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Ambiente & Sociedade

versão impressa ISSN 1414-753Xversão On-line ISSN 1809-4422

Ambient. soc. vol.11 no.2 Campinas  2008

http://dx.doi.org/10.1590/S1414-753X2008000200003 

ARTIGOS

 

Educação ambiental e gestão participativa de unidades de conservação: elementos para se pensar a sustentabilidade democrática

 

Environmental education and participative management of conservation units: issues for reflection on democratic sustainability

 

 

Carlos Frederico Bernardo Loureiro; Cláudia Conceição Cunha

Programa de Pós Graduação em Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social, Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ

Autor para correspondência

 

 


RESUMO

No presente artigo, situamos a educação ambiental no contexto da gestão de Unidades de Conservação (UCs) e a sua relevância para a construção de processos democráticos que favoreçam a construção de sociedades sustentáveis. Apresentamos conceitos relevantes para a reflexão proposta, um breve histórico da construção de conselhos em UCs e algumas de suas premissas e indicadores de avaliação, como contribuição à prática de gestores de tais áreas protegidas.

Palavras-chave: Educação ambiental crítica. Gestão participativa. Sustentabilidade democrática.


ABSTRACT

In this article, we place the environmental education into the context of the management of conservation units (CU) and emphasize its relevancy for the implementation of democratic processes which contribute to the formation of "sustainable societies". We present important concepts to be reflected upon, a brief history of the formation of the UC councils and some of their premises and evaluation indicators, as a contribution to the practice of the managements of such protected areas.

Keywords: Critical environmental education. Participative management. Democratic sustainability.


 

 

1 Introdução

A promulgação da Constituição Federal de 1988 explicitou a necessidade de construção de espaços públicos em vários setores de definição e execução de políticas públicas, dentre elas o ambiente. Assim, e acrescidos do "efeito Rio 92", instituíram-se conselhos, comitês de bacias, Agendas 21, coletivos jovens e outras instâncias, que, baseados em leis e acordos específicos, muito vêm contribuindo para a capilarização e a consolidação da participação popular nas diversas esferas de consulta e decisão. Por outro lado, a construção e o funcionamento desses coletivos acentuam os desafios que se impõem para a efetiva implementação da gestão participativa no uso e na distribuição dos bens naturais, especialmente no que tange à eqüitativa possibilidade de acesso e intervenção dos grupos sociais que têm seus interesses representados ou cujos interesses são atingidos pela discussão.

Em 2000, com a publicação da lei 9985/2000 que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), os conselhos foram incorporados como espaços de consulta ou deliberação nas Unidades de Conservação (UCs), formalizando uma instância de gestão participativa para essas áreas protegidas. Especialmente após a regulamentação do SNUC, pelo decreto 4340/2002, iniciativas vêm sendo realizadas pelos órgãos públicos e demais instituições envolvidas com a gestão dessas áreas, em suas diferentes categorias, no sentido de dar materialidade ao disposto na lei. Nesse âmbito, também se relatam dificuldades na efetivação e no funcionamento dos conselhos, que vão desde a ambigüidade ou a omissão da lei, referente a algumas categorias de UCs, à falta de procedimentos claramente definidos (MMA, 2004), que impeçam a utilização desse instrumento como um espaço que apenas referende interesses de grupos específicos, sem representar um local de construção da cidadania, entendida como condição efetiva de participação, deliberação e apropriação do que é socialmente produzido.

Muito já foi discutido sobre a importância da educação ambiental na implementação da gestão participativa em UCs e os desafios que se lhe apresentam (QUINTAS, 2000; LOUREIRO, 2004; LOUREIRO et al., 2005; LOUREIRO; AZAZIEL, 2006). Neste artigo, pretendemos aprofundar questões referentes à educação ambiental enquanto pressuposto para a constituição dos conselhos de Unidades de Conservação, posto que a educação ambiental possui um papel fundamental neste trabalho, em uma perspectiva práxica1 de formação de espaço/processo educativo participativo e emancipatório. Além disso, apresentamos um conjunto de pressupostos metodológicos e de avaliação inerentes ao próprio processo de construção e fortalecimento de conselhos, como contribuição à atuação de conselheiros e gestores.

A opção por privilegiar o processo constitutivo dos conselhos, enquanto momento educativo e de exercício da cidadania, dá-se por o entender como fundamental para o funcionamento desse espaço público, onde estão inscritos as intencionalidades, os diálogos e as disputas dos agentes sociais que participaram do processo, e, da mesma forma, onde está inscrita a concepção que norteará o grupo formado em sua prática de gestão. Além disso, entendemos que pensar a educação ambiental no contexto dos processos de gestão é estratégico para a reflexão crítica sobre os rumos do desenvolvimento que o país assumiu; bem como para pensar a condição de meio de enfrentamento e mediação dos conflitos ambientais2 e de potencialização de propostas que visem a sustentabilidade democrática, encarnada por agentes sociais que buscam um padrão civilizatório distinto do vigente (LOUREIRO, 2004; LAYRARGUES, 2002).

 

2 De onde estamos falando?

Sabendo que a educação ambiental não é um campo homogêneo e que reflete a diversidade das concepções teóricas que fundamentam os também diversos educadores e educadoras ambientais, esclarecemos que nos referimos à educação ambiental em uma abordagem crítica. Nessa, parte-se de um princípio de grande relevância para a construção do processo democrático e autônomo da gestão ambiental: os sujeitos são entendidos como indivíduos historicamente determinados, constituídos e se constituindo socialmente em ações políticas com vistas à transformação societária.

Assim, afirmamos a nossa posição contrária aos dualismos indivíduo-sociedade e sociedade-natureza, recorrentes no campo da educação ambiental. Não raramente observamos aí a insistência em se polarizar entre a responsabilização do indivíduo, pensado fora do contexto sócio-histórico, e a culpabilização abstrata da sociedade e suas instituições (escola, governo, neoliberalismo, etc.), ignorando a ação dos agentes sociais na organização da sociedade, em um posicionamento estruturalista e mecanicista.

Ambos os posicionamentos são limitados na capacidade de explicação e intervenção por não assumirem a complexidade dos processos nos quais nos inserimos, recaindo em colocações centradas na leitura aparente e fenomênica da realidade. Ou seja, são posturas que conduzem a que se coloque como central uma falsa questão por não entender a ação dos indivíduos historicamente localizados, na mudança, pela práxis política, das condições objetivas a partir das quais nos movimentamos, transformando-nos, em nossas subjetividades (SÈVE, 1979; LOUREIRO, 2005; 2006b; NETTO; BRAZ, 2007).

Afinada teórica e metodologicamente com a perspectiva crítica e dialética que visa a superação dos dualismos apontados, ao abordar a atuação específica do educador e da educadora ambiental na criação de conselhos de UCs, destacamos a educação no processo de gestão ambiental, defendida e praticada pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA)3 que, sem a pretensão de representar uma "outra educação ambiental", toma como campo de atuação a gestão ambiental, que é definida como:

"um processo de mediação de interesses e conflitos entre atores sociais que agem sobre os meios físico-natural e construído (...) define e redefine, continuamente, o modo como os diferentes atores sociais, através de suas práticas, alteram a qualidade do meio ambiente e também como se distribuem os custos e os benefícios decorrentes da ação destes agentes" (QUINTAS, 2000, p. 17).

Tendo como um de seus pressupostos o artigo 225 da Constituição Federal, que atribuiu ao poder público e à coletividade o dever de defender e preservar o ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras gerações, e a certeza de que o modo de apropriação dos bens naturais pela sociedade pode alterar as suas propriedades, provocar danos ou produzir riscos que alterem as suas propriedades (QUINTAS, 2004), a proposta de educação no processo de gestão ambiental atua nesse tensionamento na busca de garantir a participação, no processo decisório, dos grupos historicamente excluídos e em vulnerabilidade socioambiental. Nessa concepção, algumas características são desejadas no educador e na educadora ambiental, como explicitadas em Quintas (2000, p. 18-19):

• Construir e reconstruir, num processo de ação e reflexão, o conhecimento sobre a realidade, de modo dialógico com os sujeitos envolvidos no processo educativo, no sentido de superar a visão fragmentada sobre a mesma;
• Atuar como catalizadores (sem neutralidade) de processos educativos que respeitem a pluralidade e a diversidade cultural, fortaleçam a ação coletiva e organizada, articulem aportes de diferentes saberes e fazeres e proporcionem a compreensão da problemática ambiental em toda a sua complexidade;
• Agir em conjunto com a sociedade civil organizada e sobretudo com os movimentos sociais, numa visão da educação ambiental como processo instituinte de novas relações dos seres humanos entre si e deles com a natureza; e
• Dialogar com as áreas disciplinares e com os diferentes atores sociais envolvidos com a gestão ambiental.

Segundo Layrargues (2002), o maior desafio e a tarefa prioritária da educação no processo de gestão ambiental consistem na possibilidade de, sem negar os conflitos existentes, mas mediando-os democraticamente, instaurar acordos consensuais entre os agentes sociais, por meio da participação, do diálogo, do exercício e da construção da cidadania. Oliveira (2003) complementa colocando que o desafio do educador nesse espaço de atuação passa pela forma de equacionar o propósito de uma educação emancipadora com a existência de conflitos inerentes ao processo de gestão ambiental em uma sociedade desigual. Isso se dá na organização dos diferentes grupos sociais para a intervenção nos espaços de participação, com vistas à transformação social e à passagem de uma sociedade de dominação para uma sociedade de maior autonomia e liberdade.

Liberdade, considerada por muitos como o conceito ou o valor motriz da própria modernidade, refere-se à eliminação de limites e necessidades por meio da ação e do conhecimento gerado pelos agentes sociais (práxis), com o objetivo de se ampliar as possibilidades pessoais de realização. Na sociedade contemporânea, sob um prisma crítico, ser livre significa romper com as formas de expropriação material (exclusão social e desigualdade de classe), de dominação e com os preconceitos de etnia, gênero ou qualquer outra identidade cabível em uma cultura. A liberdade está nas relações que mantemos conosco e com o outro, pois pressupõe a certeza de que somos seres que nos formamos coletivamente, na existência em uma cultura. É por isso que o conceito de democracia, intimamente vinculado ao ideário da emancipação, remete à capacidade de definirmos as regras de convivência social e não à ausência de regras, o "cada um faz o que quer".

Autonomia significa estabelecer condições de escolha em que não haja tutela ou coerção. Ou seja, condições em que os sujeitos (individuais ou coletivos) não sejam dependentes de outrem para conhecer e agir, seja o Estado, o partido, uma elite econômica, política ou intelectual, um filantropo ou uma empresa. Isto não significa que formas institucionais não sejam necessárias para a ação em sociedade e para a conformação de uma nação, pelo contrário, mas sim que tais formas devem subordinar-se aos interesses e necessidades dos grupos sociais. Autonomia é uma condição incompatível com coerção, mas exige organização coletiva para que se viabilize. Nessa relação com o outro, constroem-se significados e possíveis inter-relações em que a regra é estabelecida como resultado de acordo mútuo, proporcionado pela prática da cooperação em detrimento da coação (CASTRO; BAETA, 2002). Portanto,

"(...) a proposta de educação na gestão ambiental, buscando superar a perspectiva de uma razão instrumental, procurando abarcar as contradições no interior do grupo, tem no conflito, das diferentes concepções e formulações dos sujeitos no grupo, elementos fundamentais para uma ação dialógica, trabalho de reflexão que busca desentranhar a inteligibilidade da experiência a ser compartilhada, da situação-problema a ser compreendida, enquanto objeto da análise posta pelo grupo" (OLIVEIRA, 2003, p. 107).

 

3 Principais implicações da abordagem educativa ambiental emancipatória

O pensamento educativo dominante, que influencia profundamente propostas pedagógicas implantadas em atividades de educação ambiental em UCs, é marcado por uma visão que afirma como verdade o princípio segundo o qual nos desdobramos na história por meio de determinações essenciais. Com isso, a ação prática não tem sentido condicionante e nem a realidade histórica pode ser alterada pela atividade de nossa espécie (LESSA, 2001). Logo, o que podemos fazer é, por intermédio da educação, ajustar os nossos comportamentos para garantir o bom funcionamento da sociedade e a harmonia com a natureza.

A reprodução acrítica desse tipo de formulação tem uma conseqüência direta na educação ambiental. Com extrema simplificação de como nossa espécie se constitui, não raramente é imputada ao Homo sapiens uma essência ruim, egoísta e destrutiva. Isso tem como implicação dizer que o limite máximo de nossa existência genérica está na atual formação social, pois é a expressão mais acabada de uma essência imutável - o que se busca como exeqüível é minimizar os efeitos da ação na natureza por mecanismos estritamente tecnológicos, normativos ou espirituais (comportamentais).

No Plano Nacional de Áreas Protegidas (BRASIL, 2006), que deverá nortear as ações a serem empreendidas em áreas protegidas, dentre elas as UCs, apesar de haver incorporação de avanços no que concerne à gestão participativa, tais como: reconhecer o papel dos conselhos como estratégicos para a consecução do objetivo de "aprimorar o planejamento e a gestão do SNUC"; ter como um de seus princípios a "promoção da participação, da inclusão social e do exercício da cidadania na gestão das áreas protegidas, buscando permanentemente o desenvolvimento social, especialmente para as populações do interior e do entorno das áreas protegidas"; e possuir como uma diretriz "assegurar o envolvimento e a qualificação dos diferentes atores sociais no processo de tomada de decisão para a criação e para a gestão das áreas protegidas, garantindo o respeito ao conhecimento e aos direitos dos povos indígenas, comunidades quilombolas e locais"; o mesmo não se reflete na concepção de educação ambiental. Esta é relacionada apenas com ações de fundo estritamente ambiental, ligadas à atenuação dos efeitos de espécies invasoras às UCs, ou, ainda, à viabilização de "informações e o entendimento da importância e dos benefícios das unidades de conservação...", sobressaindo a visão de uma educação ambiental que tem como objetivo a conformação das pessoas à situação vivida, deixando à parte o seu caráter problematizador e transformador.

A educação no processo de gestão ambiental contrapõe-se a tal posição. A produção do novo é uma das características mais marcantes do trabalho efetuado pelo Homo sapiens, pois sempre que este se realiza é estabelecido o movimento (dialético) permanência-superação. Ao transformar a natureza, o indivíduo transforma a si mesmo e à sociedade (LESSA, 2001).

Somos uma espécie da natureza que se constitui enquanto tal e constitui os indivíduos que a ela pertencem pelo constante metabolismo com o exterior, o que nos transforma em "seres naturais ativos", atividade vital que garante a existência dos indivíduos e da sociedade (MARX; ENGELS, 1999; FOSTER, 2005). Ao mesmo tempo, essa atividade vital do "eu" na natureza é permeada pelas relações que o indivíduo estabelece com outras pessoas, subjetivando-as. Nesse processo, cada indivíduo é a síntese singular das relações sociais (LABICA, 1990).

A subjetivação na atualidade impregna e é impregnada pela cultura da "sociedade do espetáculo" (DEBORD, 1997), que enfatiza o autocentramento, num enfoque atomístico que reforça as relações utilitárias a serviço do mercado, a coisificação da natureza (SILVEIRA, 2002). Como conclusão, sob a cultura dominante, o fetichismo da individualidade, feito em nome da liberdade individual, e o discurso da "reconexão com a natureza" por meios transcendentais, sem considerar a trajetória de cada um e o lugar a partir do qual nos situamos e atuamos no mundo, acabam sendo a própria negação da liberdade.

 

4 Qual é o desafio da educação ambiental diante de tal panorama?

Para Tertulian (2004, p. 7), "se a essência do homem se define com a totalidade das relações sociais, então a realização e a libertação do gênero humano estão indissociavelmente ligados à transformação do mundo". É por meio do conhecimento das especificidades sociais em suas interfaces desenhadas na história (classes, grupos sociais, etnia, gênero, família, comunidade, região, Estado, relações de apropriação e produção, etc.) que é possível entender o sentido de adequação ou não das relações sociais na natureza. Quando se dilui o particular de uma espécie, no caso a nossa, numa natureza hipostasiada do movimento concreto da vida, recai-se em um tipo de formulação reducionista. Ignorar que somos seres sociais-biológicos, formados por múltiplas mediações, é desprezar o caráter histórico do que fazemos, facilitando a culpabilização da humanidade como um todo homogêneo e idealmente concebido, o que gera impotência diante da ordem estabelecida (SAVIANI, 2004).

Por outro lado, a satisfação das necessidades materiais de manutenção da existência não pode ser ignorada no ser histórico, afinal "(...) os homens devem estar em condições de viver para poder 'fazer história'. Mas, para viver, é preciso antes de tudo comer, beber, ter habitação, vestir-se e algumas coisas mais" (MARX; ENGELS, 1999, p. 39). O reconhecimento da necessidade de assegurar a própria vida para que ocorram produção cultural e ação política não implica em uma simplificação da vida em torno das condições de sobrevivência. Ao contrário, Marx e Engels, ao considerar a vida como algo socialmente construído, também chamam a atenção para a necessidade de nutrir não apenas os indivíduos, mas também suas instituições, assegurando sua reprodução como sociedade, uma vez que a condição central da economia, segundo os autores, é "identificar o modo pelo qual uma dada sociedade assegura sua própria existência e permanência (indivíduos e instituições)" (FONTES, 1998, p. 172).

Eis o desafio para todos os educadores ambientais: atuar criticamente na superação das relações sociais vigentes, na conformação de uma ética que possa se afirmar como "ecológica" e na objetivação de um patamar societário que seja a expressão da ruptura com os padrões dominadores e de expropriação que caracterizam a contemporaneidade. Pelo exposto, fica evidente que não é aceitável pensar-se em processos educativos ambientais ignorando a concretude dos agentes sociais envolvidos e os canais institucionais existentes junto ao Estado necessários para garantir democraticamente a sua universalização. Assim, sob a perspectiva teórica assumida, não cabem a promoção de programas e projetos com leituras simplistas das relações sociais, feitas a partir das relações ecológicas, nem ações que abstraiam suas propostas da complexidade social em que se inserem, descolando indivíduos de sociedade, e comportamentos da produção social da existência.

Em um momento histórico em que a confusão entre o público e o privado faz-se marcante, reforçar esses aspectos da educação ambiental crítica é crucial para a conformação de espaços públicos nos quais as parcerias do Estado com as organizações da sociedade civil fiquem subordinadas aos interesses coletivos.

Com isso, buscamos também respeitar e fortalecer as diretrizes presentes, além do que consta nas diretrizes da Coordenação Geral de Educação Ambiental (CGEAM/IBAMA), na Política Nacional de Educação Ambiental (PNEA), instaurada pela Lei Federal n. 9795/99, e no Programa Nacional de Educação Ambiental (ProNEA), cuja última versão foi aprovada em 2004, após ampla consulta popular. Devemos recordar que o ProNEA articulou as mudanças de percepção e cognição no aprendizado às mudanças sociais e explicitou o reconhecimento de que a intenção básica da educação não está apenas em gerar novos comportamentos ou trabalhar no campo das idéias e valores, como se estes se objetivassem automaticamente. Propôs compreender as especificidades dos grupos sociais, o modo como produzem seus meios de vida, como criam condutas e se situam na sociedade, para que se estabeleçam processos coletivos, pautados no diálogo, na problematização do mundo e na ação.

Uma ação em educação ambiental em UCs exige, portanto, a transparência nas relações e nos processos instituídos entre os grupos sociais envolvidos com a gestão e o fortalecimento do Estado, sob controle social, para se garantir: 1) reversão dos processos privatistas-mercantis da natureza; 2) mobilização e organização popular para o atendimento a necessidades materiais básicas e à justiça distributiva, associado às necessidades de conservação (visando a sustentabilidade democrática); e 3) problematização historicizada da realidade socioambiental e busca de alternativas econômicas com os grupos sociais, particularmente aqueles em situação de maior vulnerabilidade socioambiental, garantindo a devida autonomia aos mesmos.

 

5 Democracia e espaço público

Em termos sintéticos, podemos dizer que a democracia é formalmente instituída em um país por meio de regras que estabelecem quem está autorizado a tomar decisões de interesse coletivo, em quais momentos isso é válido e quais são os canais legítimos para tal. É por meio dos processos democráticos que se garante a participação política de cada cidadão, a livre associação, a escolha de grupos dirigentes e de nossos representantes no governo, e a proteção da vida individual. E, mais, é por tais meios que se define a destinação dos recursos públicos e o sentido das políticas de Estado com efeitos diretos sobre as múltiplas dimensões da vida em sociedade.

Para uma perspectiva não-formalista de democracia4, que se fundamenta na valorização da cidadania, da diversidade cultural e da justiça social, a democracia configura-se não apenas com a garantia jurídica de participação na política, mas principalmente com: 1) a segurança de que as pessoas tenham o justo acesso ao que é socialmente produzido (bens de uso, conhecimentos, tecnologia, etc.) e à base natural vital (água, terra, ar, etc.), possibilitando uma vida digna, sustentável e ambientalmente equilibrada; e 2) a condição efetiva de se organizar coletivamente, atuar na definição do próprio arranjo das instituições da sociedade que configuram formas econômicas específicas de se produzir, consumir, distribuir e legitimar culturas (WOOD, 2003).

O século XX foi marcado por intensos debates sobre a democracia por parte dos movimentos sociais, gestores públicos, intelectuais preocupados com os rumos da sociedade, e partidos políticos, podendo ser dividido didaticamente em dois momentos. O primeiro, relativo, preponderantemente, à primeira metade do século passado, indicou a democracia como forma de governo ideal e a representatividade como um mecanismo legítimo e viável diante do aumento populacional e da complexidade das relações sociais. O segundo ocorreu, destacadamente, na segunda metade do século XX, quando se passou a enfatizar as condições estruturais sobre as quais a democracia desenvolvia-se, no sentido de substituir o governo "pelo povo" (em que este se tornava apenas o representado), pelo governo "para o povo", incluindo-se as condições que possibilitassem a participação e o controle nas decisões como mecanismo de constituição de um "governo do povo".

Logo, aumentaram as discussões sobre as alternativas à democracia representativa e ao modelo liberal de desenvolvimento social até então predominante. Passou-se a focalizar a distribuição de renda, o acesso ao que é produzido, os aspectos participativos e populares necessários para a efetiva democratização da sociedade na prática, e não só no discurso ou na lei. Afinal, há, com essa preocupação, o reconhecimento do outro e a aceitação de que todos somos cidadãos, em tese, indivíduos livres que precisam ter ao alcance uma série de direitos e responsabilidades e a condição de se inserir em igualdade na sociedade para o livre desenvolvimento de suas potencialidades pessoais.

Com isso, conclui-se que, se é possível argumentar que a democracia representativa é necessária, esta indiscutivelmente não é suficiente. O fato constatado, e que propiciou tal grau de reflexão e proposição, foi o de que a fórmula burocrática e tecnocrática dominante nos países centrais da economia de mercado, em um cenário de aumento das desigualdades e da miséria, fracassou. Houve o aumento da abstenção no processo eleitoral, a despolitização de importantes discussões de interesse público, a brutal privatização do que é de interesse comum e a sensação de que o cidadão vê-se cada vez menos representado pelos que foram eleitos por ele.

Nesse contexto, nas discussões relativas a espaços públicos de gestão e participação, é essencial a idéia de que a mobilização social e os tipos de representação devem buscar um novo modo de relacionar Estado e sociedade civil, para que haja um novo modo de governar com a presença de agentes não-estatais nos órgãos públicos, exercendo o denominado controle social. É aí que se inserem as discussões afetas à gestão participativa em UCs, para muito além da administração eficiente, uma vez que, sem desprezar tal variável, procuramos inserir outros indicadores que vão além de uma eficiência referente à rentabilidade de capital monetário investido, para se submeter a condições duráveis das atividades produtivas (ACSELRAD, 2004) e ao impacto social das medidas tomadas (JACOBI, 2006).

 

6 O contexto democrático brasileiro e a criação de conselhos

Nos anos de 1980, diante da ação dos denominados movimentos sociais urbanos e da atuação política organizada de certos setores profissionais corporativos, principalmente na saúde, na educação e na assistência social, avanços foram obtidos no sentido da formação de espaços públicos formais, vinculados organicamente ao aparato estatal, ou não. O resultado daquela movimentação política deu-se com a promulgação da Constituição de 1988, que previu logo em seu artigo 1 que "todo poder emana do povo, que o exerce indiretamente, através de seus representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituição" e abriu para a possibilidade de criação de meios de participação popular (plebiscito, referendo, iniciativa popular de lei, audiências públicas, conselhos, comitês, fóruns, orçamento participativo, ouvidorias, etc.). No que diz respeito ao meio ambiente, esse aspecto foi reforçado no anteriormente citado artigo 225, quando impôs "ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações", portanto os sujeitos coletivos citados acima têm, perante a lei, a possibilidade de exigir a proteção ambiental.

Dentre os diversos meios de participação, os conselhos destacam-se por se constituírem em um dos espaços de maior aceitação para se estabelecer formas de gestão e diálogo entre as organizações da sociedade civil e os governos na configuração do Estado e de políticas públicas específicas (setoriais, temáticas, de programas, etc.). É certo que não devem ser vistos como garantia da participação e da democracia. Há um longo histórico de criação de conselhos dos mais diferentes tipos em inúmeros países, ocorrendo avanços e também muitos problemas de manipulação, burocratização e pouca autonomia de decisão. Logo, precisam ser entendidos em suas contradições e potencialidades, constituindo-se em espaços públicos que merecem ser resguardados e fortalecidos com a nossa participação direta e, no qual, aprendemos a construir uma cultura democrática, popular e cidadã no Brasil.

No campo ambiental, apesar do Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA), instituído a partir da lei 6938/81 (Política Nacional de Meio Ambiente), prever a obrigatoriedade do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) e de Conselhos Estaduais (CONEMA), e estimular a descentralização administrativa por meio da criação de conselhos municipais, visivelmente, o Estado encontra-se em fase de definição do que se pretende com a gestão participativa, compartilhada e descentralizada, e de qual ou quais modelos de participação se quer institucionalizar. Além disso, Acselrad (2001) chama a atenção para um crescente processo de esvaziamento sofrido pelo CONAMA, com o enfraquecimento de seu papel político, decorrente, dentre outras coisas, da criação de órgãos paralelos. Ou seja, esse importante alerta, faz-nos pensar também sobre o fato de que nem sempre a multiplicidade de instâncias significa maior capacidade de gestão democrática. É preciso pensar, portanto, no arcabouço institucional como um todo e em suas atribuições, garantindo aí, sem sobreposição de competências, as devidas participação e regulação democrática.

De qualquer forma, o que vale destacar, diante dos objetivos deste artigo, é que o movimento democratizador nacional refletiu-se nas Unidades de Conservação. Após dez anos de discussões sobre o SNUC, até a sua aprovação em 2000, ocorreram importantes avanços no campo da gestão participativa em UCs, processo com o qual se pretende primordialmente:

• legitimar o avanço democrático que representam tais espaços públicos no âmbito das políticas de conservação e proteção;
• compartilhar responsabilidades na proteção da UC, otimizando recursos e aprimorando ações;
• estabelecer relações entre a UC e o seu entorno, buscando integrar questões, ampliar a compreensão da realidade e resolver problemas de forma mais efetiva;
• valorizar a cultura local e os modos alternativos e sustentáveis de organização e produção;
• garantir o diálogo com os agentes sociais envolvidos com a gestão e o acesso deles às informações estratégicas; e
• garantir o diálogo com aqueles que são afetados pela criação da UC, seja por passarem a obedecer a normas específicas à categoria escolhida, seja por serem colocados em situação de ilegalidade com a criação de Unidades de Conservação de proteção integral, em locais anteriormente habitados.

Porém, é preciso reconhecer que são observados, na prática, problemas quanto à melhor forma de funcionamento dos conselhos, até mesmo por seu pouco tempo de existência. Também deve ser lembrado o histórico de conflitos e de ausência de estratégias de diálogo entre órgãos ambientais e agentes sociais populares envolvidos em áreas protegidas (o que tem gerado um contexto de mútua desconfiança e um afastamento que dificulta a reversão do cenário centralizado de gestão ambiental dominante no país). O fato de muitas UCs terem sido criadas de cima para baixo, sem participação social em sua definição, dificulta o sentido de pertencimento que auxiliaria na criação de um espaço de tomada de decisões, onde seria necessária a confiança na obediência das normas estabelecidas e acordadas no grupo.

Quando falamos de gestão participativa relacionada aos temas afetos ao SNUC, entendemo-la como iniciada anteriormente ao ato de criação da Unidade, através de consultas públicas, com ampla participação dos setores envolvidos na definição da localização, dimensão e limites da UC, como preconiza a lei, e de debates sobre a categoria a ser adotada, como vem mostrando-se uma excelente estratégia para dirimir problemas que, ao contrário, só apareceriam posteriormente (MMA, 2004). Caso esse processo seja respeitado, depois de criada a Unidade, o ambiente de negociação e gestão democrática será fortalecido com os conselhos das UCs. No entanto, a criação do conselho tem representado, na maioria das vezes, o primeiro momento de discussão dos conflitos envolvendo a Unidade, fora dos limites dos técnicos do órgão gestor, incluindo setores do ambientalismo, parte dos grupos mais diretamente afetados, e, principalmente, reunindo-os em um mesmo espaço.

Assim, é fundamental que seja priorizada politicamente, por parte do governo federal e de grupos sociais envolvidos com a questão ambiental, a formação dos conselhos nas UCs, sob princípios compatíveis com uma perspectiva participativa e democrática de gestão e com uma visão integradora social-natural, testando-se e aprimorando-se metodologias capazes de viabilizar tais espaços públicos em todas as UCs do território nacional.

A concepção, os critérios e as normas que instituem as Unidades de Conservação, ao as definir enquanto "espaço territorial e seus recursos ambientais (...) com características naturais relevantes" (BRASIL, 2000), negam que haja interação entre grupos sociais no espaço protegido. Por isso mesmo, as comunidades localizadas no entorno das UCs, ou mesmo no seu interior, foram freqüentemente excluídas de sua gestão e ainda são direta ou indiretamente atingidas pelas restrições de usos que lhes são impostas (situação mais evidente ainda naquelas de proteção integral). As restrições aos usos efetuados pelas comunidades, sem que os limites sejam definidos por um amplo processo democrático, provocam nelas uma percepção negativa sobre as UCs, anulando os esforços feitos em busca da conservação e do uso sustentável.

Ressaltamos que, apesar dessa definição presente no SNUC, foi incorporada uma categoria de UC, as Reservas Extrativistas, que tem na proteção ao modo de vida e cultura da população residente, seu objetivo de criação. Essa aparente contradição reflete o campo de disputas e conflitos entre as diferentes posições no movimento ambientalista e entre este e outros grupos que participaram do longo processo de discussão do SNUC (MEDEIROS, 2006), e fica ainda mais explicitada ao se analisar a mudança na concepção de gestão das Reservas Extrativistas, inserida com a obrigatoriedade dos Conselhos Deliberativos, que se contrapõe à forma como foram originariamente concebidas e defendidas.

Independentemente do avanço de se incorporar a participação da sociedade na implementação das políticas ambientais e, em especial, na gestão de Unidades de Conservação, é de se registrar que tanto a Lei n˚ 9985/2000 quanto o seu decreto de regulamentação falam superficialmente de normas e diretrizes relacionadas à democratização dos procedimentos de criação dessas áreas protegidas e de seus instrumentos de gestão. Isso faz com que os gestores de Unidades de Conservação tenham diferenciados entendimentos e práticas no que diz respeito à implementação e ao funcionamento dos conselhos.

Segundo o documento Gestão Participativa do SNUC (MMA, 2004):

"As atividades para criação desses colegiados têm geralmente se constituído em processos restritos a poucas entidades, sendo comum que os convites para participação sejam direcionados prioritariamente a órgãos públicos e ONGs ambientalistas, cabendo a participação de outras organizações sociais apenas à imposição legal de paridade entre representantes de entidades públicas e da sociedade civil. Mesmo assim, nota-se a tendência para se convidar entidades que representem os interesses empresariais e de segmentos urbanos, em detrimento das formas de organização de moradores e dos produtores mais diretamente relacionados à unidade de conservação".

Quanto aos órgãos ambientais, acreditamos que a instituição e o funcionamento dos conselhos devem fazer parte da previsão orçamentária da UC, como uma atividade prioritária para a sua implantação. O que se percebe é que, fora os sucessivos cortes orçamentários pelos quais a área ambiental recorrentemente passa, a implementação desse instrumento de gestão fica à mercê de projetos com financiamentos, na maioria das vezes externos, ou parcerias com instituições privadas, o que acarreta eventuais choques de prioridades ou falta de sensibilidade quanto à dinâmica e à infra-estrutura local. Isso demonstra pouco reflexo do discurso de participação e controle social na distribuição de recursos financeiros, comprometendo a autonomia necessária ao processo de gestão ambiental defendido.

Neste contexto, há uma tensão existente entre o papel que cumprem os conselhos e a sua finalidade, para que possam imprimir um novo formato às políticas públicas e ao processo de tomada de decisões. Concordamos, assim, com Demo (2004, p. 76) quando afirma que "a participação não elimina poder, mas busca alternativa de controle democrático", sendo necessário investir em formas de capilarização da participação para além dos representantes presentes no conselho, para que seja incorporado o fortalecimento da relação representante-grupo representado, resultando em uma maior aproximação da democracia representativa com os ideários da democracia direta.

Outro fato a considerar é que, fora as amplas orientações contidas em lei, não há uma uniformização de procedimentos para o funcionamento dos conselhos. Essa situação de ambigüidade faz com que, em geral, isto seja "entendido e tratado de acordo com o perfil técnico, político ou ideológico dos funcionários mais diretamente envolvidos pela condução dos assuntos relacionados à gestão participativa das unidades, ou deles eventualmente encarregados" (SALES, 2004). Como conseqüência, temos observado a frustração quanto às expectativas de segmentos da sociedade envolvidos com os conselhos, o que não invalida a conquista do instrumento enquanto possibilidade de ampliação dos procedimentos democráticos.

Portanto, no caso das UCs, em que o conselho é uma exigência do SNUC e, portanto, algo que temos que viabilizar, o trabalho deve ser conduzido com o objetivo de o tornar uma instância legitimada pelos diferentes agentes sociais envolvidos em sua gestão. Isso implica em se levar em consideração as disparidades na capacidade de participação, de modo a criar condições para a democratização do processo decisório. Essa situação só é possível se houver o envolvimento efetivo daqueles grupos sociais que sempre estiveram à margem das medidas decorrentes da gestão e se constituem, normalmente, nos mais afetados pela existência das áreas protegidas. Sabemos que essa estratégia leva a desafios de se lidar com visões de mundo diferenciadas e, principalmente, com diferentes formas de estar, de compreender e de se compreender no mundo. A palavra participação diz respeito a tomar parte, mas é preciso entender que isso não é algo espontâneo ou dado e sim aprendido e conquistado, pois participar remete necessariamente à distribuição de poder, a quem ganha e a quem perde na sociedade quando se define algo que regula as práticas coletivas. Assim sendo, para se assegurar um processo participativo é preciso desenvolver ações de mobilização e envolvimento, garantir as presenças nas reuniões e disponibilizar formação que possibilite aos membros do conselho uma intervenção qualificada, sobretudo, daqueles em condições de maior vulnerabilidade socioambiental. Para tanto, no planejamento e na realização das ações, é preciso considerar as desigualdades existentes: nas possibilidades de deslocamento e permanência (horas ou dias disponibilizados sem prejuízos à integridade e à satisfação de necessidades básicas dos conselheiros e familiares); no acesso a dados e informações; na infra-estrutura de suporte que cada grupo social e cada instituição podem oferecer aos seus representantes e ao próprio funcionamento do conselho; no domínio da linguagem científica e burocrática.

Portanto, cabe ressaltar que, apesar da importância da paridade quantitativa na representação no conselho (entendida em suas diferentes dimensões), esta nada representa se não for garantida a paridade qualitativa, assegurando-se processos educativos que criem possibilidades reais de entendimento e intervenção entre os diferentes grupos que ali estão representados (GOMES FILHO et al., 2006). Neste ponto, é imprescindível atentar que não basta a boa identificação de agentes relacionados à UC e a capacidade de os reunir em determinados momentos obrigatórios por lei. Para que o conselho esteja formado como instância democrática de decisão, faz-se necessário que haja um processo constante de construção de conhecimentos que não se prestem a uma simples tradução e sim que demonstrem a articulação dos diferentes saberes, reconhecendo-se a heterogeneidade presente nesse espaço público.

 

7 Critérios que ajudam a avaliar a gestão participativa em UCs

Diante do que foi argumentado e indicado em leis, podemos dizer que só com democracia teremos uma sustentabilidade mais ampla e que, para isso, são necessários a criação de espaços públicos e o fortalecimento dos instrumentos constitucionais existentes. E, certamente, dentro de suas atribuições, os conselhos são uma expressão disso. Contudo, como saber se os processos de gestão de Unidades de Conservação têm caráter democrático? É preciso ter instrumentos de regulação democrática, internos e externos ao conselho.

Apresentamos alguns critérios, capazes de servir como indicadores de avaliação de gestão participativa, como sugestão inicial que ajude cada conselho de UC a definir os seus próprios parâmetros. Os critérios a seguir foram estudados em Cozzolino (2005), com base na publicação de Graham et al. (2003), produzida para a Conferência da União Internacional para a Conservação da Natureza (UICN), realizada em Durban, sobre áreas protegidas.

Fizemos uma adaptação dessa proposta, dando ênfase à avaliação do próprio conselho, podendo ser feita por meio de instrumentos quantitativos e qualitativos. Lembramos que tais instrumentos devem ser simples, de fácil leitura, adequados aos objetivos do conselho, aos conselheiros e a seu público. O fundamental não é apenas mostrar resultados, como se o principal fosse uma prestação de contas da atual gestão, mas garantir a disponibilidade de elementos objetivos que balizem as discussões e o aprimoramento do processo de gestão e de tomada de decisão.

Para isto, sugerimos cinco itens:

1) Legitimidade para decisão:

• Participação - aqui se deve pensar em avaliar: 1) capacidade de todos os envolvidos em tomar decisões (o que envolve condições de estar presente, tipo de linguagem utilizada nas reuniões e acesso a informações estratégicas para a tomada de posição); 2) quantidade e representatividade das associações na gestão da UC; 3) atuação por associações e/ou indivíduos nas atividades e nas reuniões promovidas na UC, sejam estas as reuniões ordinárias ou extraordinárias do conselho, encontros promovidos por um grupo de trabalho ou câmara técnica do conselho, ou ainda qualquer outra atividade aberta e de interesse para a gestão da Unidade; e 4) existência de um contexto de livre-associação que favoreça a organização e a atuação coletiva das populações.
• Descentralização - contexto de autonomia em tomadas de decisão, aliado à existência de instâncias de controle social, respeitando-se as exigências e normas estabelecidas em lei.

2) Eficácia e eficiência dos instrumentos de gestão:

• Existência de instrumentos de Gestão - produção de Plano de Manejo e Regimento Interno do Conselho, dentre outros; atualidade dos instrumentos; existência e emprego de um plano anual de gestão; participação da população na elaboração dos instrumentos.
• Visão estratégica - existência de projetos amplos e de longo prazo para o desenvolvimento humano e para a conservação da natureza, evitando-se o "tarefismo", ou seja, a atuação apenas para o atendimento de demandas, sem planejamento estratégico.

3) Desempenho (efetividade) da gestão:

• Coordenação de esforços - capacidade da chefia da Unidade e dos conselheiros em coordenar os esforços entre os parceiros e setores sociais.
• Informação ao público - disponibilidade para conselheiros e público em geral de informações que permitam acompanhar o processo de gestão.
• Efetividade e eficiência - avaliação global das relações entre: resultados alcançados, atividades planejadas e executadas e o bom emprego dos recursos disponíveis.

4) Prestação de contas (accountability):

• Definições de responsabilidades e transparência - quem presta contas de quê e a quem, e de que modo isto é feito.

5) Eqüidade:

• Imparcialidade na aplicação de normas - existência de normas claras, acessíveis e aplicadas ao conjunto dos envolvidos.
• Equidade no processo de Gestão da UC em relação ao Entorno - respeito aos direitos e práticas de populações tradicionais ou de residentes, dentro do que legalmente é possível; reconhecimento de injustiças e danos sociais resultantes da gestão da UC, quando for o caso.

 

8 Considerações finais

Com este artigo, procuramos contribuir para uma reflexão sobre a sustentabilidade democrática, sob a ótica da gestão participativa de Unidades de Conservação, por acreditar que a criação de espaços democráticos nessas áreas protegidas é fundamental para que a participação e o controle social estejam presentes nesse espaço de gestão que, por definição, representa interesses em disputa e situações de conflitos. Por essa razão, apontamos a educação ambiental crítica e emancipatória, assumida na proposta de educação no processo de gestão ambiental, como um caminho possível para quem atua na constituição dos conselhos de Unidades de Conservação, uma vez que esta pressupõe a busca da autonomia dos grupos sociais envolvidos e o justo acesso à base vital e natural a partir da qual produzimos o que é necessário à satisfação de nossas necessidades materiais e simbólicas.

Devemos ressaltar que os pressupostos para criação e critérios de avaliação de conselhos aqui sistematizados não têm o propósito de esgotar o assunto. Intencionamos, baseados nas experiências vividas, traduzir para o concreto das pessoas que encaram esse desafio, algumas formas de internalizar, em procedimentos, o que entendemos por democracia, participação e autonomia, palavras que fazem parte de nosso discurso, muitas vezes de forma vazia, mas que precisam estar refletidas em nossas práticas, se quisermos concretizar o sonho de uma sustentabilidade que seja democrática.

 

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Notas

1 Nesta perspectiva, pressupõe-se a articulação entre prática e teoria, compreendendo a ação como intencionada, negando-se a experiência dada, imediata. Entendendo a práxis como atividade material, transformadora e orientada para a consecução de finalidades, considera-se que o conhecimento não prescinde do trabalho intelectual, teórico. Para a discussão sobre filosofia da práxis e sobre a importância da práxis para o processo educativo pode-se recorrer aos seguintes textos: Freire (1987); Loureiro (2005 e 2006a); Marx e Engels (1999); Semeraro (1999, 2005 e 2006).

2 Conflitos ambientais entendidos como: "aquele[s] que envolve[m] grupos sociais com modos diferenciados de apropriação, uso e significação do território, tendo origem quando pelo menos um dos grupos tem a continuidade das formas sociais de apropriação ameaçada por impactos indesejáveis decorrentes do exercício das práticas de outros grupos" (ACSELRAD, 2004), portanto, algo que envolve disputas relacionadas a interesses distintos dos agentes sociais e é próprio da prática social e de suas contradições.

3 A proposta defendida pelo Ibama vem sendo difundida entre educadores e educadoras ambientais através dos trabalhos articulados entre as instituições, e dos cursos de "Introdução à Educação no Processo de Gestão Ambiental", concebidos no sentido de preencher uma lacuna na formação do educador para atuar na gestão ambiental. Esses cursos contam com a colaboração de professores, pesquisadores, técnicos e militantes, afinados com a proposta, que têm atuado como mentores e alimentadores dessa discussão. Informações sobre essas ações podem ser obtidas no web site http://www.ibama.gov.br/cgeam/.

4 Entendemos por concepção formalista de democracia a de cunho liberal, que enfatiza as garantias jurídico-institucionais da igualdade e as liberdades individuais, não assegurando condições socioeconômicas que indiquem processos igualitários e o justo acesso aos direitos sociais definidos constitucionalmente.

 

 

Autor para correspondência:
Carlos Frederico Bernardo Loureiro, Cláudia Conceição Cunha
Programa de Pós Graduação em Psicossociologia de Comunidades e Ecologia Social
Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ
Av. Pasteur, 250F, Praia Vermelha
CEP 22290-240, Rio de Janeiro, RJ, Brasil
E-mail: floureiro@openlink.com.br; cccunha@hotmail.com

Recebido: 17/10/2007
Aceito: 25/3/2008

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