UM CONVITE À REFLEXÃO SOBRE A CATEGORIA DE UNIDADE DE CONSERVAÇÃO REFÚGIO DE VIDA SILVESTRE¹

Resumos

Os Refúgios de Vida Silvestre (RVS) são unidades de conservação (UCs) do grupo de proteção integral e permitem apenas o uso indireto dos atributos naturais. Entretanto, não implicam em desapropriação das terras, desde que haja compatibilidade das atividades das propriedades com os objetivos de criação da unidade. Através de uma pesquisa exploratória, buscou-se aprofundar os conhecimentos sobre os Refúgios de Vida Silvestre investigando-se as possíveis origens da categoria no âmbito da elaboração da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, levantando-se hipóteses acerca das concepções envolvidas na criação de UCs federais desta categoria e das possíveis atribuições de sentidos à mesma pelos seus gestores. Pôde-se concluir que as dificuldades geradas pela localização da categoria em uma intersecção entre proteção integral e uso sustentável, aliada à sua falta de regulamentação, é expressa nos mais diferentes níveis de relação com os RVS, não sendo pressuposto, no entanto, para considerar a categoria inviável.

Refúgio de Vida Silvestre; Gestão de Unidade de Conservação; Racionalidade

Refugios de Vida Silvestre (RVS) son unidades de conservación (UCs) de protección integral y es permitido sólo el uso indirecto de atributos naturales. Sin embargo, no implican la expropiación de tierras, siempre que exista compatibilidad de las actividades de las propiedades con los objetivos de la unidad. Através de un estudio exploratorio, hemos tratado de profundizar en el conocimiento del RVS, investigando las posibles fuentes de la categoría en la preparación de la Ley del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, hipótesis acerca de los conceptos involucrados en la creación de RVS y las posibles concepciones de sus directivos acerca de la categoria. Se podría concluir que las dificultades generadas por la ubicación de la categoría en una intersección entre la protección integral y el uso sostenible, combinado con su falta de regulación, se expresa en muchos diferentes niveles, no siendo suposición, sin embargo, considerarla una categoría inviable.

Refugio de Vida Silvestre; Unidad de Conservación; Racionalidad

Wildlife Refuge (RVS - Refúgio de Vida Silvestre) is a conservation unit geared to full protection, and it only allows the indirect use of natural resources. However, it does not incur in land expropriation as long as the activities conducted within the property are in compliance with the goals of the protected area. The current study consists of an exploratory research that sought to deepen the knowledge about the RVS by investigating the possible sources of the category within the context of the National Protected Areas System Law. It raises hypotheses about the concepts involved in the creation of federal RVS and about the possible meaning managers attribute to this category. It could be concluded that the difficulties generated by the category location in an intersection between full protection and sustainable use, combined with the lack of regulation, are expressed in many different levels of relationship with the RVS. However, these difficulties are not strong enough to consider it as an unviable category.

Wildlife Refuge; management of protected areas; rationality

Introdução

Em um momento em que a crise ambiental passa a ser vista como uma crise do conhecimento, civilizatória (LEFF, 2010), a categoria de unidade de conservação (UC) Refúgio de Vida Silvestre (RVS) apresenta potencial para reafirmar sua existência.

A categoria RVS é uma UC do grupo de proteção integral, ou seja, permite apenas o uso indireto dos atributos naturais, o qual não envolve coleta, uso, dano ou destruição dos recursos. A peculiaridade desta categoria, e que é compartilhada apenas com os Monumentos Naturais, é que a mesma, sendo de proteção integral, não implica em desapropriação das terras, desde que haja compatibilidade das atividades das propriedades com os objetivos de criação da Unidade. Havendo permanência de propriedades privadas, a lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) prevê algumas exceções para a categoria, como permissão para criação de animais e cultivos não autóctones, desde que previsto em seu plano de manejo.

Este trabalho representa um convite à reflexão e não pretende esgotar debates e encaminhamentos essenciais à compreensão do papel da categoria de Unidade de Conservação Refúgio de Vida Silvestre no Brasil. A discussão que propomos está organizada em sete seções: introdução, metodologia da pesquisa, retrospecto da história das categorias de unidades de conservação brasileiras, uma análise sobre a categoria Refúgio de Vida Silvestre em relação ao processo de elaboração do SNUC, discussão preliminar sobre a gestão de RVS federais, convite à reflexão sobre os potenciais da categoria e algumas considerações finais.

A pesquisa que gerou este artigo pode ser classificada como exploratória (GIL, 2007), tendo como objetivo principal aprofundar os conhecimentos sobre uma categoria de unidade de conservação pouco explorada (Refúgio de Vida Silvestre). Para tanto, buscou-se investigar as possíveis origens da categoria Refúgio de Vida Silvestre no âmbito do SNUC e inspirações para sua definição, levantar hipóteses acerca das concepções envolvidas na criação de UCs federais desta categoria e das possíveis atribuições de sentidos à mesma pelos seus gestores.

Metodologia

Esta pesquisa foi produzida a partir de revisão da literatura e pesquisa documental, somadas à realização de entrevista com informante-chave que participou em momentos decisivos da elaboração do Sistema Nacional de Unidades de Conservação, política pública que instituiu a categoria Refúgio de Vida Silvestre no ano 2000. Ainda, foram analisadas questões respondidas pelos gestores dos sete RVS federais existentes até então.

O levantamento bibliográfico realizado por meio da base de dados da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) priorizou a busca por publicações em periódicos científicos que abordassem temas que envolvessem o histórico da elaboração da lei do SNUC, bem como a categoria Refúgio de Vida Silvestre. Já a pesquisa documental concentrou-se na investigação de projetos de lei, memórias de reuniões e audiências públicas, normas e da legislação pertinente, tendo por objetivo permitir uma reconstituição da história de criação e gestão de Unidades de Conservação no Brasil com ênfase na categoria RVS.

A partir deste levantamento buscou-se identificar os pontos críticos da concepção da categoria RVS no contexto da elaboração do SNUC. Cabe esclarecer que na história que envolve a discussão e criação de unidades de conservação, esse conceito ainda não existia, sendo utilizado o termo áreas protegidas. Porém, não é de interesse deste trabalho entrar nessa diferenciação, de forma que se deve manter em mente que estão sob análise apenas as áreas protegidas em forma de unidades de conservação.

Ao informante-chave foi enviado um questionário por e-mail com 12 questões. Mensagem com as respostas às questões foi recebida em 22 de maio de 2013. Aos gestores dos RVS federais foram encaminhados questionários com 27 questões, também via e-mail. As respostas dos gestores foram recebidas no período compreendido entre maio e agosto de 2013.

À luz do arcabouço construído com o levantamento bibliográfico e documental, foi investigada a possível origem e inspiração para a definição da categoria, bem como seu reflexo na realidade, a partir da análise dos objetivos de criação dos RVS federais existentes. Por último, foram analisadas as opiniões dos gestores de RVS federais acerca de suas concepções sobre a categoria e alguns obstáculos perceptíveis à gestão dessas unidades de conservação.

Retrospecto sobre as categorias de unidades de conservação brasileiras

Inicialmente, cabe esclarecer a diferença entre os termos áreas protegidas e unidades de conservação. As áreas protegidas são assim definidas mediante algum dispositivo legal.

Dentre elas estão as Áreas de Preservação Permanente (APPs) e Reserva Legal (RL), criadas pelo Código Florestal de 1965 (BRASIL, 1965); as Terras Indígenas, instituídas em 1973 pelo Estatuto do Índio (BRASIL, 1973) e sacramentadas na constituição de 1988 (BRASIL, 1988); os Sítios Ramsar (áreas de zonas úmidas protegidas a partir da Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional realizada em 1971 na cidade de Ramsar, Irã, e que no Brasil coincidem com UCs; Sítios do Patrimônio Mundial - Cultural e Natural, declarados pela UNESCO a partir da Convenção do Patrimônio Mundial ocorrida em 1972, que, no Brasil, em alguns casos também estão sobrepostos a UCs; as Terras Remanescentes de Comunidades Quilombolas, reconhecidas pelo Artigo 68 da Constituição Federal de 1988; além das Unidades de Conservação (BRASIL, 2000). O termo Unidade de Conservação surge pela primeira vez na Política Nacional do Meio Ambiente (BRASIL, 1981) e reaparece na Constituição Federal de 1988. O grande diferencial está na finalidade das áreas protegidas, sendo prerrogativa exclusiva das Unidades de Conservação o objetivo específico de conservar a natureza.

As primeiras discussões no país voltadas para a criação de áreas protegidas datam ainda no Século XIX. Contudo, tais iniciativas eram inspiradas em experiências internacionais, especialmente nas dos Estados Unidos e Europa. O foco herdado destas experiências se relacionava à proteção de recursos renováveis de reconhecida relevância econômica (PÁDUA, 2003 apudMEDEIROS, 2006). Para Medeiros (2006, p. 43), "O Brasil foi um dos países que mais tardiamente sucumbiu à onda internacional de criação de Parques, após a iniciativa americana de 1872."

Conforme Medeiros, Irving e Garay (2004) a década de 1930 foi particularmente relevante para a gestão de áreas protegidas. Os autores creditam este avanço ao novo ideário de desenvolvimento para o Brasil, o qual propiciou um ambiente político propício ao processo de modernização que caracterizou o país nessa época, bem como, "à influência e pressão de movimentos organizados voltados à proteção da natureza, que aqui começavam a melhor se aparelhar" (MEDEIROS, 2006, p. 46). Pecatiello (2011, p. 73) baseado na periodização proposta por Mono sowski (1989) caracteriza tal momento pela necessidade de "regulamentação da apropriaç ão de cada recurso natural em âmbito nacional, com foco nas necessidades das nascentes industrialização e urbanização."

Ainda de acordo com Medeiros (2006), neste contexto, a segunda Constituição Republicana, de 1934, avança ao atribuir aos recursos naturais o status de patrimônio nacional a ser preservado, incluindo definitivamente a gestão de áreas protegidas na agenda política do país. Com o Código Florestal de 1934 são previstas as categorias Parque Nacional, Floresta Nacional e Reserva de Proteção Biológica ou Estética, de áreas protegidas, enquanto o Código de Caça e Pesca do mesmo ano cria o Parque de Reserva, Refúgio e Criação de Animais Silvestres (focados na proteção de espécies/recursos). Um dos resultados deste período foi, em 1937, a criação do Parque Nacional do Itatiaia, considerado a primeira Unidade de Conservação Federal do Brasil.

O período de 1934 a 1988 em relação à gestão de áreas protegidas foi marcado pela inconstância. Até a década de 1960 não existiam planejamentos ou uma política de criação de UC (MERCADANTE, 2001), as unidades iam sendo criadas mergulhadas em políticas que incentivavam a devastação ambiental "ora em nome do desenvolvimento, ora em consequência do abandono do planejamento territorial, ora como fruto da busca da integração nacional, ora como resultado da mais absoluta incúria administrativa" (OLIVEIRA, 2005, p. 47 apudSILVA, 2008, p. 373).

De acordo com Medeiros (2006) neste período, a Lei de Proteção aos Animais em 1967 cria as categorias de UC Reserva Biológica Nacional (apenas uso indireto) e Parque de Caça Federal (prevendo uso direto), assim como cria espaços chamados refúgios e reservas, destinados à sua preservação.

Segundo Drummond e Barros-Platiau (2006), o Código Florestal de 1965 e o Código de Fauna de 1967 foram os responsáveis pelas futuras categorias de UCs de proteção integral e uso sustentável, ao preverem áreas protegidas onde não era permitido uso (parques nacionais, estaduais, municipais e reservas biológicas) e onde era permitido o uso direto (florestas nacionais e parques de caça).

A partir dos anos 1970 o foco tornou-se o controle da pol uição industrial, especialmente influenciado pela Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, em Estocolmo (ONU, 1972). Naquele contexto em que desenvolvimento era sinônimo de crescimento econômico, e o Brasil estava em plena corrida desenvolvimentista, a posição do país foi claramente contrária às iniciativas da Conferência (PECCATIELLO, 2011).

Todavia, a influência dos debates internacionais surtiu certo efeito no Brasil, tanto que o texto do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-79) relacionava entre os seus objetivos "atingir o desenvolvimento sem deterioração da qualidade de vida e, em particular, sem devastar o patrimônio nacional de recursos naturais" (MEDEIROS, 2006, p. 53). Para a Amazônia, o mesmo plano determinava a imediata criação de Parques e Florestas Nacionais.

Neste processo de expansão das áreas protegidas no Brasil, em 1967 foi criado o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), dentro do Ministério da Agricultura abrangendo, entre seus objetivos, a gestão das UCs até então existentes (Parques Nacionais, Reservas Biológicas e Florestas Nacionais).

Segundo Medeiros (2006), em 1973 também é criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA), ocasionando uma sobreposição de instituições. Como toda a gestão de áreas protegidas permanecia sob responsabilidade do IBDF, a SEMA propôs tipologias em um programa próprio de UCs: Estação Ecológica e Área de Proteção Ambiental em 1981, Reserva Ecológica e Área de Relevante Interesse Ecológico em 1984. Ainda em 1990, foi publicado o Decreto nº 98.914 criando as Reservas Particulares do Patrimônio Natural, o qual foi revogado pelo Decreto nº 1.922 de 1996. "A justificativa principal para a instituição dessas novas tipologias era o preenchimento de lacunas evidentes no modelo brasileiro de criação de áreas protegidas." (Idem, p. 54).

Contudo, desde meados da década de 1970 já se discutia no âmbito do IBDF a necessidade de promover uma maior ordenação no processo de criação de áreas protegidas e a necessidade de um sistema único e integrado (MEDEIROS, 2006). Conforme Mercadante (2001), em 1976 foi concluído o trabalho "Uma Análise de Prioridades em Conservação da Natureza na Amazônia", o qual se tornou base para elaboração do "Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil", cuja primeira etapa foi publicada em 1979 e a segunda em 1982. Estas duas propostas seriam o "embrião" do futuro SNUC, conforme Medeiros (2006).

No Plano do Sistema de Unidades de Conservação do Brasil (IBDF/FBCN, 1979; 1982) foi proposta a criação (além das já existentes) das categorias de UC: Monumento Natural, Santuário ou Refúgio de Vida Silvestre, Parque Natural, Reserva de Fauna, Reserva Indígena, Monumento Cultural e ainda, Reserva da Biosfera e Reserva do Patrimônio Mundial.

Dias e Pereira (2010) expressam o processo de mudança na visão ambiental e política em relação à criação e gestão de unidades de conservação ocorrido a partir de 1980. Os autores ressaltam que no período de ações desenvolvimentistas do governo militar (1960 a 1970, especialmente na segunda metade da década de 1970), em momento algum se prestou atenção aos interesses das populações tradicionais. Os incentivos voltavam-se essencialmente à expansão da fronteira agrícola, da fronteira urbana e da implantação de infraestruturas. Assim, surgia a delimitação de áreas protegidas como resposta às críticas internacionais, sendo que muitas dessas iniciativas excluíam (por vezes expulsavam) as populações locais. Como anteriormente comentado, prática de acordo com a estratégia hegemônica internacional (especialmente nos Estados Unidos) cuja visão, até meados dos anos 1960, considerava que "para haver de fato a conservação dos recursos naturais era necessário excluir as populações" (BRITO, 2008, p. 05).

Essa situação foi a geradora de uma "renovação na política ambiental brasileira, a partir de movimentos organizados pelos 'povos da floresta', respaldados por organizações não governamentais (ONGs)" (DIAS e PEREIRA, 2010, p. 77). Neste contexto, as reservas extrativistas foram criadas pela Portaria n^o 627 de 1987 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), e reconhecidas como UCs em 1990 (DRUMMOND, FRANCO e OLIVEIRA, 2011).

Neste ínterim, é criado o Ministério do Desenvolvimento Urbano e do Meio Ambiente em 1985, a partir da estrutura da SEMA, que se consolida como Ministério do Meio Ambiente em 1999 (NUNES, COSTA e LUSTOSA, 2011). Em 1988 a nova Constituição Federal é promulgada contendo um capítulo específico sobre meio ambiente, determinando explicitamente a criação e delimitação de áreas protegidas e confirmando o dever comum entre sociedade e Estado na manutenção e proteção da natureza. E, conforme Dias e Pereira (2010), no início de 1989, o Brasil recebe muitas críticas em virtude das queimadas na Amazônia e do assassinato de Chico Mendes, quando o governo federal cria o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) unindo SEMA, IBDF, Superintendência da Borracha e Superintendência do Desenvolvimento e da Pesca.

Como conclusão deste retrospecto, Pádua (1997) demonstra que o Brasil chega aos anos 1990 com uma pluralidade de categorias de áreas naturais protegidas, em um ambiente internacional de consenso sobre a importância da proteção da biodiversidade. Segundo a autora, os diferentes tipos de UCs nasceram a partir de múltiplos fatores, desde a sintonia de cientistas e administradores com as mudanças no panorama mundial da conservação ambiental, passando pela ampliação do interesse social na questão, pressões internacionais e a concorrência entre organismos gestores e as suas diferentes políticas.

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação e a categoria Refúgio de Vida Silvestre

Inserida na trajetória da discussão da questão ambiental, também é a partir dos anos 1970 que se proliferam mundialmente a criação de áreas protegidas, bem como se passa a discutir a presença humana em UCs. Em 1972, em Estocolmo, surge o predecessor do conceito de desenvolvimento sustentável e no mesmo ano ocorre a XI Assembleia Geral da União Internacional para Conservação da Natureza e dos Recursos Naturais (UICN) no Canadá, onde se considerou, pela primeira vez, a ocupação humana e a exploração econômica em parques nacionais através de um zoneamento (BRITO, 2008).

Ainda, segundo o mesmo autor (op. cit.), a União Internacional para Proteção da Natureza (futura - IUCN), foi criada em 1948 também para amenizar a dicotomia populações humanas versus áreas protegidas. A IUCN, atualmente, é a principal organização internacional que direciona as políticas globais no tocante a áreas protegidas.

Em 1982 ocorre o III Congresso Mundial de Parques Nacionais, no qual se inicia a discussão sobre uma política que correlacionasse o desenvolvimento regional, estadual e nacional, as populações locais, os recursos naturais e o meio ambiente na gestão de áreas protegidas. O conceito das populações como usuárias evolui para manejadoras, o que, conforme Brito (2008), foi um importante passo para o estabelecimento legal de UCs com presença humana.

Em âmbito nacional, como parte dos encaminhamentos do Plano do Sistema de UCs (IBDF/FCBN, 1979; 1982), o IBDF encomenda à ONG FUNATURA uma avaliação crítica das categorias de UCs existentes e um anteprojeto de lei para o futuro Sistema Nacional de Unidades de Conservação.

Em 1989 a FUNATURA entrega sua proposta ao já então criado IBAMA. A proposta continha 09 categorias de UCs em três grupos: proteção integral, manejo provisório e manejo sustentável. Naquele momento, a categoria Refúgio de Vida Silvestre incluía-se nas UCs de proteção integral e absorvia os objetivos da Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE) criada em 1984 pela SEMA e extinta na proposta da FUNATURA (MERCADANTE, 2001).

Em 05 de junho de 1992 o anteprojeto (BRASIL, 1989) torna-se Projeto de Lei (PL) e é encaminhado à Comissão de Direitos do Consumidor, Meio ambiente e Minorias (CDCMM), recebendo as primeiras modificações substantivas sob a relatoria do então Deputado Fábio Feldmann (MERCADANTE, 2001; MEDEIROS, 2006). Contextualmente, o Brasil, um país com um dos maiores índices de biodiversidade do planeta, surge como alvo estratégico dos desdobramentos da Convenção da Biodiversidade. Cabe salientar que a ECO 92 (Cúpula da Terra) onde foi apresentado tal relatório ocorreu em 1992, enquanto o Brasil ratificou a Convenção da Biodiversidade apenas em 1994. Situa-se neste período o início das discussões no interior do governo sobre o SNUC. De acordo com o Projeto de Lei (BRASIL, 1989), os RVS

se destinam a assegurar condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local, bem como da fauna residente ou migratória. (...) a manutenção de áreas de domínio privado dependerá da viabilidade de compatibilização dos objetivos da Unidade com a utilização da terra. Não havendo aquiescência do proprietário para a coexistência do Refúgio da Vida Silvestre, com o uso da propriedade, caracterizado o efetivo interesse público, proceder-se-á à desapropriação.

No ano de 1995, o Deputado Fábio Feldmann sai do Congresso para assumir a Secretaria de Meio Ambiente do Estado de São Paulo e o Deputado Fernando Gabeira assume a relatoria. Durante esse período foram realizadas audiências públicas bastante concorridas em seis capitais. A partir da proposta de Feldmann, Gabeira faz novas propostas baseadas em resultados das audiências públicas (MERCADANTE, 2001). Quanto à proposta da categoria de RVS, a sutil e principal alteração foi o foco de proteção, que pelo PL e pelo substitutivo Feldmann se referia a "condições de existência ou reprodução de espécies ou comunidades", e, então, passou a ser descrito como a proteção de "ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades" no substitutivo Gabeira (SOUZA, 2012, Anexo A). Esta última definição permaneceu na publicação do SNUC. Ou seja, o foco passou de espécies e comunidades para ambiente. Esse deslocamento acarreta importantes consequências, as quais discutiremos mais adiante.

Outra inovação proveniente, neste caso, do substitutivo Feldmann também é extremamente relevante para a análise da categoria RVS. O PL inclui o RVS no rol das UCs de proteção integral, ou seja, onde apenas é permitido o uso indireto dos recursos naturais (com exceção dos casos previstos em lei). Todavia, o PL não apresentava definição de 'uso indireto'. Tal definição foi inclusa no substitutivo Feldmann: "aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos recursos naturais" (SOUZA, 2012, Anexo A) e assim se manteve na publicação do SNUC.

Essa definição de uso indireto implica em sérias limitações, já que se torna quase impossível identificar alguma atividade produtiva que não implique pelo menos em consumo ou coleta. A partir de uma análise mais acurada e estrita, podemos supor que as únicas atividades humanas que poderiam ser permitidas em UCs de proteção integral seriam não produtivas em termos de produção de bens, como turismo, educação ou pesquisa.

O PL também trouxe a proibição da introdução de espécies não autóctones em UCs, contudo não mencionava exceções para a categoria RVS. Já o substitutivo Feldmann coloca o seguinte "Nas propriedades privadas mantidas nos Refúgios de Vida Silvestre poderão ser criados animais domésticos compatíveis com as finalidades da unidade, de acordo com o que dispuser o seu Plano de Manejo" (SOUZA, 2012, Anexo A). Esta exceção se manteve na publicação do SNUC, somando à criação de animais, o cultivo de plantas consideradas compatíveis (alteração feita pelo substitutivo Gabeira).

Em relação à definição de UCs de Proteção Integral presente no SNUC, essa foi a única exceção ao uso indireto prevista em lei para RVS. Contudo, a exceção é limitada ao que for disposto no plano de manejo, documento de gestão fundamentado nos objetivos gerais da UC, o qual estabelece o zoneamento da unidade e normas de manejo dos recursos naturais. Cabe salientar, ainda, que o PL deixava clara a possibilidade de o Poder Executivo limitar ou proibir atividades que conflitassem com as finalidades de criação do RVS, entretanto, tal dispositivo foi excluído ainda no substitutivo Feldmann e não aparece no SNUC.

Por último, nesta análise vale ressaltar que o único incentivo previsto no PL para áreas privadas inseridas em RVS, a isenção de Imposto Territorial Rural (ITR), foi excluído no substitutivo Gabeira e também não se manteve no SNUC publicado. Contudo, de acordo com a Lei nº 9393/96, a isenção de ITR se aplica a todas as terras declaradas de interesse ecológico pelo poder público, como APPs, reservas legais e áreas cobertas por vegetação nativa. Todavia, apesar desta norma ser aplicável nos RVS, o fato da Lei do SNUC não ter contemplado tal incentivo implica em trâmites burocráticos mais trabalhosos para os proprietários cujas terras são abrangidas por um Refúgio.

Segundo Rodrigues (2009), a categoria Refúgio de Vida Silvestre foi inspirada nos National Wildlife Refugees americanos, cuja finalidade é conservar os recursos de vida selvagem no país com foco em espécies ameaçadas, prevendo também a recreação e a educação ambiental. Esta ligação também é coerente com as declarações do informante-chave entrevistado durante esta pesquisa.

A primeira Etapa do Plano do Sistema Nacional de Unidades de Conservação do Brasil comprova essa inspiração, na medida em que define como objetivo de Santuário ou Refúgio de Vida Silvestre assegurar a sobrevivência de espécies ou populações de fauna migratória ou residente, endêmica e biótopos únicos, que tivessem significado regional, nacional ou mundial. Neste contexto, as áreas seriam proporcionais à necessidade do habitat ou das características específicas das espécies a serem protegidas, consistindo em áreas relativamente pequenas como ninhais, lagos, pântanos (IBDF/FBCN, 1979).

Pureza (2014), em sua dissertação, traz outro entendimento em relação à possível inspiração para a definição da categoria RVS, declarada por Cláudio Maretti a partir de explicação de Paulo Nogueira Neto. Nesta opinião, esta categoria pode ter sido considerada uma espécie de conceito de Monumento Naturalⁱ aplicado à parte biológica, de certa forma também ligada a espécies, não ao ambiente em geral e relacionada a áreas pequenas. Assim, seria aplicada em um contexto em que não seria possível proteger todo o sistema, assegurando-se, desta forma, apenas um aspecto-chave do processo.

De quatro outras declarações obtidas por Pureza (2014) acerca da concepção dos RVS, três relacionam explicitamente a função da categoria à proteção da fauna, sendo que Pádua (2013) vê as ARIEs como similares aos RVS, mantendo a relação também com a proteção da fauna.

Conforme anteriormente comentado, no anteprojeto da FUNATURA, os objetivos das ARIEs foram absorvidos pelos RVS, extinguindo a categoria. No entanto, não tendo sido possível identificar as justificativas no processo de elaboração e aprovação do SNUC, a categoria ARIE foi resgatada no substitutivo que foi aprovado na Câmara, de forma que as duas categorias passaram a coexistir.

Chama-se novamente atenção ao fato de a lei do SNUC conter, no âmbito da categoria RVS, o foco voltado à proteção de "ambientes", não de "espécies ameaçadas", como ocorre nos National Wildlife Refugees americanos. Esta alteração na definição dos RVS o afastou de suas fontes de inspiração, bem como do quase unânime entendimento de que a categoria teria função primordial de proteção à fauna.

Criação e gestão de RVS Federais

Analisando os decretos de criação dos Refúgios federais pôde-se verificar que, dos sete existentes, apenas um possui entre seus objetivos, alguma relação direta com a proteção de espécies da fauna. Trata-se do RVS Boa Nova, que busca proteger populações viáveis de gravatazeiro (Rhopornis ardesiacus), entre outros objetivos.

O RVS Santa Cruz também traz referências mais explícitas à concepção inicial da categoria, já que seu objetivo é proteger principalmente os fundos colonizados por algas e outras comunidades bentônicas, bem como sua fauna associada. Ambos foram criados em 2010, o primeiro na Bahia e o segundo no Espírito Santo.

O RVS Rio dos Frades traz em seu decreto de criação uma referência à concepção de monumento natural aplicado aos aspectos biológicos, ao pretender "Preservar ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica", enquanto os demais demonstram em seus decretos a concepção sacramentada na publicação do SNUC relativa aos RVS, a proteção de "ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades" de forma mais ampla.

Tampouco, a intenção de estabelecer RVS em áreas relativamente pequenas se manteve, sendo que apenas o RVS Rio dos Frades (criado em 2007) e o RVS Ilha dos Lobos (criado inicialmente em 1983) possuem menos de 1000 hectares. Todos os outros possuem áreas entre 15000 e 128000 hectares.

Desta forma, pode-se observar que a concepção da categoria aplicada na criação de Refúgios de Vida Silvestre em âmbito federal distanciou-se dos objetivos ou aspirações relativas a origem no processo de elaboração do SNUC. A maioria dos RVS federais possui objetivos gerais de proteção de ambientes naturais, sem mencionar a preservação de determinado recurso específico, ou mesmo, sem buscar a proteção de áreas relativamente pequenas que salvaguardem determinado aspecto ou etapa de um processo natural.

Diante das dificuldades de gestão de UCs de uma categoria bastante complexa, desconhecida e rara, analistas ambientais lotados em RVS federais em 2009 iniciaram uma movimentação para discussão de normas e diretrizes de gestão desta categoria. No entanto, o órgão gestor das UCs (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio) não deu continuidade às tratativas sob a justificativa de que um Grupo de Trabalho (GT) do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) cujo objetivo era regulamentar diversas categorias (Reserva Biológica, Estação Ecológica, Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico e Refúgio de Vida Silvestre) atenderia tal demanda. Contudo, o processo de criação do GT data de 2007 e, atualmente, consta com status "inativo" na página do Ministério.

As atenções do CONAMA durante o período citado estiveram voltadas à discussão e elaboração do que viria a ser a Resolução CONAMA n^o 428/2010, que trata de normas para licenciamento ambiental de empreendimentos que afetem UCs ou suas zonas de amortecimento.

Esta ausência de regulamentação, que ignora a importância da discussão acerca da situação desta categoria em uma espécie de interseção entre os grupos de proteção integral e uso sustentável, predominantemente composta por propriedades privadas na realidade, além de gerar obstáculos muitas vezes instransponíveis para a gestão, também se manifesta ao serem analisados os entendimentos relativos à categoria RVS em trabalhos que envolvem o SNUC.

Nunes, Costa e Lustosa (2011) ao contextualizar a preocupação ambiental a partir da dimensão econômica, generaliza o grupo de UCs de Proteção Integral, inclusive os RVS, como unidades onde é "proibida a presença de populações permanentes, e vedadas as atividades econômicas" (p. 30).

Silva (2008) classifica as categorias de UCs em três grupos conforme a origem da posse e domínio das terras. Embora inicialmente deixe claro que os RVS possam ser compostos por propriedades privadas, mais adiante em seu texto inclui os RVS no grupo das UCs de domínio puramente público, em que há obrigação da desapropriação. Deste modo, coloca no grupo das UCs de caráter misto (que aliam regime público e privado das terras) apenas as APA e as ARIE.

Já Derani (2001) citado por Medeiros, Irving e Garay (2004), assinala que nas Unidades de Proteção Integral não deveria haver urbanização ou agricultura, somente poderiam existir tais atividades em situações específicas, nas UCs de Uso Sustentável. No mesmo artigo, Irving (2002) citado por Medeiros, Irving e Garay (2004, p. 87), ressalta que o SNUC ilustra a integração entre visões preservacionistas, inspirada na intocabilidade dos recursos renováveis, e socioambientalistas, com a concepção de inclusão social na gestão das áreas protegidas.

Nestas leituras, pode-se inferir a permanência de certo "desconhecimento". Algumas hipóteses podem ser levantadas para explicar tal limitação: o RVS se situar numa já citada espécie de intersecção entre proteção integral e uso sustentável, existirem poucas unidades desta categoria, especialmente na esfera federal (apenas sete), e por ambos os motivos apresentados, configurar-se em uma exceção.

Contudo, as produções citadas acima demonstram muito mais uma dicotomia preservacionismo/socioambientalismo que se reflete na divisão de categorias de UCs em um grupo de proteção integral e outro de uso sustentável, que uma integração, ao menos no que se refere à categoria Refúgio de Vida Silvestre. Pode-se atribuir essa dificuldade presente nos artigos analisados à concepção de proteção integral do próprio SNUC - relacionada à ausência de interferência humana -, desconsiderando-se as exceções e, consequentemente, ao conceito de uso indireto, ambos anteriormente explorados neste trabalho.

Outro artigo cujas conclusões são interessantes de se apresentar neste contexto é de Menezes e Siena (2010), no qual os autores discutem a distribuição das vertentes do ambientalismoⁱⁱ (preservacionismo, socioambientalismo e sustentabilismo) no quadro técnico do ICMBio na Amazônia Legal. Nesta pesquisa foi constatado que o preservacionismo ainda é a corrente mais presente, contudo, parte dos técnicos incorporam preceitos das outras vertentes. Os autores apontam para um ambientalismo "misto", composto por uma visão plural do ambientalismo ou na perspectiva de um ambientalismo em processo de formação, chegando a cogitar a existência de um preservacionismo moderado ou realmente uma mudança de concepção.

Brown (2002) coloca que nos anos 1990 consolidou-se internacionalmente um novo referencial científico sobre a função social das áreas protegidas a partir da etnobiologia e de projetos que consideram os ecossistemas como dinâmicos. Neste contexto, o preservacionismo passou a dividir espaço com o conservacionismo.

Por mais que realmente possa estar ocorrendo uma mudança de concepção, os entraves para a gestão dos RVS permanecem, muitas vezes ocasionados pela predominância da corrente preservacionista também nas instâncias superiores do ICMBio. Menezes e Siena (2010) comentam sobre a possibilidade do ICMBio ter herdado do IBAMA a perspectiva preservacionista, detectada por Garnelo e Sampaio (2005), já que o primeiro foi criado a partir de um desdobramento do segundo Instituto.

Com o objetivo de enriquecer a análise da gestão dos RVS federais, através de questionários aplicados aos sete gestores, pôde-se observar a existência de três opiniões que encontram lugar na discussão proposta nesta pesquisa a partir da exploração da origem e papel atual da categoria, como pode ser verificado a seguir.

Dois dos gestores parecem possuir uma visão de RVS como UC de proteção integral no sentido clássico. Neste caso, a única opção de uso seria o ecoturismo, passível de ser considerado uso indireto. Ainda, uma das opiniões reflete a impressão por parte do gestor de que a categoria foi escolhida como estratégia para o governo escapar do ônus da desapropriação.

Outros dois gestores relacionaram a concepção de RVS com a proteção de um recurso específico, ligada a áreas relativamente pequenas, em concordância com a inspiração original indicada nesta pesquisa.

Por último, existem os gestores que consideram a categoria, de certa forma, uma prática forçada de desenvolvimento sustentável, como se pode observar na declaração de um deles:

(...) essa categoria é o desenvolvimento sustentável colocado em prática. Contudo, o sistema não permite tal prática, ou seja, os pressupostos do capitalismo atualmente excluem qualquer prática que implique em menor expansão de produção, ou respeito aos atributos naturais das ecorregiões, ou simplesmente respeito estrito às leis ambientais. Essas práticas, invariavelmente, reduzem as expectativas de ganhos crescentes dos proprietários. ⁱⁱⁱ

Para estes, as atividades compatíveis com os objetivos dos RVS deveriam ser definidas já no decreto de criação da unidade, com base em estudos que justificassem tal compatibilidade em uma UC de proteção integral, assim como as restrições para a produção também deveriam ser exaustivamente esclarecidas à população atingida.

Finalmente, resta a dificuldade prática de definirem-se atividades econômicas que possam ser consideradas de uso indireto, sendo, então, passíveis de serem praticadas ou até mesmo incentivadas, no interior de unidades de conservação de proteção integral.

Afirmando seu papel

À primeira vista, a categoria Refúgio de Vida Silvestre pode ser considerada um objeto híbrido, nem claramente proteção integral, nem uso sustentável. Souza (2012) chega a propor ou a extinção da categoria ou o deslocamento da mesma para o grupo das UCs de uso sustentável.

Como se buscou demonstrar durante este trabalho, as formações e concepções cartesianas inerentes à sociedade contemporânea tendem a não permitir que se enxergue a possibilidade da coexistência do objetivo de proteção integral de recursos naturais com a presença de atividades humanas produtivas. Soa contraditório, exclusivo um ao outro.

No entanto, nesta pesquisa propõe-se uma reflexão sobre a possibilidade de se permitir ousar olhando para outras direções. Olhar este que não foca somente em antagonismos dualistas, mas em termos de complementaridade sem negação dos conflitos (LIMA, 2005). Já que, segundo Leff (2010, p. 206), "a política ambiental é convivência no dissenso".

A crise ambiental pode ser interpretada como um reflexo dos limites da racionalidade instrumental, a qual pode ser definida como a racionalidade (sistema de crenças, valores, ações e padrões de produção) econômica e tecnológica que sustenta a sociedade capitalista moderna e, portanto, dominante (LEFF, 2010).

Baseado nas obras de Max Weber, Leff (2010) apresenta possíveis caminhos para analisar a problemática ambiental, e indica o conceito de racionalidade como de grande valia para tanto. Neste trabalho interessa, especialmente, o conceito de racionalidade substantiva, o qual emerge justamente da franca crítica de Weber às racionalidades hegemônicas. Estas racionalidades seriam as que coexistem junto às racionalidades instrumentais sem necessariamente se submeterem.

Nesse sentido, a proposta é permitir-se ampliar o olhar para a categoria Refúgio de Vida Silvestre. Não apenas ao que aparece como principal: a contradição aparente relativa ao fato de pertencer ao grupo de proteção integral, mas apresentar usos considerados diretos em alguns casos. Propõe-se a possibilidade de existirem racionalidades marginais, em uma franca busca pela racionalidade ambiental de Enrique Leff, aquela racionalidade produtiva alternativa que pode se apresentar nos atores sociais envolvidos com um RVS.

Neste sentido, a categoria RVS pode se afirmar. Não existem garantias de que esse é o caminho, mas também, não necessariamente existe apenas um caminho sempre. Em um mundo de sociedades socioambientais complexas, as formas de apreender as mudanças devem evoluir de acordo. Embora a elaboração do SNUC tenha ocorrido num processo de uma década, a definição desta categoria, especificamente, passou por mudanças de redação que a distanciou do modelo supostamente seguido (os Wildlife Refugees americanos). Essa mudança levou a uma configuração inovadora dentro do grupo das unidades de conservação de proteção integral, onde se propõe alguns usos diretos, contudo ainda muito obscuros, pela falta de regulamentação da categoria, mas que não implicam em sua inviabilidade, necessariamente.

Esforços no sentido de diagnosticar a racionalidade produtiva de proprietários de terras inseridas em RVS, bem como adequadamente gerir, através das desapropriações previstas em lei, as terras onde essa racionalidade não é compatível com a UC podem se constituir primeiros passos para a efetividade dos RVS.

Considerações Finais

A categoria Refúgio de Vida Silvestre foi concebida a partir de pressupostos ligados à proteção de recursos específicos, especialmente relativos à fauna, de ocorrência espacial restrita ou mesmo sazonal. Contudo, ao longo do extenso processo de elaboração do SNUC, a definição da categoria sofreu mudanças que a levaram a ser aplicada de forma diversa na prática. Pôde-se identificar a alteração do foco da categoria referente a recursos específicos para um conceito mais amplo, de ambientes naturais como um todo, tornando-a bastante próxima das outras categorias de proteção integral.

Essa mudança de concepção a partir da publicação do SNUC, aplicada nos objetivos de criação dos RVS federais, não afeta sua pertinência. No entanto, seu diferencial - e fonte de discórdia - está situado na possibilidade da coexistência de propriedades privadas, às quais é permitido o uso indireto dos recursos naturais, com a proteção integral do ambiente abrangido.

Todo esse contexto, passando pela origem da categoria, concepções expressas na criação dos RVS federais, chegando à prática da gestão cotidiana dessas UCs gera dificuldades face à falta de regulamentação da categoria. Essa ausência de discussão e regulamentação pode também ser averiguada na pluralidade de opiniões formadas pelos analistas ambientais diretamente envolvidos com a realidade diária da gestão de Refúgios de Vida Silvestre.

O SNUC, em sua ampla gama de categorias de UCs atende objetivos de cunho preservacionista e socioambientalista, além de permitir certa flexibilidade como em categorias como os RVS. Esta variedade de categorias também seria representativa da diversidade socioambiental que um país megadiverso e de proporções continentais como o Brasil apresenta.

Quando nos referimos a unidades de conservação, é premente considerar que se busca a existência de territórios protegidos de forma permanente. A ecologização do pensamento impele a essa expansão do horizonte temporal necessária para a compreensão que a questão ambiental exige. O objetivo de se proteger espaços e seus atributos naturais atende às atuais gerações e às futuras. Assim, é de certa forma compreensível a dificuldade em aceitar e conviver com restrições e determinações fundadas em necessidades intangíveis, muitas vezes voltadas, especialmente, ao bem comum, e que são contrárias à racionalidade hegemônica. Entretanto, os acontecimentos recentes, bem como a cada vez maior consciência da complexidade gradualmente trarão sentido às ações empreendidas nos dias atuais. É uma questão de tempo. A grande dificuldade está no fato de que o problema dos RVS, assim como da gestão das unidades de conservação em geral, não se trata apenas de concepção, é uma questão política. A gestão de Unidades de Conservação não está na agenda, e provavelmente, nunca esteve.

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• i
  A categoria foi regulamentada pela Lei do SNUC, tendo por objetivo a preservação de sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.
• ii
  Preservacionismo aqui entendido como uma visão inspirada na intocabilidade dos recursos naturais, sem uma dimensão social diretamente incorporada. Socioambientalismo, como uma visão que considera a inclusão social na gestão das áreas protegidas, composto pela Ecologia Social, Ecologia Política e a Justiça Ambiental, preconizando uma mudança de paradigma no conhecimento ambiental e nas políticas direcionadas à área, a partir da valorização da cultura, da participação e da autodeterminação das comunidades locais (MENEZES e SIENA, 2010, p.485). Sustentabilismo, cujas bases estão nas concepções de ecoeficiência, modernização ecológica e economia ecológica e considera a relação positiva entre desenvolvimento econômico e preservação ambiental. iii Questionário aplicado aos gestores de RVS federais entre maio e agosto de2013.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Oct-Dec 2015

Histórico

• Recebido
  04 Abr 2014
• Aceito
  03 Ago 2015