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Ciência & Saúde Coletiva

versão impressa ISSN 1413-8123versão On-line ISSN 1678-4561

Ciênc. saúde coletiva vol.23 no.7 Rio de Janeiro jul. 2018

http://dx.doi.org/10.1590/1413-81232018237.09072018 

ARTIGO

A questão social no projeto do BRICS

Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato1 

1Programa de Estudos Pós-Graduados em Política Social, Escola de Serviço Social, Universidade Federal Fluminense. Campus do Gragoatá bloco E/5º/326, Gragoatá. 24210-350 Niteroi RJ Brasil. lenauralobato@uol.com.br

Resumo

O BRICS, acrônimo de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, é o primeiro grupo multilateral criado e dirigido por países fora do eixo de países ocidentais e desenvolvidos. O objetivo do grupo é influenciar a geopolítica e o mercado globais a partir da defesa e do direito dos países pobres e emergentes a participar em condições equitativas do desenvolvimento. A questão social está no centro das justificativas do grupo para seus objetivos. Nesse sentido, o objetivo deste artigo é analisar o tratamento dado à questão social pelo BRICS. A metodologia se baseou em pesquisa bibliográfica e análise documental das Declarações resultantes das nove Cúpulas do BRICS, realizadas de 2009 a 2017. Os resultados indicam que a questão social foi importante para a afirmação do projeto do grupo no contexto global. E embora haja avanços em alguns indicadores sociais e na redução da pobreza, são frágeis os resultados conjuntos em inúmeros compromissos sociais assumidos. Isso pode ser atribuído à centralidade dos contextos nacionais na questão social, às diferenças internas entre os países, ao caráter não impositivo das iniciativas do grupo ou, ainda, ao fato de que, embora demonstre potência nas estratégias para novos arranjos globais, a questão social permanece subsumida aos objetivos geopolíticos e de mercado.

Palavras-Chave: Questão social; BRICS; Política socia

Introdução

O BRICS, acrônimo de Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, é o primeiro grupo multilateral criado e dirigido por países fora do eixo de países ocidentais e desenvolvidos. O termo BRIC (ainda sem a África do Sul) foi cunhado por Goldman Sachs, que defendia que esses países teriam cada vez mais importância no cenário econômico global e em algumas décadas estariam entre as seis maiores economias do mundo1. O objetivo principal do grupo é influenciar a geopolítica e o mercado globais, a partir da importância alegada de grandes países em desenvolvimento com papel crucial na economia. Os BRICS representam 41,2% da população mundial e 29,6% do território da terra. O produto interno em 2016 superou os 16 trilhões de dólares e o grupo registra aumento significativo em suas economias a partir de 2007 (Tabela 1), mesmo com os decréscimos recentes de Brasil e Rússia. O PIB per capita segue a mesma tendência, com aumento significativo na China, obviamente dado seu crescimento expressivo, mas também na Índia, com alta taxa bruta de natalidade (21,4 em 2015).

Tabela 1 BRICS - Dados socioeconômicos selecionados. 

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
PIB (preços constantes) US$ / bi
Brasil 1,397 1,695 1,669 2,208 2,612 2,459 2,464 2,417 1,801 1,796
Rússia 1,300 1,661 1,223 1,525 2,034 2,154 2,232 2,086 1,372 1,286
Índia 1,247 1,105 1,435 1,744 1,824 1,828 1,857 2,034 2,089 2,273
China 3,554 4,601 5,110 6,101 7,576 8,560 9,611 10,483 11,063 11,203
África do Sul 299 287 297 375 417 396 367 351 318 295
Gini
Brasil 0.521 0.513 0.509 ... 0.501 0.499 0.497 0.494 0.493 ...
Rússia 0.422 0.421 0.421 0.421 0.417 0.420 0.419 0.416 0.413 0.414
Índia (urbano) ... ... ... 0.371 ... 0.367 ... ... ... ...
China 0.484 0.491 0.490 0.481 0.477 0.474 0.473 0.469 0.462 0.465
África do Sul ... ... 0.640 ... 0.650 ... ... 0.639 ... ...
PIB per capita (US$)
Brasil 7,373 8,852 8,623 11,295 13,231 12,343 12,258 11,919 8,668
Rússia 9,101 11,635 8,563 10,675 14,227 15,044 15,551 14,053 9,098
Índia 1,096 958 1,227 1,470 1,495 1,481 1,489 1,613 1,586
China 2,697 3,473 3,839 4,561 5,636 6,338 7,081 7,684 8,027
África do Sul 6,146 5,818 5,938 7,389 8,090 7,592 6,890 6,483 ...
% Gasto público em saúde/PIB
Brasil 4.7 4.7 5.1 4.9 4.8 5.0 4.9 3.8a ...
Rússia 4.2 3.7 4.3 3.7 3.2 3.4 3.3 3.2 3.4
Índia 1.3 1.3 1.4 1.3 1.2 1.3 1.2 1.1 1.2
China 4.3 4.5 5.0 4.8 5.0 5.2 5.3 5.5 6.0
África do Sul 3.1 3.3 3.8 3.9 4.0 4.1 4.1 4.1 ...

Fonte: BRICS Joint Statistical Publication, 20166. a: Fonte: Banco Mundial7.

A novidade dos BRICS é seu discurso e suas proposições sobre a geopolítica global, centradas no direito de todos os países ao desenvolvimento, com ênfase na cooperação e na busca da paz. Como afirmam Wen e Zhaoyu2, é a primeira vez que grandes potências perseguem como prioridade os objetivos de paz e cooperação e não os de hegemonia e guerra. O projeto do BRICS é enfático quanto ao déficit de legitimidade das instituições de Bretton Woods, especialmente o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, e a necessidade de reformá-las. Reconhecem o papel das Nações Unidas no enfrentamento dos desafios e ameaças globais, mas também defendem sua reforma, para democratizar as relações internacionais, com a participação mais equânime entre os países nos processos de decisão do organismo. A inclusão social, o combate à pobreza e o desenvolvimento inclusivo e sustentável, com respeito à soberania dos países, são bandeiras permanentes do grupo.

A proposta inovadora e ousada de uma nova governança global está sustentada no objetivo de desenvolvimento econômico com desenvolvimento humano e social. Tal associação pode ser considerada como desafiante ao modelo hegemônico de globalização hoje. Segundo Medeiros et al.3, o BRICS é um dos produtos mais evidentes de um processo de mudança no cenário internacional onde o poder econômico tem se distribuído muito mais rapidamente que o poder político, os processos de regionalização têm se consolidado com forma de desenvolvimento para os países, e novas potências regionais têm surgido, configurando uma nova ordem multipolar ou pós-hegemônica.

Mas essa multipolaridade não necessariamente implica em enfrentamento aos países desenvolvidos do norte ou ao modelo prevalecente de capitalismo global. Gray e Gills4 argumentam que o campo de análise das mudanças globais se divide entre os que acreditam no potencial dos países do chamado sul em se libertar da dominação do norte, como um novo terceiro mundismo, e outros que creem que esse poder do sul está inserido ao modelo capitalista global. Para os autores, a questão é se as elites emergentes do sul têm de fato intenção de desafiar as estruturas dominantes do capitalismo ou apenas garantir a reprodução deste, mas alterando sua própria posição e aumentando sua influência no cenário global.

A questão social é crucial nesse debate, já que é ela, ao lado dos conflitos armados e decorrentes crises humanitárias, e as consequências ao meio ambiente, quem define as piores consequências do capitalismo. Por outro lado, foi a emergência e o desenvolvimento de sistemas abrangentes de proteção social, e não só o desenvolvimento econômico, o que permitiu a definição própria de países desenvolvidos. Assim, não é só a geopolítica que importa, mas o desempenho dos países em melhorar sua situação social5.

O BRICS demonstra bom desempenho na redução de taxas de mortalidade infantil e, mesmo em menor grau, também em mortalidade materna (Tabela 2). A redução da pobreza é expressiva para Brasil, África do Sul e, principalmente, China. O índice de GINI, contudo, demonstra a persistência da desigualdade em todos os países do grupo, com pouca alteração nos anos selecionados (Tabela 1). Isso é corroborado pelas diferenças entre o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado à Desigualdade (Tabela 2), que também demonstram o padrão bastante desigual dos países, à exceção da Rússia. Os dados permitem supor um esforço importante para a redução da pobreza extrema e suas consequências mais visíveis, mas pouco investimento em redução das desigualdades. Os gastos públicos em saúde, por exemplo, permanecem abaixo dos 5% do PIB em todos os países, à exceção da Rússia, com gasto um pouco maior (Tabela 1).

Tabela 2 BRICS – Indicadores sociais selecionados. 

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2007/2015
Mortalidade infantil/1.000 nascidos1
Brasil 20.0 19.0 18.1 17.2 16.4 15.7 15.0 14.4 13.8 -31%
Rússia 9.4 8.5 8.1 7.5 7.4 8.6 8.2 7.4 6.5 -30,8%
Índia 55.0 53.0 50.0 47.0 44.0 42.0 40.0 ... ... -27,2%a
China 15.3 14.9 13.8 13.1 12.1 10.3 9.5 8.9 ... -41,8%b
África do Sul 50.0 48.4 43.6 41.0 39.7 39.0 36.4 35.3 34.4 -31,2%
Mortalidade Materna/100mil nasc vivos2
Brasil 65 44 -32%
Rússia 29 25 -13,7%
Índia 215 174 -19%
China 35 27 -22,8%
África do Sul 154 138 -10,3%
Expectativa de vida ao nascer1
Brasil 72.8 73.1 73.5 73.9 74.2 74.5 74.8 75.1 75.4 3,5%
Rússia 67.6 68.0 68.8 68.9 69.8 70.2 70.8 70.9 71.4 5,6%
Índia 65.7 66.1 66.1 66.1 ... ... ... ... ... 0,6%c
China ... 74.8 ... ... ... ... 76.3 2%d
África do Sul 57.5 58.7 59.7 60.0 59.7 60.2 61.3 62.5 62.5 8,7%
IDH/IDHAD3
Brasil 0.754/0.561
Rússia 0.804/0.725
Índia 0.624/0.454
China 0.738/ ...
África do Sul 0.666/0.435
Pobreza1e
Brasil 5.8 4.9 4.7 ... 4.5 3.8 ... ... -34,5%f
Rússia 0.0 ... 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Índia (urbana) .... ... ... ... .... 13,7 ... ... ...
(rural) ... ... ... .... .. 25,7 ... ... ...
China ... 3.07 ... 2.0 1.3 ... ... ... -57,5g
África do Sul ... ... 10,7 ... 7,4 ... ... ... -30,8h

1. BRICS Joint Statistical Publication, 20166. 2. WHO. Global Health Observatory (GHO) data9. 3. United Nations Development Programme7. a: de 2007 a 2013. b: de 2007 a 2014. c: de 2007 a 2010. d: entre 2010 e 2015. e: % população com menos de 1.25$ por dia PPP à exceção da Índia, com metodologia própria. f: de 2007 e 2012. g: entre 2008 e 2011. h: entre 2019 e 2011.

Considerando esses elementos é que se justifica conhecer o lugar que ocupa a questão social no projeto dos BRICS. Ou seja, qual o tratamento dado à questão social por um grupo de grandes países que se propõe a alterar a dinâmica hegemônica global de poder e de mercado, criar novos arranjos multilaterais e que, para tanto, tem como justificativa central as necessidades de desenvolvimento e inclusão de suas populações.

Metodologia

É extensa hoje a literatura sobre o BRICS. Contudo, não há registro de produção que trate especificamente da questão social no âmbito do grupo. Nesse sentido, o estudo tem caráter exploratório, com o objetivo de identificar em que medida e como o BRICS incorpora a questão social. A metodologia se baseou em pesquisa bibliográfica e análise documental das Declarações resultantes das nove Cúpulas do BRICS, realizadas anualmente de 2009 a 2017. As cúpulas são tratadas em separado, da primeira à nona. O objetivo é mostrar o desenvolvimento da questão social no projeto dos BRICS. Como afirma Cellard8, a dimensão temporal na análise documental permite observar o percurso de consolidação ou a maturação de um fenômeno. Esse aspecto é importante no entendimento do projeto dos BRICS, dado que o grupo não possui organização formal nem estrutura hierárquica. Nesse sentido, sua conformação e a cooperação estabelecida dependem exclusivamente dos interesses dos países membros. As Declarações contêm compromissos que não são mandatórios e vão evoluindo com a maturidade da própria cooperação.

A análise das Declarações das Cúpulas foi acompanhada de dados selecionados dos países, para identificar algumas características sociais gerais destes. Quando imprescindível, foram incorporados documentos disponíveis relativos a iniciativas setoriais do BRICS. Contudo, não foi objeto deste artigo analisar essas iniciativas, nem os resultados dos compromissos assumidos nas Declarações, dada sua abrangência. Como as Declarações são proposições e compromissos gerais, elas não incluem os resultados da cooperação setorial, como acordos e metas, mas há uma profusão de iniciativas, que vão se expandindo a cada Cúpula. A 1ª Declaração, de 2009, contém 15 pontos de entendimento, enquanto a de 2016 já inclui 107 pontos, com registro de mais de cem atividades entre reuniões de ministros, grupos de trabalhos, fóruns e seminários.

As Declarações das Cúpulas são analisadas segundo duas dimensões principais – questão social e governança global e questão social intra-BRICS. Na dimensão de governança global procura-se identificar os princípios e as proposições existentes nas declarações do BRICS que se reportam à comunidade global de países. Entende-se que essas proposições afirmam o lugar do grupo na comunidade internacional. Considerando que o objetivo precípuo do grupo foi estabelecer sua autonomia como estados soberanos, demandar maior participação nos processos de decisão dos organismos internacionais e afirmar sua potência como mercados emergentes na dinâmica global, busca-se identificar em que medida e como a questão social está inserida nesse reordenamento proposto. A dimensão intra-BRICS busca identificar quais são os princípios, as proposições e os mecanismos preconizados para a questão social entre os países que compõe o grupo. A noção de questão social já é bastante tratada na literatura e há relativo consenso sobre sua caracterização como movimento de intervenção social contra os riscos decorrentes das desigualdades geradas pelo capitalismo. Sem recusar essa noção, aqui adota-se sentido mais pragmático da questão social como identificação e respostas para as necessidades sociais coletivas, através de princípios e eventuais proposições do BRICS.

As Cúpulas dos BRICS e a questão social

A Declaração da primeira Cúpula do BRIC10, realizada em Yekaterinburg, Rússia, em 2009, tem como foco a situação da economia global, então sob os sintomas da recente crise de 2008, e a demanda por democratização e transparência nos processos de decisão das organizações financeiras internacionais. A declaração afirma o apoio do BRIC para uma ordem mundial multipolar mais justa e democrática, baseada na lei internacional, na equidade, no respeito mútuo, cooperação, ação coordenada e processo de decisão coletivo com todos os países e reitera que disputas internacionais devem ser resolvidas pacificamente através de esforços políticos e diplomáticos.

O grupo enfatiza que os países pobres são os mais atingidos pela crise financeira e que a comunidade internacional deveria apoiá-los para minimizar os efeitos da crise e garantir o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM). A Declaração afirma a cooperação intra-BRIC para áreas sociais vitais, embora sem especificar quais seriam. Destaca-se o compromisso do grupo em reforçar a assistência humanitária internacional e a segurança alimentar global.

A Declaração da segunda Cúpula do BRIC11, realizada em Brasília, em 2010, contém já 31 pontos de entendimento. É mais enfática em relação a proposições sobre reformas nas instituições internacionais, demandando maior representação dos países emergentes e em desenvolvimento. Em 2010 já era visível o melhor desempenho dos países membros do BRIC no enfrentamento da crise iniciada em 2008, o que fortaleceu o grupo internacionalmente.

A questão social está presente em diversos pontos e é mais evidente a relação entre os aspectos sociais e econômicos do desenvolvimento. O grupo afirma a necessidade de trabalho conjunto entre os países para buscar mais equilíbrio no desenvolvimento econômico global e na promoção da inclusão social, e destaca que os países em desenvolvimento têm potencial para exercer papel maior e mais ativo no crescimento econômico e prosperidade.

A Declaração reitera o impacto maior da crise econômica nos países pobres e propõe apoiar estes no cumprimento dos ODM, através de cooperação técnica e apoio financeiro na implementação de políticas de desenvolvimento e proteção social, com respeito aos modelos de desenvolvimento adotados pelos países.

O grupo salienta a reunião dos ministros da agricultura dos quatro países, que decidiu pela criação de um sistema comum de informação agrícola para desenvolver estratégias de acesso à alimentação para populações vulneráveis através do desenvolvimento de tecnologia agrícola e à redução do impacto negativo das mudanças climáticas sobre a segurança alimentar. O grupo chama a comunidade internacional para combater a pobreza, a exclusão social e a inequidade nos países pobres e em desenvolvimento. A questão social é associada ao desenvolvimento social sustentável, pleno emprego, trabalho decente e atenção especial a grupos vulneráveis como pobres, mulheres, jovens, migrantes e pessoas com deficiência. Nessa Cúpula de Brasília já são estabelecidas várias reuniões de cooperação em diversas áreas, mas nenhuma delas é específica sobre áreas sociais.

A 3ª Cúpula do BRICS, realizada em 2011 em Sanya, China, é a primeira a incluir a África do Sul. A Declaração de Sanya12 é também a primeira a incorporar um Plano de Ação e novas áreas de cooperação. A declaração afirma que a “erradicação da pobreza extrema e da fome é um imperativo moral, social, político e econômico da humanidade e um dos maiores desafios globais do mundo hoje, particularmente nos Países Menos Desenvolvidos (PMD)12” (tradução livre). Nesta cúpula reitera-se o compromisso do BRICS com o diálogo e a cooperação nos campos da proteção social e trabalho decente e incluem-se a equidade de gênero, a saúde pública e a luta contra o HIV/AIDS.

A Declaração da 4ª Cúpula do BRICS13, realizada em Nova Deli, Índia, em 2012, destaca a preocupação do grupo com a situação de instabilidade do mercado mundial e as políticas de estabilidade adotadas pelos países centrais, que atingem negativamente os países emergentes. Na questão social o grupo reitera os aspectos do crescimento e desenvolvimento sustentável, associados à segurança alimentar, erradicação da pobreza, da fome e da desnutrição, além da necessidade premente de criação de empregos para melhorar o nível de vida no mundo. A Declaração de Delhi saúda a iniciativa de cooperação na área de agricultura, com as duas reuniões de ministros da agricultura dos cinco países já realizadas. Mas agora o objetivo da segurança alimentar está associado à produtividade, transparência nos mercados e redução da volatilidade nos preços das commodities.

Pela primeira vez o grupo incorpora objetivos relativos à saúde pública, decorrentes da primeira reunião de ministros de saúde definida na Cúpula anterior e ocorrida em 2011. A declaração afirma a necessidade de enfrentar desafios comuns como o acesso universal a serviços de saúde, a tecnologias de saúde e a medicamentos, assim como enfrentar conjuntamente o aumento dos custos do setor e o crescimento das doenças transmissíveis e não transmissíveis.

No plano de ação da Cúpula de Nova Deli incluem-se como novas áreas a política de Juventude os temas populacionais. Os esforços de cooperação por informação dos BRICS geraram em 2012 o primeiro relatório sobre o grupo14.

A 5ª Cúpula do BRICS foi realizada em Durban, África do Sul, em março de 2013, tendo como resultado a Declaração de eThekwini15. A crise econômica toma boa parte dos pontos da declaração, onde o grupo volta a criticar as medidas tomadas pelos países centrais para proteger suas economias, com impactos negativos nos demais países, em especial o crescimento das dívidas internas e aumento de desemprego, mantendo a instabilidade global. Na declaração, o BRICS comunica sua iniciativa mais ousada, que foi a decisão de criar Novo Banco de Desenvolvimento (New Development Bank), ou banco do BRICS.

O grupo assevera a necessidade de paz com respeito à soberania dos Estados e apoio da comunidade internacional para a crise humanitária nos diversos países em conflito. São todas iniciativas que confirmam um posicionamento não hegemônico nos conflitos internacionais e atestam a opção do grupo por autonomia em relação às posições das nações desenvolvidas.

O grupo manifesta interesse em cooperar no campo dos direitos humanos e saúda os 20 anos da Conferência Mundial sobre Direitos Humanos e sua declaração de Viena. É a primeira vez que o tema dos direitos humanos entra na pauta do grupo sem ser em referência a situações de conflito.

O atingimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio para 2015 permanece nessa declaração. O grupo manifesta mais uma vez preocupação com a possibilidade de retrocesso no alcance dos objetivos por parte dos países de baixa renda, devido à crise econômica internacional. Chama-se a atenção para a necessidade de que o objetivo 8 dos ODM – Parcerias Globais para o Desenvolvimento – permaneça no centro do discurso do sistema das Nações Unidas e os compromissos assumidos de apoio aos países pobres sejam honrados.

Os demais temas afins à questão social, que haviam sido incluídos em declarações anteriores, como segurança alimentar e saúde pública, não aparecem nessa Declaração, mas permanecem nas atividades do grupo no Plano de Ação.

Com a 6ª reunião do BRICS, realizada em Fortaleza, Brasil, em 2014, inaugura-se um novo ciclo das cúpulas do grupo. O tema central é “Crescimento inclusivo: soluções sustentáveis”, com o objetivo de “manter as políticas macroeconômicas e sociais inclusivas... e enfrentar os desafios para a humanidade, colocados pela necessidade de alcançar simultaneamente crescimento, inclusão, proteção e preservação”16. A associação entre desenvolvimento social e econômico como estratégia para o desenvolvimento global é colocada logo no início da Declaração, quando o grupo reitera seu compromisso com a lei internacional e o multilateralismo e enfatiza que seu lugar na dinâmica global já é reconhecido por sua ‘contribuição fundamental para a paz global, a estabilidade econômica, a inclusão social, a equidade, o desenvolvimento sustentável e a cooperação mútua com todos os países”16. O grupo afirma estar pronto para explorar novas áreas de cooperação e parcerias para facilitar as relações de mercado e a integração financeira. Evidência disso é o lançamento, nessa Cúpula, do Novo Banco de Desenvolvimento, ou Banco do BRICS. A Declaração sustenta a contribuição do BRICS para a estabilidade da economia global com seu crescimento econômico e políticas de inclusão social, que teriam gerado empregos e reduzido a pobreza e a inequidade.

Os direitos humanos são defendidos na Declaração e incluem o ‘direito ao desenvolvimento, de maneira justa e igualitária, no mesmo passo e com a mesma ênfase’ (que os direitos humanos)16. Em clara afirmação contra as críticas recebidas por violações dos direitos humanos, o grupo defende a ‘necessidade de promover, proteger e cumprir os direitos humanos de forma não seletiva, não politizada, construtiva e sem duplos padrões’16. Essa afirmação é seguida de declaração em defesa da democracia e pela resolução pacífica dos conflitos em diversos países, chamando atenção para a grave situação humanitária e de violação dos direitos humanos decorrentes de soluções intervencionistas e sanções unilaterais e em desrespeito à soberania das nações.

A erradicação da pobreza permanece como tema central, mas sem propostas específicas intra-BRICS e sim como cerne de um ‘processo intergovernamental de construção de uma agenda integrada de desenvolvimento universal’16.

A educação entra pela primeira vez nas Declarações do grupo, também como elemento de desenvolvimento e crescimento econômico. O grupo declara sua disposição com a educação para todos e inicia cooperação na área, com as reuniões de ministros de educação e a Universidade em Rede do BRICS.

Os temas populacionais estão também presentes na Declaração de Fortaleza, com destaque para iniciativas que impactam a questão social, como transição e pós-transição demográfica, envelhecimento e redução da mortalidade. Cabe destaque ao compromisso anunciado pelo grupo de tratar os temas sociais relativos à inequidade de gênero, direitos das mulheres e juventude e em garantir a saúde sexual e reprodutiva e os direitos reprodutivos para todas. Os temas populacionais geraram a Agenda para Cooperação em Questões Populacionais do BRICS, onde estão presentes temas como igualdade de gênero, violência contra as mulheres, juventude e idosos17.

O plano de Ação de Fortaleza inclui pela primeira vez iniciativas de cooperação na área de seguridade social. Estudo feito pela Associação Internacional de Seguridade Social, que comparou os sistemas do BRICS, indicava o crescimento da desigualdade nos cinco países, em parte decorrência da própria cobertura da seguridade social, segmentada e cobrindo principalmente trabalhadores do mercado de trabalho formal. Entre os desafios para a área, o estudo afirmava a necessidade de ampliar a cobertura, especialmente para a área rural, idosos e pessoas com deficiência, ampliar os serviços, lidar com os problemas decorrentes da descentralização governamental e seus diferentes subsistemas, aumentar o financiamento e equiparar benefícios18. Esse estudo, embora contratado pelo BRICS, não teve repercussão nas Cúpulas seguintes, mas voltaria em 2017, com um importante documento de princípios e propósitos para a área.

A 7ª Cúpula do BRICS ocorreu em Ufa, na Rússia, em 2015. A Declaração de Ufa19 reafirma o compromisso com os direitos humanos e a crítica à sua politização; e vai além, anunciando que o grupo vai reforçar suas posições junto às instituições de direitos humanos, inclusive na ONU. Esse posicionamento mais incisivo responde às críticas de violação de direitos, especialmente na China e na Rússia, vindas da Anistia Internacional e ONU no período. A defesa dos direitos humanos é mais uma afirmação política do que um conjunto de propostas não hegemônicas para a ação global ou mesmo uma área de cooperação intra-BRICS.

Na questão agrícola, o acesso à alimentação para populações vulneráveis permanece, mas a prioridade do texto é para as ações de mercado, comércio e adaptação da agricultura às mudanças climáticas.

Pela primeira vez, um único item da Declaração trata especificamente sobre a proteção social, onde o grupo registra ‘com satisfação o progresso alcançado na coordenação de esforços com respeito a recursos humanos e emprego, assistência social e previdência, assim como política de integração social’19. Esses esforços são, na verdade, iniciativas de estudos e reuniões conjuntos nas áreas de população, trabalho e emprego e, mais recentemente, seguridade social e inclusão social. O plano de Ação de Ufa define a realização de um Fórum sobre Sistemas Abrangentes de Proteção Social do BRICS junto à reunião de especialistas do grupo de países sobre questões sociais e trabalhistas. Contudo, não há registro disponível dessa atividade. Os idosos aparecem pela primeira vez entre os grupos populacionais específicos que requerem atenção, ao lado das mulheres, jovens e pessoas com deficiência.

Saúde também entra nesta declaração com mais ênfase. O grupo declara ‘o direito de todas as pessoas, sem distinção, ao mais alto padrão possível de saúde física e mental e à qualidade de vida necessária para a manutenção de sua saúde e bem estar e da saúde e bem estar de sua família’19. O grupo chama a comunidade internacional a reforçar a cooperação entre países para alcançar objetivos em saúde, nos quais incluem implementar ‘o acesso universal e equitativo a serviços de saúde’ e ‘garantir oferta de serviços de boa qualidade e acessíveis, considerando as diferentes circunstâncias, políticas, prioridades e capacidades nacionais’ e, através de parcerias com os setores público e privado, a sociedade civil e a academia, aprimorar a saúde para todos19.

No que toca a iniciativas objetivas do grupo, contudo, o foco é a redução ou erradicação de doenças transmissíveis, que ‘dificultam o desenvolvimento’, em especial HIV/AIDS, tuberculose, malária, doenças tropicais negligenciadas, pólio e sarampo. Nesse sentido, o Plano de Ação de Ufa define a realização da Conferência Internacional “Ameaças comuns – ações conjuntas: a resposta dos BRICS a doenças infecciosas perigosas’ que aconteceria ainda em 2015, mas não há registro dessa iniciativa. A cooperação em pesquisa na área de saúde e doenças transmissíveis não consta entre as iniciativas de cooperação divulgadas na mesma Declaração para a área de Ciência, Tecnologia e Inovação.

A Cúpula de Ufa ocorre no ano de 2015, ano de avaliação dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, várias vezes reiterado em Declarações anteriores do BRICS. A reunião saúda os esforços para os ODM, já indica seu compromisso com a agenda de desenvolvimento pós-2015, mas não anuncia a situação dos próprios países do grupo em relação ao atingimento dos ODM. A Declaração reitera sua posição de que a erradicação da pobreza é elemento indispensável para o desenvolvimento sustentável e reafirma a necessidade de um enfoque coerente e equilibrado entre os componentes econômico, social e ambiental do desenvolvimento sustentável para a agenda pós-2015. Esse enfoque seria uma estrutura comum de objetivos que sejam universais, mas aplicáveis a cada realidade nacional de acordo às suas características e prioridades.

Entre as decisões estratégicas de Ufa está a consolidação da ‘Estratégia para uma parceria econômica do BRICS’, plano de longo prazo para a cooperação econômica entre os países do grupo, a ser revisto de 5 em 5 anos. O plano inclui entre seus propósitos ‘lutar pelo crescimento econômico inclusivo, de forma a erradicar a pobreza, combater o desemprego e promover a inclusão social’20. No entanto, entre as oito áreas econômicas prioritárias do plano, apenas a de Ciência e Tecnologia incorpora temas atinentes à questão social, como segurança alimentar e pesquisa médica.

A 8ª Cúpula do grupo BRICS ocorreu em Goa, Índia, em 2016. Vários são os itens da Declaração de Goa21 que tratam da posição do grupo BRICS sobre a governança global, que voltam a ter destaque após as primeiras Cúpulas do novo ciclo, iniciado em 2014 em Fortaleza, quando os temas de comércio e cooperação haviam sido mais ressaltados.

A agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável, que atualiza os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, é saudada na Declaração pela centralidade na erradicação da pobreza e pelo enfoque equilibrado entre as dimensões econômica, social e ambiental do desenvolvimento sustentável. O grupo chama atenção para o princípio de ‘Responsabilidades Comuns, mas Diferenciadas’ da Agenda, que atende à concepção de respeito às particularidades nacionais, já reivindicada em Cúpulas anteriores e se compromete com a implementação do Plano de Ação do G20 para a Agenda 203022, que inclui o apoio aos países pobres para o atingimento das metas. Um dos pontos da Agenda enfatizado na Declaração é o compromisso do grupo com a equidade de gênero e o empoderamento de mulheres e meninas. Iniciativa importante foi a criação de Fórum de mulheres parlamentares do BRICS, que em reunião em 2016 traça estratégias de ação para a implementação da Agenda 203023.

Em relação aos jovens, o grupo ratifica as conclusões da Cúpula da Juventude dos BRICS24, que reconhece a importância da educação, do emprego e do empreendedorismo para a inclusão social e econômica dos jovens. Na saúde, destaca-se o apoio à estratégia 90-90-90 do Programa Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/AIDS (UNAIDS)25 e à cooperação intra-BRICS para promover a pesquisa e o desenvolvimento de medicamentos e ferramentas diagnósticas para erradicar epidemias e ‘facilitar o acesso a medicamentos essenciais seguros, eficazes, de qualidade e acessíveis’21.

A 9ª Cúpula do BRICS foi realizada em 2017 em Xiamen, China. A Declaração de Xiamen26 registra os mais de 70 documentos comuns já produzidos pelo grupo. A Declaração saúda os dez anos da cooperação do BRICS e reitera os princípios de respeito e compreensão mútuos, equidade, solidariedade, inclusão e cooperação. O grupo ressalta a elaboração da Declaração dos Ministros do Trabalho e Emprego do BRICS27, que contém o documento Estrutura de Cooperação em Seguridade social do BRICS, onde estão desenvolvidos os objetivos da cooperação intra-Brics nessas áreas, cujos propósitos são garantir o pleno emprego, proteger o trabalho decente, avançar no alívio e redução da pobreza através do desenvolvimento de habilidades e alcançar sistemas de seguridade universais e sustentáveis. A cooperação prevê estudos para, entre outras iniciativas, gerar acordos intra-BRICS para intercâmbios em matéria de emprego e seguridade social.

O enfoque de desenvolvimento de habilidades como mecanismo de combate à pobreza aparece pela primeira vez nas declarações do grupo. Segundo a Declaração de Ministros, “Os países BRICS concordam em (...) melhorar o nível de habilidades e empregabilidade dos indivíduos, especialmente os pobres, através da formação profissional, a fim de alcançar redução e eliminação da pobreza’26. A formação profissional dos pobres para aumentar a empregabilidade é tema controverso, principalmente em países onde a pobreza está vinculada a um conjunto amplo de necessidades e vulnerabilidades. O risco dessa perspectiva, bastante difundida nas políticas sociais atuais, é tratar a pobreza como inadaptabilidade dos indivíduos, o que compromete a própria noção de inclusão reiterada pelo grupo.

A área de saúde está presente na Declaração de Xiamen com os objetivos já apresentados em Declarações anteriores, principalmente de cooperação nas áreas de doenças transmissíveis. Destaca-se a inclusão, pela primeira vez nas Declarações, de compromisso com a expansão dos sistemas de saúde e aumento de seu financiamento.

Em Xiamen é apresentado o 1º relatório da Estratégia para a parceria econômica do BRICS20. O relatório inclui inúmeras iniciativas de cooperação econômica. Entre as áreas com impacto na questão social, sobre as quais há registro, estão a de segurança alimentar e educação, com enfoque em educação técnica em setores de tecnologia. Outras áreas sociais não estão incluídas.

Discussão

O Quadro 1 resume os princípios e os posicionamentos mais relevantes das nove Cúpulas do BRICS em relação à questão social. É possível identificar que, à medida em que a cooperação do grupo avança, os temas sociais vão se deslocando da dimensão de governança global para a de ações intra-BRICS. Isso indica que a questão social foi importante para a afirmação do projeto do grupo no contexto global, e reitera a potência dos temas sociais na disputa de poder na geopolítica mundial. Por outro lado, o crescimento da questão social nos compromissos intra-BRICS passa de afirmações genéricas a favor da inclusão social, para incorporar a maioria dos temas sociais contemporâneos como combate à pobreza, acesso universal à saúde e à educação, segurança alimentar, pleno emprego e trabalho decente, direitos humanos, equidade de gênero, inclusão social de idosos e pessoas com deficiência, juventude, etc. E é com o segundo ciclo das Cúpulas, iniciado com a 6ª Cúpula em Fortaleza, que vão se consolidando grupos de trabalho e cooperações em áreas estratégicas como populações, saúde, educação, trabalho, seguridade e proteção social.

Quadro 1 Questão social nas Declarações de Cúpula do BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul). 

1ª CÚPULA 2009 Yekaterinburg, Rússia 15 pontos de entendimento 2ª CÚPULA 2010 Brasília, Brasil 31 pontos de entendimento 3ª CÚPULA 2011 Sanya, China 30 pontos de entendimento 4ª CÚPULA 2012 Nova Deli, Índia 48 itens de entendimento 5ªCÚPULA 2013 Durban, África do Sul 45 pontos de entendimento 6ª CÚPULA 2014 Fortaleza, Brasil 70 itens de entendimento 7ª CÚPULA 2015 Ufa, Rússia 75 itens de entendimento 8ª CÚPULA 2016 Goa, Índia 107 itens de entendimento 9ª CÚPULA 2017 Xiamen, China 69 itens de entendimento
Questão social e governança global
  • garantir o alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)

  • reforçar a assistência humanitária internacional e a segurança alimentar global

  • garantir o alcance dos ODM com apoio financeiro e técnico a países pobres

  • promover inclusão social

  • combater a pobreza, a exclusão social e a inequidade

  • promover o desenvolvimento social sustentável com proteção social, pleno emprego, trabalho decente e atenção especial a grupos vulneráveis como pobres, mulheres, jovens, migrantes e pessoas com deficiência

  • garantir o alcance dos ODM

  • crescimento sustentável e desenvolvimento como fundamentais para eliminar a pobreza

  • erradicação da pobreza extrema e da fome como imperativo moral, social, político e econômico da humanidade

  • Aplicar os resultados da Reunião Plenária de Alto Nível da ONU de 2010 sobre os ODM

  • garantir o alcance dos ODM em 2015

  • crescimento sustentável e desenvolvimento com segurança alimentar, erradicação da pobreza, da fome e da desnutrição

  • criação de empregos para melhorar o nível de vida no mundo.

  • garantir o alcance dos ODM em 2015

  • apoio aos direitos humanos e à Conferência Mundial sobre Direitos Humanos/ Declaração de Viena

  • alcançar simultaneamente crescimento, inclusão, proteção e preservação

  • direitos humanos com mesma ênfase que direito ao desenvolvimento

  • compromisso com os direitos humanos

  • defesa do direito ao mais alto padrão possível de saúde física e mental

  • apoio à agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável

  • apoio à agenda 2030 de Desenvolvimento Sustentável

Questão social Intra-Brics
  • cooperação para áreas sociais vitais (não especificadas)

  • desenvolver estratégias de acesso à alimentação para populações vulneráveis

  • incrementar diálogo e cooperação em proteção social, trabalho decente, juventude, equidade de gênero e saúde pública

  • cooperação em saúde (reunião de ministros da saúde)

  • grupo de cooperação em indústria farmacêutica

  • defesa do acesso universal a serviços de saúde, a tecnologias de saúde e a medicamentos

  • enfrentar conjuntamente o aumento dos custos do setor saúde e o crescimento das doenças transmissíveis e não transmissíveis

  • cooperação em pesquisa, desenvolvimento e inovação em saúde

  • cooperação em política de Juventude e temas populacionais

  • cooperação em segurança alimentar e saúde pública

  • cooperação em segurança alimentar e saúde pública

  • erradicação da pobreza como centro de agenda integrada de desenvolvimento universal

  • cooperação em educação

  • cooperação para garantir equidade de gênero, direitos das mulheres e da juventude

  • garantir saúde sexual e reprodutiva e os direitos reprodutivos

  • cooperação em Questões Populacionais do BRICS

  • cooperação em informação para indicadores sociais

  • desenvolver estratégias de acesso à alimentação para populações vulneráveis

  • Fórum sobre Sistemas Abrangentes de Proteção Social do BRICS

  • proteção a idosos, mulheres, jovens e pessoas com deficiência

  • acesso universal e equitativo a serviços de saúde

  • redução ou erradicação de doenças transmissíveis

  • pesquisa, desenvolvimento, produção e oferta de medicamentos para tratamento e prevenção de doenças transmissíveis

  • redução ou erradicação de doenças transmissíveis

  • cooperação em pesquisa e desenvolvimento de medicamentos e ferramentas diagnósticas para erradicar epidemias

  • compromisso com as metas 90-90-90 do Programa Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/AIDS

  • compromisso com a equidade de gênero e o empowerment de mulheres e meninas

  • Fórum de mulheres parlamentares do BRICS

  • ratificação das decisões da Cúpula da Juventude dos BRICS

  • redução ou erradicação de doenças transmissíveis

  • expansão dos sistemas de saúde

  • aumento do financiamento em saúde

  • apoio à Declaração dos Ministros do Trabalho e Emprego do BRICS e Estrutura de Cooperação em Seguridade social do BRICS

Contudo, não é possível identificar que esses compromissos tenham tido qualquer impacto na estrutura social dos países do BRICS. Os avanços sociais registrados estão mais relacionados a políticas internas dos países do que à cooperação. E isso pode estar relacionado a diversos fatores. Em primeiro lugar, a concepção não impositiva do BRICS, se inovadora em termos de arranjos multilaterais, não implica em compromissos internos aos países, como é o caso, por exemplo, da União Europeia ou mesmo do Mercosul. Isso gera uma agenda essencialmente positiva e propositiva, favorecendo a cooperação e a solidariedade no grupo, mas também faz com que proposições possam se transformar em inócuas, se as estruturas que sustentam as políticas sociais passarem ao largo das proposições.

Em segundo lugar, há pouca ênfase nas políticas específicas dos países como parte dos problemas sociais. No discurso do grupo os problemas sociais estão mais vinculados ao desequilíbrio global, que compromete o desenvolvimento dos países pobres e em desenvolvimento, do que a problemas internos dos países. Como o grupo enfatiza constantemente o respeito às políticas internas de cada país, e dado o reconhecimento das profundas diferenças entre eles, há um vazio na identificação dos problemas nacionais que favorecem a permanência ou dificuldade de enfrentamento dos problemas sociais. Há várias iniciativas recentes para tratar dos sistemas sociais dos países membros, mas elas não se transformaram em proposições conjuntas e muitas são de resultado desconhecido.

Em terceiro lugar, a concepção da questão social no projeto do grupo está totalmente vinculada ao crescimento e desenvolvimento. Se bem essa noção se diferencia da agenda neoliberal protagonizada pelos países já desenvolvidos, ela mantém a questão social como justificativa e consequência do desenvolvimento, e não parte intrínseca deste.

O conjunto desses fatores permite supor uma fragilidade no projeto do BRICS, na medida em que este utiliza a questão social em seu discurso de defesa de uma nova dinâmica de governança global, que respeite e preserve o direito dos países pobres e emergentes ao desenvolvimento, mas não a incorpora em compromissos concretos a serem adotados pelos países do grupo.

Conclusão

O BRICS reitera em suas Cúpulas o déficit de legitimidade das instituições internacionais e na necessidade de reformá-las. Afirma seu papel e importância em uma nova governança econômica global, baseada na democratização das relações internacionais e na participação equânime dos países emergentes e em desenvolvimento. A questão social está no centro das justificativas para a defesa de um novo arranjo global, que permita o desenvolvimento equitativo e inclusivo. Várias iniciativas na área social são hoje parte da cooperação entre os países do grupo, em consonância aos princípios centrais que os países vêm ressaltando. Contudo, apesar de avanços importantes na redução da pobreza e da melhoria de indicadores sociais relevantes, as desigualdades persistem e em alguns casos até avançaram. E não há resultados sociais nos países que possam ser relacionados à participação no grupo. Isso pode ser atribuído à dificuldade de assumir compromissos para contextos nacionais muito díspares com estruturas de sistemas de políticas sociais muito diferentes. A questão social está historicamente relacionada ao desenvolvimento dos estados nacionais e à noção de cidadania, e é parte da institucionalidade política dos contextos nacionais. E não há como enfrentar problemas sociais sem intervir nas estruturas organizacionais através de políticas públicas sólidas.

Por outro lado, o tipo de arranjo do BRICS, sem organização formal ou hierarquia, que favoreceu seu crescimento, pode ser também um empecilho. Com tantas diferenças entre si, o BRICS aproveitou-se da flexibilidade e pôde se mover rapidamente sem a restrição de regras e regulamentos28. Essa informalidade, sem dúvida uma grande inovação de engenharia diplomática, pode, contudo, gerar fragilidade nos compromissos assumidos e comprometer os objetivos dos BRICS. Se esses compromissos são para valer, resta o desafio de tornar efetivas as inúmeras proposições assumidas em relação à questão social. Se não, a questão social terá demonstrado sua potência nas estratégias para novos arranjos globais, mas permanecerá subsumida aos objetivos geopolíticos e de mercado.

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Recebido: 27 de Fevereiro de 2018; Aceito: 12 de Março de 2018; Revisado: 04 de Abril de 2018

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