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Ambiente & Sociedade

versão impressa ISSN 1414-753Xversão On-line ISSN 1809-4422

Ambient. soc. vol.18 no.4 São Paulo out./dez. 2015

http://dx.doi.org/10.1590/1809-4422ASOC1216V1842015 

Articles

LEGISLAÇÃO FLORESTAL BRASILEIRA E POLÍTICAS DO GOVERNO DE COMBATE AO DESMATAMENTO NA AMAZÔNIA LEGAL

THIAGO BANDEIRA CASTELO1 

1. Economista e Mestrando em Economia Aplicada pela Universidade Federal de Viçosa - UFV.E-mail: thiagobcastelo@gmail.com

RESUMO

O presente estudo verifica o efeito dos programas do governo voltados ao combate do desmatamento sobre a Amazônia e possíveis danos que a reforma do Código Florestal poderá provocar no Bioma Amazônico. Os dados utilizados neste estudo foram relacionados ao desmatamento na Amazônia fornecidos pelo INPE (2001-2010) e de diferentes usos do solo fornecidos pelos Censos Agropecuários do IBGE. Os índices de desmatamento na primeira década do ano 2000 demonstraram queda após o ano de 2004 nos principais estados (Mato Grosso, Pará e Rondônia) da Amazônia Legal. As políticas do governo implementaram planos que foram fundamentais para a queda do desmatamento em 2004 (PPCDA) e em 2008 (Plano Amazônia Sustentável - PAS). Esses planos conseguiram uma redução do desmatamento na Amazônia Legal em mais de 25% até 2010 e a reforma do Código Florestal pode promover um retrocesso sobre as conquistas que o governo vem obtendo na redução do desmatamento na Amazônia.

Palavras-Chave: Legislação Florestal; Desmatamento; Código Florestal

ABSTRACT

The present study aimed to verify the effect of government programs aimed at combating deforestation in the Amazônia and possible damage to the reform of the forestry code may result in the Amazon biome. The data used in this study were: Amazônia deforestation by INPE data (2001-2010) and different land uses by the IBGE Agricultural Census. Deforestation rates in the first decade of 2000 showed a drop after the year 2004 in the major states (Mato Grosso, Pará and Rondônia) Legal Amazônia. Government policies implemented plans that were fundamental to the decline in deforestation in 2004 (PPCDA) and in 2008 (Sustainable Amazon Plan - PAS). These plans could reduce deforestation in the Amazon by more than 25% by 2010 and reform of the forestry code can promote a setback on the gains that the government has achieved in reducing deforestation in the Amazônia.

Key words: Forest legislation; Deforestation; Forestry Code

RESUMEN

Este estudio tuvo como objetivo verificar el efecto de los programas gubernamentales encaminados a la lucha contra la deforestación en el Amazônia y posibles daños a la reforma del código forestal puede resultar en el bioma amazônico. Los datos utilizados en este estudio fueron: la deforestación en la Amazônia por los datos del INPE (2001-2010) y los diferentes usos del suelo por el Censo Agrícola del IBGE. Las tasas de deforestación en la primera década de 2000 mostraron una caída después de 2004 en los estados clave (Mato Grosso, Pará y Rondônia) en la Amazonía Legal. Las políticas gubernamentales implementadas planes que fueron fundamentales para la disminución de la deforestación en 2004 (PPCDA) y 2008 (Plan Amazônia Sostenible - PAS). Estos planes lograron una reducción de la deforestación en el Amazonas en más de un 25% en 2010 y la reforma del código forestal pueden promover un retroceso en los logros que el gobierno ha logrado en la reducción de la deforestación en el Amazônia.

Palabras-clave: Ley Forestal; Deforestación; Código Forestal

Introdução

A Legislação Florestal pode ser entendida como um conjunto de leis que regem as relações de exploração e uso dos recursos florestais. No Brasil, os primeiros dispositivos voltados à proteção de áreas ou recursos têm seu registro ainda no período colonial, onde o principal objetivo era a garantia do controle sobre o manejo de determinados recursos, como a vegetação, água e solo. Desde então, este conjunto de leis é alterado freqüentemente (MEDEIROS, 2005), alterações que afetam diretamente os atores ligados à gestão de manejo, como os técnicos das instituições que monitoram e controlam a exploração das áreas ambientais, assim como pesquisadores que atuam na área.

Neste cenário, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) (Lei nº 7.735/1989) tem atuado na proteção do meio ambiente, assegurando a sustentabilidade no uso dos recursos naturais e promovendo qualidade ambiental em todo território nacional. Porém, a necessidade de descentralização das ações administrativas do IBAMA, em função da grande extensão do território brasileiro que sobrecarrega as ações fiscalizadoras do órgão, levou a publicação da lei 11.284/2006 de gestão de florestas públicas, que normatiza o processo de descentralização da gestão florestal da União para os Estados e Municípios.

Posteriormente a isso, atores do meio rural como fazendeiros e empresários com apoio político de alas do governo abriram as discussões sobre a reforma do principal instrumento jurídico da legislação - O Código Florestal. Novas formas que visam suprir a necessidade de crescimento do país em paralelo com a proteção do meio ambiente têm sido colocadas em discussão. Os interesses existentes dos vários grupos sociais geraram um debate controverso sobre o tema opondo principalmente o interesse dos produtores rurais e os interesses dos grupos conservacionistas. Em 2011, o Congresso Nacional discutiu a modificação do Código Florestal Brasileiro de 1965. O Projeto de Lei 1.876/1999, de relatoria do deputado federal Aldo Rebelo (PCdoB-SP), propôs grandes mudanças no cenário agroflorestal brasileiro. No debate político, duas posições políticas em relação à nova proposta surgiram e se definiram como a bancada ruralista e, diametralmente oposta, a bancada ambientalista.

Mediante a discussão do Novo Código Florestal, o desmatamento na Amazônia Legal tem sofrido grandes mudanças na primeira década do ano 2000. As mudanças têm relação com a intensificação das ações do governo de combate ao desmatamento e proteção dos recursos naturais da região.

Para fins de apresentação do cenário atual, neste trabalho foi feito uma análise histórica da Legislação Florestal brasileira e seu principal instrumento jurídico - O Código Florestal juntamente com um levantamento de dados relativos ao desmatamento na Amazônia Brasileira. Verificar como vem se comportando o desmatamento na Amazônia diante das mudanças na Legislação Florestal e perspectivas futuras da reforma do código florestal são fundamentais para subsidiar a atuação do Estado na formulação de políticas públicas eficazes que incorporem sustentabilidade ambiental e inovações tecnológicas.

Evolução da Legislação Florestal brasileira

A Amazônia vem sofrendo intensa exploração ao longo dos séculos. As políticas ambientais vêm determinando quanto dessas florestas estão sendo conservada nos últimos anos. A formação social brasileira, a expansão da fronteira econômica e a geração de renda e de emprego avançaram no passado e, atualmente, vem removendo as florestas do caminho (CAPOBIANCO, 2002; ARNT, 1992). Na Amazônia, esse processo começou 40 anos após a abertura das primeiras estradas e dos processos de colonização. A região amazônica já perdeu uma área relevante da cobertura vegetal e possui uma grande área de floresta já explorada. Segundo IMAZON (2002), a Amazônia perdeu 12% da sua cobertura vegetal (600 mil km2 de florestas) nos últimos 30 anos, o equivalente a todo o território do Sul do Brasil. Apesar das tentativas governamentais de controlar o desmatamento, todo ano entre 15 mil e 25 mil novos km2 de florestas naturais são destruídos e agregados à área desmatada. (GONÇALVES, 2005).

Para Caraciolo (2003), no Brasil, a Constituição Federal de 1988, ao dedicar de forma inovadora, todo um Capítulo ao Meio Ambiente, vem impondo como obrigação da sociedade e do próprio Estado, a preservação e defesa do Meio Ambiente, sendo que, as atividades econômicas que pudessem causar algum impacto negativo ao meio ambiente estavam submetidas ao controle público. Porém, antes mesmo da constituição de 1988, em meados da década de 1930, tornaram-se necessários dispositivos de controle e proteção para áreas ambientais. Sobre isso, Medeiros (2005) mostra que a busca por meios eficientes para a preservação ambiental levou em 1934, a aprovação do texto do Código Florestal brasileiro. Isso demonstra que as aspirações conservadoras já vinham desde a segunda constituição republicana brasileira de 1934 onde pela primeira vez, a proteção da natureza figurava como um princípio fundamental tanto para União como Estados.

De responsabilidade da União e dos Estados ficaria a proteção das belezas naturais e monumentos de valor histórico e artístico. Isto estava tratado de maneira sucinta na Constituição de 1934, porém outorgava a natureza um novo valor, passando a ser considerado um patrimônio nacional. Dentro desse contexto, os principais dispositivos legais criados na época para proteção da natureza foram: 1) Código Florestal (Decreto nº 23.793/34); 2) Código das Águas (Decreto nº 24.643/34); 3) Código de Caça e Pesca (Decreto nº 23.793/34) e o Decreto de Proteção aos Animais. (MEDEIROS, 2005).

Posteriormente a isso, em 1964, o Novo Código Florestal foi revisto e aprovado (Lei nº 4.771/65), o que constituiu uma grande mudança, pois extinguem as quatro tipologias de áreas protegidas antes previstas na versão de 1934, substituindo-as por quatro outras novas: Parque Nacional e Floresta Nacional (anteriormente categorias específicas), as Áreas de Preservação Permanente (APP) e a Reserva Legal (RL) (MEDEIROS, 2006). A segunda grande mudança se deu em 1981, quando foi estabelecida a Política Nacional do Meio Ambiente que consolida e amplia as conquistas na esfera estadual e federal.

Segundo Medeiros (2005) foi criada a Secretaria Especial do Meio Ambiente (SEMA) 1973, vinculada ao Ministério do Interior sob o impacto dos debates decorrentes da Conferência de Estocolmo. A princípio era previsto a SEMA assumir a gestão de Unidades de Conservação e o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), assumir a parte de fomento. Como a parte da gestão das unidades de conservação continuou com o IBDF, esse processo resultou na proposição inicial de quatro novas tipologias de áreas protegidas pela SEMA: as Estações Ecológicas (ESEC) e as Áreas de Proteção Ambiental (APA), em 1981, além das Reservas Ecológicas (RESEC) e das Áreas de Relevante Interesse Ecológico (ARIE), em 1984. Mais tarde, em 1996 e já com a SEMA alçada ao status de Ministério, foram criadas as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs), uma nova tipologia que permitia o reconhecimento de uma área protegida em domínio privado (Tabela 1).

Tabela 1. Evolução da legislação ambiental (Principais instrumentos de criação das Áreas Protegidas no Brasil). 

Período Instrumentos Tipologias
1934 - 1964 Código Florestal (Dec. 2.3793/34) Código de Caça e Pesca (Dec. 2.3793/34) Floresta Protetora; Floresta Remanescente; Floresta de rendimento; Floresta Modelo; Parques de Criação e Refúgio de animais
1965 - 1999 Novo Código Florestal (Lei 4.771/65) Parque Nacional; Floresta Nacional; Área de Preservação Permanente; Reserva Legal
Lei de Proteção dos Animais (Lei 5.197/67) Reserva Biológica; Parque de Caça Federal
Programa Ma B, 1970 (Dec. 74.685/74 e Dec. Pres. 21/09/99) Áreas de Reconhecimento Internacional
Convenção sobre zonas Úmidas, 1971 (Promulgada pelo Dec. 1.905/96) Áreas de Reconhecimento Internacional
Conv. Patrimônio Mundial, 1972 (Promulgada pelo Dec. 80.978/77) Áreas de Reconhecimento Internacional
Estatuto do Índio (Lei 6.001 de 19/12/73) Terras Indígenas
Lei de criação das Estações Ecológicas (Lei 6.902/81) Estação Ecológica
Lei de Criação das Áreas de Proteção Ambiental (Lei 6.902/81) Área de Proteção Ambiental
Decreto da Criação das Reservas Ecológicas (Dec. 89336/84 Reserva Ecológica
Lei de Criação das ARIEs (89.336/84) Área de Relevante Interesse Ecológico
Lei de Criação das RPPNs (1.922/96) Reserva Particular do Patrimônio Natural
2000 em diante Novo Código Florestal (Lei 4771/1965) Área de Preservação permanente
Reserva Legal
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Lei 9985/2000) Unidades de Proteção Integral (PI) e Unidades de Uso Sustentável (US)
Programa MaB, 1970 (Dec. 74685/74 e Dec. Pres. 21/09/99 Áreas de Reconhecimento Internacional
Convenção sobre Zonas Úmidas, 1971 (promulgada pelo Dec. 1905/96) Áreas de Reconhecimento Internacional
Conv. Patrimônio Mundial, 1972 (promulgada pelo Dec. 80978/1977) Áreas de Reconhecimento Internacional
Estatuto do Índio (Lei nº 6001de 19/12/1973) Terras Indígenas

Fonte: Sumarizada a partir de Medeiros, 2005.

O Código Florestal brasileiro e a Política Nacional de Meio Ambiente

O Código Florestal foi aprovado pela primeira vez em 1934, e partiu do pressuposto de que a conservação das florestas e dos outros ecossistemas naturais interessa a toda a sociedade (SOS FLORESTAS, 2011). Segundo Ahrens (2003), o Código Florestal de 1934 (Decreto n° 23.793/1934) resultou de um anteprojeto elaborado por uma Comissão cujo relator foi Luciano Pereira da Silva, e estabeleceu que "as florestas consideradas em conjunto" constituíam "bem de interesse comum a todos os habitantes do país". O Código Florestal de 1934 foi um grande passo para a proteção das florestas e do meio ambiente de maneira geral, porém teve sérias dificuldades de implementação. Essa lei surgiu como uma reação ao desmatamento quando a mata atlântica estava sendo substituída rapidamente por plantios de café.

Em 1964 foi sancionado o chamado Novo Código Florestal Brasileiro. Nessa nova lei considerava-se a floresta e as demais formas de vegetação (natural) "bens de interesse comum a todos os habitantes do País". Passa, assim, a ser de interesse comum da população pelo seu valor intrínseco e não apenas pela sua utilidade (valor de uso) (AHRENS, 2003).

Porém, o texto do Novo Código Florestal ainda não vinculava o conceito de reserva da vegetação natural. Assim, não obrigava a manutenção de áreas como campos e cerrados e outras vegetações naturais. Esse código também não apresentava o termo Reserva Legal - na verdade apenas fixava algumas restrições à exploração de áreas de florestas permitindo o desmatamento da propriedade desde que mantido 50% da vegetação natural na região amazônica e 20% no resto do Brasil. Também tinha restrições ao uso da floresta em Áreas de Proteção Permanente (APPs) (CUNHA & MELLO-THERY, 2010).

Somente em 1981, a lei n° 6.938, que vai instituir a Política Nacional do Meio Ambiente, a vegetação nativa passa a ser vista como um bem jurídico e ambiental. A Política Nacional de Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) de maneira geral, estabeleceu princípios sobre ações governamentais para manutenção do equilíbrio ecológico; racionalização do uso do solo; planejamento e fiscalização dos recursos ambientais; preservação de áreas representativas; controle e zoneamento; incentivo a pesquisas; recuperação de áreas degradadas, entre outros. Isso objetivava a compatibilização do desenvolvimento econômico-social com preservação da qualidade do meio ambiente, definindo áreas prioritárias para a qualidade do equilíbrio ecológico segundo os interesses da União, Estados e municípios (BRASIL, 1981).

A partir deste momento, a "flora" passou a ser tratada como bem jurídico ambiental, um bem que diz respeito aos "direitos de terceira geração", aqueles inerentes aos chamados "interesses difusos" e que incorpora noções como o Direito do Consumidor e o Direito das Minorias Étnicas (AHRENS, 2003).

A Lei 6.938/81 em seu artigo 2º estabelece como objetivo:

"a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios: Equilíbrio ecológico; Racionalização do uso do solo, do subsolo, da água e do ar; Planejamento e fiscalização do uso dos recursos ambientais; Proteção dos ecossistemas; Controle e zoneamento das atividades potencial ou efetivamente poluidoras; Acompanhamento do estado da qualidade ambiental; Recuperação de áreas degradadas; Proteção de áreas ameaçadas de degradação Educação ambiental em todos os níveis de ensino" (AHRENS, 2003).

Atualmente, as mudanças no Código Florestal no que diz respeito à reserva Legal têm deixado ambientalistas preocupados, assim como outros pontos principais da reforma do Código Florestal.

O Novo Código Florestal Brasileiro e as principais mudanças propostas no Projeto de Lei nº 1.876/1999

Depois de 1981, várias discussões e debates foram feitos sobre mudanças possíveis no Código Florestal. No início de 2012, a nova proposta do foi aprovada na Câmara dos Deputados. O texto do Novo Código Florestal passou pelas 3 comissões do Senado antes de ir a Plenário. Esse texto aprovado pela Câmara dos Deputados seguiu para sansão presidencial, onde a presidenta Dilma Rousseff vetou os artigos 1º, 43º, 61º, 76º e 77º e realizou vetos parciais em parágrafos e incisos dos artigos 3º, 4º, 5º e 26º.

A maior preocupação dos ambientalistas estava em relação às APPs em áreas urbanas que segundo o texto modificado pelos deputados (relatoria de Paulo Piau-PMDB-MG), visava promover a flexibilização da exigência de recuperação de APPs, dando liberdade para os estados brasileiros determinarem a recomposição de suas APPs de acordo com seus interesses e necessidades. O texto original aprovado no Senado delimitava a recomposição de Áreas de Preservação Permanente (APPs) a 15 metros em torno de rios com até 10 metros de largura.

A mudança da gestão do manejo por meio da descentralização da gestão ambiental federal para estadual e municipal também traz modificações na implantação de políticas florestais estaduais sendo o Código Florestal fundamental para determinar os rumos da gestão florestal municipal e federal. Outros 5 pontos importantes das mudanças na nova proposta do Código são: diminuição das Áreas de Preservação Permanente (APPs), Anistia aos crimes ambientais, Isenção de Reserva Legal para imóveis com até 4 módulos fiscais em todo o país, além de redução da Reserva Legal na Amazônia em áreas com vegetação e compensação de áreas desmatadas em um estado por áreas de floresta em outros estados ou bacias hidrográficas (SOS FLORESTAS, 2011).

O Projeto de Lei (PL nº 1.876/99) de relatoria do deputado Aldo Rebelo iniciou as discussões sobre a reforma do Código Florestal, a partir de um texto que trazia proposta de várias alterações. A proposta de anistia, que é o fim da obrigação de recuperar as áreas que foram desmatadas antes de 22 de julho de 2008 incluindo topos de morros, margens de rios, restingas, manguezais, nascentes, montanhas e terrenos íngremes estavam entre as mudanças desta proposta no texto da PL 1.876/99 (MIRANDA et al . 2011). A proposta criou a figura da área rural consolidada - aquela ocupação existente até a data definida, com edificações, benfeitorias e atividades agrosilvopastoris em quaisquer espaços, inclusive áreas protegidas (SOS FLORESTAS, 2011).

A maior parte das APPs em topos de morros encontra-se nas regiões Sul e Sudeste que naturalmente possuem relevo mais alto. Na Amazônia, onde o relevo é baixo, de muitas planícies, as APPs ocorrem com frequência em rios, igarapés e córregos. Sendo assim, as mudanças no Código Florestal no que diz respeito à anistia incidiriam mais nas regiões de Sul e Sudeste. Porém, na região Amazônica, com o fim da obrigação de recuperar possíveis áreas já degradadas e com a diminuição das matas ciliares em torno dos rios também sofreria impacto das mudanças no Código Florestal.

Segundo o artigo 24º do novo texto do Código Florestal, quando o Programa de Regularização Ambiental - PRA for implantado, e respeitados os termos de compromisso ou de ajustamento de conduta eventualmente assinados, fica assegurada a manutenção das atividades agropecuárias e florestais em áreas rurais consolidadas, localizadas em Áreas de Preservação Permanente e de Reserva Legal. Nas áreas de uso restrito a que se referem os artigos 10, 11 e 12, vedada a expansão da área ocupada, e desde que i) a supressão da vegetação nativa tenha ocorrido antes de 22 de julho de 2008; ii) assegure-se a adoção de práticas que garantam a conservação do solo e dos recursos hídricos e iii) o proprietário ou possuidor de imóvel rural faça seu cadastro ambiental no órgão estadual do SISNAMA (Substitutivo de autoria do deputado Aldo Rebelo ao PL 1.876/99i.

Em relação às APPs, no que se refere às mudanças que o novo texto prevê, incluem-se a redução da extensão mínima dessas áreas dos atuais 30 metros para 15 metros de faixa marginal, além da demarcação das matas ciliares protegidas a partir do leito menor do rio e não do nível maior do curso d'água (TRINDADE, 2010). O texto atual do Código Florestal considera Área de Preservação Permanente, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas ao longo dos rios ou de qualquer curso d›água "desde o seu nível mais alto". O presente texto delimita APP em zonas rurais ou urbanas, a partir da borda do leito menor com largura mínima de 15 metros, para os cursos d'água de menos de 5 metros de largura.

Outro ponto importante em discussão é a isenção de Reserva Legal (RL) para imóveis com até 4 módulos fiscais em todo o país. Essa mudança elimina a necessidade de recuperação das Reservas Legais de acordo com o estipulado anteriormente. Enquanto a RL é obrigatória para todos os imóveis rurais nos termos do Código Florestal, o substitutivo do Projeto de Lei nº 1.876/99 tornou obrigatória a manutenção da RL somente para aqueles com mais de 4 módulos fiscais. A mudança visa à proteção do agricultor familiar e os pequenos produtores (TRINDADE, 2010).

Em relação à redução da Reserva Legal na Amazônia em áreas com vegetação o projeto diminui de 80% para 50% as áreas de Reserva Legal e as de cerrado de 35% para 20% na Amazônia Legal. Tal medida ganhou força, pois na opinião de algumas camadas do meio rural, tal situação impedia o desenvolvimento da Amazônia haja vista que existe uma necessidade de expansão da fronteira agrícola (SOS FLORESTAS, 2011).

Na regulamentação atual a compensação tem que ocorrer dentro do mesmo estado da Federação, o que impossibilita a solução dos passivos nas regiões Sul e Sudeste pela ausência de remanescentes florestais. Segundo o Novo Código Florestal será permitido que isto fosse feito em outros estados da Federação. A nova proposta aprovada permite a exploração de plantas exóticas em até 50% das áreas - sem distinção de tamanho da propriedade - aumentando os retornos econômicos possíveis de serem obtidos com a RL. A Servidão Ambiental ou Reserva equivalente também é permitida conforme o Inciso II, pois possibilita o arrendamento de área de importância ecológica e extensão no mesmo bioma conforme critérios estabelecidos em regulamento. Sendo assim, pode-se dizer que essas alterações no Código causarão impactos principalmente nas comunidades locaisii.

Ruralistas e sua influência na aprovação do Novo Código Florestal

A bancada ruralista tem seu início em meados da década de 1980, no final da Ditadura Militar. Com a chegada da democracia, surgem movimentos sociais e partidos políticos que defendem lados opostos na luta da causa ruralista no Brasil. Neste momento, o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra - MST aparece no cenário nacional com o objetivo de promover a distribuição de terras para as famílias carentes e sem oportunidades de trabalho - a chamada reforma agrária como ficou conhecida foi enormemente difundida entre os meios de comunicação e debates calorosos no governo foram feitos com o intuito de buscar soluções para o problema da terra no Brasil. Em oposição a esse grupo, tinha a União Democrática Ruralista - UDR que era formada por proprietários rurais defensores de suas terras que se julgavam ameaçadas (PETRY, 2014).

A partir desse momento, a bancada ruralista cresceu e se difundiu em grande parte da Câmara dos deputados, este que eram eleitos com apoio de grandes fazendeiros e produtores rurais, financiadores de suas campanhas eram contra qualquer reforma que subjugasse o direito de propriedade das terras. O clamor da sociedade e de ambientalistas pelo aumento da proteção governamental sobre os recursos naturais permitiu uma mudança na maneira de se pensar a questão agrícola.

A sociedade busca, hoje, um caminho alternativo para a conservação do meio ambiente em concordância com o uso dos recursos naturais para produção e crescimento do país - o desenvolvimento sustentável entra na pauta do governo e a bancada ruralista visualiza nisso, a oportunidade de preservar seus interesses (manutenção de terras e incentivos agrícolas) com um pseudo-argumento de defesa das áreas de floresta do país. Para tanto, seria necessário alterar um dos instrumentos mais importantes da legislação ambiental brasileira - O Código Florestal, que há mais de 40 anos não sofreu mudanças.

A necessidade de atualização do Código ocorreu em virtude do novo cenário agrícola brasileiro, onde o médio e pequeno produtor tem ficado a margem das grandes discussões, mesmo estes tendo grande participação sobre o PIB do agronegócio no Brasil. Esse cenário provocou a Câmara dos deputados a discutir o Projeto de Lei nº 1.876/1999, que posteriormente se transformaria no Novo Código (PETRY, 2014).

O lobby, que é a prática de influenciar as pessoas, formado por esse grupo de interesses, foi altamente persuasivo nos debates governamentais a cerca do Novo Código. A bancada ruralista buscou o apoio de outras bancadas para a aprovação do Código Florestal e outros projetos voltados ao agronegócio, em troca ofereceram apoio e votos a outros projetos a exemplo da bancada evangélica, que vem crescendo na Câmara dos deputados. Logo, o favorecimento para os interesses do grupo ruralista era claro no governo e em março de 2011 o substitutivo originário do Projeto de Lei nº 1.876 passou a ser designado como Projeto de Lei da Câmara - PLC nº 30/2011. O texto aprovado na Câmara trazia a Emenda 64, que reduziria as Áreas de Preservação Ambiental no país, anistia para os pequenos produtores rurais que desmataram até 2008 e manutenção das atividades consolidadas em APPs. No Senado, alguns itens foram retirados da Emenda 64 e após algumas revisões e vetos da presidente Dilma Rousseff, o novo texto do Código Florestal brasileiro (Lei 12.651/2012) foi aprovado, mesmo com a resistência de grande parte dos ambientais e pesquisadores que afirmaram que o Novo Código seria um retrocesso a diversas conquistas em favor do meio ambiente como as recentes políticas do governo de combate ao desmatamento, principalmente na Amazônia (PETRY, 2014; BRASIL, 2012).

Panorama das políticas de prevenção e combate ao desmatamento

A discussão crescente em torno do Novo Código Florestal vem sendo acompanhada de mudanças no cenário do desmatamento na Amazônia. O desmatamento tem sido um problema crônico na Amazônia ao longo dos séculos e se intensificou nos anos 1980 e 1990. No final da década de 1990, este cenário começou a mudar com a implantação de diversos programas e políticas que visavam integrar e proteger os recursos naturais através de investimentos públicos e privados. Um dos primeiros grandes programas implantados pelo governo segundo a série histórica analisada foi o Programa Prevenção e Combate a Desmatamentos, Queimadas e Incêndios Florestais (Florescer) em 2001. ABRASIL (2001) informa que "o programa realiza treinamentos de brigadas, monitoramento por satélite, fiscalizações e outras ações, especialmente no centro-oeste e norte do país".

Foi assim que se detectou, na Amazônia, uma região crítica, chamada de "Arco do Desmatamento". Apenas no ano de 2001, o programa executou diversas ações com foco principal no combate aos chamados incêndios florestais, contando com recursos federais para compra de equipamentos e contratação de pessoal para mais de dezesseis estados brasileiros. O programa também ofereceu diversos cursos de capacitação para camponeses em assentamentos do INCRA e áreas indígenas. As principais ações deste programa foram:

  • Fiscalização dos Recursos Florestais;

  • Prevenção de Queimadas e Incêndios no Arco do Desmatamento na Amazônia (PROARCO);

  • Plano de ação de combate a incêndios, queimadas e desmatamentos;• Monitoramento de Queimadas e Prevenção de Incêndios Florestais.

Apenas o PROARCO foi responsável pela implementação de diversas ações nacionais, principalmente na Amazônia, referentes ao combate aos incêndios florestais como: Operação Cachimbo (extração irregular de madeira de Guarantã, no Mato Grosso, até Novo Progresso, no Pará); Operação Amazônia Fique Legal (em nove estados da região) e Operação de Combate à Extração do Palmito (Parque Nacional de Itatiaia, Estado do Rio de Janeiro). O investimento total do programa ficou em torno de R$ 208 milhões segundo o Plano plurianual 2001-2003 para o setor florestal. O quadro a seguir mostra em específico os principais resultados estaduais com o programa, além do custo do governo federaliii (Quadro 1).

Fonte: Abrasil (2012).

Quadro 1. Ações estaduais promovidas pelo Programa Prevenção e Combate a Desmatamentos, Queimadas e Incêndios Florestais a partir de 2001 

Outro grande programa do governo no combate ao desmatamento e demais crimes ambientais aconteceu em 2004 com o lançamento do Plano de ação para a prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal. Este plano deu prioridade a viabilização de um novo modelo de desenvolvimento na região amazônica, baseado na inclusão social com respeito à diversidade cultural, além de viabilizar as diversas atividades econômicas através do uso sustentável dos recursos naturais. Ele se estabeleceu a partir de um Grupo Permanente de Trabalho Interministerial perante decreto assinado no governo do ex-presidente Lula (Decreto Presidencial de 03de julho de 2003) perante estudos prévios do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE (BRASIL, 2004).

Este plano do governo foi uma iniciativa estratégica que se inseriu nas diretrizes e prioridades do Programa do Governo Lula - Plano Plurianual (PPA) 2004 - 2007 e no Plano Amazônia Sustentável (Plano de Desenvolvimento Sustentável da Amazônia - PAS). O grupo de trabalho responsável pela elaboração do documento técnico (BRASIL, 2004) para implementação do programa destaca que "a região amazônica tem sido priorizada pelo Governo Federal para a criação de assentamentos rurais, servindo inclusive como "válvula de escape" para injustiças sociais em outras regiões do país". Além disso, explicam que o avanço do desmatamento nos últimos dez anos com abertura e expansão de novas frentes de desmatamento tem fatores variados como o avanço da pecuária como uso predominante da terra, a exploração madeireira, a garimpagem de madeira, a expansão da soja mecanizada, a grilagem de terras públicas, a abertura de estradas e criação de assentamentos rurais em lugares na região. As principais diretrizes que nortearam este plano foram:

i) valorização da floresta para fins de conservação da biodiversidade, manejo florestal de produtos madeireiros e não-madeireiros e a prestação de serviços ambientais, como um dos alicerces de um novo modelo de desenvolvimento regional, objetivando a qualidade de vida de populações locais com a redução de desigualdades sociais, a competitividade econômica e a sustentabilidade ambiental; ii) incentivos para a melhor utilização de áreas já desmatadas em bases sustentáveis, contemplando inovações tecnológicas, como o manejo de pastagens, sistemas agroflorestais, agricultura ecológica e a recuperação de áreas degradadas, como forma de aumentar a produtividade e diminuir as pressões sobre florestas remanescentes; iii) tomada de medidas urgentes de ordenamento fundiário e territorial, visando à redução do acesso livre aos recursos naturais para fins de uso predatório e o fortalecimento de instrumentos de gestão democrática e sustentável do território, priorizando o combate à grilagem de terras públicas, a regularização fundiária, viabilização de modelos alternativos de reforma agrária adequados à Amazônia, e a criação e consolidação de unidades de conservação e terras indígenas; iv) aprimoramento dos instrumentos de monitoramento, licenciamento e fiscalização do desmatamento com metodologias inovadoras, contemplando a sua integração com incentivos à prevenção de danos ambientais e à adoção de práticas sustentáveis entre usuários dos recursos naturais; v) fortalecimento de uma cultura de planejamento estratégico de obras de infra-estrutura, envolvendo a análise adequada de alternativas (em termos de custo benefício e impactos socioeconômicos e ambientais), medidas preventivas, mitigadoras e compensatórias, e a execução de ações de ordenamento territorial em bases sustentáveis, com transparência e participação da sociedade; vi) efetivação de um sistema de monitoramento das dinâmicas do desmatamento e políticas públicas correlatas na Amazônia, permitindo a análise permanente da eficiência e eficácia destes instrumentos, no intuito de garantir um processo permanente de aprendizagem e aperfeiçoamento, com transparência e controle social.

Em síntese, as ações que constituíram esse plano estão apresentadas no Quadro 2, juntamente com seus respectivos custos e número de atividades por ações.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir de BRASIL (2004).

Quadro 2. Panorama das ações estratégicas do Plano de ação para a prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal segundo número de atividades e custos da implementação com início em 2004. 

O governo de maneira geral tem realizado fortes intervenções na floresta Amazônica a fim de preservar e monitorar as áreas ambientais protegidas e fortalecer o desenvolvimento local da região. Nos últimos anos, os esforços no combate ao desmatamento têm aumentado sistematicamente, principalmente no mandato do ex-presidente Lula com a elaboração de programas e planos para a Amazônia a exemplo do PPCAD através de ações integradas entre o IBAMA, Polícia Federal, Forças Armadas e Força Nacional de Segurança Pública.

Cenário e políticas de combate ao desmatamento na Amazônia Legal

Dados do INPE (2011) levantados pelo projeto PRODES demonstram que a intensificação dos programas do governo no combate a esses crimes tem tido influência queda do desmatamento. O índice de desmatamento na primeira década do ano 2000 demonstrou queda em meados de 2004 e 2005 nos principais estados (Mato Grosso, Pará e Rondônia) que compõem a Amazônia Legal, assim como em sua maioria (Figura 1).

Fonte: Elaborado pelo autor através de dados do PRODES/INPE, 2011.

Figura 1. Desmatamento anual em Km² na Amazônia Legal entre os anos de 2001 e 2010. 

A queda mais significativa se deu no estado de Mato Grosso que em 2004 alcançou quase 12.000 km² de áreas desmatadas e ao final da série teve menos de 900 km² de áreas. No ano de 2004, onde as taxas de desmatamento alcançaram altos patamares, o desflorestamento na Amazônia Legal foi de 27.771.02 km². No mesmo ano, um importante programa do governo foi implantado com objetivos de combater as práticas ilegais de desmatamento e incêndios florestais na Amazônia. O Programa Plurianual (2004-2007) para Amazônia do Governo Lula contemplou diversas ações e planos de combate aos crimes ambientais e desenvolvimento sustentável para região, entre eles estão o Plano de ação para a prevenção e controle do desmatamento na Amazônia Legal - PPCAD (2004) e o Plano Amazônia Sustentável - PAS (2008).

Os planos do governo tiveram atuação no âmbito nacional e estadual, onde os governos dos estados da Amazônia Legal firmaram estratégias para melhor ordenamento territorial, monitoramento e controle das atividades sustentáveis. A seguir, a Figura 2 dá uma clara visão do início desses programas pelos pontos de execução ou inflexão na série histórica analisada juntamente com a queda do desmatamento nos principais estados e na Amazônia como um todo.

Fonte: Elaborado pelo autor a partir do PRODES/INPE, 2011.

Figura 2. Desmatamento e efeitos das Políticas do governo na Amazônia. 

Como bem mostra a Figura 2, o desmatamento teve uma queda absoluta a partir dos anos de implantação dos programas do governo através de políticas de combate ao desmatamento na região. De maneira geral, diversas conquistas têm sido alcançadas no que diz respeito à Legislação Florestal, e isso promove impactos diretos sobre a gestão florestal e na escolha de políticas ambientais mais eficazes na região amazônica. A legislação tem ficado mais rigorosa, principalmente com a edição da lei de descentralização da gestão florestal (Lei nº11. 284/2006). Essa Lei permitiu que cada estado brasileiro tivesse mais autonomia para legislar e agir sobre os crimes ambientais ocorridos em seu território.

A diversidade que cada região apresenta, dificulta a ação federal, que necessita de órgãos estaduais que trabalhem em conjunto no controle e monitoramento das áreas florestais. No estado do Pará, por exemplo, essa Lei permitiu a criação do Instituto de Desenvolvimento Florestal do estado do Pará (IDEFLOR), que tem como missão gerir as florestas públicas estaduais e implantar a política florestal no estado, através da Lei nº 6.963/2007. Além disso, as SEMAS estaduais têm implantado diversas políticas em conjunto com o IBAMA de combate aos crimes ambientais, principalmente aqueles oriundos da indústria ilegal de madeira.

O Novo Código Florestal (Lei 12.651/2012) e o desmatamento na Amazônia Legal

A reforma do Código Forestal coloca em perigo diversas conquistas apresentadas pela edição da lei de gestão de florestas públicas, enfraquecendo a Legislação Florestal. Uma das mudanças que poderá proporcionar grandes prejuízos ao bioma amazônico é a redução da Reserva Legal na Amazônia de 80% para até 50%. As terras remanescentes disponíveis em 2008 para uso na Amazônia são em torno de 2.248.000 km² e destas, 80% (1.798.400 km²) devem ser mantidas intocadas a título de Reserva Legal (MIRANDA et al ., 2008). Assim, no ano em questão, sobrariam 449.600 km² para uso do proprietário rural. Com a reforma do Código Florestal, considerando 50% de Reserva Legal, esse número saltaria para 1.124.000 km². Isso pode comprometer as metas do governo de longo prazo relacionadas à redução de 80% do desmatamento até 2020 (menos de 4.000 km²) em toda a Amazônia Legal (BRASIL, 2011). Ao deter 50% da área rural para exploração, o proprietário adquire mais terra, podendo usá-la de diversas formas como convertendo grande parte em pastagem ou realizar atividades voltadas a cultivos agrícolas, aumentando o desflorestamento nas regiões dos estabelecimentos agropecuários. O estudo feito pelo Censo Agropecuário do IBGE, em 2006, mostrou que na região Norte, grande parte as áreas voltadas para atividades agropecuárias estão ligadas em primeiro lugar, a pastagem e em segundo lugar, a plantações das lavouras temporárias e permanentes. Nas áreas de floresta destinadas a APP e RL, o número de estabelecimentos é um pouco menor (Figura 3).

Fonte: IBGE-SIDRA, 2006.

Figura 3. Número de estabelecimentos agropecuários na Amazônia por tipo de uso da terra em 2006. 

O cenário apresentado pela Figura 3 demonstra 150 mil estabelecimentos agropecuários em posse de pouco mais de 2 mil hectares de terras destinadas a APPs e RL, o que equivale a 0,01 km² de áreas protegidas para cada estabelecimento. A edição do Novo Código Florestal, no que se refere à RL, tende a promover um aumento nas áreas utilizadas pelo proprietário rural para fins produtivos e ao mesmo tempo, diminuir as áreas protegidas, que já são poucas em relação as áreas de pastagem do proprietário rural. Para as APPs, a diminuição dos 30 metros para 15 metros de faixa marginal também proporcionará maior aproveitamento da área pelo produtor rural em detrimento das áreas marginais dos rios, podendo provocar erosão e lixiviação do solo próximo às margens. O mesmo pode-se dizer sobre as outras mudanças previstas como anistia aos crimes ambientais e isenção de Reserva Legal para imóveis com até 4 módulos fiscais.

A chamada anistia aos crimes ambientais compromete a eficácia das leis contra os desmatadores da floresta amazônica. Essa medida acaba com a obrigação de recuperar áreas desmatadas até 2008, ano em que o desmatamento ensaiou um pequeno crescimento, porém contido em seguida através da intensificação das ações do governo de combate ao desmatamento, a exemplo do PAS, responsável por mais de 162 atividades diretas e indiretas de repressão aos crimes ambientais e manejo florestal em toda a Amazônia Legal.

Ao final de toda discussão sobre a alteração do Código Florestal, o novo texto foi aprovado, em 2012, e um dos grandes retrocessos argumentados pela camada ambientalista diz respeito às APPs, onde houve redução das faixas de APP ao longo de cursos d'água. Além disso, o atual texto autorizou a continuidade das atividades agrossilvopastoris, de ecoturismo e de turismo rural em APP nas áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008, o que se configurou em anistia aos desmatadores das áreas de APPs até aquela data (BRASIL, 2012).

No dia 25 de maio de 2015, o Novo Código Florestal (Lei 12.651/2012) completou três anos em vigor e poucas mudanças de caráter efetivo foram feitas. Especialistas afirmam que um dos principais entraves para a eficácia do novo texto é o reduzido número de recursos humanos capacitados para atuar nas comunidades rurais e a falta do Cadastro Ambiental Rural - CAR pelos produtores brasileiros. O não cadastramento das propriedades rurais coloca em risco o meio ambiente e o próprio produtor que cai na ilegalidade, pois não tem como comprovar que suas atividades agroflorestais são sustentáveis, sem licença ambiental para desmatar as áreas de floresta densa. O CAR foi instituído pelo Novo Código Florestal, sendo um importante instrumento de controle e monitoramento do déficit ambiental, que uma vez identificado obriga o produtor rural a fazer uma compensação ou para recuperação, regeneração ou recomposição de áreas de Reserva Legal (AZEVEDO et al., 2014).

Considerações Finais

Durante todo o processo de apresentação e votação do Novo Código Florestal, a mídia mostrou uma grande discórdia entre os agentes sociais como ambientalistas e produtores rurais. A pesquisa mostrou que a flexibilização do uso dos recursos naturais nas atividades agrícolas é uma tendência que tem demonstrado apoio de grande parte de políticos da esfera estadual e federal. Porém, estudos mais concretos sobre os possíveis danos que a reforma do Código Florestal terá sobre as áreas protegidas, especialmente na Amazônia, ainda são poucos.

Paralelamente a isso, as políticas de combate ao desmatamento e repressão a outros crimes ambientais como incêndios, extração de madeira e criação de gado ilegal tem tido efeito positivo na primeira década do ano 2000. A atual Legislação Florestal brasileira tem evoluído e contribuído para essa redução do desmatamento na Amazônia através da edição de novas leis e aumento da fiscalização dos órgãos ambientais em áreas protegidas pela União, Estados e Municípios.

Diversos programas foram implantados com o objetivo de diminuir o desmatamento e combater os crimes ambientais na floresta amazônica. Paralelamente a esses programas, ações integradas do governo federal, estadual e órgãos ambientais foram realizados com o mesmo objetivo, além de fiscalização, monitoramento do território e apreensão de madeira ilegalmente comercializada na floresta.

A diferenciação entre programas e ações é importante no sentido em que os programas do governo são mais abrangentes e norteiam as ações. Elas são constituídas de orientações políticas que versam sobre novos modelos de gestão e desenvolvimento de uma região. As ações muitas vezes estão integradas às políticas que os programas adotam e são necessárias para manter a eficiência dos programas. Entre 2001 e 2010, as ações integradas do governo previstas em seus programas na Amazônia contribuíram na diminuição em mais de 25% do desmatamento na região, sendo que no Mato Grosso e no Pará a redução foi ainda maior.

Todavia, a regulamentação do Código Florestal sem maiores estudos de impacto nos diferentes biomas brasileiros, além da baixa adesão dos proprietários rurais ao CAR pode prejudicar a eficácia que o governo tem conseguido em seus programas ambientais nos estados da Amazônia, podendo significar um retrocesso em boa parte das conquistas do governo referentes à proteção dos recursos florestais.

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ii Matéria publicada sobre o Substitutivo de autoria do deputado Aldo Rebelo ao PL 1.876/99 e disponível em <www.oglobo.globo.com/.../comparativo-codigo-florestal-x-proposta-aldor>. Acesso: 20 de junho 2011). iii Documento técnico retirado de UNESP, 2012. Disponível em < http://www.agr.feis.unesp.br/meio _ mbiente>. Acesso: 22 de junho 2011

Recebido: 06 de Agosto de 2014; Aceito: 29 de Junho de 2015

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