A política nacional de arquivos na perspectiva das Universidades Federais do Rio Grande do Sul

National archives policy in the perspective of the Federal University of Rio Grande do Sul

ARTIGOS

A política nacional de arquivos na perspectiva das Universidades Federais do Rio Grande do Sul

National archives policy in the perspective of the Federal University of Rio Grande do Sul

Franciele Simon Carpes^I; Denise Molon Castanho^II

^IArquivista da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM). Especialista em Gestão em Arquivos (UFSM). Mestranda em Patrimônio Cultural (UFSM)

^IIProfessora Assistente do Departamento de Documentação da Universidade Federal de Santa Maria (UFSM)

RESUMO

O enfoque da pesquisa, que resultou neste artigo, são as políticas públicas arquivísticas nas universidades federais do Rio Grande do Sul. Dessa forma, são apresentados os resultados referentes à visão dos arquivistas das universidades federais do Rio Grande do Sul quanto à política nacional de arquivos. Para realizar esta investigação, foram selecionadas as três universidades mais antigas do Estado, onde foram aplicados questionários compostos por questões abertas e fechadas. Os instrumentos foram aplicados aos encarregados pelo setor responsável pela documentação. Os dados coletados foram reunidos e analisados, qualitativamente, e discutidos com base na fundamentação teórica. A discussão e reflexão sobre as políticas públicas arquivísticas voltadas aos Arquivos Universitários, permitem afirmar que os arquivistas das universidades consideram insuficientes as ações referentes à política nacional de arquivos.

Palavras-chave: Arquivística; Política Nacional de Arquivos; Universidades Federais.

ABSTRACT

The focus of the research that resulted in this article are archival public policy at the federal universities of Rio Grande do Sul. Thus, the results are presented as the vision of the archivists at the federal universities of Rio Grande do Sul on a national policy files. To conduct this research, we selected the three oldest Universities in the state, where questionnaires were administered consisting of open and closed questions. The instruments were administered to parents by the department in charge of documentation. The collected data were collected and analyzed qualitatively, and discussed based on theoretical reasoning. The discussion and reflection on public policies aimed at archival University Archives, indicate that the university archivists consider inadequate actions related to national policy files.

Keywords: Archives administration; National Policy on Archives; Federal Universities.

1 Considerações iniciais

As políticas públicas arquivísticas são fundamentais, servem como base para a gestão de documentos, principalmente nos arquivos das instituições públicas, como é o caso das universidades federais. Elas servem como subsídio e orientação para o desenvolvimento das atividades arquivísticas. Além disso, impulsionam o progresso da arquivística e representam uma garantia do cumprimento do direito de acesso à informação. Mesmo assim, Jardim (2008, p. 2) ressalta que ainda é escassa a literatura sobre políticas informacionais e especialmente as políticas públicas arquivísticas. As reflexões sobre as políticas públicas arquivísticas, no Brasil, "mostram-se insuficientes para subsidiar ações do Estado e da sociedade civil na formulação, implantação e avaliação de políticas públicas arquivísticas".

Os arquivos das universidades têm sob sua guarda documentos essenciais para a administração da universidade, no decorrer das atividades de ensino, pesquisa e extensão. Além disso, esses documentos são testemunho da memória da instituição, podendo ser fonte de pesquisa para alunos, professores, historiadores, pesquisadores, entre outros. O tema dos arquivos universitários também vem sendo estudado na arquivologia nacional. No entendimento de Ohira et al. (2004, p.2), os arquivos universitários "vem sendo objeto de preocupação no âmbito da arquivística, tanto em nível internacional quanto nacional, o que se evidencia na produção levantada".

Para a realização da pesquisa, selecionaram-se as três primeiras instituições criadas no Rio Grande do Sul, conforme a análise do seu histórico, em seus respectivos sites. O instrumento de coleta de dados escolhido é o questionário composto por questões abertas e fechadas, encaminhado de forma eletrônica, utilizando a tecnologia de GED repositório digital Google Doc. O questionário contém questões sobre identificação das instituições; políticas arquivísticas; processo de gestão documental; instrumentos arquivísticos adotados; políticas públicas arquivísticas; os órgãos arquivísticos nacionais; e orientações e legislação arquivística. O mesmo foi aplicado aos encarregados pelo setor responsável pela documentação da universidade.

Os dados coletados foram reunidos, analisados e discutidos teoricamente, com base na fundamentação teórica. Na análise e interpretação dos resultados, as universidades foram identificadas com a letra U (universidade) e um número para diferenciá-la, por exemplo: U1 (universidade 1) e U2 (universidade 2), conforme a ordem de recebimento das respostas, a fim de preservar sua identidade.

Dessa forma, este artigo apresenta os resultados referentes às perspectivas dos arquivistas das universidades federais do Rio Grande do Sul quanto à política nacional de arquivos.

2 A Política Nacional de Arquivos

A política nacional de arquivos compreende a definição e adoção de um conjunto de normas e procedimentos técnicos e administrativos para disciplinar as atividades relativas aos serviços arquivísticos da administração pública, trazendo, por consequência, a melhoria dos arquivos públicos (ARQUIVO NACIONAL, 2001). Outras expressões utilizadas são: políticas públicas de arquivos, políticas públicas de informação, políticas informacionais, políticas arquivísticas nacionais, etc.

Na definição de Silva (1992), a política nacional de arquivos, consoante os princípios teóricos da moderna arquivologia, compreende a definição e a adoção de um conjunto de normas e procedimentos, técnico e administrativos, para disciplinar as atividades relativas aos arquivos públicos e estimular a organização especial aos arquivos privados. O mesmo autor destaca que a sua finalidade consiste em...

[...] assegurar a preservação do patrimônio documental brasileiro e garantir, no que diz respeito aos arquivos públicos, o direito constitucional de acesso as informações governamentais - compatibilizando as questões inerentes à segurança do Estado e da Sociedade e à privacidade dos cidadãos - e, no que tange aos arquivos privados, estimular a pesquisa aos documentos classificados como interesse público e social - resguardando o preceito inviolável da propriedade privada (SILVA, 1992, p.3).

As primeiras tentativas de estabelecimento de uma política arquivística no Brasil, remontam à criação do Sistema Nacional de Arquivos, em 1978 (SOUSA, 2006). Jardim (2003) destaca que há frequentes associações entre políticas arquivísticas e sistema nacional de arquivos. "Sob tal concepção, o sistema é anterior à política e esta é uma instância controlável pelo primeiro" (JARDIM, 2003, p. 39). Esta perspectiva tem levado ao fracasso muitos sistemas de arquivos, já que os sistemas são produtos e não causas de uma política de arquivos.

O marco legal das políticas arquivísticas é a nº. 8.159, de 1991, conhecida como a Lei de Arquivos (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011). As políticas públicas referentes à arquivística e à gestão de documentos começaram a ser concretizadas efetivamente após essa lei. Ainda que, para o Arquivo Nacional a "preocupação com a organização e o acesso aos documentos públicos é antiga, mas só recentemente foram dados passos decisivos neste sentido" (ARQUIVO NACIONAL, 2001, p.7).

Para Jardim (1995), a lei nº. 8.159 apresenta características conceituais, sobretudo no que se refere ao conjunto de definições apresentadas para termos como arquivos, gestão de documentos, arquivos públicos, documentos correntes, intermediários, permanentes, arquivos privados, etc. O mesmo autor salienta, ainda, que na lei é "assegurado o princípio de acesso do cidadão à informação governamental, bem como previsto o sigilo relativo a determinadas categorias de documentos" (JARDIM, 1995, p. 95). Outra contribuição da lei citada por Sousa (2006) é o estabelecimento da importância do documento de arquivo para a sociedade brasileira. No que diz respeito especificamente ao Arquivo Nacional, essa lei ampliou o seu raio de atuação, enquanto principal instituição arquivística do país, a qual passa a desempenhar legalmente novas atribuições (SILVA, 1992).

Mesmo sendo considerada um marco, Jardim faz uma crítica à lei nº. 8.159. Ele afirma que ela não explicita, "nenhuma definição quanto aos seus objetivos, forma de estruturação e abrangência. Tampouco há elementos que indiquem o que se considera política nacional de arquivos" (JARDIM, 1995, p. 96). Ainda assim, esta lei estabeleceu vários conceitos fundamentais em arquivística e é a principal base legal para o estabelecimento de mais políticas públicas. Outra grande contribuição da Lei nº. 8.159 foi a criação do Conselho Nacional de Arquivos, órgão que define a política nacional de arquivos e é o órgão central do Sistema Nacional de Arquivos.

Portanto, pode-se afirmar que o desenvolvimento das políticas arquivísticas públicas no Brasil é tardio, embora as várias iniciativas tenham obtido resultados positivos; considerando os parâmetros de países com desenvolvimento político-social semelhantes e o curto espaço de tempo. E, ainda, q a legislação federal relativa aos arquivos e documentos públicos tornou-se referência para os demais países da América Latina e mesmo para alguns países europeus.

A legislação arquivística se desenvolveu muito nos últimos anos, sob vários aspectos. Mas ela, por si só, não constitui política pública, como destaca Jardim (2008, p. 5): "a existência de textos legais que regulem uma atividade governamental não basta para identificarmos uma política pública". Há uma confusão frequente entre legislação e política arquivística. A legislação arquivística fornece elementos normalizadores à política arquivística, mas não é em si mesma uma política. Muitas vezes a legislação arquivística tende a ser considerada o marco zero de uma nova era arquivística. Mas a viabilidade dessa legislação torna-se comprometida se não forem simultaneamente instrumento e objeto de uma política arquivística (JARDIM, 2003).

No âmbito dos arquivos, especificamente do governo federal, Silva (1992, p.4) considera que a política de arquivos deve contemplar, entre outros, os seguintes aspectos:

- estrutura organizacional e competência das unidades arquivísticas em todos os órgãos da administração direta, autárquica e funcional; - desenvolvimento de programas de gestão de documentos, visando o planejamento e controle das atividades técnicas e administrativas relacionadas à produção, tramitação, uso, avaliação e seleção de documentos e das atividades de classificação e arquivamento, em fase corrente e intermediária, para fins de eliminação ou recolhimento para a guarda permanente; - execução de atividades de arquivos permanentes que por ventura não sejam recolhidos ao Arquivo Nacional, sendo gerenciados pelo órgão produtor; - interação dos serviços arquivísticos federais junto ao sistema nacional de arquivos.

Neste sentido, cabe destacar que, no Brasil, podemos observar que as políticas de arquivos têm se limitado à elaboração de atos normativos (SOUSA, 2006). Sousa (2006, p. 8) ressalta a dimensão técnico-científica, "que deve ser levada em consideração, pois a simples existência de leis ou de determinações não garante as ações concretas que a viabilizem". O autor vai ao encontro do que lembra José Maria Jardim, que considera as duas dimensões -a política e a técnica - faces de uma mesma moeda, e só com o exercício das duas será possível formular e viabilizar políticas públicas arquivísticas (JARDIM, 2003).

2.1 O Arquivo Nacional e o Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ)

O Arquivo Nacional foi criado pelo artigo 70 da Constituição do Império como "Arquivo Público do Império", com a finalidade de guardar toda lei assinada pelo Imperador. Mas a sua regulamentação se dá em 1838, quando foi integrado à Secretaria de Estado dos Negócios do Império (MATTAR, 2003). Em 1893, passa a denominar-se Arquivo Público Nacional e, em 1911, recebe a denominação atual. Atualmente, está subordinado ao Ministério da Justiça. É o órgão central do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos (SIGA), da administração pública federal, e cabe a ele dar suporte técnico ao Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ). No site¹ do Arquivo Nacional, consta que a sua finalidade é:

implementar e acompanhar a política nacional de arquivos, definida pelo Conselho Nacional de Arquivos - Conarq, por meio da gestão, do recolhimento, do tratamento técnico, da preservação e da divulgação do patrimônio documental do País, garantindo pleno acesso à informação, visando apoiar as decisões governamentais de caráter político-administrativo, o cidadão na defesa de seus direitos e de incentivar a produção de conhecimento científico e cultural.

No Brasil, além do Arquivo Nacional, é o Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) que produz ações relacionadas à política nacional de arquivos. Esse conselho é o órgão central do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR). O CONARQ foi criado pela nº. 8.159 de 1991, regulamentado pelo Decreto nº. 1.173, de 29 de junho de 1994 (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011), e sua instalação se deu em 15 de dezembro de 1994. A política nacional de arquivos e a legislação brasileira são balizadoras das ações relacionadas à gestão da informação arquivística formuladas por esse conselho. Esse conselho deve constituir-se na ligação entre o Estado e a Sociedade Civil, no que se refere à gestão e ao direito à informação.

O CONARQ² é constituído por dezessete membros conselheiros: o Diretor-Geral do Arquivo Nacional, que o preside, representantes dos poderes Executivo, Judiciário, Legislativo, do Arquivo Nacional, dos arquivos públicos estaduais e do Distrito Federal, dos arquivos públicos municipais, das instituições mantenedoras de curso superior de Arquivologia, de associações de arquivistas e de instituições que congreguem profissionais que atuam nas áreas de ensino, pesquisa, preservação ou acesso a fontes documentais. Cada conselheiro tem um suplente.

Além dos conselheiros, o CONARQ conta com Câmaras Técnicas, com o objetivo de desenvolver estudos e normas necessárias à implementação da política nacional de arquivos públicos e privados e dar maior agilidade na operacionalização do SINAR. O CONARQ possui as seguintes Câmaras Técnicas: Câmara Técnica de Avaliação de Documentos; Câmara Técnica de Capacitação de Recursos Humanos; Câmara Técnica de Classificação de Documentos; Câmara Técnica de Conservação de Documentos; Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos; e Câmara Técnica de Normalização da Descrição Arquivística.

O CONARQ possui, também, seis Câmaras Setoriais, que visam identificar, discutir e propor soluções para questões temáticas que repercutirem na estrutura e organização de segmentos específicos de arquivos, interagindo com as câmaras técnicas. São elas: Câmara Setorial sobre Arquivos de Empresas Privatizadas ou em Processo de Privatização; Câmara Setorial sobre Arquivos Médicos; Câmara Setorial sobre Arquivos do Judiciário; Câmara Setorial sobre Arquivos Municipais; Câmara Setorial sobre Arquivos de Arquitetura, Engenharia e Urbanismo; e Câmara Setorial sobre Arquivos Privados.

As iniciativas quanto às políticas públicas arquivísticas se devem, principalmente, às ações e programas do Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e do Arquivo Nacional. Esses órgãos têm procurado promover ações favorecedoras ao desenvolvimento do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), propondo políticas, diretrizes e normas relativas à gestão de documentos de arquivo.

Como exemplos práticos das ações desenvolvidas podem-se citar iniciativas como a normalização da descrição arquivística, padronização dos termos arquivísticos com a publicação do Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística, estudos quanto à gestão de documentos eletrônicos e, principalmente, publicações das Resoluções do CONARQ, que são o subsídio fundamental no estabelecimento da política nacional de arquivos. Quanto aos procedimentos de classificação e avaliação, a principal norma/orientação é a publicação "Classificação, Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos as Atividades-Meio da Administração Pública" (2001). O Código de Classificação e a Tabela de Temporalidade contidos nesta publicação são subsídios para a gestão dos documentos nos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Arquivos, no que diz respeito as atividades-meio. Esses instrumentos foram aprovados pela Resolução nº. 4 do CONARQ e revisados e ampliados pelas Resoluções nº. 8 e nº. 14 (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011).

No estudo realizado por Faria (2006), sobre a normalização dos instrumentos de gestão arquivística, este autor destaca que a intenção do CONARQ com a elaboração deste Código e Tabela foi produzir um modelo que servisse de referência para que os órgãos do poder público pudessem estabelecer seus próprios instrumentos de gestão. Salienta, ainda, que esta publicação permitiu aos órgãos ter a noção do funcionamento e da estrutura desses instrumentos de gestão arquivística.

Quanto à gestão de documentos eletrônicos, cabe citar, como exemplo dos estudos realizados, a publicação do Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos - e-Arq Brasil. O e-Arq foi desenvolvido pela Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos no período de 2004 a 2006, e apresenta os requisitos e metadados que devem ser utilizados no desenvolvimento ou na avaliação de sistemas informatizados de gestão de documentos. A Resolução nº. 25 do CONARQ recomenda a sua utilização por parte dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011). Recentemente, por meio da Resolução nº. 32, foi aprovada a versão revisada e ampliada do e-Arq (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011).

Jardim (2008) afirma que o CONARQ desenvolveu diversas ações técnico-científicas relevantes ao longo dos últimos anos. No entanto, "não formulou - como previsto na legislação - uma política nacional de arquivos e tampouco implementou, após onze anos de atuação, o Sistema Nacional de Arquivos" (JARDIM, 2008, p. 3). Segundo ele, isso evidencia as dificuldades estruturais do Estado brasileiro no desenho e operacionalização de políticas públicas informacionais, pois existem aparatos legais, organizacionais e desenvolvimento de ações significativas por parte do CONARQ. A falta de consolidação do Sistema Nacional de Arquivos prejudica toda a sociedade, já que compromete o direito à informação e, consequentemente, a história social, além de afetar a eficiência governamental (JARDIM, 2008).

Outra reflexão de Jardim, que cabe destacar, é que apesar de ser um órgão colegiado, de caráter deliberativo, o CONARQ tem características de um órgão executor. Podemos perceber isso, por exemplo, nas seguintes atribuições definidas no Decreto nº. 4.073/2002 (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011): estabelecer diretrizes para o funcionamento do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR); promover o inter-relacionamento de arquivos públicos e privados; subsidiar a elaboração de planos nacionais de desenvolvimento, estimular a integração e modernização dos arquivos públicos e privados; identificar os arquivos privados de interesse público e social, articular-se com outros órgãos do Poder Público formuladores de políticas nacionais nas áreas de educação, cultura, ciência, tecnologia, informação e informática, etc. (JARDIM, 2008).

2.2 O Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo

(SIGA)³

O Decreto nº. 4915, de 12 de dezembro de 2003, organiza, sob a forma de sistema, as atividades de gestão de documentos no âmbito dos órgãos e entidades da administração pública federal (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011). Esse sistema denomina-se Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo (SIGA). Conforme o artigo 2º, o SIGA tem por finalidade:

I - garantir ao cidadão e aos órgãos e entidades da administração pública federal, de forma ágil e segura, o acesso aos documentos de arquivo e às informações neles contidas, resguardados os aspectos de sigilo e as restrições administrativas ou legais; II - integrar e coordenar as atividades de gestão de documentos de arquivo desenvolvidas pelos órgãos setoriais e seccionais que o integram; III disseminar normas relativas à gestão de documentos de arquivo; IV - racionalizar a produção da documentação arquivística pública; V - racionalizar e reduzir os custos operacionais e de armazenagem da documentação arquivística pública; VI - preservar o patrimônio documental arquivístico da administração pública federal; VII - articular-se com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gestão da informação pública federal.

O SIGA é composto pelo órgão central, o Arquivo Nacional; pelos órgãos setoriais, que são as unidades responsáveis pela coordenação das atividades de gestão de documentos de arquivo nos Ministérios e órgãos equivalentes; e pelos órgãos seccionais, que são as unidades vinculadas aos Ministérios e órgãos equivalentes.

A Comissão de Coordenação do SIGA, de acordo com o disposto no artigo 7º do Decreto nº. 4.915, é composta pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional, que a presidirá; um representante do órgão central, responsável pela coordenação do SIGA e designado pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional; um representante do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP), indicado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão; um representante do Sistema de Serviços Gerais (SISG), indicado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão; e os coordenadores das subcomissões dos Ministérios e órgãos equivalentes (CONSELHO NACIONAL DE ARQUIVOS, 2011). As normas emanadas e deliberadas pela Comissão de Coordenação do SIGA serão aprovadas pelo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República.

Cabe aos Ministérios e aos órgãos equivalentes a criação de Subcomissões de Coordenação do SIGA que reúnam representantes dos órgãos seccionais de seu âmbito de atuação, com vistas a identificar necessidades e harmonizar as proposições a serem apresentadas à Comissão de Coordenação. Atualmente, segundo dados do site, atualizados em fevereiro de 2010, o SIGA possui 36 subcomissões, dentre elas o Ministério da Educação. A subcomissão do Ministério da Educação conta com a participação de representantes dos diversos órgãos que o compõem, tais como as Secretarias, Conselhos, os Hospitais Universitários e as Universidades.

Quanto às Universidades, vêm sendo realizadas diversas reuniões com vistas a normalizar e, principalmente, desenvolver um Código de Classificação e uma Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos relativos às Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior.

Com esse objetivo, realizou-se o I Workshop com as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), na sede do Arquivo Nacional, no Rio de Janeiro, em setembro de 2006. O tema do evento foi "Classificação, Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo relativos às atividades-fim", sendo que participaram do evento 45 técnicos das instituições de ensino, representando 31 instituições, além de 24 técnicos do Arquivo Nacional. Neste evento, usou-se como base a Tabela de Temporalidade de Documentos da Universidade Federal da Paraíba, a fim de elaborar uma proposta única de código de classificação e tabela de temporalidade e destinação de documentos de arquivo relativos às atividades-fim das IFES.

Entre maio de 2007 e junho de 2009, ocorreram seis Reuniões Técnicas de cinco dias cada, sendo cinco na sede do Arquivo Nacional, na cidade do Rio de Janeiro, e uma sediada pela UFPB, em João Pessoa. O objetivo destas reuniões era dar continuidade à elaboração do Código de Classificação e da Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo relativos às atividades-fim das IFES.

Em março de 2010, foi apresentada para a consulta pública a proposta do Código de Classificação e da Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Fim das Instituições Federais de Ensino Superior. Conforme o regulamento, podem participar desta consulta pública arquivistas, documentaristas, técnicos e especialistas em documentação escolar e atividades acadêmicas e demais profissionais que atuam nos arquivos gerais e setoriais das IFES. As manifestações poderiam ser encaminhadas à coordenação do SIGA, no período de 15 de março a 14 de maio de 2010, mas o prazo foi prorrogado até 31 de maio. Até o presente, não foi publicada a versão final desta Tabela.

O regulamento da Consulta Pública deste instrumento está disponível no site do SIGA⁴. Segundo este regulamento, as classes e subdivisões do Código de Classificação de Documentos e da Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-fim das Instituições Federais de Ensino Superior, têm suas bases na legislação e normas em vigor, em pesquisas e estudos específicos. Destaca-se, ainda, que este instrumento significa para as IFES o complemento ao Código de Classificação e à Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-meio de 2001.

Dessa forma, fica evidente que os órgãos responsáveis pela política nacional de arquivos têm demonstrado preocupação com os arquivos universitários e, por meio de grupos de trabalho, proporcionado algumas ações significativas, como a proposta do código de classificação e da tabela de temporalidade.

3 Política Nacional de Arquivos nas Universidades

Apresentam-se, neste capítulo, os resultados referentes à concepção dos entrevistados quanto às políticas nacional de arquivos. Dessa forma, quando questionada sobre a existência de políticas públicas voltadas aos arquivos universitários, as universidades divergem. A U1 considera que não há políticas públicas arquivísticas voltadas para os Arquivos Universitários. Já as universidades 2 e 3 consideram que existem políticas, mas elas ainda são insuficientes.

Ao serem questionadas sobre quem são os responsáveis pelo estabelecimento de políticas públicas arquivísticas voltadas para os Arquivos Universitários, apenas a U3 respondeu. Para esta Universidade, os responsáveis são o Conselho Nacional de Arquivos, o Arquivo Nacional, a Universidade e os arquivistas.

Ferreira ressalta o papel fundamental do Estado na formulação e execução de políticas públicas (FERREIRA, 2005 apud SOUSA, 2006). Mas, para Siqueira (2008), a responsabilidade pela efetivação de políticas públicas não é só do Estado, mas de toda a sociedade. Portanto, a construção e a efetivação das políticas públicas arquivísticas é tarefa de todos: CONARQ, Arquivo Nacional, Universidades, os arquivistas e sociedade em geral. Para que as políticas instituídas pelo Estado se convertam em ações eficientes, que seja um diferencial nas instituições, é preciso que todos estejam conscientes do seu papel. O entendimento de Indolfo (2008, p. 4) vem ao encontro desta afirmação:

a construção de políticas públicas é o resultado da ação concreta dos seus múltiplos atores (públicos e privados), de seus modos de mobilização, das pressões exercidas, dos recursos, das estratégias elaboradas, das decisões tomadas (ou não) e do impacto esperado.

As três Universidades declararam que fazem parte do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos (SIGA), da administração pública federal, sendo que na U3, o próprio representante da instituição respondeu ao questionário. Ainda assim, até a aplicação do questionário, as três Universidades participaram de apenas uma reunião da Subcomissão do MEC, conhecida como SIGA-MEC, onde se incluem as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES).

No site do SIGA, constata-se que já foram realizadas seis reuniões denominadas: "Reunião Técnica com as Instituições Federais de Ensino Superior (IFES)". Este fato evidencia a pouca participação das Universidades Federais nas atividades da Subcomissão do SIGA. Cabe destacar que Silva, Santos e Viero (2009) observam que a participação na Subcomissão do MEC (SIGA-MEC), desperta inúmeras discussões que suscitam reflexões e desencadeiam estudos.

Ao analisar as contribuições do SIGA para as universidades em que atuam, apenas a U2 considera que a participação neste sistema seja um diferencial no estabelecimento de políticas de arquivo da universidade.

Ainda quanto às contribuições do SIGA, U2 destaca "as ferramentas das atividades-fins", e as Universidades 1 e 3 consideram que há poucas contribuições, como observado nos trechos a seguir, retirados do questionário:

Não vejo muitas ações desenvolvidas pelo SIGA. Então, desta forma, creio que o SIGA, até o momento, não trouxe nenhuma contribuição para a Universidade (U1)

O SIGA existe oficialmente desde 2003, mas a sua atuação é inexpressiva. Somente em dez/2006 foi publicada a Portaria que constituiu a Subcomissão do MEC [...]. Antes, as unidades pertencentes ao MEC não tinham representatividade no SIGA, somente a coordenação da Subcomissão do MEC (órgão setorial). Destaco como contribuição o fato de justificar a importância da gestão arquivística na Administração Pública Federal da qual a Universidade integra (U3).

Essas afirmações demonstram que, para a maioria das universidades pesquisadas, o SIGA não tem contribuído de forma preponderante para estabelecimento das políticas arquivísticas. Dessa forma, o Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos, sistema do qual fazem parte os arquivos das Universidades Federais, não tem alcançado seus objetivos satisfatoriamente.

Ainda assim, é importante ressaltar que o SIGA tem promovido a discussão entre todas as esferas do poder público e procurado estabelecer ações conjuntas, o que gera a conscientização entre os gestores sobre as atividades arquivísticas. Do mesmo modo, observa Silva (2008):

A criação do SIGA representa um passo importante e indispensável para se promover à necessária articulação dos arquivos federais nos moldes legais e tecnicamente corretos, garantindo o desenvolvimento integrado das atividades arquivísticas nas fases corrente, intermediária e permanente.

Com base nas respostas analisadas, é possível inferir que as universidades consideram que são poucas as políticas públicas arquivísticas voltadas aos arquivos universitários e as que existem são consideradas insuficientes. Também, é apontada pouca ou nenhuma contribuição dada pelo SIGA. Este fato merece destaque e reflexão, na medida em que o principal meio de formulação/desenvolvimento de diretrizes que facilitem a gestão de documentos públicos do executivo federal não é satisfatório.

Mas é preciso considerar que o estabelecimento de um sistema de arquivos é um processo gradativo e moroso, sobretudo se tratando do Poder Executivo Federal como um todo. Como afirma Mattar (2003, p. 23), "são necessários tempo e esforço técnico para a administração adaptar-se, fazendo com que as suas comissões atuem a contento, sobretudo no manejo de suas extensas tabelas".

3.1 Percepções quanto aos Órgãos Arquivísticos Nacionais

O Conselho Nacional de Arquivos (CONARQ) e o Arquivo Nacional constituem-se como agentes do Estado na definição e implementação da política nacional de arquivos, o primeiro como produtor das normas arquivísticas e o segundo como responsável pela implementação junto aos órgãos do Poder Executivo Federal (INDOLFO, 2008). Neste sentido, são apresentadas as considerações das universidades pesquisadas no que diz respeito a estes órgãos nacionais.

As três Universidades consideram pouco satisfatória a atuação do Arquivo Nacional e do Conselho Nacional de Arquivos. Essa avaliação unânime demonstra que os agentes da política nacional de arquivos não vêm correspondendo às expectativas as IFES, no que concerne ao estabelecimento de políticas públicas arquivísticas.

Ainda quanto à atuação do Arquivo Nacional, Sousa (2006) enfatiza que o cenário arquivístico nacional poderia ser melhor se o Arquivo Nacional agisse de uma forma mais ativa. De acordo com o relato da pesquisa do autor junto aos Ministérios, a ação do Arquivo Nacional é pautada por uma forma passiva, não fazendo uma boa divulgação do instrumento e não apoiando de maneira mais sistemática a implantação do Código nos órgãos públicos federais.

Indolfo (2008) está de acordo com a afirmativa, entretanto, defende que para romper com essa postura passiva, o Arquivo Nacional precisaria superar os desafios impostos pelas dimensões continentais do país e pela complexidade da estrutura administrativa. O entrevistado da U1 também concorda com essas posições. Isto fica evidente no trecho: "Falta uma ação mais enérgica por parte do Arquivo Nacional quanto à divulgação da legislação e suas demais ações junto a toda a Administração Pública".

Dessa forma, se as funções dos órgãos arquivísticos nacionais não vem sendo realizadas de forma satisfatória, as políticas arquivísticas nacionais são, consequentemente, insuficientes. Neste sentido, para Indolfo (2008), é essencial que o Arquivo Nacional conceba uma política arquivística, onde esteja prevista a disponibilização dos recursos humanos, financeiros e materiais e a adoção de medidas concretas de atuação junto aos órgãos públicos federais para reverter este quadro.

Com relação aos meios pelos quais os entrevistados tomam conhecimento das ações do CONARQ e do Arquivo Nacional, a U1 respondeu que toma conhecimento por meio do site, e a U2 e U3 responderam que pelo site e por colegas de profissão. Dessa forma, fica evidente que a internet representa o principal meio de anúncio das ações arquivísticas.

Quando questionados se divulgam as ações do CONARQ e do Arquivo Nacional, os entrevistados das universidades 1 e 2 responderam "frequentemente" e o entrevistado da U3 "eventualmente".

A análise quanto a essas duas questões, evidencia o papel que o profissional arquivista tem de divulgar as políticas públicas arquivísticas, para que elas sejam decisivamente implementadas. Como bem afirma Jardim (2003), o arquivista, mais que qualquer profissional, precisa ter amplo domínio da legislação e das demais políticas arquivísticas e atuar, individual ou coletivamente, na dinâmica da sua implantação.

Orientações e legislação arquivística nas Universidades

Nesta subseção, apresentam-se os dados e a análise, no que se refere às orientações e à legislação arquivística nacional.

Ao analisar a política nacional de arquivos, as Universidades 1 e 3 declararam que a consideram apenas em parte para planejar suas ações. Somente a U2 afirma que as considera totalmente. Esta afirmação condiz com os resultados, pois as instituições declararam que pouco fazem uso das normas e orientações arquivísticas existentes para desenvolver as funções de classificar, avaliar e descrever.

Segundo Siqueira (2008), o processo de implementação das políticas públicas é extremamente dinâmico, conta com a participação de vários segmentos da sociedade, e é atribuição do serviço público implementar, fiscalizar e coordenar essas políticas."A adoção de políticas públicas denota um modo de agir do Estado nas funções de coordenação e fiscalização dos agentes públicos e privados para a realização de certos fins" (SIQUEIRA, 2008, p. 42).

Dessa forma, é possível concluir que se o setor público não considera totalmente as políticas públicas arquivísticas para desenvolvimento de suas ações, não vem cumprindo sua função neste processo e, portanto elas se tornam ineficientes. Na análise de Indolfo (2008), para que o alcance esperado com a implementação de políticas públicas resulte em uma transformação da situação existente, é necessário que certos requisitos, como concepção de metas e disponibilidade de recursos, sejam minimamente atendidos. E isto não ocorre satisfatoriamente com as políticas públicas arquivísticas brasileiras.

No que diz respeito às orientações dos órgãos arquivísticos nacionais, destacou-se para a análise a aplicação da (pré) Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às atividades-fim das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES), por se tratar de um importante instrumento para o desenvolvimento de ações arquivísticas nas Universidades.

As Universidades 1 e 3 receberam esta Tabela para consulta pública realizada entre março e maio de 2010. A U1 declarou que participou da sua elaboração e, por isso, não participou da consulta pública. A U2 revelou que não recebeu este instrumento, mas tomou conhecimento da sua existência por meio de colegas de profissão e, participará da consulta. Já a U3 a recebeu via e-mail, e declarou que respondeu a consulta pública.

De acordo com os resultados apresentados, observa-se a diferença nas formas como as intuições tomaram conhecimento da consulta pública sobre a Tabela, mostrando que a Subcomissão do SIGA, responsável pela elaboração da Tabela, não adotou procedimentos que assegurassem a participação de todas as universidades. Este fato é preocupante, pois se a intenção é criar um instrumento que oriente e normatize as atividades de avaliação das IFES, é imprescindível que todas as instituições tenham conhecimento e participem da sua formulação. Ainda assim, o interesse das instituições no desenvolvimento das diretrizes nacionais é demonstrado pelo fato de todas as universidades participarem da consulta pública, mesmo a U2, que não recebeu a Tabela para a análise.

A avaliação da Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às atividades-fim das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) foi diferente em cada universidade. A U1 a considera "boa", a U2 "regular" e a U3 "insuficiente". Essa diferença de avaliação comprova que as tentativas de normalização das atividades arquivísticas não alcançam o consenso entre os profissionais das IFES. O entrevistado da U3, por exemplo, não concorda com a adoção desses instrumentos. As tentativas de normalização das atividades arquivísticas nos órgãos integrantes da Administração Pública é questionada por diversos autores. Jardim (2003), por exemplo, ressalta que qualquer tentativa de um modelo universal de implementação da legislação está fadada ao insucesso.

No entanto, Sousa (2004) concorda com a adoção de um instrumento de classificação-modelo para as universidades, pois, segundo ele, elas "possuem as mesmas missões, praticamente a mesma estrutura organizacional e, por certo, as mesmas funções e atividades" (p.29). O mesmo autor enfatiza que este instrumento deve ser elaborado a partir de um grande trabalho de pesquisa, o que não aconteceu com a Tabela das IFES, que foi construída com base em Tabelas das universidades federais da Paraíba e do Rio Grande do Sul. Dessa forma, a Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às atividades-fim das IFES não condiz com a realidade organizacional de todas as instituições do Brasil.

Indolfo (2008) também considera importante a elaboração de instrumentos que orientem as funções arquivísticas nas Universidades. Para a autora:

A proposta de elaboração de um instrumento técnico único de classificação e avaliação de documentos produzidos pelas IFES, beneficiando parte significativa das entidades de ensino vinculadas ao MEC, poderá servir, inclusive, para alterar a situação de seus serviços arquivísticos (INDOLFO, 2008, p. 19).

A autora analisa, ainda, que as ações de normalização empreendidas pelo CONARQ, ao longo de sua atuação, tornaram-se fortes instrumentos técnicos e de compulsória adoção pelos órgãos do Poder Executivo Federal, na medida em que decretos presidenciais específicos tornaram obrigatória a sua aplicação para a gestão de documentos da administração pública federal (INDOLFO, 2008). A afirmação de que os decretos tornaram obrigatória a aplicação dos instrumentos na administração pública, condiz o entendimento da U3 que considera a normalização uma "imposição".

No que diz respeito à aplicação deste instrumento, apenas a U2, que participou da sua elaboração, declarou que vai aplicá-la totalmente. As universidades 1 e 3 afirmaram que vão usá-la como subsídio para a elaboração/revisão da tabela de temporalidade da instituição. Este resultado também evidencia o interesse das instituições no desenvolvimento de políticas públicas, pois as todas as Universidades demonstram empenho em participar do processo de elaboração deste instrumento, bem como, utilizá-lo após a sua aprovação.

No que concerne à legislação arquivística, todas as universidades declararam que a legislação arquivística vigente, no que diz respeito à gestão de documentos, é respeitada apenas em parte nas instituições. A U1 afirma:

Apesar de campanhas de conscientização quanto a eliminação de documentos, por exemplo, os setores ainda eliminam documentos sem a aplicação da TTD e dos demais procedimentos para garantir a correta eliminação de documentos. Creio que a legislação arquivística seja conhecida (e olhe lá) pelos arquivistas.

Essa afirmação demonstra que a legislação arquivística vigente não é considerada, ou até mesmo conhecida, nas instituições. A falta de divulgação da legislação e das orientações arquivísticas, além de uma ação fiscalizadora que impeça o desrespeito das normas e a destruição indiscriminada do patrimônio documental público são apontadas como possíveis causas dessa desobediência à legislação.

Jardim (2003) atribui especialmente ao Arquivo Nacional a tarefa de divulgar as normas/orientações arquivísticas. O autor acredita que "tornar a legislação arquivística conhecida não apenas no universo dos arquivos, mas também nos diversos setores do Estado e junto à sociedade civil é uma tarefa que exige enormes esforços" (JARDIM, 2003, p.43).

Para Silva (1999), a legislação existente impõe obrigações aos gestores públicos e co-responsabilizam todos os órgãos e entidades do Poder Público com o trato dos acervos arquivísticos governamentais. Mas é necessário que haja maior rigor para que os dispositivos legais sejam realmente respeitados. Mattar ressalta que o Arquivo Nacional necessita de maior poder fiscalizador, "que possibilite a imposição de suas atribuições legais de gerir e recolher documentos do Poder Executivo Federal, a exemplo da autoridade que possuem algumas instituições arquivísticas estrangeiras" (SILVA, 2003, p. 32).

A autora apresenta vários motivos da falta de eficácia plena da lei, como a não criação de unidades regionais do Arquivo Nacional, como previsto em lei, que hoje conta apenas com a unidade do Distrito Federal, impedindo uma ação fiscalizadora rígida. Mattar (2003, p. 21) argumenta que a "simples existência da legislação, ainda que tecnicamente de qualidade, como a brasileira, não significa a certeza da sua aplicação".

Quando questionadas sobre o meio pelo qual tomam conhecimento da legislação arquivística, mais uma vez a internet mostrou-se a principal forma de divulgação. Além da internet, a U2 e a U3 citaram os colegas de profissão e a comunicação de superiores. Dessa forma, cabe salientar que os arquivistas também são responsáveis pela divulgação e cumprimento da legislação. Ao difundir as normas e orientações entre os colegas de profissão e gestores, o arquivista promove o respeito pela legislação arquivística e o comprometimento com a gestão documental da instituição.

Todas as instituições declaram que consultam a legislação arquivística, no desenvolvimento de suas atividades do arquivo. No entanto, a legislação não deve ser simplesmente consultada e sim respeitada. Para Jardim (2003, p. 38), "o maior desafio para as instituições arquivísticas, seus profissionais e a sociedade é a construção cotidiana da legislação no fazer arquivístico".

Na sua pesquisa, Indolfo (2008) concluiu que, de uma maneira geral, a partir da adoção das normas arquivísticas pelos órgãos públicos federais ocorreram transformações no cenário arquivístico. Por isso, o conjunto de normas e orientações do CONARQ e do Arquivo Nacional tem desempenhado um papel decisivo no estabelecimento de uma adequada gestão de documentos nas instituições públicas. Ainda no entendimento de Indolfo (2008), a construção de uma legislação arquivística tem sido (e é) de grande importância, mas não o suficiente.

Para Jardim, a noção de que a legislação é um diferencial para a definição de ações arquivísticas é compreensível "já que uma legislação adequadamente concebida pode ser um poderoso instrumento a favor da gestão, uso e preservação dos arquivos" (JARDIM, 2003, p. 38). O autor ainda salienta que a legislação é parte estrutural da política arquivística nacional, regional ou local, e necessita um planejamento no qual sejam contemplados objetivos, formas de ação, cronograma de execução, recursos humanos, tecnológicos, orçamentários, etc. Mattar (2003) concorda com esse entendimento quando afirma que para que a lei não se torne uma "lei morta", a divulgação, a conscientização e condições materiais mínimas, são fatores essenciais. Neste sentido, ao analisar os resultados da pesquisa pode-se concluir que para que as orientações e legislação arquivística ganhem em dimensão e importância e sejam respeitadas pelos órgãos públicos é necessário um planejamento e investimento maior em recursos humanos, materiais e divulgação.

4 Considerações Finais

A investigação, discussão e reflexão sobre a política nacional de arquivos voltada ao Arquivos Universitários, permitem afirmar que as universidades do estudo aplicam em parte as políticas instituidas pelos órgãos arquivísticos nacionais e as consideram insuficientes. Mesmo assim, as universidades demonstraram interesse em participar do estabelecimento de políticas públicas arquivísticas. O que revela que essas instituições estão conscientes do seu papel nesse processo.

As três Universidades possuem representantes no Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo (SIGA), fato que comprova o interesse em políticas públicas arquivísticas. Porém, a participação nas reuniões da Subcomissão do SIGA foi pequena. Nesse entendimento, vale ressaltar que a participação nas reuniões do Sistema é muito interessante para as instiutições, porque além de as manterem atualizadas quanto às políticas nacionais ainda é uma forma de colaborar para o fomento de políticas arquivísticas adequadas.

As universidades apontaram poucas contribuições do SIGA, não atendendo as suas expectativas. Desse jeito, pode-se afirmar que as ações dos Sistema não tem alcaçado os objetivos propostos. Esta realidade requer mudanças. Esforços devem ser dispensados no sentido de planejar e instituir políticas de gestão de documentos fundamentadas em teorias e desenvolvidas metodologicamente, seguindo as orientações da legislação vigente. Os profissionais precisam buscar iniciativas para que possam gerir as informações arquivísticas de forma integrada, viabilizando o acesso e uso das mesmas. Uma análise criteriosa de como as suas ações tem (ou não) mudado o contexto arquivístico nacional seria interessante para avaliar e repensar a metodologia de trabalho do Sistema.

A avaliação dos órgãos arquivísticos nacionais é inquietante, pois todas as Universidades consideraram a sua atuação pouco satisfatória. Esta avaliação deveria ser realizada no âmbito nacional, a fim de averiguar se este entendimento se estende aos demais órgãos da Administração Pública.

No entanto, enfatiza-se que a transformação efetiva da realidade arquivística nacional depende mais do empenho dos profissionais, do que das ações do Conselho Nacional de Arquivos e do Arquivo Nacional. Depende, essencialmente, do comprometimento dos arquivistas na execução de suas atribuições. Como bem destaca Indolfo, só uma atitude comprometida, técnica e politicamente, poderá consolidar o direito de acesso público à informação governamental, contribuindo para o monitoramento das ações e decisões governamentais pela sociedade civil e para a ampliação da transparência da ação do Estado.

Quanto à legislação, as três Universidades declararam que cumprem a legislação arquivística vigente apenas em parte, o que pode afetar o processo de gestão documental como um todo. A legislação arquivística brasileira tem por objetivo garantir a eficiência da administração pública e a preservação do patrimônio documental nacional. O cumprimento dessa legislação pode possibilitar uma gestão de documentos mais vantajosa, que traga inúmeros benefícios às administrações.

Mesmo sendo o "alicerce" e um diferencial no estabelecimento de políticas arquivísticas, é importante considerar que as políticas públicas não se constituem apenas pela legislação. É necessário o estabelecimento de metas e a elaboração de planos de ação sistemáticos, que definam a disponibilização de recursos humanos e materiais por parte do Poder Público. Esta missão pode ser considerada utópica, mas é possível com a participação e o comprometimento de arquivistas, Universidades, órgão arquivísticos nacionais e a reivindicação da sociedade do seu direito de acesso à informação.

Recebido em 26.05.2011

Aceito em 12.12.2011

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2

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3

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4

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http://www.siga.arquivonacional.gov.br>. Acesso em: 25 mar. 2010.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  05 Mar 2012
• Data do Fascículo
  Dez 2011

Histórico

• Aceito
  12 Dez 2011
• Recebido
  26 Maio 2011