Introdução

“The Brazilian Unified Health System

is a powerful force for equity. The fact that

all services and products, including medicines and vaccines, are provided free of charge

is a strong foundation not only for better health, but for development. It’s also very impressive that ordinary citizens have a voice in shaping the health services that are delivered to them.

The fact that community-based health councils are involved in approving health plans is a model for other countries to follow”¹.

No discurso em epígrafe, o Dr. Tedros Ghebreyesus¹ se refere à participação cidadã e à prática de controle social instituídas no sistema público de saúde brasileiro desde a Constituição Federal, proclamada em 1988. Dentre os mecanismos de participação popular na saúde, destacam-se os conselhos de saúde, uma inovação institucional já reconhecida no mundo acadêmico^2-5. Eles foram instituídos como uma instância colegiada deliberativa e locus permanente do diálogo entre Estado e Sociedade na política de saúde nos níveis federal, estadual e municipal⁶. Os 5633 conselhos de saúde atualmente existentes no Brasil (5.569 conselhos municipais, 26 estaduais, do Distrito Federal e 36 conselhos distritais)⁷ têm, pela lei, as funções de formular estratégias, controlar e fiscalizar a execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros (art. 1°, § 2o⁸).

Em que pese o caráter deliberativo desses espaços, é consensual a percepção dos teóricos sobre as dificuldades existentes para que os conselhos efetivem a participação dos cidadãos na política de saúde, tal como almejado na Constituição^5,9-11.

Além da baixa incidência dos conselhos na política de saúde^10,12-14 e do uso excessivo de linguagem técnica nas reuniões^15-18, nesse domínio, diversos são os resultados de pesquisas que apontam restrições de acesso às informações necessárias para a tomada decisão ou ainda desconhecimento dos instrumentos de gestão que regem a política de saúde^19-25.

A informação, além de promover escolhas mais qualificadas, permite, numa perspectiva individual, a realização de um conjunto de direitos – entre eles o da saúde. Nesse sentido, pode-se assumir que “o acesso à informação é um direito que antecede todos os outros” e dá condições para que estes sejam reivindicados²⁶, sendo, portanto, condição sine qua non para a democracia, para a redistribuição de recursos de poder e para a democratização do Estado^26,27.

O acesso à informação é um direito difuso, que pertence à coletividade, sendo que no contexto público pode resultar em ganhos para a comunidade de forma geral. Ou seja,

conhecer as informações em poder do Estado permite o monitoramento da tomada de decisões pelos governantes – que afetam a vida em sociedade. O controle social mais atento dificulta o abuso de poder e a implementação de políticas baseadas em motivações privadas²⁶.

Garantido pela Constituição brasileira (os artigos 5º, inciso XXXIII, 37, § 3º, inciso II e 216, § 2º²⁸) e regulamentada pela Lei° 12.527, de 2011, a Lei de Acesso à Informação²⁹, a efetivação do direito do acesso à informação requer que os atores públicos divulguem e deem transparência às informações que estão sob sua posse. É preciso reconhecer, contudo, que, por vontade própria, os governantes não têm incentivos suficientes para disseminar informações que possam ser contrárias aos seus interesses ou ainda que permitam questionamentos públicos e cobranças, o que demonstra a necessidade de aprovação e implementação de leis que definam procedimentos e prazos para a divulgação de informações, assim como responsabilidades pelo descumprimento desta obrigação²⁶.

No contexto da Política de Saúde, a legislação normatiza o direito à informação desde a lei 8080/90 e as legislações posteriores versam sobre a necessidade de se dar transparência às ações do Estado.

Metodologia

A presente pesquisa buscou analisar em que medida os portais das capitais das 27 UFs do Brasil têm veiculado seus conselhos de saúde e cumprem o disposto na Lei 141/2012 quanto à publicização dos instrumentos de gestão do SUS (PS, PAS e RAG).

A avaliação dos portais foi realizada em dezembro de 2017 e foram considerados os endereços eletrônicos oficiais das capitais, conforme disposto no Quadro 1.

Os seguintes aspectos foram considerados: a) se a página da secretaria de saúde sitiada no portal da prefeitura possuía uma página para o conselho municipal de saúde; b) quais informações a página do conselho disponibilizava; c) se os instrumentos de gestão estavam disponíveis na página do conselho; e d) se os instrumentos de gestão estavam na página da secretaria de saúde, caso não estivessem na do conselho.

A escolha da página da secretaria de saúde como locus base para direcionamento à página do conselho de saúde, se dá pelo fato dos conselhos fazerem parte da estrutura organizacional destas secretarias e, ainda, serem de responsabilidade destas o suporte físico e operacional dos conselhos^28,31,39.

A análise dos portais se deu de duas formas (Figura 1): os principais instrumentos de gestão do SUS (PS, PAS e RAG) foram buscados na página do Conselho Municipal de Saúde, disposta dentro da página da Secretaria de Saúde do município (Fluxo 1). Caso não fossem encontrados, seriam então buscados diretamente na página da Secretaria Municipal de Saúde (Fluxo 2).

Figura 1 Representação dos fluxos de análise dos portais.  

Se porventura os instrumentos de gestão do SUS não estivessem disponíveis nem na página do Conselho (Fluxo 1) nem da Secretaria de Saúde (Fluxo 2), uma terceira busca seria realizada empregando o mecanismo de busca do portal da Prefeitura utilizando os descritores “conselho municipal de saúde”, “plano municipal de saúde”, “relatório anual de gestão”, “programação anual de saúde”. Em relação à busca realizada para o Distrito Federal, o descritor “municipal” foi substituído por “distrital”.

Vale salientar que quando nenhuma menção ao Conselho de Saúde era feita na página da Secretaria de Saúde, foi utilizado o mecanismo de busca Google para verificar se o Conselho de Saúde possuía uma página externa ao portal da Prefeitura da cidade. Nesse caso, foi utilizado o descritor “conselho municipal de saúde de <nome da cidade>”, tendo sido selecionado o primeiro resultado advindo desta operação, sempre que coerente com o apontado no ambiente institucional.

Os resultados encontrados foram tabulados e divididos em cinco categorias (I, II, III, IV e V). Elas indicam, em ordem crescente, a disponibilização das informações dentro do espaço virtual reservado aos Conselhos Municipais de Saúde, o locus instituído por lei para avaliação e aprovação dos instrumentos centrais de gestão da política de saúde local. As categorias indicam que o portal (página da Secretaria de Saúde): (I) não disponibilizava nem uma página sobre o Conselho de Saúde nem os instrumentos de gestão; (II) disponibilizava uma página sobre o Conselho de Saúde mas não os instrumentos de gestão, verificados tanto na página do Conselho quanto na da Secretaria de Saúde; (III) não disponibilizava uma página do Conselho mas os instrumentos de gestão na página da Secretaria de Saúde, (IV) disponibilizava uma página para o Conselho de Saúde e os instrumentos de gestão na página da Secretaria de Saúde; e (V) disponibilizava uma página para o Conselho de Saúde e os instrumentos de gestão dentro da página do Conselho de Saúde.

Tendo em vista avaliar a extensão da transparência buscada pelos gestores locais da saúde, comparou-se, adicionalmente, a postagem dos instrumentos feita nos portais [que não é obrigatória, mas permite maior visibilidade] com a do sistema SARGSUS [que é obrigatória por lei para o instrumento RAG]. No sistema SARGSUS foram buscados os instrumentos de gestão referentes ao ano de 2016, dada a possibilidade de observar o ciclo fechado de planejamento mais recente do SUS – o PMS 2013-2017, o RAG de 2015, e o PAS 2017.

Resultados

A análise dos resultados mostrou que mais da metade dos portais das capitais (63% do universo pesquisado) apresentava uma página específica para o Conselho de Saúde. Dentre os portais que disponibilizaram uma página para o Conselho, somente quatro (14%) apresentavam os instrumentos de gestão na página do próprio Conselho (categoria V), em cinco deles (19%) os instrumentos estavam na página da Secretaria de Saúde (categoria IV) e em oito (29%) não foram encontrados os instrumentos de gestão em nenhuma delas (categoria II).

Dez capitais não tinham uma página específica para o Conselho de Saúde, sendo que, destas, nove também não apresentavam os instrumentos de gestão na página da Secretaria de Saúde (categoria I) e uma apresentava os instrumentos de gestão na página da Secretaria de Saúde (categoria III). As Figuras 2 e 3 sintetizam os resultados encontrados.

Figura 2 Publicização dos conselhos de saúde e instrumentos de gestão nos portais das capitais.  

Fonte: Desenvolvido a partir de http://www.desenhosparacolorir24.com/escola-e-aprendizado/geografia-e-mapas/Brazil#colorThis

Figura 3 Mapa das UFs com as classificações propostas na pesquisa.  

Vale ressaltar que o município de Curitiba foi enquadrado na categoria V, posto que os PAS de 2016 e de 2017 foram encontrados na página das Atas do conselho municipal de Saúde e disponibilizados por meio de link de fácil visualização. Já o município de Florianópolis foi alocado na categoria IV, pois não se conseguiu acessar da mesma forma o PAS na página do conselho, mas sim na página da secretaria de saúde.

Dentre os 17 municípios que apresentavam uma página específica para os conselhos de saúde em seus portais, cinco utilizaram a página para dar informações gerais como localização, horário de atendimento e legislações sobre o controle social. Oito deles apresentavam também as atas e as pautas de reuniões bem como suas resoluções. Apenas quatro tinham em suas páginas do conselho de saúde, além de informações gerais, atas, pautas de reuniões e resoluções, os instrumentos de gestão.

Sete conselhos municipais (25%) mantinham páginas fora daquela da secretaria de saúde do município e para dois destes, este era o seu único endereço, ja que não possuíam página vinculada à secretaria de saúde do município. O mecanismo de busca Google revelou que 22 conselhos municipais de saúde (81%) possuem perfil na rede social Facebook, dos quais nove (33%) não possuem página do conselho vinculada à da secretaria de saúde de seus municípios e sete mantinham blogs externos ao portal institucional. O blog de Manaus, por exemplo, apresenta informações completas e atualizadas com os instrumentos de gestão, o que não ocorria no seu portal.

Tendo em vista o protocolo de busca proposto para investigação, três municípios [(Palmas (TO), Vitória (ES) e Campo Grande (MS)] foram classificados como I por não apresentar a sua página do conselho vinculada à das secretarias de saúde, mas sim a outras abas do portal do município.

No geral, observou-se que 38% dos portais disponibilizam os instrumentos de gestão do SUS. Já no sistema SARGSUS, no período analisado, tem-se que quinze capitais apresentaram todos os três instrumentos, doze deixavam de apresentar pelo menos um deles e quatro não faziam referência a nenhum.

Os resultados encontrados nos portais e no sistema SARGSUS estão detalhados no Quadro 2. Vê-se que oito capitais classificadas como I ou II (sem os instrumentos em seus portais) estavam com as publicações completas e em dia no SARGSUS. Já nove capitais que foram classificadas como I ou II apresentaram lacunas nas publicações. No outro extremo, dentre as nove capitais classificadas como IV ou V, quatro apresentaram lacunas nas publicações no SARGSUS.

Discussão

Um dos postulados da democracia é o direito ao acesso à informação, condição sine qua non da participação política em condições de igualdade²⁷. Somente uma sociedade informada dos assuntos de relevância política ou interesse público pode agir em conformidade para utilizar os mecanismos de participação política⁴⁰.

Por meio dos portais institucionais, o Estado pode dispor informações e serviços aos cidadãos, estejam eles dispostos ou não em localidades remotas e de difícil acesso⁴¹, permitindo ampliar a sua participação política no processo decisório⁴².

Os resultados da presente pesquisa demonstram dificuldades de publicização tanto dos conselhos de saúde quanto dos documentos que balizam o planejamento, a execução e o monitoramento da política de saúde. Sendo os portais propriedade do governo, os resultados dão peso às percepções dos conselheiros de que o conselho de saúde ainda está atrelado às ações da gestão⁴³ e ainda, em parte, de que possuem pouca visibilidade para a sociedade^24,25,44. Como visto, 37% dos portais das capitais não trouxeram páginas referentes ao conselho de saúde e 29% dos que disponibilizaram, traziam somente informações genéricas sobre telefone, local e o que é o controle social.

A Resolução 453/2012 do Conselho Nacional de Saúde determina que as três esferas de governo garantam a autonomia administrativa para o pleno funcionamento do conselho de saúde com dotação orçamentária, autonomia financeira e organização da secretaria-executiva. Isso inclui a infraestrutura e o apoio técnico bem como os meios para viabilizar canais de informações com os cidadãos representados. Se as instituições participativas irão ter um efeito nas decisões, então seu funcionamento precisa estar aberto a escrutínio não só para os participantes, mas também para o público em geral⁴⁵.

Os resultados da pesquisa apontam que os conselhos buscam estabelecer um canal de informação e isso foi retratado quando 81% dos conselhos mantêm perfis em redes sociais como o Facebook e outros sete alimentam blogs externos ao portal. Para Castells⁴⁶, as novas tecnologias estão integrando o mundo em redes globais e esta formação em rede permite uma maior mobilidade e versatilidade no trânsito da informação. Isso torna a comunicação mais fluída e dinamiza a troca de informações “rompendo com o modelo hierárquico tradicional da burocracia empresarial ou estatal”⁴⁷.

A necessidade de transpor a burocracia estatal foi buscada por nove conselhos que não possuíam sites “institucionais”, mas sim páginas do Facebook. Estas manifestações em redes sociais, blogs e outros ambientes (inclusive offline) permitem democratizar e descentralizar o controle, a produção e a circulação das informações⁴⁸.

Olhando de forma mais atenta ao conteúdo das páginas dos conselhos, 12 apresentaram em suas páginas informações pertinentes às suas ações, decisões e estrutura, ampliando assim as oportunidades de informar os cidadãos e assegurar o caráter público dos debates e decisões⁴⁹. Estes resultados estavam de acordo com a portaria MS/GM 1.802/2009 que orienta os conselhos em seu artigo 6º § 5º sobre o que informar à população: I - formas de participação; II - composição do conselho de saúde; III - regimento interno dos conselhos; IV - Conferências de Saúde; V - data, local e pauta das reuniões; e VI - deliberações e ações desencadeadas.

Para os teóricos da democracia, o cidadão bem informado está melhor equipado para decidir e avaliar as atividades governamentais. A transparência das ações e intenções dos agentes decisórios permite ao cidadão averiguar o cumprimento dos princípios democráticos e das regras que estabelecem o contrato social (direito de controle da sociedade civil no regime político)^42,50.

Os resultados demonstram que 62% das capitais brasileiras, onde, em princípio, há mais recursos disponíveis, não apresentam em seus portais os instrumentos de gestão do SUS (PS, RAG e PAS). E mesmo no sistema SARGSUS, instituído pelo Ministério da Saúde como lócus de publicização obrigatória dos instrumentos, 44% dos municípios não apresentaram os três instrumentos pesquisados.

A efetivação da democratização da gestão pública requer a incorporação dos conselhos como canais efetivos de participação, estabelecendo novas relações entre Estado e sociedade e, para isso, há de se buscar alterações no funcionamento da estrutura estatal e que esta esteja disposta a partilhar o poder de decisão, controle e implementação da política de saúde⁵¹.

No entanto, ainda se percebe um desarranjo do Estado para tornar acessíveis suas informações, procedimentos, decisões e, portanto, para “estabelecer relações de parceria com a sociedade”⁵². A ausência de determinadas informações, prejudica a negociação e a cogestão da política por parte dos conselheiros, o que pode reduzir esta esfera pública deliberativa a um espaço reivindicativo^52,53 ou ainda, a um ponto de passagem da política, quando deveria ser uma parada [nó]¹⁴.

Conclusão

A presente pesquisa buscou analisar em que medida os portais das capitais das UFs brasileiras cumprem o disposto na resolução 453/2012 do Conselho Nacional de Saúde e na Lei 141/2012, no que se refere a divulgação do conselho de saúde e seus instrumentos de gestão. Para tal, foram verificadas nos portais das capitais a existência da página do conselho municipal de saúde e dos instrumentos PS, PAS e RAG.

Apesar de recomendada por lei, viu-se que a publicidade é dada de distintas maneiras pelas capitais. Ainda que o melhor cenário fosse que cada capital divulgasse a página do conselho e, dentro dela, os instrumentos que condicionam o cidadão a exercer o controle social, esta é uma realidade para apenas 14% dos investigados. O maior contingente (33%) diz respeito aos portais que não divulgavam nem informações sobre o conselho de saúde, nem sobre os instrumentos de gestão.

Ainda que a publicidade seja obrigatória somente para o SARGSUS, é preciso buscar compreender porque os instrumentos de gestão não foram publicizados nos portais, dado o caráter institucional e a amplitude no alcance aos diferentes públicos. Num sistema que inclui a participação do cidadão, dar-lhe acesso à informação inteligível é questão elementar para que as assimetrias do processo decisório possam diminuir.

As lacunas encontradas neste estudo em um repertório de conteúdos informacionais centrais ao funcionamento da política de saúde sinalizam uma dificuldade a ser enfrentada no SUS para maior protagonismo do cidadão. Deixar de enfrentá-la podem levar ao enfraquecimento da institucionalidade do conselho e, com isso, da própria democracia participativa.

Limitações da pesquisa dizem respeito à metodologia escolhida para a busca da página do conselho e dos instrumentos de gestão; os descritores utilizados na busca via mecanismo do portal; e o próprio buscador em si.