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Ambiente & Sociedade

Print version ISSN 1414-753X

Ambient. soc. vol.14 no.1 São Paulo Jan./June 2011

http://dx.doi.org/10.1590/S1414-753X2011000100008 

ARTIGOS

 

Crédito rural e código florestal: irmãos como Caim e Abel?

 

 

Alexandre T. Igari; Vânia R. Pivello

Universidade de São Paulo (Departamento de Ecologia), 05508-090 São Paulo - SP, Brasil

 

 


RESUMO

A lei do Crédito Rural (CR) e o Novo Código Florestal (NCF) nasceram em 1965 e, ao contrário do que se poderia supor, tinham o objetivo comum de incrementar a produtividade agropecuária. Entretanto, o CR não exige o cumprimento do NCF e nem das obrigações tributárias e previdenciárias, o que prioriza os retornos econômicos em detrimento da conservação ambiental e do desenvolvimento social rural.

Palavras-chave: Legislação Ambiental; Conservação Ambiental; Economia Ecológica


ABSTRACT

The Rural Credit (RC) law and the New Forest Code (NFC) were both born in 1965 and, contrarily to what one might suppose, they shared the common goal of increasing agricultural productivity. However, the RC neither requires compliance with NFC nor with tributary and social security laws, what takes economic returns as priority against environmental conservation and rural social development.

Keywords: Environmental Laws; Environmental Conservation; Ecological Economics


 

 

Introdução

O Novo Código Florestal (NCF) e o Crédito Rural (CR) foram criados por leis federais no mesmo ano, o primeiro em setembro e o segundo em novembro de 1965, sob o mesmo cenário social, político e econômico. O NCF (Lei federal 4771-65) representa hoje o principal instrumento legal para a conservação de formações de vegetação nativa em propriedades particulares. Apesar do NCF representar uma atualização do Código Florestal de 1934, a lei estabeleceu parâmetros inovadores para a conservação de vegetação nativa nas fazendas brasileiras, como a obrigatoriedade da manutenção de Áreas de Preservação Permanente (APP) dentro das propriedades rurais. As APP protegem faixas de vegetação nativa ao longo dos cursos d´água, proporcionalmente à sua largura, bem como nas encostas com mais de 45° de inclinação, nos topos de morros, em altitudes acima de 1800 m, em bordas de tabuleiros e chapadas, e ainda a vegetação fixadora de dunas e estabilizadora de mangues. O NCF, em sua primeira versão, também estabeleceu as limitações de uso das terras que futuramente viriam a ser caracterizadas como áreas de Reserva Legal (RL): nas regiões Sudeste, Sul e Centro-Oeste (em sua parte sul) as propriedades rurais deveriam manter um mínimo de 20% de sua área com cobertura arbórea, enquanto nas áreas ainda não cultivadas, a derrubada de vegetação nativa para instalação de novas propriedades agrícolas só seria permitida até o limite de 50% da propriedade. A lei passou posteriormente por sucessivas alterações que ampliaram a largura das APP ao longo dos cursos d´água, separaram as APP das áreas de RL e, por fim, estabeleceram percentuais de RL de 80% na Amazônia Legal (AL), 35% para os cerrados na AL e 20% nas demais áreas fora da AL.

Metzger (2010) concluiu, por meio de uma revisão de estudos em Ecologia de Paisagens, que APP e RL desempenham um papel complementar e imprescindível ao das Unidades de Conservação (UC) públicas, garantindo a conectividade e a preservação de manchas de habitat nos espaços antrópicos entre as UC. Os incrementos nas áreas de APP e RL impostos pelas sucessivas alterações no NCF nas últimas quatro décadas mostraram-se alinhados com os avanços no conhecimento sobre a relação entre estrutura espacial da vegetação nativa e a conservação da biodiversidade. Além da conservação da biodiversidade, também são objetivos declarados do NCF a contenção da erosão e a garantia das condições ambientais para o bem estar público. Alston e Mueller (2007) reconhecem o benefício público trazido pela conservação de vegetação nativa em propriedades privadas, mas apontam o NCF como uma das políticas públicas mais restritivas para o uso das terras no mundo, e chamam atenção para o custo de oportunidade (IGARI et al., 2009) que o proprietário privado assume ao preservar áreas nativas em suas fazendas.

O CR (Lei federal 4829-65), por outro lado, foi instituído com o intuito de reduzir os custos e ampliar a oferta de crédito à agropecuária no país num momento em que os produtos agrícolas de exportação, como o café, o açúcar, o algodão e o cacau, apresentavam fraco desempenho em função de queda dos preços internacionais, queda da demanda externa e dificuldades de financiamento interno da produção (UH, 1965a). Desde 1964, o cenário interno para a agropecuária permanecia conturbado com desabastecimento de itens básicos como açúcar, carne e arroz (UH, 1964), culminando na autorização concedida à SUNAB (Superintendência Nacional de Abastecimento) "para desapropriar, em qualquer ponto do território, ao preço de CR$ 9 mil a arroba, todo o gado para a normalização do abastecimento" (UH, 1965b). O desabastecimento devia-se principalmente ao descontentamento dos produtores quanto à diminuição da lucratividade na venda dos produtos agropecuários.

O objetivo da lei do CR era tornar a agropecuária mais produtiva, por meio do investimento na comercialização, armazenamento e industrialização dos produtos agropecuários, e sobretudo, em métodos de produção alinhados com as diretrizes da Revolução Verde, intensamente mecanizados e com ampla aplicação de fertilizantes e praguicidas. A lei do CR reduzia os custos dos empréstimos rurais, por meio do estabelecimento de taxas de juros abaixo das praticadas no mercado e, ao mesmo tempo, ampliava a base de recursos disponíveis para investimento agropecuário, pois determinava que um dado percentual dos depósitos à vista no setor bancário deveria ser obrigatoriamente destinado ao crédito rural. O órgão que determinaria a taxa de juros a ser cobrada nos empréstimos e o percentual dos depósitos à vista que seriam destinados ao crédito rural seria o recém criado Conselho Monetário Nacional (CMN).

A política de CR teve um papel determinante na transformação da agropecuária nacional, financiando a infraestrutura e a mecanização necessárias aos cultivos de variedades agrícolas destinadas ao mercado externo, como a soja (KAIMOWITZ; SMITH, 2001). A agropecuária é hoje responsável por mais de 31% das exportações do país, o que equivale a mais de US$ 61 bilhões (OMC, 2009). O financiamento da mecanização agrícola impulsionou a frota brasileira de tratores, de 165 mil em 1970, para 820 mil em 2006, o que representou um aumento de quase 400%, enquanto a área total de estabelecimentos agrícolas aumentou 12% no mesmo período (BRASIL, 2006a). O crédito rural totalizou 67 bilhões de reais em 2008 (BRASIL, 2009), o equivalente a 44% do valor adicionado pela agropecuária ao PIB brasileiro (BRASIL, 2010).

É inegável a relevância do CR nos resultados econômicos da agricultura, no entanto, o bom desempenho econômico não tem sido acompanhado por equivalente resultado socioambiental. O setor agropecuário brasileiro representa o principal vetor de desmatamento e degradação de paisagens naturais, principalmente nas fronteiras agrícolas do norte do país (HANSEN et al., 2010; NEPSTAD et al., 2009). Estados com fronteira agrícola consolidada, como São Paulo e Rio Grande do Sul, historicamente dois dos maiores recebedores dos recursos do CR (BRASIL, 2009), têm mais de 67% dos seus territórios ocupados por fazendas, as quais apresentam menos de 12% de vegetação nativa (BRASIL, 2006a). Este último percentual reflete o fracasso em se fazer cumprir o NCF, segundo o qual as fazendas nesses dois estados deveriam apresentar, somente a título de RL, ao menos 20% de suas áreas cobertas com vegetação nativa. Entretanto, é preciso salientar que o descumprimento do NCF não é exclusividade de estados com grande recebimento de CR, como São Paulo e Rio Grande do Sul, mas é uma realidade predominante nas fazendas brasileiras em todos os estados (SPAROVEK et al., 2010).

Enquanto o CR chega ao século 21 revitalizado, financiando em 2009 mais de R$ 75 bilhões (BRASIL, 2009), o NCF chega enfraquecido, prestes a sofrer profundas alterações em seu conteúdo. Apesar de irmãos de nascimento, o NCF e o CR apresentam antagonismos desde suas origens. O artigo 37 da lei do CR traz o seguinte texto:

"A concessão do crédito rural em todas as suas modalidades, bem como a constituição das suas garantias, pelas instituições de crédito, públicas e privadas, independerá da exibição de comprovante de cumprimento de obrigações fiscais ou da previdência social, ou declaração de bens ou certidão negativa de multas por infringência do Código Florestal" [grifos dos autores].

O parágrafo único do artigo 37 estabelece ainda que, mesmo nos casos em que os órgãos ambientais comuniquem ao banco a multa por infringência ao Código Florestal, o crédito só deixaria de ser concedido caso o interessado não apresentasse garantias para o pagamento do valor do empréstimo acrescido do valor da multa ambiental. Observa-se, portanto, que a preocupação legal considera exclusivamente a questão da solvência do crédito, desconsiderando possíveis passivos ambientais.

Por que os dois marcos legais, propostos quase simultaneamente pelo mesmo Poder Executivo, discutidos e alterados pelo mesmo Legislativo, e estabelecidos no mesmo contexto histórico, resultaram em conteúdos que hoje são tão antagônicos para o regramento das atividades do setor agropecuário brasileiro?

A hipótese a ser testada neste estudo é que o arranjo político das forças que sustentavam o NCF e o CR em 1965 diferia do arranjo que sustenta hoje as políticas de conservação ambiental e de apoio à agropecuária.

Hipótese da Dependência da Trajetória - Path Dependence

Segundo Alston e Mueller (2007), o NCF teria se transformado numa lei efetivamente ambiental a partir de um processo de evolução das instituições denominado path dependence. Os autores argumentam que o Código Florestal de 1934 tinha como principais objetivos manter estoques de lenha e caça, e não propriamente de conservar os ecossistemas nativos, sendo que somente a partir da metade da década de 1980, teriam sido adicionadas mudanças ao NCF de 1965 com clara motivação de conservação ambiental. Alston e Mueller (2007) concluíram ainda que o arranjo de forças políticas a partir da metade da década de 1980 não permitiria o estabelecimento de uma lei tão restritiva à agropecuária como o NCF. Assim, as alterações incrementais seriam dependentes da trajetória estabelecida inicialmente pelo Código Florestal de 1934 e pelo NCF.

A hipótese de dependência da trajetória (path dependence) foi proposta originariamente por Douglass North (NORTH, 1989; NORTH, 1994) em seus estudos sobre a natureza e evolução das instituições. As instituições são tomadas aqui em seu significado amplo, de normas que regem as interações sociais. As leis representam apenas uma parte do arcabouço das instituições, que é completado por códigos de conduta, tabus e padrões de comportamento derivados da formação dos sistemas de crenças (belief systems) dos indivíduos. Os sistemas de crenças são moldados por ideologias organizadas, como religião, valores sociais e políticos, tanto para explicar o mundo ao redor quanto para explicitar as expectativas de como o mundo deveria estar organizado (NORTH, 1989; NORTH, 1994). Visto que o NCF e o CR foram instituídos durante o regime militar brasileiro, o autoritarismo e a supressão do debate democrático poderiam ter feito com que o sistema de crenças dos segmentos militares que detinham o poder político preponderasse no processo de construção e no conteúdo das leis.

O estudo de Alston e Mueller (2007) caracteriza as mudanças incrementais ao NCF a partir da metade da década de 80, mas deixa uma lacuna quanto à caracterização mais detalhada do processo que transformou o Código Florestal de 1934 no NCF. A compreensão desse ponto de partida é essencial para o entendimento da dinâmica da evolução do NCF, para avaliar a coerência das reformas propostas a essa lei, assim como para discutir as alternativas emergentes de conciliação de conservação ambiental e desenvolvimento rural. Desta forma, para compreender a racionalidade que guiou a criação do NCF e da lei do CR, seria preciso reconstituir a discussão política ocorrida em 1965, durante a tramitação dos projetos que dariam origem às duas leis.

 

Método de Investigação

As discussões que ocorreram no Congresso Nacional em torno do NCF e do CR, em 1965, foram resgatadas a partir do histórico de tramitação dos seus projetos de lei na Câmara de Deputados, que receberam, respectivamente, os números 2874-65 e 3125-65. Os históricos de tramitação dos projetos estão disponíveis no portal da Câmara dos Deputados (www.camara.gov.br) e informam, além da cronologia da tramitação, os resultados das votações e a localização dos registros das sessões no Diário do Congresso Nacional (DCN). O portal da Câmara dos Deputados também disponibiliza a versão digitalizada do DCN desde 1953 (http://imagem.camara.gov.br/diarios.asp) e, para acessar o conteúdo das edições, basta informar a data e a página que se deseja resgatar. Desta forma foi possível ter acesso a todos os registros da tramitação dos dois projetos, desde as mensagens presidenciais, as justificativas apresentadas pelos ministros aos projetos, os pareceres das comissões e as discussões que ocorreram no plenário.

Os registros das sessões do Senado Federal só estão disponíveis no DCN, em formato digital, a partir de 2001. Assim, este estudo restringiu-se a analisar as discussões na Câmara. Essa restrição não prejudica a análise da tramitação, uma vez que os projetos de lei são inicialmente apresentados à Câmara, passam pelo Senado e em seguida retornam à Câmara para que as emendas propostas pelo Senado sejam analisadas e votadas. Assim, a análise da tramitação na Câmara possibilita a avaliação das emendas propostas pelas duas casas e também da versão final dos projetos que foi submetida à sanção presidencial.

Os discursos, pareceres e discussões no Congresso Nacional representam apenas uma pequena parte do processo de construção das instituições, mas este estudo assumiu que o resgate da documentação nessa instância de decisão forneceria algumas evidências significativas na identificação dos vetores que foram relevantes para a elaboração das leis analisadas.

As origens: 1965

Em junho de 1965, sob o comando do presidente Castelo Branco, o país vivia o início dos 21 anos de governo militar. O golpe de 1º de abril de 1964 não havia ainda tomado suas feições mais duras e, apesar da cassação dos direitos políticos de muitos parlamentares oposicionistas pelo Ato Institucional (que até então não recebia numeração associada, pois era único), o Congresso trabalhava em relativa normalidade. O que se fazia sentir na Câmara de Deputados era um intenso ritmo de trabalho imposto pelo trâmite de sucessivos projetos de lei enviados pela Presidência da República. O ritmo acelerado de tramitação devia-se à aplicação do artigo 4° do Ato Institucional, que determinava o seguinte:

"Art. 4º - O Presidente da República poderá enviar ao Congresso Nacional projetos de lei sobre qualquer matéria, os quais deverão ser apreciados dentro de trinta (30) dias, a contar do seu recebimento na Câmara dos Deputados, e de igual prazo no Senado Federal; caso contrário, serão tidos como aprovados"

(Ato Institucional - 09/04/1964)

Assuntos que eram discutidos há anos, como a reforma do Código Florestal de 1934, passaram a ser apressadamente discutidos e votados pelo Congresso num prazo de 60 dias. O deputado Newton Carneiro, relator do projeto do NCF na Comissão de Agricultura e Política Rural (CAPR), queixava-se do ritmo de tramitação, enquanto destacava em seu parecer a ausência da proposta um fundo florestal no projeto de lei:

"É estranhável que a exposição de motivos e a mensagem [presidencial] não lhes façam a menor referência [ao fundo florestal]. Surpresa que é agravada pela acelerada tramitação, no Congresso, das atuais proposições do Executivo, dificultando aos parlamentares a coleta de dados e informações para lastrear-lhes os trabalhos. Tenha-se em mente, como se destacou no início deste parecer, que o mais antigo dos projetos do Código Florestal que está no Congresso tem quinze anos e o mais recente tem três, e agora temos sessenta dias para decidir sobre o projeto nº 2874"

(DCN p. 5035 - 26/06/1965)

A imposição de um trâmite acelerado no Congresso e a falta de diálogo com a sociedade na proposição dos projetos pelo Executivo reflete a tônica tecnocrata subjacente à formação dos militares pertencentes ao círculo mais próximo ao presidente Castelo Branco, egressos da Escola Superior de Guerra - ESG (CONTADOR, 2007). Esses oficiais carregavam em seus sistemas de crenças (NORTH, 1994) a convicção de que as decisões tomadas pela tecnocracia militar seriam moral e intelectualmente superiores àquelas tomadas por meio de organizações sociais, político-partidárias e econômicas conduzidas e formadas por civis não tecnocratas (CONTADOR, 2007).

A participação vitoriosa na Força Expedicionária Brasileira ao lado dos americanos na Segunda Guerra Mundial contribuiu para arraigar também nos oficiais da ESG os valores do liberalismo econômico (CONTADOR, 2007). Esse sistema de crenças fundamentado no autoritarismo tecnocrático e no liberalismo econômico norteou o Ministro do Planejamento Roberto Campos e o Ministro da Fazenda Octávio Bulhões na elaboração das medidas ortodoxas que compunham o Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG). As medidas tinham como principais objetivos a contenção da inflação, o equilíbrio do balanço de pagamentos e a contenção do déficit fiscal (SANTOS, 2000).

A política de CR seria uma peça fundamental no PAEG, pois alavancaria a operacionalização de um novo projeto para a agricultura do país, com base na produção intensamente mecanizada de variedades agrícolas para exportação. O aumento da produção agropecuária colaboraria para conter os preços dos alimentos e para equilibrar o balanço externo de pagamentos. O CR não era uma medida isolada, estava amparado por recém criados organismos para sua operacionalização, o Sistema Financeiro Nacional e o Banco Central do Brasil (SANTOS, 2000).

O discurso do deputado Oswaldo Lima Filho, realizado 50 dias antes do início da tramitação do projeto de lei do CR, ilustra a receptividade dessa lei até entre os membros da oposição:

"[...] a parcela de crédito rural oferecida às atividades agrícolas é diminuta em relação à importância de que essa atividade se reveste, no global da atividade econômica brasileira. Por outro lado, o pouco crédito que se oferece é quase sempre oficial - concedido pelo Banco do Brasil, pelo Banco do Nordeste, pelo Banco Nacional de Crédito Corporativo, pelas organizações do poder público. Os bancos privados, pela própria natureza dos seus depósitos, pela falta de uma orientação em relação ao redesconto de seus títulos, não participam em proporções legítimas no crédito às atividades rurais."

(DCN p. 5372 - 06/07/1965)

Diferentemente do projeto de lei do CR, que criaria uma robusta política de crédito, o projeto de lei do NCF criava apenas uma lei isolada, desprovida de instrumentos e recursos para ser operacionalizada. Também impulsionado pela aceleração do trâmite no Congresso, o projeto do NCF recebeu dos parlamentares muitas críticas em relação às dificuldades que encontraria para ser operacionalizado, tanto em função da omissão que trazia com relação às fontes de financiamento, quanto em função da ausência de recursos humanos e organizacionais para fazer cumprir a lei. A execução do NCF ficou a cargo do IBDF (Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal), criado em 1967, entretanto, a instituição sempre esteve muito mais voltada para a exploração de florestas plantadas do que para a conservação da vegetação nativa (DRUMMOND, 1999).

Quatro décadas depois de sua promulgação, o descompasso na destinação de recursos federais para o cumprimento das duas leis é ainda mais evidente. Em 2005, os gastos do governo federal com subsídios ao CR, constituídos dos recursos para compensação aos bancos pelas tarifas abaixo dos juros de mercado, mais as despesas com renegociações das dívidas, totalizaram R$ 6,2 bilhões (GASQUES, 2006). Enquanto isso, no mesmo ano, o orçamento destinado ao IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente dos Recursos Naturais Renováveis) e MMA (Ministério do Meio Ambiente) totalizou R$ 1,8 bilhões (BRASIL, 2006b).

O Código Florestal de 1934 vigorou por 31 anos sem apresentar sucesso em sua implementação. Desde 1950, houve tramitação de vários projetos de lei no Congresso para reformar a legislação florestal, mas nenhum deles chegou a ser votado. A missão de propor um projeto de lei definitivo para a reforma do Código Florestal de 1934 ficou sob a responsabilidade do Ministro da Agricultura Hugo Leme, ex-diretor da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz - ESALQ-USP, que esteve na pasta entre 16 de junho de 1964 e 22 de novembro de 1965. Ministro de perfil técnico, em sua apresentação do anteprojeto de lei do NCF ao presidente, fez referência a alguns projetos que, desde 1950, haviam sido apresentados ao Congresso Nacional:

• 1230-50, apresentado pelo Ministro da Agricultura Daniel Carvalho

• 751-55, apresentado pelo deputado federal Herbert Levy

• 1011-56, de iniciativa da "Comissão Especial para Estudo e Elaboração do Novo Código Florestal e da Legislação para Proteção dos Recursos Florestais do País e do Remanescente da Fauna"

• 4494-62, elaborado por um Grupo de Trabalho formado por agrônomos, biólogos, juristas e silvicultores "da melhor estirpe", nas palavras do ministro Hugo Leme, assim como por representantes de diversos órgãos e instituições interessadas no assunto.

A discussão interdisciplinar do projeto de lei 4494-62 seria mais condizente com a construção democrática de um marco legal cujo escopo era regrar o uso de terras privadas. Entretanto, em sua exposição ao presidente, o ministro Hugo Leme colocou o seguinte:

"Embora reconhecendo o mérito do projeto citado [4494-62], que representa - é de justiça que se declare - um passo decisivo para o equacionamento e solução desse grave problema [...] julguei bem, logo que assumi a direção desta pasta, incumbir o Departamento de Recursos Naturais Renováveis de elaborar um novo anteprojeto de lei florestal que melhor se ajustasse à realidade, representando, ao mesmo tempo, o pensamento do governo atual no que concerne a política florestal brasileira."

(DCN p. 4156 - 09/06/1965)

O trecho reforça o viés tecnocrático que permeava a administração pública naquele momento. Apesar de reconhecer o valor do resultado das discussões entre especialistas de várias áreas, incluindo também atores sociais interessados na questão, o ministro acreditava que a burocracia do Ministério da Agricultura poderia produzir resultados "mais realistas" e mais alinhados com o pensamento do governo. Então, para avaliar, revisar e legitimar o projeto nascido da burocracia do ministério, Hugo Leme submeteu-o a um conselho de notáveis:

"[...] o aludido departamento elaborou um anteprojeto de lei florestal; ficou afeta a uma Comissão de alto nível, integrada pelos Drs. Victor Abdennur Farah, Presidente do Conselho Florestal Federal e assessor do meu gabinete, João Maria Belo Lisboa, Diretor Geral do Departamento de Recursos Naturais Renováveis, Roberto de Melo Alvarenga, Diretor do Serviço Florestal do Estado de São Paulo, Benjamin de Campos, conselheiro jurídico deste ministério e Professor Heladio do Amaral Mello, Catedrático de Silvicultura da Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, da Universidade de São Paulo"

(DCN p. 4156 - 09/06/1965)

A comissão reconheceu, entretanto, que o novo projeto deveria mesmo tomar como base o projeto de lei 4494-62, considerado "mais técnico, conciso e objetivo, fácil de ser entendido e mais fácil ainda de ser aplicado e que, por conseguinte, é incontestavelmente superior aos demais". Essa preocupação com a viabilidade de operacionalização das normas concebidas pelo novo anteprojeto decorria das dificuldades técnicas e políticas que o Código Florestal de 1934 impunha para a determinação das áreas a serem preservadas. As áreas a serem preservadas variavam significativamente de região para região, em função de uma imprecisa categorização de florestas - protetoras, remanescentes, modelo e de rendimento - e ainda dependiam de decretos específicos para sua oficialização. O NCF buscava trazer delimitações mais simples e claras das áreas que deveriam ser destinadas à preservação, oferecendo medidas mínimas, que poderiam ser aumentadas se as autoridades ambientais julgassem necessário.

O que era mais surpreendente, entretanto, era o Executivo encaminhar um projeto de lei florestal que aparentemente contrariava os interesses do empresariado rural, uma vez que limitava a plena e total utilização das terras privadas para agropecuária. O deputado federal oposicionista do PTB pernambucano Oswaldo Lima Filho foi o último ministro da agricultura antes do golpe de 1964, sendo titular da pasta no governo João Goulart, de junho de 1963 até abril de 1964. Ele expressa essa sensação de surpresa em seu discurso:

"É sobretudo louvável que o projeto, numa época de estranho liberalismo econômico que se apossou o governo atual, voltado para o passado e para formas de atividade político-econômica inteiramente superadas, contenha o preceito de que a propriedade, como dispõe a Constituição, tem um conceito sobretudo de uso social, e, assim, medidas como reflorestamento obrigatório tenham sido objeto de menção na lei. Fixou-se o princípio de que a intervenção estatal em matéria de reflorestamento e de defesa de recursos naturais é uma medida constitucional e um imperativo do bem comum e deve, por isso, figurar na lei."

(DCN p. 5372 - 06/07/1965)

A mensagem de apresentação do anteprojeto do NCF ao presidente Castelo Branco revela ainda uma contundente argumentação do Ministro da Agricultura Hugo Leme, que poderia ser hoje em dia atribuída a algum inflamado discurso dos movimentos ambientalistas, sustentando a prerrogativa do Estado brasileiro impor regras sobre o uso das terras privadas:

"A Constituição Federal condiciona o uso da propriedade ao bem-estar social (art.147). Com base neste princípio, as leis estabeleceram gabaritos, áreas de ventilação, tetos de aluguéis e uma série de restrições ao uso da propriedade, sem qualquer indenização aos proprietários. Ora, se o poder público pode criar restrições ao uso da propriedade, que dizer daquelas que são impostas pela própria natureza, antes da existência daquele poder? Assim como certas matas seguram pedras que ameaçam rolar, outras protegem fontes que ameaçam secar, outras conservam o calado de um rio que poderia deixar de ser navegável, etc. São restrições impostas pela própria natureza ao uso da terra, ditadas pelo bem-estar social. Raciocinando deste modo, os legisladores florestais do mundo inteiro vêm limitando o uso da terra sem cogitar qualquer desapropriação para impor essas restrições ao uso. Fixam-nas em suas leis, como um vínculo imposto pela natureza e que a lei nada mais fez do que declará-lo existente."

(DCN p. 4156 - 09/06/1965)

É preciso registrar que a argumentação dos dois discursos anteriores ficaria esvaziada alguns meses depois, pois em 27 de outubro de 1965 o Ato Institucional número dois (AI-2) suspenderia a Constituição de 1946. Apesar da turbulência política do momento, o projeto do NCF encontrava apoio também nos partidos que não faziam parte da base de apoio do governo, como podemos observar na conclusão do pronunciamento do deputado federal oposicionista Antônio Bresolin do PTB gaúcho:

.

"Sr. Presidente [da Câmara] e Srs. Deputados, espero que a Casa, examinando este projeto de lei, dê-lhe seu decidido apoio. É iniciativa reclamada a largos anos por todos aqueles que sonham com um Brasil melhor, por todos aqueles que, fora e acima dos partidos políticos, olham para o futuro da nossa pátria com base na realidade brasileira. Não podemos assistir tranqüilos, não podemos assistir indiferentes, à continuidade criminosa da devastação das nossas florestas, enquanto as terras se vão empobrecendo, a população diminuindo e o povo definhando e até passando fome."

(DCN p. 5437 - 07/07/1965)

Havia no Congresso Nacional um forte descontentamento com os sucessivos fracassos em reformar o Código Florestal de 1934. Com isso, mesmo desaprovando os meios pelos quais o governo impunha a tramitação da matéria e mesmo havendo discordância com o conteúdo de alguns pontos do projeto proposto, parlamentares da oposição viam o NCF como um instrumento importante para a modernização da produção agropecuária no país. Em seu discurso no plenário, o deputado Oswaldo Lima Filho chamou atenção para o insucesso do Código Florestal de 1934:

"[...] essa legislação [Código Florestal de 1934] assim ideal, sem fundamento na realidade, que se tem constituído sempre numa irrisão para o país, a tal ponto que se pode repetir com propriedade ainda hoje o comentário do mestre Capistrano de Abreu, de que no Brasil havia muitas leis, faltava apenas a lei que obrigasse ao cumprimento das demais. O Código Florestal [de 1934], Sr. Presidente e Srs. Deputados, não foge à regra. Nunca tivemos doutrina florestal, nem opinião pública interessada nos problemas florestais. Este é uma país em que o desprezo mais completo e cabal pesa sobre a flora e os recursos naturais da nação. É país onde se pesca a dinamite e a timbó, extinguindo a fauna. É país onde as queimadas constituem forma de cultura a mais primitiva, aquela que data do homem do neolítico"

(DCN p. 5371 - 06/07/1965)

O modo de produção da agropecuária naquela época, menos tecnificado e com menor aplicação das inovações trazidas pela Revolução Verde (mecanização, fertilizantes e praguicidas), era visto pelos parlamentares como fonte de degradação dos solos, dos recursos hídricos e das reservas florestais. O deputado gaúcho Antônio Bresolin relata essa percepção:

"[...] na região que represento, a região Serrana-Missioneira, por mais de uma vez encontrei agricultores que quiseram conversar comigo afirmando que o fumo só dá bons resultados, só produz boa safra se plantado em terra nova, na chamada roça nova, onde é devastada a floresta. A grande maioria dos nossos agricultores, no meu estado, em Santa Catarina, no Paraná, tem essa mentalidade de devastar a floresta, de explorá-la até exauri-la e depois emigrar para outros lugares onde também haja florestas [...]"

(DCN p. 5437 - 07/07/1965)

O deputado Oswaldo Lima Filho vai mais adiante e destaca também a responsabilidade dos agricultores brasileiros frente à necessidade de conter a erosão dos solos e de preservar os recursos hídricos:

"[...] mas não é impunemente que um povo age assim. O descaso pela erosão do solo arável, como já disse alguém, rouba deste país cerca de 500 milhões de toneladas de solo por ano. E basta alguém viajar de avião sobre o rio Paraná para verificar, nos limites com o Paraguai, na vertente brasileira, os rios vermelhos de lama de terra arável, o que vai empobrecendo o oeste paranaense e o sul do Mato Grosso. Do outro lado, descendo da floresta do Paraguai, os rios azuis, com água clara, ainda não aterrados pelo problema da erosão. A mesma coisa se verifica no São Francisco, de que já se disse que foi o 'rio da unidade nacional', cujas virtudes de tráfego fluvial foram exaltadas ao tempo do Império e que hoje está sendo aterrado paulatinamente, a ponto de a navegação nele se tornar impossível durante seis meses do ano. E mais, na época das enchentes as águas, não encontrando o leito natural, que vai sendo soterrado, ganham as planícies e inundam toda a região"

(DCN p. 5371 - 06/07/1965)

Como é possível observar nos discursos do Ministro da Agricultura e dos parlamentares, o modo de produção agropecuária predominante no Brasil, naquele momento, era tido como causa das mazelas ambientais nas áreas rurais. A derrubada de florestas, a perda de solos férteis e a degradação dos recursos hídricos deviam-se ao avanço da produção agropecuária extensiva em direção a terras virgens. Entretanto, a conservação dos recursos naturais defendida nos discursos pouco estava relacionada com objetivos atuais de conservação da biodiversidade, mas estavam de fato intimamente relacionados com a preocupação com a perda de produtividade agropecuária e ineficiência de exploração dos recursos naturais como madeira, solo e água.

O NCF que hoje é contestado pela bancada ruralista do Congresso Nacional e pelo Ministério da Agricultura, sob o argumento que a proteção à vegetação nativa nas fazendas diminui a produtividade e competitividade da agropecuária brasileira, na verdade não é fruto de conspirações de ONGs ambientalistas estrangeiras contra o progresso agropecuário do país, mas sim, fruto de um projeto do próprio Ministério da Agricultura para resguardar a produtividade e competitividade do setor. Assim, a reconstituição da discussão política em torno dos projetos indica que os interesses das duas leis - CR e NCF - não eram tidos, na época, como opostos ou excludentes, mas complementares no objetivo de alcançar maior produtividade e competitividade na agropecuária, conservando os recursos naturais necessários para tanto.

Entretanto, o artigo 37 da lei do CR traz a peculiar característica de incentivar o descumprimento (ou ao menos não incentivar o cumprimento) do recém criado NCF, e das obrigações tributárias e previdenciárias. O artigo 37 não estava presente na primeira versão do anteprojeto de lei entregue pelo Ministro da Fazenda Octávio Bulhões ao Presidente Castelo Branco e nem no projeto de lei 3125 entregue pelo Presidente para tramitação na Câmara de Deputados. A emenda que daria origem ao artigo 37 foi inserida pela CPE (Comissão de Projetos do Executivo) durante a tramitação do projeto pelo Senado Federal, e receberia a denominação de emenda 12, na sua tramitação final pela Câmara. Quando o projeto de lei do NCF voltou à Câmara de Deputados, a emenda 12 foi analisada e aprovada pela CCJ (Comissão de Constituição e Justiça), pela Comissão de Economia (CE), pela Comissão de Agricultura e Política Rural (CAPR) e em seguida pelo plenário da Câmara. O parecer da CCJ, cujo relator era o deputado Ulysses Guimarães, trazia a seguinte justificativa para a aprovação da emenda 12:

"Amplia o benefício da comodidade da concessão do crédito [...]. Cumpre erradicar o vêzo de transformar o Banco do Brasil em fiscal e executor de lei e obrigações de outros departamentos de administração, que devem ter meios para tanto"

(DCN p. 8797 - 20/10/1965)

Cabe aqui uma análise crítica mais detalhada da justificativa da CCJ. Se o CR exigisse a apresentação de comprovantes de cumprimento das obrigações fiscais, previdenciárias e de cumprimento do NCF, as instituições bancárias não estariam assumindo o papel de fiscalizadoras, mas simplesmente exigindo documentos emitidos pelos departamentos responsáveis que atestassem o cumprimento das leis. O artigo 37 abre a possibilidade de o Estado subsidiar o crédito a atividades lesivas ao interesse público e impede que o CR seja um incentivo para a regularização da situação tributária, previdenciária e ambiental das propriedades rurais.

Em 1965, os interesses que moviam o estabelecimento de marcos legais para a conservação de florestas e incremento do crédito rural tinham o denominador comum do aumento da produtividade agrícola. Nas décadas que se seguiram, foi ocorrendo um distanciamento e polarização dos interesses ambientais e da agropecuária, que passaram a ser independentes e, na grande maioria dos casos, conflitantes.

Novos arranjos institucionais

A expansão do cultivo de soja na década de 1970 do sul para o centro-oeste do Brasil é um caso emblemático dos efeitos socioambientais perversos que acompanharam o crescimento econômico impulsionado pelo CR e pela tecnificação da agricultura. A expansão do cultivo mecanizado da soja provocou o aumento do preço das terras no sul, aumento da concentração fundiária, migração de colonos para o centro-oeste e avanço da fronteira agrícola sobre o cerrado brasileiro (KAIMOWITZ; SMITH, 2001). A política de CR e a tecnificação da agricultura priorizaram uma agricultura intensiva em capital, enquanto o recurso abundante no país era o trabalho. Essa opção de política pública contribuiu para o aumento da legião de despossuídos no meio rural (REZENDE, 2006).

Por outro lado, neste início de século, o setor agropecuário começa a ser avaliado não apenas em função de sua lucratividade e produtividade, mas passa a incorporar variáveis que transcendem os limites das fazendas, como a conservação de ecossistemas (e de serviços ecossistêmicos locais, regionais e globais), migração de populações, impactos na comunidade em torno dos empreendimentos e no desenvolvimento humano dos seus trabalhadores. O desempenho com relação a essas variáveis passa a estar sujeito ao escrutínio de novos atores e instâncias que representam um peso cada vez maior nas decisões do setor agropecuário:

• ONGs com papel contestador, fiscalizador, divulgador e negociador com relação aos impactos socioambientais negativos das organizações;

• consumidores locais e internacionais cujas escolhas levam em conta o desempenho socioambiental nas cadeias produtivas;

• investidores que avaliam o desempenho socioambiental como critério objetivo de mensuração da saúde financeira e solidez dos empreendimentos;

• restrições e barreiras socioambientais no comércio internacional.

Merecem destaque no Brasil do século 21 as iniciativas de ONGs ambientalistas na pressão e negociação com as cadeias produtivas da soja e da carne, com expressivos resultados de redução dos impactos socioambientais ao longo de suas vastas e capilarizadas cadeias produtivas (NEPSTAD et al., 2006). A pressão das ONGs sobre esses grupos econômicos tem como retaguarda as novas expectativas dos consumidores quanto ao desempenho dos bens e serviços que consomem, ao longo de todo o seu ciclo de vida, avaliando além das características tradicionais de preço e qualidade, também os impactos socioambientais inerentes aos processos produtivos. O número de consumidores hoje dispostos e aptos a fazer coerentemente esse tipo de julgamento sobre os produtos ainda é bastante restrito, e talvez demande algum tempo para que ganhe escala esse tipo de consumo responsável no Brasil. Entretanto, a principal virtude dessas iniciativas das ONGs é começar a trazer a reflexão sobre os temas globais em conservação ambiental para as escolhas cotidianas do cidadão comum, mesmo que essas escolhas ainda careçam de uma fundamentação mais robusta.

Começam também a surgir novos arranjos institucionais, como o crédito direcionado a atividades que produzam resultados socioambientais positivos. O PRONAF florestal - linha de crédito destinada ao fomento de atividades florestais sustentáveis na agricultura familiar - começou a ser implementado em 2002, quase quatro décadas depois da instituição da lei do CR, e ainda assim, dispõe de poucos recursos em relação ao seu enorme desafio de conciliar desenvolvimento humano e conservação das florestas, por meio da exploração sustentável dos recursos florestais (BRASIL, 2008; BRASIL, 2009).

No outro extremo do espectro dos segmentos que compõem o setor agropecuário temos outro exemplo de condicionamento do crédito ao desempenho socioambiental. O grupo brasileiro Amaggi, maior exportador privado de soja no mundo, adotou uma estratégia de adequação de suas atividades aos critérios socioambientais da IFC (International Finance Corporation), braço do Banco Mundial para empréstimos privados (IFC, 2006), para obter da instituição financiamentos aos seus investimentos (STICKLER; ALMEIDA, 2008). O objetivo, além de obviamente obter os recursos financeiros, era obter da IFC uma chancela internacionalmente reconhecida de qualidade e conformidade socioambiental de suas operações, o que seria muito relevante para garantir o acesso de seus produtos a mercados internacionais com exigências socioambientais cada vez mais restritivas.

Contudo, é preciso destacar que o artigo 37 da lei do CR permanece em vigor, e assim, medidas louváveis como a recente iniciativa do Banco do Brasil - instituição responsável pela maior parte dos empréstimos de CR (BRASIL, 2009) - em restringir o crédito a quem não cumprir o NCF (ISA, 2011), podem sofrer contestações quanto à sua legalidade. Para dar maior lastro legal a esse tipo de iniciativa, é imprescindível que o anacrônico artigo 37 seja revogado.

 

Considerações Finais

A reconstituição histórica da discussão que criou o Crédito Rural e o Novo Código Florestal, nascidos do mesmo berço em 1965 mostrou, ao contrário do que se supunha, que seus objetivos não eram vistos como antagônicos pelas forças políticas que os conceberam. As leis tinham como denominador comum a expectativa de incremento da competitividade e da produtividade agropecuária. Entretanto, a condição estabelecida pelo artigo 37 da lei do CR, de que seus empréstimos não seriam condicionados ao cumprimento do NCF, das obrigações tributárias e previdenciárias, acabou simbolizando a opção de priorização dos investimentos voltados ao incremento da produção agrícola nacional, em detrimento da conservação ambiental e desenvolvimento social no campo.

A aprovação do NCF e do CR ocorreu em um momento peculiar da história política do país, no início de um regime de exceção, mas enquanto ainda era possível certo debate democrático no Congresso Nacional. Era possível discutir e alterar as propostas enviadas pelo Poder Executivo, mas o debate era limitado pelo restrito prazo imposto pelo Ato Institucional e pela ausência de parlamentares cassados. O NCF, que hoje é o principal marco legal para a conservação de vegetação nativa em áreas privadas e também o principal ponto de atrito entre as bancadas ambientalista e ruralista no Congresso, foi proposto pelo Ministério da Agricultura e teve apoio de um deputado da oposição que também já havia ocupado o cargo de Ministro da Agricultura, algo difícil de se imaginar no atual contexto. Os sistemas de crenças (belief systems) que guiavam as ações dos atores políticos que propuseram e aprovaram o NCF em 1965 certamente diferem muito daqueles que guiam os atuais ruralistas, visto que a conservação ambiental era considerada na época como um vetor positivo para o incremento da produtividade da agricultura, e não como um obstáculo para o crescimento econômico.

Este estudo permite inferir que o caminho que as duas legislações percorreram teria mesmo sido fortemente influenciado pelas suas origens, o que corrobora a hipótese de dependência da trajetória (path dependence). Assim como no trecho bíblico proposto no título deste artigo, desde a gênese já se sabia qual seria o filho preferido, qual disporia de mais recursos e teria suas demandas priorizadas. A diferença em relação ao trágico fim da história de Caim e Abel é que, no século 21, por meio das oportunidades que surgem com os novos arranjos institucionais, o Crédito Rural e o Novo Código Florestal têm a possibilidade de convergir novamente seus objetivos, agora não somente em torno do incremento da produtividade e competitividade, mas na direção de um maior desenvolvimento socioambiental na agropecuária brasileira.

 

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