às especialidades, exames complementares e atenção hospitalar, com alta incorporação tecnológica Há políticas de saúde específicas para a PSR, em especial nos documentos de Atenção Básica. Fontes fiscais, seguros privados com financiamento patronal, de trabalhadores e direto das famílias com subsídios federais (renúncia fiscal) Gasto per capita: U$ 1,471 Público: 48,20% Privado: 51,80%

Fonte: Brasil72; Bahia71; Paim et al.73; Estados Unidos da América7,60; Costa58; Portugal53; Santos44, Conill25.

Identificamos como recurso convergente a constituição das equipes por meio da integração de profissionais de distintas graduações. O efetivo caráter multidisciplinar parece fazer face à complexidade de seu objeto, permitindo a articulação de distintas perspectivas sobre os problemas87,88.

Portanto, as estratégias de busca ativa e redução de danos, associadas ao recurso das equipes multiprofissionais favoreceriam a promoção da equidade ao adaptar a mobilidade e ampliar o alcance, o rol de ações e a composição das equipes para as necessidades essenciais da população, e atenuar as barreiras impostas pela desigualdade social, muitas vezes reproduzidas pela própria rede de saúde21.

Ações divergentes entre as propostas: modelos assistenciais e intersetorialidade

Nos EUA e no Brasil os serviços móveis originaram-se na assistência aos usuários de álcool e outras drogas52,65,77, mas houve posterior direcionamento e integração com a atenção primária66,83. Destarte, as ERs portuguesas focalizaram a estratégia de assistência aos usuários de substâncias psicoativas em resposta aos altos índices de HIV/AIDS e uso abusivo de substâncias no país89, restrição reforçada pelo último decreto-lei54, mesmo com a proposta de ampliação das funções das Equipes de Rua pela ENIPSA11. Atuando pela atenção primária, os serviços brasileiros e estadunidenses potencializam a atenção integral em saúde para as PSR, considerando sua complexidade e as barreiras de acesso identificadas. Oferecem assistência para os problemas mais comuns da população, como, por exemplo, a tuberculose, evitando encaminhamentos excessivos às especialidades90. Uma abordagem mais ampla permite melhor vinculação e continuidade aos tratamentos, e cuidado às comorbidades19,20,91. Para os três países, mas especialmente para o Brasil, a atenção primária contribuiria para reduzir morbidades entre os homens, que são a grande parcela entre as PSR, os que apresentam maiores índices de anos potenciais de vida perdidos (Tabela 1), e os que menos procuram por serviços de saúde no país92.

De outra forma, os serviços propostos pela última legislação portuguesa não atendem à PSR em geral, e necessitam buscar em outros pontos da rede a atenção integral77,94. Restringir a modalidade assistencial aqui em foco pode resultar em ações limitadas e estigmatizantes à população-alvo, correndo-se o risco de oferecer assistência apenas para questões urgentes, não promovendo processos de melhoria na qualidade global da saúde95, e não favorecendo a superação da iniquidade21. Além disso, a ausência de um eixo mais organizado de ações em saúde pode levar à segmentação e/ou sobreposição de estratégias pelas ERs96.

A ação intersetorial recebeu maior investimento do governo federal norte-americano, que articulou parcerias intersetoriais e interinstitucionais para o cuidado às PSR, constituindo uma rede organizada que promoveu a redução no número desse grupo populacional, considerando suas múltiplas necessidades7,61. Tanto o governo brasileiro como o português consideraram a articulação de diversos setores em suas estratégias nacionais11,80. No entanto, apenas as portarias brasileiras do setor saúde consideraram tal principio82,83, sendo que ambos os países não apontaram resultados concretos sobre tal ação até o momento. A intersetorialidade para a atenção às PSR se constitui numa estratégia imprescindível frente à complexidade de suas demandas, evitando inadequações dos serviços aos seus usuários e promovendo a equidade97.

Recursos diversificados e limitações para o enfrentamento à iniquidade

A existência ou não de um automóvel à disposição das equipes nos parece um indicador da efetiva capacidade de acompanhar as pessoas em seus respectivos territórios, uma vez que tal recurso permite o deslocamento dos profissionais e a condução de equipamentos e insumos, além do translado dos pacientes para outros serviços19,64. Ao omitir a exigência de um automóvel nas propostas relativas às ERs, a iniciativa portuguesa compromete um dos pilares dessa estratégia, pautada justamente na mobilidade de sua equipe, não contribuindo para a redução da iniquidade frente às dificuldades das PSR em acessarem os serviços.

Com relação ao financiamento, em Portugal e nos EUA opera-se pelo compartilhamento dos recursos entre setor público e privado. Porém tais legislações diferem entre si pelo fato de que as ER portuguesas são terceirizadas, enquanto a legislação norte-americana possibilita tanto a execução do serviço pelo poder público como por terceiros, mesmo sob um sistema fortemente influenciado pela iniciativa privada52,54,66. No caso da proposta brasileira, cabe ao governo federal e aos municípios arcarem com os custos e executar os CnR83. A contratação direta pelo órgão público garante estabilidade e favorece a manutenção de vínculos entre estes e os usuários. Já a contratação por meio de instituições privadas permite maior agilidade no recrutamento de profissionais, mas traz o risco da precarização dos vínculos trabalhistas e da insatisfação dos trabalhadores, o que pode afetar a qualidade da atenção98. Porém, mesmo com a vantagem na continuidade do cuidado apresentada por um serviço público, há o desafio de se manter uma equipe em pleno e adequado funcionamento quando inserida num sistema de saúde subfinanciado, como temos visto ocorrer no Brasil73.

Conclusão

Para além de um produto de decisões técnico-institucionais, políticas de saúde são resultantes de sucessivas mediações entre diferentes agentes, até que ocorra sua expressão operacional em termos de serviços ou programas. Por essa razão, o quadro legal e normativo que descrevemos e comparamos neste estudo representa apenas uma parte desse panorama. Cada um dos países pesquisados organizou o serviço móvel conforme seu respectivo contexto econômico e político, seus sistemas de saúde e do modo como a problemática das PSR foi se conformando em cada uma dessas sociedades. No entanto, a perspectiva comparada nos permitiu apontar os principais elementos que compõem intervenções dessa ordem.

O objetivo de melhorar o acesso, o estabelecimento de equipes multiprofissionais, a busca ativa e a assistência frente ao uso problemático de substâncias são comuns às três iniciativas, sugerindo um eixo essencial no cuidado das PSR. Porém, identificamos divergência entre as estratégias e recursos assistenciais – por um lado, cuidados primários e recurso obrigatório de veículo, e por outro, o oferecimento restrito à redução de danos com uso facultativo de veículo. Há maior potencial para reduzir o tempo de acesso e garantir a continuidade de cuidados se as equipes itinerantes puderem oferecer ações de atenção primária articulados à redução de danos in loco como proposto pelas estratégias brasileiras e norte-americanas, resultando em maior equidade. Porém, oferecer toda a assistência possível na própria rua ou especificar serviços apenas para PSR poderá ocasionar menor frequência desse grupo nas unidades tradicionais, gerando um circuito segregador de assistência99. Além disso, o excesso de atribuições das equipes associado às frágeis condições de trabalho resultantes das situações encontradas nas ruas, podem levar à simplificação de tarefas pelos trabalhadores, e redução do que poderia ser oferecido aos usuários dos serviços, mecanizando o cuidado na atenção primária100,101.

O sistema de saúde norte-americano supreendentemente apresentou propostas de assistência para PSR com maior integração à atenção primária, quando comparadas à iniciativa portuguesa, que esta inserida num sistema orientado pelo modelo primário. Os EUA também indicaram melhor inserção das ações de saúde no âmbito intersetorial61 em sinergia com medidas de melhoria do acesso pelo ACA60.

Os aspectos destacados de cada um dos países estudados provém de revisão bibliográfica e da análise do quadro legal e normativo. No entanto seriam necessárias novas abordagens metodológicas e um aprofundamento no campo de avaliação de modo a identificar como os aspectos levantados se materializam na prática cotidiana.

Quadro 2 Síntese da caracterização das unidades móveis de saúde para pessoas em situação de rua. 

Caracterização das unidades móveis para PSR
Concepção Organização e gestão dos serviços Financiamento
Portugal – Equipes de Rua Redução de danos no uso problemático de substâncias psicoativas, atuando como mediadora entre os usuários nos locais de consumo e a rede de saúde. Prevista articulação com outros setores por meio do Núcleo de Planejamento e Intervenção. - Serviços oferecidos: informações, utensílios e programas para redução de danos e riscos, interação com os consumidores, realização de encaminhamentos conforme as necessidades, oferecimento de primeiros socorros diante de situações de emergência e negligências. - Não foram definidas modalidades profissionais para atuar. - Integrantes podem ser contratados ou voluntários. Público e privado. Governo federal define a percentagem de custeio de fundo público, a ser complementada pela instituição que irá executar o serviço.
EUA – Clínicas Móveis de Busca Ativa Atenção primária incluindo cuidados aos usuários de substâncias psicoativas. Articula acesso aos demais pontos da rede de saúde, e serviços de outros setores quando necessário. - Serviços oferecidos: podem variar conforme composição das equipes. - Não há definição para as categorias profissionais, mas devem respeitar o modelo de atenção primária e de tratamento ao uso abusivo de drogas. Financiamento público, podendo ser complementado com verba privada via corporações. Governo federal avalia percentagem de pagamento, mas governo local necessita financiar pelo menos 25% do custo total do serviço.
Brasil – Consultório na Rua Concepção voltada à atenção primária em saúde e redução de danos. Articula acesso aos demais pontos da rede de saúde e serviços de outros setores quando necessário. - Serviços oferecidos: ações de atenção básica, primeiros socorros, testes rápidos, escuta qualificada, apoio psicológico, busca ativa, atividades educativas e culturais, dispensação de insumos. - Categorias profissionais previstas: enfermeiros, psicólogos, assistentes sociais, agente social, técnico ou auxiliar de enfermagem, técnico em saúde bucal, cirurgião dentista, profissional/professor de educação física, profissional com formação em arte e educação, agentes comunitários de saúde, médicos. Financiamento público. Governo federal custeia gastos do serviço, exceto o fornecimento de veículo, cuja responsabilidade é da gestão municipal.

Fonte: Brasil83,84; Estados Unidos da América66; Portugal53,54,93.

Agradecimentos

À FAPESP, pela concessão da bolsa de doutorado ao primeiro autor.

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Recebido: 04 de Maio de 2016; Aceito: 25 de Outubro de 2016; Revisado: 27 de Outubro de 2016

Colaboradores

IC Borysow e JP Furtado trabalharam na concepção do tema. Os três autores, IC Borysow, JP Furtado e EM Conill, atuaram na pesquisa, na metodologia, e na redação final.

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