La universidad paraguaya, hoy

La universidad paraguaya, hoy

Domingo Rivarola

Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC) y miembro de la Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior. Miembro de la Comisión Científica del Foro de la UNESCO de Educación Superior para América Latina y el Caribe y del Consejo de Expertos de la Organización de Estados Iberoamericanos. Autor de varios libros sobre la realidad social y educativa del Paraguay. Actualmente es Director de la FLACSO/Paraguay. [e-mail]

RESUMEN

Este capítulo analiza históricamente la evolución en las décadas pasadas de las instituciones de ES y de los desafíos para alcanzar una reforma exitosa de la ES después de una larga dictadura. Esta reforma, según el autor, sería posible con una adecuada armonía entre el Estado y las IES.

Palabras claves: Educación Superior. Paraguay. Sistema de ES. Reforma de la ES.

ABSTRACT

This chapter analyzes, from a historical perspective, the evolution of higher education institutions in the last decades. The author also discusses the present challenges to achieve a successful reform of higher education after a long-lasting dictatorship. Such a reform, argues the author, would be possible with an adequate harmony between the State and the institutions of higher education.

Key words: Higher education. Paraguay. Higher education system. Higher education reform.

1. Introducción

A quienes observen con detenimiento los acontecimientos que se sucedieron desde la apertura del proceso político que dio inicio a la transición democrática en 1989, no le resultará difícil distinguir dos etapas marcadamente contrapuestas. Una, que se extendió desde dicho año hasta mediados de la década del noventa y que mostró dos rasgos característicos: por un lado, un desborde voluntarista, esto es, la disposición de extrema confianza en que las metas deseadas serían logradas simplemente a través de la voluntad empeñada y por otro, un fuerte utopismo en el sentido de una maximización de los objetivos a ser alcanzados independientemente de la magnitud de los obstáculos y de la disponibilidad de los medios necesarios para concretarlos. Un vasto sector de la población creyó que al caer lo que se presentaba como una indestructible muralla - el régimen dictatorial - nada impediría el avance hacia la construcción de un orden democrático que garantizaría la emergencia de una sociedad con amplios márgenes de equidad y participación. Las cosas no sucedieron de esa manera y a pocos años de haberse derrumbado el rígido sistema dictatorial, el país continúa siendo sustentado por una débil democracia y en lo social, las desigualdades continuaron ahondándose en tanto que las tradicionales estructuras de dominación continúan interfiriendo la afirmación de formas más plenas de participación. La educación sí tuvo progresiones importantes aunque no en la medida esperada ni en todos los niveles. En tal contexto, la educación superior universitaria y no universitaria se mantiene como la más rezagada.

La convicción de poder realizar las expectativas de libertad y justicia que inspiró la democratización fue el signo distintivo del primer quinquenio de la transición. En contraste, en los años que le siguen, de hecho hasta el mismo inicio del nuevo siglo, errático y desordenado, lo resaltante es la frustración, el desconcierto, la incertidumbre y el descreimiento. La inesperada crisis que se desata, que además no muestra señales de salida, configura un nuevo y complicado escenario donde tendrán que ser formuladas alternativas de cambio que sean operativas, viables y convincentes.

Sin embargo, a pesar de la gravedad de esta encrucijada, resulta estimulante constatar que aun se cuenta con un acervo que se mantuvo firme a lo largo de estas dos décadas: la convicción de la ciudadanía de que no existe otro camino que garantice la transformación del país que no sea la educación. Para el sistema universitario, esta reiteración de adhesión total al valor de la educación conlleva un doble significado: uno, la de quebrar su crónica inercia y otro, reconstruirse, de manera que cumpla con la responsabilidad que le toca como máximo exponente del pensamiento con que cuenta la sociedad paraguaya para superar su histórico retraso.

2. Raíces del Conservadurismo

La reforma educativa no fue resultado de un proyecto gestado por las fuerzas políticas que asumieron el control del poder en 1989¹. Extrañamente, fue una respuesta de las nuevas autoridades a un vigoroso reclamo de la población que vio en la educación el principal instrumento para organizar y sustentar una profunda transformación social y política. Fue una conjunción de dos formidables expresiones colectivas: por una parte, el despliegue y afirmación en la sociedad nacional de una corriente crítica de pensamiento que impulsaba al cambio y por otra, la exigencia de extender el pluralismo y la participación quebrando la práctica excluyente que caracterizó al régimen autoritario. Una expresión de este vigoroso ensamble fue la decisión del primer gobierno de la transición de integrar el Consejo Asesor de la Reforma Educativa - que tendría un papel crucial en la gestación y desenvolvimiento de la reforma de la educación paraguaya - con renombradas figuras nacionales pertenecientes a diversas corrientes de pensamiento y campos de actividad y que, además, tuvieron una destacada militancia en la defensa de los principios democráticos.

¿Cómo se explica que la universidad paraguaya estuviera excluida de esta trascendental movilización ciudadana, que buscaba la transformación de la educación con miras a una radical transformación de la sociedad? La universidad paraguaya se mantuvo distanciada e indiferente al vasto esfuerzo de cambio llevado a cabo en el nivel básico y medio; y aún hoy día su contribución para encarar y orientar institucionalmente a enfrentar los grandes desafíos nacionales, sigue siendo extremadamente limitada. Más aún, la resistencia a emprender cambios estructurales, sea en el plano del sistema de gobierno o de la estructura y orientación académica, en general, reduce su avance a impulsos meramente inerciales. ¿Cuáles son las raíces de la preeminencia que sigue teniendo en la universidad paraguaya esta postura conservadora? Posiblemente, la inercia prevaleciente responde a una multiplicidad de factores cuya exposición reclamaría un análisis más detenido. Al respecto, en el contexto de estas reflexiones resulta pertinente mencionar dos fenómenos estrechamente ligados a la práctica conservadora subyacente en la universidad paraguaya: una, el papel real desempeñado por el principio de autonomía universitaria y otra, la mediatización.²

El principio de autonomía universitaria, proclamada por la reforma de Córdoba, no fue sino una reiteración de un atributo esencial que marcó el nacimiento de las universidades medievales. Desde entonces, no ha dejado de ser reconocido como un requisito fundamental para el funcionamiento académico y de hecho, el intento de arraigarlo como un elemento institucional esencial, ha marcado la permanente tensión entre el Estado - o mejor dicho entre los gobiernos - y la institución universitaria. Lo que interesa destacar en el caso paraguayo es cómo lo que debería expresarse como una condición para preservar la libertad académica, termina convertido en un instrumento de aislamiento, amparo y conservación del status quo. De igual manera, sirve para bloquear articulaciones que - como parte orgánica del sistema educativo nacional - el sistema universitario debe establecer y preservar con la sociedad nacional. O como pasó en el caso de la reforma educativa, para arrogarse la potestad de decidir unilateralmente sobre la pertinencia o no de emprender una reforma reclamada por vastos sectores de la sociedad. Es así como un principio que debería constituirse en un elemento creativo y generador de las condiciones que estimulen la libertad de pensamiento, termina transformándose en bastión de los intereses conservadores.

El otro punto tiene que ver con la mediatización. La universidad paraguaya no ha alcanzado aún un nivel de desarrollo institucional que le permita configurar cuadros de gobierno - y de dedicación académica - cuyos intereses estén predominantemente ligados a los que son propios de la institución universitaria. Un docente, incluso si ejerce una responsabilidad de gobierno, comparte dichas funciones con otras que corresponden a sus intereses profesionales, burocráticos, políticos y personales. No está al servicio exclusivo de la universidad y, por consiguiente, cuantos menos cambios se efectúen en dicho ámbito, la capacidad de coordinación de sus intereses será más favorecida o en todo caso, las innovaciones de cualquier tipo son promovidas cuando las mismas favorecen sus campos de actividades externas a la universidad.

3. El gran salto

En poco más de una década, ya a finales de siglo, y de los años noventa, la tradicional configuración institucional del sistema universitario paraguayo experimentó un proceso de transformación de una envergadura nunca antes registrada en su historia. Durante casi un siglo, la Universidad Nacional de Asunción, fundada hacia fines del siglo XIX, funcionó como único centro de educación superior universitaria, hasta que, en el año 1960, bajo severas restricciones impuestas por el régimen autoritario, se autorizó la apertura y el funcionamiento de una nueva universidad bajo la responsabilidad de la Iglesia Católica. En rigor, la política gubernamental en cuanto a regular estrictamente el crecimiento de los centros universitarios respondió directamente a criterios de control social de los movimientos estudiantiles mayoritariamente irreconciliables y opuestos al sistema de poder dominante.

Depuesto el régimen, año tras año fue creándose nuevas universidades y se habilitaron sedes filiales en diferentes localidades del interior del país, incrementándose sostenidamente la matrícula y la cobertura geográfica de los nuevos centros de educación universitaria. En el 2000, el número de universidades alcanzó un total de 18, 4 de carácter público y 14 de gestión privada. Importantes centros urbanos localizados en diferentes regiones se convierten en sedes, ofreciendo una gran diversidad de carreras.³

El crecimiento del número de universidades se reflejó igualmente en la acelerada expansión de la matrícula universitaria. De hecho, a partir de 1990, la matricula, tanto en las instituciones públicas como privadas experimentan un ritmo de crecimiento nunca antes registrado a nivel universitario. En el 2000, la matrícula de las universidades públicas ascendía a 27.374 estudiantes (45.7%), en tanto que la cantidad inscripta en las universidades privadas alcanzó un total de 32.503 alumnos que representan el 54.3% Como podrá comprobarse en la tabla anterior, esta tendencia de crecimiento no solamente se mantiene, sino que se acelera marcadamente en la medida en que crece el número de universidades, se extiende su espacio de cobertura y a la vez se expande la enseñanza media. Por otra parte, aun cuando las universidades públicas experimentan una aceleración del crecimiento de su matrícula, es evidente que la expansión se realiza fundamentalmente por vía de las universidades privadas.

El perfil cuantitativo que presenta la educación superior universitaria paraguaya en el 2007, refleja claramente la magnitud de las transformaciones que ha experimentado en el transcurso de los últimos quince años. En ese sentido, cabe puntualizar algunos rasgos cualitativos, tales como la distribución de la matrícula por género, que muestra la supremacía que ha ido adquiriendo la matricula femenina. De igual forma puede constatarse el mayor margen de acceso de la mujer a carreras tradicionalmente masculinas.

El proceso de diversificación de carreras constituye otra de las dimensiones en la que el sistema universitario paraguayo muestra cambios sumamente significativos, según se constata en el informe preparado por la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación.

4. Una antigua escisión

A lo largo de su historia, el sistema educativo paraguayo permaneció prácticamente escindido en dos estamentos: uno, que cubría la educación escolar básica y la media; y otro, la educación superior universitaria. La responsabilidad de organización, orientación y funcionamiento de la primera fue y sigue siendo una competencia del Ministerio de Educación y Cultura, en tanto que la que corresponde al estamento universitario sigue manejándose por la ley de universidades que le atribuye una condición de autonomía destinada a establecer y regular su propio gobierno.

El marco jurídico institucional tuvo su origen en la primera ley de universidades que se sancionó el 29 de junio de 1929 (Ley No. 1046).⁴La misma, inspirada fuertemente por la reforma de Córdoba, estableció el principio de autonomía, la que fue reiterándose en la totalidad de las leyes promulgadas relativas a este estamento del sistema educativo nacional. Vista desde otra perspectiva, la baja cobertura que ha sido, hasta época muy reciente, una de las características más resaltantes de la educación superior, ensanchó aún más la distancia entre uno y otro sector educativo. Recién con la actual reforma educativa al iniciarse la década del noventa, el Ministerio de Educación comienza a involucrarse de manera directa con el sistema universitario, en particular a través de la responsabilidad que le correspondió por mandato del Mercosur Educativo, en la puesta en marcha de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación. Posteriormente, el gobierno nacional da un paso importante al constituir por ley nacional el Consejo Nacional de Reforma de la Educación Superior, de carácter interinstitucional, integrada por el Ministerio de Educación y Cultura (MEC); el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC); y el Consejo de Rectores.⁵

A pesar de estas determinaciones que apuntaban a lograr un avance en la articulación entre el sistema universitario y el correspondiente a la enseñanza básica y media, apenas iniciada la reforma educativa, se ahondó la fisura entre ambos niveles educativos, al declinar el estamento universitario a participar en el proceso de reforma que se impulsa desde el Ministerio de Educación y Cultura. La dirigencia universitaria, invocando el principio de autonomía desistió, de cualquier intento de involucrarse con la reforma educativa.

5. Voluntad de reforma: débil y tardía

La extrema debilidad del sistema universitario en cuanto a plantear una reformulación profunda de su organización como de sus objetivos y metas, constituyó una seria contradicción comparado con la decisión e impulso con que se puso en marcha y avanzó la reforma de la enseñanza media y básica. La universidad paraguaya se mantuvo desinteresada de reformular su futuro frente a los desafíos de una transición política, social - y sobre todo institucional - extremadamente compleja y la nueva situación creada por los cambios que se desencadenaron en el escenario universitario particularmente por su expansiva dinámica de crecimiento. Es lo que han venido destacando, con amplio consenso, tanto los especialistas en el tema, como una amplia mayoría de la dirigencia nacional y la misma opinión pública. Tal impresión es la que se refleja en el texto del documento difundido por la Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior que expresa lo siguiente: "La educación superior quedó al margen de ese formidable esfuerzo de cambio, a pesar de los crecientes requerimientos que surgieron en dicha coyuntura para iniciar la reforma de este importante componente del sistema educativo nacional." A su vez, en su informe anual correspondiente al año 2005, el CONEC destaca: "Si observamos el fenómeno desde una perspectiva más general, cabría atribuir el estado de estancamiento del sistema universitario, en particular su auto-exclusión de la corriente de reforma en la que ha estado inmerso el resto del sistema educativo nacional, como el resultado de la permanencia de fuerzas conservadoras en la estructura de gobierno del sistema universitario." A lo que agrega: "En consecuencia, la capacidad de formular y poner en marcha la reforma universitaria apoyándose con exclusividad en el estamento universitario presenta muy serios inconvenientes y limitaciones". A partir de tales aseveraciones, en el documento se advierte que tal constatación "avala la idea de que la transformación universitaria tendrá los más amplios márgenes de viabilidad a partir de una concertación que involucre directamente, además del demos universitario, al Estado y aquellos actores sociales relacionados con el ámbito económico, político y cultural."⁶

Se han dado varias razones tendientes a explicar la débil voluntad de reforma manifestada por el estamento universitario, lo que resulta interesante en el sentido de visualizar ciertos cambios que pudieran ser elementos indicativos de que esta emergiendo una nueva actitud frente a la situación actual que enfrenta la educación en general y la universitaria en particular. Las posiciones mas reiteradas son las siguientes:⁷

1. La pervivencia de una corriente conservadora que se manifestó predominantemente en los niveles de gobierno de la universidad se caracterizó por su resistencia a aceptar cualquier modificación significativa que quebrara el status quo vigente;

2. La emergencia de una tendencia marcadamente tecnocrática, con una visión esencialmente instrumental respecto a la educación superior universitaria y desinteresada de toda transformación que ponga en cuestionamiento tales enfoques, sea en el plano académico como institucional; y

3. La posición de rechazo a cualquier tipo de intervención del Estado, o del gobierno, resultante de la larga y arbitraria injerencia del régimen dictatorial en los asuntos académicos, preocupado esencialmente por el activismo antidictatorial que caracterizó a los movimientos estudiantiles en las últimas décadas.

La urgente necesidad de encarar una reforma del sistema universitario se intensificó en los últimos años, respondiendo a las presiones externas y de manera creciente, a las que surgían en el propio interior del sistema universitario, impulsadas en gran medida por los nuevos problemas surgidos por su acelerado crecimiento y las evidentes señales de un fuerte decaimiento de la calidad de la educación, en particular en una gran parte de las nuevas universidades.

Hacia fines de los noventa, surgieron tres principales escenarios en los que el eje central de preocupación fueron la situación y las perspectivas de reforma de la educación superior universitaria. Estos fueron los siguientes: el núcleo organizado con el apoyo del Círculo Paraguayo de Médicos, los sucesivos Congresos promovidos por el Consejo de Universidades y el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC), que posteriormente articula sus actividades sobre el tema con la Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior.⁸ Tanto en el grupo movilizado por el Círculo como en los sucesivos Congresos organizados por el Consejo de Universidades, el esfuerzo se centró en el diagnóstico sobre la situación actual de la universidad paraguaya, la formulación de objetivos acordes con las demandas actuales del país y en el reclamo por una nueva ley de universidades que permita las transformaciones requeridas y el cumplimiento de los objetivos para que la universidad paraguaya asuma la tarea de transformarse y de participar efectivamente en el proceso de desarrollo nacional.

Al esfuerzo conjunto del CONEC y la recientemente creada Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior, le correspondió elaborar un documento que, además de una propuesta de una nueva ley de universidades, sugiere cambios importantes en la estructura de gobierno del sistema universitario, un programa de acción de corto y mediano plazos, una estrategia para su puesta en marcha y la reformulación de las relaciones entre el Estado y el sistema de educación superior. En ese orden, uno de los principios fundamentales que orienta la mencionada propuesta es el reconocimiento pleno de la educación como un bien público y la responsabilidad del Estado en garantizar que tal principio se constituya en el sustento fundamental de la educación en todos sus niveles.

6. Los determinantes del cambio

Una particularidad del sistema universitario paraguayo es que son las presiones externas, los cambios de origen exógeno, los que están conmoviendo la inercia que prevalece en el plano de su dirigencia superior, a pesar de la magnitud de las transformaciones que se están dando en su interior. Aun cuando deba reconocerse que internamente existen elementos capaces y dispuestos a promover el cambio, es notorio, por el momento al menos, que estos se encuentran manifiestamente inmovilizados por aquellos que se apegan a mantener la situación actual sin mayores alteraciones. Esto es apelar a la conocida práctica de cambiar de tal manera que todo siga igual.

¿Cuáles son estos factores? Son múltiples y complejos y por lo general interactúan entre sí y afectan en diferentes grados e impactos al emergente sistema universitario paraguayo. La particularidad es que son fenómenos externos a la realidad universitaria. A los efectos de estas reflexiones, cabe mencionar como los de mayor incidencia los siguientes:

1. Expansión de la demanda. El sostenido incremento de la demanda por educación superior constituye un hecho claramente perceptible en el contexto educativo actual y no a otro motivo cabe atribuir la proliferación de universidades, institutos y centros de educación superior no universitaria. Este fenómeno se desencadenó a partir de la década del setenta cimentado básicamente por el auge económico que en dicha década provocó la construcción de la central hidroeléctrica de Itaipú. Sin embargo, las fuertes restricciones impuestas por el régimen autoritario, impidiendo la apertura de nuevas universidades, determinó que el crecimiento adquiriera posteriormente una gran envergadura.

2. Crecimiento de la clase media. Además del impulso experimentado con la instalación de la mencionada hidroeléctrica, al que se sumó después el de Yaciretá, otros procesos como el de la migración campo-ciudad fueron contribuyendo a acelerar la urbanización, y por consiguiente, la composición social de los nuevos sectores urbanos. De acuerdo al Censo de Población y Vivienda de 1992, por vez primera la población clasificada como urbana superó a la rural y se estima que en un corto plazo, tres de cada cuatro habitantes del país estarán ubicado en localidades urbanas. En esta línea, debe destacarse que aun cuando la mayor contribución de las migraciones internas corresponde a sectores de poblaciones ubicados en los sectores populares, también los desplazamientos afectan a importantes segmentos de la clase media ubicadas en localidades semi-urbanas.

3. La reforma educativa. No es la política de reforma educativa emprendida por los sucesivos gobiernos de la transición, la que ha generado la explosiva demanda por educación que se desencadenó en el país desde comienzos de la década del setenta. A la inversa, fue el fenómeno de valoración social que recibió la educación al ser desplazada la dictadura, el que indujo a la reforma, aun cuando al ponerse en marcha dicha política brindó al sistema educativo un impulso excepcional. Se estima que, en poco más de un lustro, fue incorporado al sistema educativo alrededor de un millón de estudiantes en todos los niveles. Con relación directa al nivel universitario, el programa de incremento de la cobertura de la enseñanza media influyó en forma directa en el crecimiento de la demanda por educación superior. Hacia el final de los ochenta, la cobertura de la matrícula correspondiente a la enseñanza media no superaba el 20% de la población en edad de estar cursando sus estudios en ese nivel. En el 2005, prácticamente se dobló dicha cifra, acercándose dicha cobertura al 50%. Como era de esperar, además del crecimiento cuantitativo de la educación media, la presión por acceder a la educación superior ha ido intensificándose, asociada a otros procesos más relacionadas con el mercado laboral.

4. El poder político. La nueva ley de universidades, que sustituyó a la Ley 1036, no tuvo otro objetivo que atribuir al Parlamento nacional la potestad absoluta de creación de nuevas universidades e institutos universitarios, excluyendo de hecho la participación del Consejo de Universidades e incluso, la de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación.⁹

Independientemente de otras consideraciones igualmente pertinentes, el resultado de la reforma aportada por esta nueva ley, no es otro que la de haber permitido a los legisladores autorizar la apertura de nuevas unidades académicas motivadas muchas veces por intereses ajenos a la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los requisitos que aseguren la excelencia académica. De esa manera, han contribuido a ensanchar significativamente la oferta de educación superior universitaria, aunque muchas veces en desmedro de la calidad e incluso su pertinencia en cuanto a las carreras puestas en funcionamiento.

5. Los cambios culturales. Son muchos y variados los elementos que se desarrollan en el escenario cultural paraguayo produciendo cambios notorios en lo que podría denominarse "la cultura tradicional". Por un lado, se está dando un proceso de mejoramiento sostenido de los niveles de educación de la población en general. En ese sentido, la reforma educativa contribuyó de manera decisiva en acercar la educación básica a su universalización, así como en el sustancial incremento que ha experimentado la enseñanza media. Otro factor de orden estructural no menos relevante son las migraciones, en particular las que se están dando del campo a las ciudades. Una de sus principales consecuencias es la aceleración del proceso de urbanización, hecho que representa una transformación estructural muy importante en términos de la cultura. Un tercer elemento interesante de resaltar es la contundente irrupción de los medios masivos de comunicación, abarcando no solamente la totalidad del territorio nacional, sino también a los más diversos grupos sociales. Todas estas transformaciones han puesto a la educación en el centro de las actividades humanas en todas las sociedades y Paraguay no escapa a tal fenómeno, tal como se puede apreciar en la magnitud de la demanda actual en todos los niveles educativos, incluida la educación universitaria.

7. Prejuicios y ataduras

En la determinación de la crisis de la universidad paraguaya intervienen una variedad de factores que difieren tanto por su naturaleza y la manera aún difusa como se las percibe, particularmente en el interior del escenario universitario. Una serie de circunstancias, algunas de muy reciente aparición, están contribuyendo a visualizar cada vez con mayor claridad la magnitud de los problemas que debe afrontar su actual dirigencia para quebrar la inercia que la mantiene en tan crítico rezago. Los logros alcanzados por la reforma educativa, tales como el expansivo incremento de la educación inicial, prácticamente bordeando su universalización, el programa de educación bilingüe y la exitosa puesta en marcha de una innovadora política de alfabetización y educación de adultos - hoy reconocida como ejemplar a nivel mundial - reflejan la eficacia y solidez de dicha reforma, pese a sus fracasos, debilidades y desaciertos.

Puesta la atención en el ámbito de la educación superior universitaria, el panorama presenta un contraste negativo con relación a los indudables logros alcanzados por la reforma educativa en otro nivel de enseñanza. A más de quince años de haber comenzado el proceso de transición democrática y el arranque de la reforma educativa, poco es lo que presenta la universidad paraguaya en el sentido de un racionalizado esfuerzo de modernización.

¿Qué explicación dar a este fenómeno? Posiblemente son muchas las causas que dan razón de este inmovilismo. En estas reflexiones, cabría mencionar dos elementos, no desligados entre sí y que, además, se contraponen. Por un lado, la extrema debilidad de lo que cabría considerar como presencia de una cultura critica. El espacio universitario careció no solamente de una actitud para asumir una postura crítica que lo llevara al menos a intentar deshacerse de los lastres heredados del autoritarismo, sino que - más de una década después - continúa reticente a mirar con objetividad e intenciones de cambio el espacio educativo bajo su responsabilidad administrativa y académica. Una experiencia como la del Grupo de Diálogo Estratégico - de enorme gravitación en el curso y resultados de la reforma educativa - muestra la actitud marcadamente conservadora con que afrontó la universidad paraguaya esa crucial etapa de la vida nacional y de su específico desenvolvimiento institucional.

Un segundo factor marcadamente inmovilizante tiene que ver con una característica muy arraigada en la cultura universitaria y que, más que un juicio sobre la realidad, constituye un verdadero prejuicio. Nos referimos a la auto-percepción elitista que tiende naturalmente a asumir quienes han llegado a ese nivel educativo y, en particular, los que acceden a las más altas posiciones académicas o de gobierno. Se trata de la actitud de rechazo a que cualquier actor externo - sea quienes impulsaban y orientaban la misma reforma educativa a nivel nacional u otros sectores de la dirigencia social - tenga el derecho siquiera de formular o coordinar una reforma a nivel universitario.

¿Quién sino el mismo estamento universitario podría alegar competencia y legitimidad para tal intento de afrontar su propia transformación? ¿Acaso el principio de autonomía no marcaba institucionalmente las jurisdicciones consideradas como absolutas e inalienables? ¿Qué otra responsabilidad que la de "entregar" a la universidad estudiantes con impecable formación es lo que le correspondía a las otras instancias que componen el sistema educativo nacional? En suma, desde los noventa, etapa de expansiva emergencia del proyecto de reforma educativa, la universidad visualizó un único problema para cumplir a cabalidad su misión: la escasa competencia de los estudiantes formados en los niveles básicos de formación. De acuerdo con esta percepción, los problemas provenían de abajo y no de la dimensión superior.

Finalmente, no menos ilustrativa en cuanto a la resistencia a "mirar para adentro" es el dificultoso, lento y conflictivo trayecto que ha caracterizado la puesta en funcionamiento de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación.¹⁰ En este orden, se debe reconocer que las interminables dificultades que afronta este emprendimiento no se reducen a la resistencia de las mismas instituciones universitarias para "develar" su realidad interna. El avasallamiento que han sufrido instancias institucionales como el Consejo de Rectores y la misma Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación por parte de los poderes del Estado - en particular el Legislativo - ha sido un factor igualmente de peso en la lenta progresión de una cultura y una práctica plena de la evaluación. Pero, aun reconociendo tales escollos, no es posible omitir la fuerte incomodidad que genera la responsabilidad de tener que rendir cuenta a alguien externo a los consolidados círculos de poder académico e institucional. Sin embargo, a pesar de estas restricciones e interferencias - varias de naturaleza ideológica - conviene destacar que en comparación con el momento inicial de la reforma en los noventa, se están dando espacios de avance, incluso en el fortalecimiento de una cultura de la evaluación.

8. Desafíos en el futuro de la Universidad paraguaya

Las trasformaciones, que viene experimentando el sistema universitario paraguayo en las dos últimas décadas, son profundas y responden en su mayor parte - tal como se destacó con anterioridad - a procesos relacionados con el contexto exterior. Como era de esperar, la complejidad de la situación generada ha resquebrajado no solamente las estructuras institucionales tradicionales, en su mayor parte concebida para el manejo y administración de una única universidad, que fue lo que primó a lo largo del siglo XX, hasta consumarse la apertura política. Por consiguiente, lo que cabe preguntarse respecto a la perspectiva del sistema universitario paraguayo es si está en condiciones de realizar las reformas que necesita para constituirse en una pieza central para la modernización del país.¹¹

Una de las razones que impiden compartir una actitud optimista en cuanto a las posibilidades de un rápido avance de la reforma universitaria, es el convencimiento de que para que tal situación se diera, se requiere la conjunción de dos requisitos fundamentales: por una parte, el fortalecimiento de un liderazgo renovador altamente legitimado en el ámbito académico y por otra, que a nivel de la dirigencia política nacional se consolide una voluntad política orientada a estimular y acompañar decididamente una etapa de reforma de lo que hoy día conforma el sistema universitario paraguayo. El caso es que en ambos planos aun no aparecen señales de que estos requerimientos esenciales estén afirmándose. Por el contrario, lo que se observa es, tanto en el escenario político como en el de la universidad en general, el predominio de una disposición de acomodarse a la situación o de emprender reformas que no tocan los grandes problemas generados por la crisis.

9. Los problemas

El punto de partida para todo proceso de cambio es contar con un correcto diagnóstico de la realidad que se desea cambiar. Cabría asentir que en esa línea se dieron avances importantes en los últimos años y una buena referencia de tal aseveración constituye el documento publicado por el Consejo Nacional de Reforma de la Educación Superior, las publicaciones de los Congresos auspiciados por el Consejo de Universidades, a más de los organizados por el grupo patrocinado por el Círculo Paraguayo de Médicos. Como se sabe, en el primer caso, además de una exhaustiva revisión de gran parte del material escrito existente referida a la universidad paraguaya, el diagnóstico de situación contó igualmente con informaciones provenientes de una encuesta aplicada a una importante cantidad de docentes, autoridades universitarias y parlamentarias relacionadas con el campo educativo. Ante este formidable caudal de evidencias y opiniones con que se cuenta en el presente, ¿cuáles son los problemas que requieren una atención inmediata y preferencial para controlar la crisis en la que está sumida la universidad paraguaya?

1. Elaborar un plan estratégico de desarrollo de la educación superior universitaria. Simplemente a los efectos de medir la relevancia de este paso, basta mencionar la importancia excepcional que tuvo para el desarrollo educativo de la educación básica y media el Plan Estratégico Paraguay 2020.¹² Esta tarea exige tomar en consideración algunos aspectos que debieran ser evitados, tal como se mencionó en un documento en que se plantea la necesidad de contar con un instrumento de cambio de esa naturaleza. Una de las recomendaciones que resulta importante reiterar y se refiere a la tendencia reduccionista que caracteriza a una gran mayoría de propuestas de cambio de la educación superior universitaria. El buscar una causa única como determinante absoluto para lograr alcanzar las transformaciones que requiere el sistema universitario, no es más que un autoengaño. A este enfoque corresponde la reiterada pretensión de creer que a través de la reforma de la ley de universidades podrán producirse las modificaciones que hagan posible lograr una mejor calidad de la docencia, incorporar la investigación como actividad académica regular y la eficaz inserción de la institución universitaria en los esfuerzos de desarrollo del país. Sobre este aspecto, una clara referencia se encuentra en uno de los documentos ya comentados. El texto pertinente señala lo siguiente: "No cabe desconocer el valor que tiene el marco jurídico-legal para el funcionamiento de cualquier institución y en tal sentido el sistema universitario no constituye una excepción. Lo incorrecto y equívoco es atribuirle un poder casi mágico a la ley, esperando que por su conducto exclusivo se hará posible la reforma. Tanto el diseño de la ley como su plena vigencia requieren un cuerpo de ideas - un plan de desarrollo institucional - que el marco normativo encauzará conforme a los fines establecidos." ¹³

2. Reformulación de la relación Estado-Universidad. Esta cuestión cuenta con un largo tratamiento en América Latina. En el Paraguay - por las circunstancias especiales que marcaron su desenvolvimiento político - su debate está apenas en su inicio. Una de las razones es que el alcance que debiera tener el mismo concepto de Estado se complica en cuanto se toma en consideración el hecho de que en pleno siglo XX, el país ha soportado alrededor de medio siglo de régimen dictatorial, hostil a las instituciones democráticas y a la universidad. Por consiguiente, considerando tal circunstancia, la sociedad paraguaya cuenta apenas con una década y media de recorrido en lo que podría definirse como una sociedad abierta. Ese estrecho horizonte histórico es lo que ha tenido el país para encarar la reformulación de su nuevo ordenamiento institucional.

Además de las dificultades que supone definir las relaciones entre el Estado y la sociedad en las graves condiciones que se dieron en el caso paraguayo, deben agregarse las que tuvieron particular incidencia en lo referente a la articulación entre Estado y universidad. En este orden, la atención continúa manteniéndose en torno a tres principales problemas: por una parte, la vigencia y el alcance del la autonomía universitaria; por otra, el status, funciones y responsabilidades de las universidades de gestión privada y en tercer lugar, la pertinencia de la estructuración de un organismo responsable de formular específicamente la política del Estado nacional relacionada con la educación superior. Estos ejes de debate se presentan en la actualidad como serios escollos para generar y afirmar un pacto educativo, que armonice las posiciones actualmente irreconciliables que prevalecen entre los actores claves que deberán decidir sobre estos problemas con el fin de allanar el camino a un proyecto compartido destinado a la reforma universitaria.

3. Masificación y calidad. De acuerdo a ciertas estimaciones, la matrícula correspondiente a la educación superior en el 2007 estaría bordeando un total cercano a los 250.000 estudiantes.¹⁴ La cifra conlleva una serie de significaciones. Por un lado, la velocidad del crecimiento de dicho sector, históricamente caracterizado por la lentitud y selectividad de su desarrollo, muestra que se están dando modificaciones de fondo en la dinámica de funcionamiento de la totalidad del sistema educativo nacional, lo que supone un nuevo condicionamiento para la formulación de la política educativa. En otros términos, lo que se está dando es un quiebre en lo que han sido las relaciones de equilibrio entre los diferentes niveles educativos, papel que en el pasado correspondió fundamentalmente a la deserción. Otro fenómeno de trascendental importancia relacionado con la masificación, tiene que ver con la tensión que se establece con la calidad de la educación. En los años recientes, uno de los rasgos cada vez más notorios en la educación paraguaya es la polarización en cuanto a los niveles de calidad del producto educativo. Por un lado, un sector claramente minoritario que, al disponer de condiciones excepcionales de recursos educativos, alcanzan altos niveles de calidad, en tanto que un engrosado contingente de la población que al disponer de escasos recursos (la formación deficitaria de los docentes, escasez de insumos, instalaciones precarias, etc.) presentan los más bajos estándares de rendimiento. Incluso es en la educación superior en donde se ha podido observar con mayor nitidez esta perversa relación entre el desmesurado incremento de la matrícula y del número de universidades y la calidad de la educación impartida. Obviamente, esta situación responde a su vez a una multiplicidad de causas, entre ellas la imposibilidad de responder eficientemente a la demanda de docentes que dispongan de la capacidad adecuada y el excesivo interés de lucro, propio de un gran sector de quienes dirigen y son propietarios de centros de formación superior y universidades. Por consiguiente, debe reconocerse que uno de los grandes obstáculos para revertir esta negativa tendencia, especialmente en el plano de las universidades, es el hasta ahora irrefrenable incremento de instituciones universitarias que no disponen de la motivación ni de los requisitos mínimos para cumplir adecuadamente con las funciones para las que fueron creadas.

4. Financiamiento. A pesar de haber mantenido un discurso extremadamente triunfalista sobre la atención puesta en el desarrollo educativo, lo cierto es que por más de un cuarto de siglo el régimen autoritario mantuvo el gasto educativo en sus más bajo niveles, sin sobrepasar nunca el 2% del Producto Interno Bruto (PIB). En contraste, uno de los hechos llamativos durante el ejercicio de los gobiernos que se sucedieron desde 1989, año en se inicia la transición democrática, ha sido el progresivo aumento de los recursos destinados a la educación, al punto de alcanzar alrededor del 20% del presupuesto nacional. Sin embargo, a pesar del ostensible mejoramiento de los recursos orientados hacia la educación, los niveles alcanzados están lejos de satisfacer las crecientes necesidades provenientes del amplio ensanchamiento de la población que demanda por educación y del mismo rezago legado por los gobiernos autoritarios. El déficit presupuestario se aprecia en todos los niveles que conforman el sistema educativo, incluso en el universitario, aun cuando el gasto por alumno es cerca de 14 veces más que el aplicado a los estudiantes de la educación básica. En la actualidad, cerca del 50% de las necesidades de las facultades que integran la Universidad Nacional de Asunción, son proporcionados por ingresos generados por las diferentes unidades académicas. Aun así, las dotaciones se mantienen a niveles ínfimos considerando la inversión promedio de las universidades latinoamericanas. Un dato ilustrativo en ese sentido es el monto de recursos estipulado por el presupuesto nacional correspondiente al 2007 y que apenas supera los 100.000 dólares; es decir, no más de 6.000 dólares por cada unidad académica. Es evidente que manteniéndose a esa escala de inversión, las posibilidades reales de poner en ejecución un plan estratégico que apunte a la modernización del sistema universitario paraguayo son todavía muy remotas. Claro está que, en tanto se mantenga el ritmo actual de crecimiento económico promedio del país y el mismo perfil histórico de distribución internas de recursos, la salida deberá ser buscada con recursos adicionales a los que ofrece el presupuesto nacional.

Por otra parte, está ampliamente extendida la idea de que basta con dotar al sistema universitario de márgenes superiores de recursos para mejorar la calidad de la enseñanza o la afirmación de la práctica de la investigación. Sin duda, tal como ha sido ampliamente reconocido, la disponibilidad de recursos financieros representa un elemento imprescindible para la modernización universitaria, pero no es menos cierto que si estos recursos no están insertos en un plan estratégico ampliamente consensuado y ejecutado, lo que inevitablemente sucede es que lo único que ha de conseguirse es que la universidad siga haciendo más de lo mismo.

5. Los órganos de gobierno. En este orden cabe puntualizar la existencia de un amplio consenso en cuanto a la obsolescencia de las actuales estructuras de gobierno, lo que resulta comprensible teniendo en cuenta que la misma, con muy pocas alteraciones, fue concebida para el manejo de un sistema universitario constituido durante un extenso período por una única universidad y de carácter público. Obviamente, es fácil imaginar su inadecuación ante un sistema que en la actualidad cuenta con veintinueve universidades, cinco de ellas públicas y veinticuatro privadas. Por supuesto, cabe entender la razón de la obsolescencia del sistema aun cuando la incorporación de la figura del Consejo de Universidades haya pretendido resolver el problema del manejo del sistema en su integridad. Es importante resaltar otro aspecto que tiene que ver con la necesidad de formular y poner en ejecución la reforma universitaria. Es evidente que si la actual estructura de gobierno del sistema universitario carece de toda posibilidad de administrar la compleja y cambiante estructura del sistema, menos aún podrá esperarse de que pueda emprender una iniciativa de esa naturaleza. Todavía más, resulta difícil imaginar cómo podrá establecerse en las actuales condiciones de gobierno una relación institucionalizada operativa con las dos principales instancias del Estado: el Poder Ejecutivo y el Parlamento nacional. Los mecanismos actuales que operan en la práctica para negociar la dotación de recursos a las universidades públicas muestra claramente lo rudimentario y desfasado de los mecanismos en vigencia.

6. La armonización del marco normativo Dos grandes inconvenientes caracterizan el sistema legal que regula el funcionamiento de diversas instancias de la educación superior: Por una parte, las limitaciones y deficiencias en la aplicación de las leyes que la conforman (principalmente la Ley de Universidades, la Ley de la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación, la Ley de Ciencia y Tecnología y la Ley General de Educación) y por otra, las graves contradicciones que presenta este conjunto de normativas institucionales. De todas maneras, se supone que de acuerdo a los delineamientos acordados para encarar la reforma universitaria deberá ser concebido el nuevo marco legal, lo que implica la dificultosa tarea de establecer normas que permitan regular la etapa de transición como también organizar los nuevos formatos y funciones institucionales.

10. Reflexiones finales

Frente a la grave coyuntura que hemos descrito, la pregunta clave apunta a determinar quién o quiénes tendrán la responsabilidad de poner en marcha la reforma universitaria.¹⁵ Una revisión de los materiales disponibles, sea los referidos al diagnóstico de la situación, o bien a la identificación de los problemas a encarar y los objetivos generales sobre los que se constata el mayor margen de consenso, permite aceptar que los avances logrados constituyen puntos de apoyo firmes para la estructuración del plan estratégico correspondiente a la reforma universitaria. En tal contexto, es posible afirmar que el mayor problema que supone la mencionada reforma es identificar él o los actores en condiciones de afrontar esta compleja tarea. Un primer obstáculo presente es la fuerte discrepancia que persiste con relación a si debe participar el Estado o si la responsabilidad debe radicar exclusivamente en los actores académicos. Una tercera opción está dada por quienes sostienen que solamente a través de una estrecha complementación entre el Estado y el ámbito académico podrá la iniciativa de reforma universitaria adquirir una capacidad de superar los graves problemas que se han ido acumulando durante el largo período de inmovilización a que fue sometida la universidad paraguaya por los sucesivos regímenes autoritarios. Está claro que una posición rígidamente autonomista no tendría otras consecuencias que la de reducir al aislamiento del sistema y a no contar - o a una merma efectiva - con el necesario apoyo del Estado. De igual forma, toda unilateralidad en cuanto al papel que pretenda asumir el sector gubernamental tanto con relación a la formulación de los lineamientos de la reforma como al funcionamiento institucional, no haría sino generar situaciones de conflicto y la inmovilización de las fuerzas que están comprometidas con el cambio.

Finalmente, una segunda cuestión de orden general es la imperiosa y urgente necesidad de demarcar con claridad si se concibe la educación como un bien público o como un bien sujeto a las normas del mercado. Tal definición es fundamental para establecer el ethos que deberá inspirar y orientar la construcción de la nueva universidad paraguaya.

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1

En 1993, al inicio oficial de plan de reforma educativa, el Ministerio de Educación y Culto, que tal era su denominación en ese entonces, reorganizó la conformación del grupo de consejeros bajo la denominación de

Consejo Asesor de la Reforma Educativa(.CARE).Posteriormente, el 26 de mayo de 1998, contando con la aprobación de las dos Cámaras del Poder Legislativo, el Presidente de la República promulgó La Ley General de Educación (Ley No. 1264) que reformula el carácter institucional y funciones de la organización que le antecede. En la Sección I de la citada Ley, el Artículo 92 dice: El Consejo Nacional de Educación y Cultura es el órgano responsable de proponer las políticas culturales, la reforma del sistema educativo nacional y acompañar su implementación en la diversidad de sus elementos y aspectos concernientes. Existe un amplio consenso en cuanto a atribuir a este organismo, así como a su antecesor el CARE, el mérito de haber contribuido decisivamente en la formulación, puesta en ejecución y continuidad de la política de reforma educativa.

2

Paraguay: Universidad 2020. Documento de Discusión sobre la Reforma de la Educación Superior.

Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior.Asunción, diciembre de 2006.

3

Domingo M. Rivarola,

La Educación Superior Universitaria en el Paraguay.Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Instituto para la Educación Superior en América Latina y el Caribe de la UNESCO y el Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC). Asunción, noviembre de 2003.

4

"Recién el 21 de junio de 1929 pudo ser aprobada, con evidentes correcciones, la ley de reforma del Régimen Universitario .En el recordado documento se asientan las bases de una Universidad que ha dispuesto superar los lineamientos trazados en 1882, cuando eran otras la época y de los intereses educacionales. Treinta y siete años más tarde se consideró oportuno proceder a su reemplazo. " Universidad Nacional de Asunción,

Historia de la Universidad Nacional de Asunción (1889-1989). Asunción, 1992.

5

La promulgación de esta ley tuvo como objetivo fundamental articular las tareas de las tres organizaciones directamente involucradas en la reforma universitaria, el MEC, el CONEC y el Consejo de Universidades.

6

Ministerio de Educación y Cultura (MEC), Consejo de Universidades y Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC),

La Reforma de la Educación Superior . Asunción, 2222. En otro párrafo, el documento reitera el problema de la ausencia de la Universidad en el proceso de reforma educativa en los siguientes términos: "Sin embargo, el hecho más llamativo de este período en lo que respecta a la educación es la casi absoluta ausencia de la universidad en el vasto esfuerzo de reforma educativa en el que el país se comprometió. Ni la democratización, tal como ocurrió en otros contextos nacionales, ni el ímpetu alcanzado por la reforma emprendida en el área del MEC, logró sustraer de su letargo al sector universitario. El

status quo prevaleció, a pesar de diversas presiones, algunas de las cuales acompañadas de violencia como las promovidas desde el campo estudiantil."

7

Consejo Nacional de Educación y Cultura (CONEC),"

Situación y Perspectivas de la Educación Paraguaya. Análisis Prospectivo y Acciones Prioritarias para el Bienio 2006/2007".Asunción, diciembre de 2005.

8

Referencias importantes sobre la labor de estas organizaciones pueden encontrarse en: Asociación

de Estudios Paraguayos y

Círculo Paraguayo de Médicos,

Universidad en el Paraguay. Desafíos y Dilemas. Asunción, diciembre 2006;

Círculo Paraguayo de Médicos e

Instituto de Patología e Investigación.

Reforma Universitaria en el Paraguay. Asunción, noviembre de 2002 y el volumen sobre el

II Congreso de Universidades Públicas del Paraguay, editado por la

Asociación de Universidades Públicas del Paraguay y la

Universidad del Este.Ciudad del Este, febrero de 2005.

9

La Ley 1036, exceptuando la 1048 sancionada sesenta años antes, ha sido la primera en promulgarse en el marco de un ordenamiento político democrático.

10

A pesar de las dificultades que ha tenido que afrontar, la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación (ANEAES) ha experimentado avances positivos, en particular en su estructuración técnica. Sus principales dificultades son eminentemente de orden político y financiero.

11

Aun cuando se carece de trabajos sistemáticos sobre el punto, resulta notorio los diferentes grados de transformación y las velocidades de cambio que caracteriza al sistema universitario.

12

Ministerio de Educación y Cultura (MEC) y Consejo Asesor de la Reforma Educativa (CARE),

PARAGUAY 2020. Enfrentemos juntos el desafío de la Reforma. Asunción, 1996.

13

Comisión Nacional de Reforma de la Educación Superior,

La Reforma de la Educación Superior. Asunción, 2005.

14

"Específicamente, la masificación del nivel superior del sistema educativo se intensificó partir de la década del setenta, generando situaciones y procesos que afectaron por igual al sistema universitario como a la educación superior no universitaria. Sin embargo, en uno y otro caso, el significado de las transformaciones producidas conlleva implicaciones muy diferentes tanto para el sistema educativo como para la sociedad en general. Ambos niveles representan áreas educativas que requieren ser reformadas, aunque la transformación requiera, en uno y otro caso, grados diferentes de urgencias, complejidad y consenso político para encarar su transformación". CONEC,

Situación y Perspectivas de la Educación Paraguaya.Asunción, diciembre de 2005.

15

Jesús Montero Tirado, "

Quién hará la reforma de la Universidad" En:

¿Queremos o no la reforma de la Universidad? Cuadernos Pedagógicos. Universidad Católica. Facultad de Filosofía y Ciencias Humanas. Asunción, mayo de 2006.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  01 Ago 2008
• Fecha del número
  Jun 2008