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Ambiente & Sociedade

versão impressa ISSN 1414-753Xversão On-line ISSN 1809-4422

Ambient. soc. vol.20 no.2 São Paulo abr./jun. 2017

http://dx.doi.org/10.1590/1809-4422asoc265r1v2022017 

Articles

CONFLICTOS AMBIENTALES Y ARENAS PÚBLICAS DE DELIBERACION EN TORNO A LA CUESTION AMBIENTAL EN ARGENTINA

MARÍA GABRIELA MERLINSKY 1  

1Doctora en Ciencias Sociales (UBA) y Doctora en Geografía (Universidad Paris VIII). Investigadora del Instituto Gino Germani. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Buenos Aires. E-mail: merlinsk@retina.ar

RESUMEN

El propósito de este artículo es analizar de qué manera diferentes acciones colectivas han inaugurado arenas públicas de deliberación en torno a la cuestión ambiental en Argentina. A partir del análisis de los resultados de un estudio en torno al “conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay” y el “conflicto por la recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo”, queremos ahondar en una perspectiva teórica que toma en cuenta la productividad de estos eventos y analizar diferentes formas de contagio entre arenas públicas. A partir de exponer resultados de los estudios de caso, nos vamos a referir a la productividad territorial de los conflictos ambientales.

Palabras clave: activismo y ambientalismo; Conflicto socio-ambientales; política ambiental

1. Introducción

En las últimas décadas, tanto en Argentina como en otros países de América Latina ha aumentado la conflictividad en relación al acceso, la disponibilidad, la apropiación y la gestión de los recursos naturales. Diferentes acciones colectivas que se expresan en el espacio público, abren interrogantes en torno a los supuestos beneficios del desarrollo. ¿Cuáles son las consecuencias territoriales de diferentes actividades extractivas en el mediano y largo plazo? ¿De qué manera estas actividades producen impactos sociales, económicos y ambientales en las comunidades locales y sus modos de vida?

Las poblaciones, en algunas ocasiones, eligen ignorar los problemas porque les resulta sumamente difícil encontrar tanto estrategias como recursos de poder institucional y políticos para accionar en pos de ciertos cambios. Cuando los actores sociales se sienten amenazados en su propia concepción de la vida por riesgos que perciben como significativos, es que deciden organizarse y protestar contra el daño (HANNIGAN, 1995; LEZAMA, 2001).

Un determinado impacto ambiental provocado por una intervención en el territorio se traduce en un problema ambiental cuando la población puede aprehender su riesgo potencial. El contexto social y cultural es importante para la construcción de ese conocimiento que estimula la acción organizada de la comunidad local para resistir las externalidades y los impactos asociados. Los conflictos ambientales se originan a partir de oposiciones entre diferentes grupos en torno a los modos diferenciados de apropiación, uso y significados de los bienes naturales (SABATTINI, 1997; ALONSO Y COSTA; 2002; FUKS, 2001; ACSELRAD, 2004). A partir de estas oposiciones, se abren controversias acerca de diferentes eventos, se instalan diferentes deliberaciones sobre escenarios de futuro y se amplían las opciones disponibles para enfrentar diferentes problemas. Es entonces cuando se abren espacios de dramatización del problema público (GUSFIELD, 1981: 5; BARTHÉLÉMY, 1992) y surgen interrogantes en la esfera pública.

Un argumento clave en este artículo es que las diferentes posiciones de los actores que son parte del conflicto ambiental abren una escena y una temporalidad donde se intercambian y construyen argumentos en torno a la legitimidad de diferentes decisiones sobre la gestión, apropiación, manejo y distribución de los bienes naturales. Buscando entender cómo se inauguran estas escenas y cuál es su devenir posterior, en los últimos años hemos desarrollado diferentes estudios de caso que proveen herramientas analíticas para comprender las consecuencias de mediano plazo de los conflictos ambientales en Argentina. Se trata de entender de qué manera diferentes acciones colectivas inauguran arenas públicas de deliberación en torno a la cuestión ambiental.

Nuestro interés principal es analizar el modo en que estas acciones colectivas logran pasar desde escenarios locales a escalas de deliberación más amplias, buscando establecer cuál es su influencia en la acción pública estatal y las políticas ambientales.

En consecuencia, el propósito de este artículo es analizar de qué manera, en la década reciente, diferentes acciones colectivas han inaugurado arenas públicas de deliberación en torno a la cuestión ambiental en Argentina. Nuestro análisis se concentra en los resultados de dos estudios de caso:el “conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay” y el “conflicto por la recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo”, ambos de enorme valor analítico para dar cuenta del modo en que se han ido construyendo nuevas significaciones sociales sobre el ambiente. En esta investigación hemos podido identificar la riqueza de resultados que producen los conflictos en las relaciones sociales. Si después de un conflicto “nada es igual” para muchos de los protagonistas, es indispensable registrar y analizar qué es aquello que cambió y qué significa.

Por esa razón, nos interesa ahondar en una perspectiva teórica que toma en cuenta la productividad de estos eventos y analiza diferentes formas de contagio entre diferentes arenas públicas del conflicto ambiental.

Los casos que vamos a exponer, son conflictos resonantes que generaron cambios en los modos de hacer de las políticas estatales. Su ventilación en los medios de comunicación y el hecho de comprometer actores de diferentes niveles, gobiernos de diferentes jurisdicciones, organismos multilaterales, tribunales internacionales y la Corte Suprema de Justicia, entre otros, son elementos que han propiciado que estos conflictos se volvieran casos desestabilizadores para la acción estatal. Se trata de escándalos que permiten ejemplificar un estado de cosas y que, desde la perspectiva del analista social, permiten la comprensión de algunos aspectos del problema analizado (CLAVÉRIE, 1994; DE BLIC Y LEMIEUX, 2005; BOLTANSKI ET. AL., 2007).

Nuestras investigaciones buscan seguir la dinámica de un conflicto a lo largo del tiempo, asumiendo que se trata de acontecimientos que no tienen un cierre definitivo en términos de clausura social del problema. Muchas veces las autoridades, funcionarios, expertos y/o promotores de los proyectos suponen que los actores del conflicto podrían o deberían alcanzar un acuerdo en torno al objeto de la controversia, la que podría reducirse a un único punto de vista igualmente compartido por los participantes. Desde un punto de vista sociológico, presuponer “a priori” que todos deberían estar de acuerdo impide ver las condiciones de producción de ese conflicto. Por otra parte, el foco de controversia es parte de un “equívoco controlado” donde puede haber una relación de interpretación diferencial entre términos homónimos con significados diferentes para cada una de las partes en conflicto (FLEURY et al, 2014; VIVEIROS DE CASTRO, 2009; DE LA CADENA, 2010).

Para entender qué es lo que se pone en juego en estos conflictos es necesario ir más allá del relato de los acontecimientos y analizar su productividad, es decir poner el foco en las transformaciones que estos generan en el sistema de relaciones sociales. Analizar la productividad de un conflicto implica pensar que es lo que, en calidad de analistas sociales, podemos aprender de sus resultados más duraderos. Haciendo públicas esas cuestiones, los conflictos permiten abrir un debate público, generar aprendizajes sociales y, sobre todo, son momentos de socialización política y jurídica. Esto no implica suponer que productividad es sinónimo de resultado positivo, en todo caso, es una tarea del debate público esclarecer este punto y como analistas sociales podremos hacer alguna contribución si podemos definir quiénes son los actores que participan (sus posiciones e intereses) y cuáles son los focos de controversia.

Por otra parte, siendo conscientes de que no existe una relación directa entre el daño percibido y las formas de acción colectiva, entendemos que existen muchas afectaciones ambientales respecto de las cuáles la población no se moviliza o, incluso si lo hace, no logra alcanzar influencia en el debate público. Por esa razón, es importante abordar estudios de casos de conflictos ambientales que son “exitosos” en términos de lograr repercusión en el sistema político, algo que ha sucedido con los dos conflictos que analizaremos seguidamente.

Para elaborar la estructura narrativa de los casos hemos recopilado material periodístico de los diarios de circulación nacional y hemos realizado entrevistas a los protagonistas principales de los eventos. Asimismo, hemos trabajado con fuentes judiciales (demandas ante los tribunales y las versiones taquigráficas de las audiencias públicas en el caso Matanza-Riachuelo).

El material periodístico fue una herramienta de gran valor para organizar las cronologías de presentación de los casos y chequear su consistencia. Por ser medios de circulación nacional, que además son un ámbito importante de expresión y transformación de diferentes arenas públicas contenciosas, hemos relevado la cobertura de los conflictos en los diarios Clarín y La Nación entre 2002 y 2010.

Asimismo hemos realizado 54 entrevistas abiertas a los principales referentes del conflicto por las plantas de celulosa y 95 entrevistas a los actores más importantes en el conflicto judicial por la recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo. El artículo está organizado del siguiente modo. En primer lugar, desarrollamos una descripción de nuestro enfoque para analizar la relación entre conflictos ambientales y arenas públicas de deliberación. En segundo lugar, proponemos una sucinta descripción de los dos casos mencionados, los cuáles, por su relevancia han sido desestabilizadores para el sistema político. Aquí intentaremos revelar que existen formas de contagio y/o traducción de problemas entre las respectivas arenas públicas de cada conflicto. Seguidamente nos interesa mostrar de qué manera es posible llevar adelante un análisis de las consecuencias de mediano y largo plazo, aspecto que denominamos: “productividad de los conflictos ambientales”. Finalmente, nos vamos a referir a un tipo de efecto particular: la productividad territorial. En diferentes momentos de la exposición, para ejemplificar el uso de estas categorías, haremos referencias a los dos casos mencionados. Nuestra aspiración es dejar abiertas preguntas y algunas respuestas en relación a los saldos de mediano plazo de estos conflictos.

2. Conflictos ambientales y espacios públicos intermedios. El contagio entre las arenas públicas

Los conflictos contribuyen a la producción de un espacio público intermedio, es decir, una nueva forma de espacio político cuya función es construir las condiciones que permiten que los discursos sean escuchados y transformados en decisiones políticas (MELUCCI, 1999: 9). Las movilizaciones son, en algunos casos, una experiencia colectiva de coproducción del interés general, donde hay diferentes grados de colaboración entre los actores sociales y agencias estatales y; en otros casos, representan un enfrentamiento entre los actores comprometidos con un reclamo ambiental y los poderes públicos que se niegan a escuchar sus demandas (MELÉ, 2003; LUSSAULT, 2007). La “arena pública” es ese espacio conflictivo en el que emergen los problemas y donde se desarrolla una compulsa entre actores de fuerza desigual para imponer sus definiciones o conducir acciones respecto del mismo. Por esa razón, consideramos importante estudiar los conflictos en su vinculación con un público, entendido no solamente como un agrupamiento de actores sino como una modalidad de enfrentar el problema (DEWEY, 2004)

Las arenas públicas de deliberación son espacios y actividades que se expresan por medio de canales de expresión observables y descriptibles, mediante la elaboración de opiniones públicas y acciones colectivas, generando como resultado la elaboración de bienes comunes y causas públicas (CEFAÏ, 2002; CEFAÏ, 2007; GUSFIELD, 1981). Se trata de un “lugar de combate” y una “escena de actuación o dramatización” que se construye a partir de un trabajo colectivo de experimentación en torno a los asuntos públicos.

La arena pública tiene un carácter político, porque a medida que el conflicto gana influencia pública, se genera un campo de actores y de alianzas entre actores que comienzan a formar parte de un ámbito común de cooperación, competencia o conflicto entre instituciones y actores sociales involucrados en su planificación y ejecución. Cuando se trata de conflictos de implantación, ese campo de poder excede el ámbito de emplazamiento de proyectos y/o megaemprendimientos, y pone de relieve un complejo entramado político, económico y cultural, muchas veces de alcance trasnacional, vinculado al “desarrollo” (SVAMPA Y VIALE, 2014; ARACH, 2002; RIBEIRO, 1999; ESCOBAR, 1998).

De ese análisis se deriva una constatación fundamental referida a la existencia de múltiples arenas de deliberación en torno al conflicto. La importancia de esta cuestión es tal, que cuando se observan las discusiones en diferentes contextos (local, regional, nacional o internacional), con frecuencia resulta que el mismo conflicto es definido de manera distinta en cada uno de esos niveles (AZUELA Y MUSSETTA, 2008).

En consecuencia, no se trata de analizar una sola arena pública sino que hay que identificar los múltiples ámbitos políticos hacia los cuáles el conflicto se proyecta. En cada espacio puede haber diferentes asociaciones, coordinaciones y movimientos, cambios significativos en términos de la influencia de estos ámbitos en la agenda mediática, su posible transformación en tema de interés por la opinión pública y su inscripción en la agenda gubernamental, legislativa y administrativa.

Esto último es muy frecuente cuando se trata de conflictos en los que está en juego la implantación territorial de una actividad económica a escala global y se vuelve clave entender el peso relativo de actores trasnacionales como bancos internacionales, empresas multinacionales, organismos financiadores, consultoras que realizan estudios de impacto ambiental, ONGs internacionales, etc. También es importante cuando, como veremos, uno de los poderes del estado (el judicial) interviene para imponer acciones a otro de los poderes (el ejecutivo).

Lo importante es pensar las arenas públicas como un “espacio de intervalos”. Los problemas, repertorios de soluciones, movilización de demandas que fueron planteadas en una arena pública, pueden trasladarse a otro espacio de problematización pública, trascendiendo incluso el anclaje local o regional, aun cuando el establecimiento de “puentes” entre problemas no sea sincrónico (CEFAÏ, 2002).

Por lo tanto, es importante considerar las conexiones entre las arenas públicas de los conflictos. El “contagio” en la divulgación pública es correlativo a la migración de los sentidos y la extensión de las disputas. Las operaciones de traducción y de transcodificación (CALLON, 1986; LASCOUMES, 1994); son ejercicios mediante los cuales se reagrupan puntos de vista anteriores, se reciclan las ideas y se concentran las actividades bajo nuevas formas de respuesta social a los problemas. La definición de la situación problemática es así comandada por la transferencia de esquemas de comprensión y stocks de información. En tanto los actores, sus competencias y sus reivindicaciones circulan de una escena a la otra, los recursos de los activistas se movilizan en torno a diferentes sentidos, los procedimientos se someten a sucesivos encuadres y se abren nuevas ventanas de oportunidad política. En lo que sigue buscaremos mostrar de qué manera se produce este proceso de traducción y/o transferencia de esquemas de comprensión entre diferentes arenas públicas de conflicto, buscando ver sus implicancias para las políticas ambientales en la Región Metropolitana de Buenos Aires.

3. El conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay y el conflicto por la recomposición ambiental del Riachuelo. Casos desestabilizadores y construcción de la cuestión ambiental en Argentina

La primera referencia nos lleva al conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay. El “caso papeleras”, como ha sido denominado por los propios demandantes, se gestó a partir de 2003 por iniciativa de activistas uruguayos que se oponían a la construcción de lo que por entonces era una planta de producción de pasta de celulosa por parte de la transnacional española ENCE en la localidad uruguaya de Fray Bentos, sobre el río Uruguay, limítrofe con la Argentina. Luego se sumarían los planes de otra planta por parte de la transnacional finlandesa Botnia. Desalentados por la falta de respuesta por parte de las autoridades de su país, los ambientalistas uruguayos alertaron a las organizaciones de Argentina, en particular a aquellas de la cercana ciudad de Gualeguaychú, en la provincia de Entre Ríos. Este movimiento, trasnacional en sus orígenes, desarrolló una serie de acciones de movilización y sobre todo pedidos de información al organismo binacional de gestión de las aguas: la Comisión Administradora del río Uruguay (CARU). Ante la falta de respuesta, el movimiento quedó circunscripto a las acciones colectivas en la ciudad argentina de Gualeguaychú. Allí se formó una “asamblea ciudadana ambiental” que ganaría luego notoriedad pública por el formato de sus acciones (cortes de ruta y cortes en la circulación por el puente internacional San Martín que une ambas márgenes del río) y por el carácter deliberativo que fue siguiendo el proceso de monitoreo y seguimiento de las formas y tiempos de protesta.

Gualeguaychú, centro de un área dedicada principalmente a la actividad agrícola y al turismo, generó un modelo propio de desarrollo local alrededor de los festejos del Carnaval, en los años 90. De este modo, a partir de una férrea oposición a la instalación de las plantas de celulosa, se convirtió en el epicentro de la controversia. Prácticamente todos los sectores sociales se movilizaron en contra de los dos emprendimientos industriales (MERLINSKY, 2008; MERLINSKY 2008 b, MERLINSKY, 2014).

El caso cobró visibilidad pública en marzo 2005, a partir de una marcha multitudinaria -entre 35.000 y 40.000 personas- en el puente internacional General San Martín, que establece la conexión por tierra entre Argentina y Uruguay

Los activistas lograron el apoyo del gobierno provincial y, de ese modo, las manifestaciones masivas fueron ganando una enorme repercusión en la opinión pública nacional. En mayo de 2006, el entonces presidente de la Nación, Néstor Kirchner, organizó un acto en la localidad de Gualeguaychú con asistencia de varios gobernadores. En esa ocasión, el ex presidente señaló que el medio ambiente era una cuestión de Estado. Por otra parte, aludiendo a la responsabilidad del gobierno uruguayo en el conflicto, indicó que “las negociaciones hasta el momento habían sido infructuosas” y anunció que el Estado argentino presentaría una demanda contra el Estado uruguayo ante la Corte Internacional de Justicia. La demanda ante la CIJ dio lugar a la internacionalización del conflicto, que pasó a tener enorme repercusión en los medios de prensa nivel nacional y global (Clarín, 5-05-2006; La Nación, 6-05-2006).

Al instalar la cuestión ambiental como “cuestión de Estado”, el ex presidente Kirchner reconocía el carácter político de un proceso de alcance nacional que los acontecimientos de Gualeguaychú contribuyeron a poner en evidencia: la cuestión ambiental había dejado de ser un tema intrascendente en el espacio público. En estrecha relación con la valorización del territorio y sus recursos naturales y expresada en términos del derecho de las comunidades a defender sus modos de vida, la cuestión se había ido incorporando progresivamente, desde comienzos del presente milenio, en el repertorio simbólico y en los lenguajes de valoración de la acción colectiva. Y aunque en términos de política pública continuara siendo de baja prioridad, estos acontecimientos delinearon un campo propicio para su inscripción como problema público y para la formación de otras arenas ambientales.

La Asamblea Ciudadana Ambiental de Gualeguaychú se transformó en la cara visible de un movimiento socioambiental de carácter territorial y, a partir de su impacto en la opinión pública, se fue transformando en una “fuente de autoridad reconocida”, es decir, un agente social cuyas actividades resultan responsables de determinar lo que debe ser considerado como asunto de preocupación pública en relación con el medio ambiente. Las autoridades de gobierno y las autoridades científicas son las fuentes más importantes de autoridad, pero, en ciertas ocasiones el movimiento ambientalista puede tener mayor reconocimiento cuando gana influencia política y social en determinada coyuntura. Se ha demostrado que estos agentes juegan un papel relevante en el proceso de valoración, filtración y construcción social que recorta una situación de la realidad y la transforma en problema ambiental (LEZAMA, 2004).

El diferendo por las plantas de celulosa en el río Uruguay generó repercusión en términos de la discusión sobre los impactos territoriales, sociales y ambientales de la deslocalización de actividades productivas globales. La intransigencia que ha tenido el movimiento de Gualeguaychú ante cualquier instancia de negociación permite entender lo que está en juego en un conflicto de implantación. En estas situaciones, las posiciones se vuelven no negociables, porque se plantea la incompatibilidad de los proyectos con el modo de vida local. Si para los actores que promueven la instalación de las plantas de celulosa se trata de iniciativas positivas para la región, cuyas consecuencias negativas pueden ser controlables; para los actores resistentes, estos proyectos son negativos para la región, son no administrables y la única solución es darlos de baja. De esto resulta que cualquier actor que argumente a favor del monitoreo ambiental de las plantas, es decir, que sostenga que el caso es administrable, será considerado por los resistentes como un ayudante de los promotores, aunque se solidarice con los resistentes. (VARA, 2007: 15)

Este punto es central y expresa el alineamiento de marcos producido por el movimiento de oposición. La consigna “no a las papeleras” ha sido al mismo tiempo el marco que permite enlazar diferentes intereses de los afectados por la instalación de las plantas y una máxima única no negociable. El conflicto plantea un antagonismo social “irreductible”, que expresa al mismo tiempo un componente de resistencia a los proyectos de implantación y un componente de “inviabilidad” para la solución institucional del conflicto.

El conflicto quedó desactivado -aunque no cerrado- a partir del fallo del Tribunal de la Haya que si bien dictaminó que Uruguay no respetó la obligación de consultar previamente respecto de la instalación de actividades que tienen impactos sobre el río Uruguay, al mismo tiempo estableció que no había daños visibles al ambiente que habilitaran el principio precautorio de paralizar la operación de la planta de celulosa (CIJ, Fallo 20/04/2010).

Entre 2005 y 2006, mientras el “caso papeleras” ganaba espacio en los medios de comunicación, la Defensoría del Pueblo de la Nación presentó dos informes que denunciaban el grave estado de situación de la cuenca Matanza- Riachuelo, un vasto territorio de la metrópolis de Buenos Aires: aguas contaminadas a niveles inadmisibles, efluentes industriales sin control, basurales a cielo abierto, población sin agua potable ni saneamiento cloacal (La Nación, 3-05-2006; Clarín, 3-05-2006). El tema fue instalándose en la opinión pública a la luz de la progresiva politización del conflicto del río Uruguay (MERLINSKY, 2014: 27).

En 2004, en Buenos Aires, un grupo de ciudadanos y ciudadanas que viven o trabajan en las proximidades del polo petroquímico Dock Sud, en la desembocadura misma del Riachuelo, reclamaron ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJ) por daño ambiental colectivo. Los vecinos, en su mayoría contaminados por plombemia, reclamaron en términos de la Ley Nacional General del Ambiente, que plantea la obligación por parte del Estado y de los actores privados que contaminan de reparar lo dañado en nombre del derecho colectivo al ambiente sano. Dicha ley establece la obligación de recomponer los ecosistemas dañados a su situación original, y en las situaciones donde esto no sea posible, exige la reparación del medio ambiente y de los afectados. Dicha reparación debe ser colectiva, es decir, no se trata de pagar indemnizaciones individuales sino de generar mecanismos capaces de impedir que el daño ambiental -considerado como un daño a la comunidad en su conjunto- continúe produciéndose.

En 2006, la Corte Suprema de Justica hizo lugar a la demanda y declaró su competencia originaria en la causa (causa Mendoza Beatriz Silva y otros c. Estado Nacional y otross/ daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza - Riachuelo). Lo hizo en ese momento, porque justamente había un ámbito propicio en la opinión pública que generaba condiciones para que el caso constituyera un “caso estructural” en el escenario político de la Argentina, más precisamente en el ámbito metropolitano y, esta vez sí, colocando en el centro de la escena la política ambiental del Estado argentino (La Nación, 20-06-2006).

Las causas estructurales forman parte de un nuevo tipo de activismo judicial de las Cortes Supremas en América Latina. Se trata de causas judiciales en las que la justicia interviene cuando las demandas exceden el caso individual y están en juego derechos colectivos (RODRÍGUEZ GARAVITO Y RODRÍGUEZ FRANCO, 2010; MAURINO, NINO Y SIGAL, 2005).

Por lo general, se ponen en evidencia conflictos de larga duración, donde la violación de derechos obedece a un déficit histórico de las políticas públicas. El propósito del Tribunal es introducir argumentos novedosos y buscar generar cambios de largo plazo. Como no puede resolver el problema mediante órdenes simples, debe promover condiciones de deliberación y convocar a diferentes actores estatales para generar una acción coordinada. Un aspecto saliente de este proceso es que el Tribunal, en ese intento por garantizar condiciones institucionales para la resolución del conflicto, termina por favorecer la divulgación del caso en diferentes arenas políticas y se transforme de ese modo en un “caso público”. De algún modo, y eso es extremadamente interesante para el foco de análisis de este artículo, el conflicto no se detiene, sino que emerge resignificado en la arena judicial.

La primera medida de la CSJ fue exigir a los tres gobiernos con jurisdicción en la cuenca (el Gobierno Nacional, el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) la elaboración de un plan integrado, con metas progresivas para el saneamiento de la cuenca. Eso obligó al Estado nacional a jerarquizar la cartera ambiental y, de ese modo, crear un nuevo dispositivo institucional para la gestión de la cuenca: la Autoridad de Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR).

En la actualidad, el debate por el saneamiento del Riachuelo se libra en la arena judicial. La corte ya ha decretado una primera sentencia en 2008 estableciendo medidas muy puntuales para el saneamiento, con plazos de ejecución y multas aplicables a los funcionarios públicos en ocasión de incumplimiento. El caso continúa abierto, y es una vidriera que permite ver las acciones y omisiones de la política ambiental metropolitana.

Lo que podemos ver en este período de tiempo es que hubo procesos moldeados por las coyunturas políticas nacionales que facilitaron el escalamiento de estos conflictos. En Argentina, a partir de la resonancia del conflicto por las plantas de celulosa en el Río Uruguay se fueron gestando las condiciones para el reagrupamiento de un público en formación en torno a la cuestión ambiental. El discurso del presidente Kirchner, el 5 de mayo de 2006 en el “corsódromo” de Gualeguaychú, anunciando la presentación del caso en la Corte Internacional de la Haya y señalando que el tema constituía una cuestión de primer orden para el gobierno nacional, es un momento bisagra por su implicancia para la construcción social y política de los problemas ambientales en Argentina. Y aquí no estamos haciendo una interpretación literal del discurso político. Sin embargo, para que los problemas migren de una arena a otra deben existir vínculos sociales y organizacionales (HILGARTNER & BOSK, 1988). El principal vínculo organizacional entre las arenas del conflicto se debe a que casi simultáneamente, una de las principales asesoras del movimiento ciudadano ambiental de Gualeguaychú fue designada como Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación Argentina, exactamente en el mismo momento en que la CSJ, frente a la inusitada movilización social generada por el conflicto del río Uruguay, decidió llevar adelante este proceso judicial sin precedentes. Es aquí donde podemos ver cómo dos conflictos de diferentes escala (trasnacional en el caso del río Uruguay y nacional en el caso del Riachuelo) y aparentemente sin relación específica, acaban teniendo implicancias para el modo en que se procesan los problemas ambientales en diferentes jurisdicciones de gobierno de la Argentina.

El conflicto de las plantas de celulosa en el río Uruguay generó el contexto de oportunidad política para que la Defensoría del Pueblo de la Nación, primero, y la Corte Suprema de Justicia de la Nación, después, instalaran la cuestión de la recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo como un asunto político de máxima relevancia. A partir de la resonancia del conflicto por las plantas de celulosa en el río Uruguay, se han gestado las condiciones para la constitución de un público en torno a la cuestión ambiental. Esto produjo un punto de inflexión en la comprensión del problema dado que se generaron las condiciones para que el conflicto del Riachuelo se resignifique públicamente en tanto caso judicial.

4. La productividad de los conflictos ambientales y su inscripción territorial

Es importante considerar que generalmente los conflictos ambientales tienen una localización y, en ese sentido, pueden producir un ensamble de significaciones en términos de la apropiación y reivindicación del espacio en su sentido político (DI MÉO, 2004). La territorialidad, según RAFFESTIN (1982), es un sistema de relaciones que mantienen tanto el individuo como la colectividad con la exterioridad y/o la alteridad. Esta relación expresa una relación compleja entre el grupo humano y su medioambiente espacio-temporal, que se fundamenta en lo vivido: el punto de inicio de la territorialidad no es el espacio, sino los instrumentos y los códigos de los actores que dejan huellas en el territorio. Cuando analizamos el cambio en la escala de deliberación en relación con un conflicto, estamos haciendo referencia a que el intercambio de argumentos se extiende a otros espacios sociales que exceden el ámbito local y donde participan nuevos actores con capacidad de intervención en diferentes esferas geográficas (regional, nacional, trasnacional). El punto clave es que este cambio de escala también modifica el modo en que los actores locales experimentan la territorialidad.

La inscripción territorial del conflicto refiere al conjunto de arreglos sociales que el conflicto pone en juego en torno al territorio en cuestión (MELÉ, 2003). Implica analizar tanto las formas de representación del territorio que se construyen y deconstruyen junto con el conflicto, como los cambios en las formas concretas de control territorial que el conflicto pone en juego, incluyendo las diferencias en la demarcación del territorio que realizan diferentes jurisdicciones de gobierno.

La construcción de lenguajes de valorización del ambiente (MARTÍNEZ ALIER, 2004) o la elaboración de “modelos de justificación ecológica” (LAFAYE Y THEVENOTH, 1993) son aspectos centrales para comprender la inscripción del reclamo particular en términos de una demanda de interés público. Aquí se refuerzan y modifican diferentes formas de apropiación simbólica del espacio a raíz de un conflicto en torno al “terruño” de una colectividad y se exponen socialmente los desacuerdos en torno a los usos adecuados del territorio.

Muchas veces, los lenguajes de valorización territorial se producen como respuesta a los actores estatales y promotores de proyectos que plantean que los reclamos de los actores colectivos son egoístas y que tienen un carácter “NIMBY”. Es entonces cuando la réplica lleva a un refinamiento de los argumentos para mostrar que el lugar no es intercambiable y que posee cualidades que lo hacen inconmensurable. Quienes están involucrados en luchas contenciosas que implican la defensa del lugar (la localidad, el río, la cuenca, los humedales, un paisaje circunsripto, etc.) recurren a una resignificación del espacio en términos estéticos e identitarios (TROM, 1999:36). Para responder a la pregunta ¿Por qué en este lugar no y en otro sí?, la respuesta del colectivo sería: “porque este lugar es diferente y tiene una historia ligada a nuestra forma de vida, hay una relación estrecha entre nuestra identidad y las características del ambiente que se pretende modificar.

En el conflicto por la recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo se fue generando un proceso de inscripción territorial donde diferentes actores califican la degradación de la cuenca. Este espacio comienza a ser visto, no solamente como un río contaminado, sino también como un territorio donde habitan de actores sociales que sufren las consecuencias de esa degradación. Este pasaje indica que hay un nuevo recorte espacial: la cuenca, que ha sido constituida como región de enunciación, un espacio social cargado de valor.

En el conflicto del Río Uruguay, la construcción de repertorios comunes de problemas a través de los cuales se define la instalación de las plantas de celulosa como un objeto amenazante, se refuerza por una identidad pre-existente donde los ciudadanos de Gualeguaychú se ven a sí mismos como agentes del desarrollo local. El espacio no es sólo una relación de proximidad sino también un territorio previamente construido que tiene una historia y un proyecto. El argumento identitario opone el proyecto local a la estrategia global (las plantas de celulosa como una decisión tomada en una escala supranacional), por lo tanto, es la localidad más que la cuenca la que juega un papel central en la construcción de los lenguajes de valoración acerca del territorio.

En cuanto al efecto de estos conflictos en relación a cambios en las formas concretas de control territorial esto puede abarcar tanto cambios en las formas concretas de uso del suelo, tales como modificaciones en las reglas que definen los derechos de propiedad de diversos actores sociales y sus formas efectivas de protección, o cambios en el reparto de poder de las diferentes instancias y niveles de gobierno para tomar decisiones que afectan el territorio.

El problema de la contaminación, al igual que muchas otras cuestiones incluidas en el dominio de lo ambiental, remite necesariamente a un ámbito territorial que desborda los límites jurisdiccionales y obliga a definir el objeto de demanda a una escala que desdibuja esas fronteras y las reconstituye en un nuevo marco espacial que no coincide estrictamente con la división política del territorio. Por esa razón los conflictos ambientales son desestabilizadores en términos políticos cuando hay varias jurisdicciones de gobierno involucradas. Tanto en el conflicto del Río Uruguay como en el conflicto del Riachuelo hay una reactualización de conflictos sociales y políticos de larga data estrechamente relacionados con las formas de acumulación de poder político en los diferentes espacios territoriales en juego.

En la Región Metropolitana de Buenos Aires, implica tener en cuenta que los municipios del conurbano bonaerense tienen una relación subordinada y contradictoria en sus vinculaciones políticas con el nivel provincial y nacional, especialmente porque son gobiernos sin autonomía y cuyos recursos financieros dependen del tipo de relación que establezcan con las otras dos jurisdicciones de gobierno. En la rivera argentina del Río Uruguay, el caso tiene cruces importantes con la política subnacional, pues es en las provincias argentinas donde se pone en juego la distribución territorial del poder político. A nivel nacional el conflicto por las plantas de celulosa tuvo como marco político una forma particular de alineamiento entre las posiciones del gobierno local, provincial y nacional. Los dos primeros jugaron un papel esencial para desmontar los acuerdos informales precedentes entre los gobiernos nacionales de Argentina y Uruguay y asimismo desempeñaron un rol importante para empujar al gobierno nacional a asumir una posición central en el conflicto como demandante ante el Estado uruguayo. Sin embargo, el desplazamiento del conflicto y su judicialización internacional no contribuyeron a una inscripción territorial en términos de la construcción de dispositivos de protección territorial a escala de la cuenca del río Uruguay.

En el conflicto por la recomposición ambiental de la cuenca Matanza-Riachuelo el elemento productivo en términos de la modificación de los arreglos territoriales es la creación de un nuevo organismo interjurisdiccional de política ambiental, la ACUMAR, que habilita un nuevo dispositivo espacial que definir una nueva región de intervención: la cuenca. El efecto concreto en términos territoriales es que este nuevo gobierno interjurisdiccional “obliga” a las partes a establecer acuerdos de gobernabilidad sobre el territorio metropolitano, generando requerimientos adicionales de coordinación con los municipios metropolitanos. La cuestión ambiental metropolitana comienza a ser tratada como problema público y se generan cuestionamientos al régimen de territorialidad metropolitana. Pero además, en tanto la CSJ creo un sistema institucional para el control de la ejecución de la sentencia, el conflicto produce una nueva institucionalidad para la política ambiental.

5. Consideraciones Finales

Los conflictos son un elemento constitutivo ineludible de las relaciones sociales y una manifestación que produce la sociabilidad en la que estamos insertos. En consecuencia, explorar la constitución de conflictos que ponen en cuestión un nuevo orden de problemas transformándolos en asuntos públicos, permite entender la forma en que los actores sociales piensan sus ámbitos cotidianos de vida.

Hemos visto que mediante la emergencia de nuevos actores afectados por un problema ambiental, se produce una reconfiguración del paisaje social, de este modo, las controversias construyen un ámbito donde enriquecer los inventarios de actores, problemas y soluciones.

Los conflictos que hemos analizado han impactado en forma decisiva en la construcción social y política del ambiente en la Argentina. Lo han hecho de un modo complejo e intenso, ya que han tenido impacto en la selección social de los problemas que son objeto de preocupación pública. Por haber configurado un espacio social donde se enfrentan diferentes posiciones y disposiciones respecto de algo que los participantes reconocen como la cuestión ambiental, estos conflictos representan un indicador palpable de la ambientalización del conflicto social en Argentina. Es preciso decir, sin embargo - y siendo consecuentes con nuestras premisas teóricas-, que no creemos que estos conflictos sean “representativos” de los conflictos ambientales en Argentina. Existe una enorme lista de conflictos ambientales que no alcanzan tal nivel de repercusión y que guardan relación con el acceso a la tenencia de la tierra, la deforestación, la resistencia a la minería a cielo abierto, el avance de la agricultura intensiva, el uso de agroquímicos, la localización de los sitios de deposición final de residuos, etc. En la mayoría de esos conflictos la población tiene grandes dificultades para hacerse oír y los actores quedan invisibilizados públicamente, sin control sobre territorios en los que los grupos económicos cuentan con grandes márgenes para disponer de los recursos naturales, la infraestructura y el uso de la tierra. En muchos de estos casos, las poblaciones resisten a situaciones en las que son forzadas a desplazarse, pues se considera que estos grupos son “inviables” en el marco de una representación “eficiente” del territorio.

Una primera conclusión importante es que los bienes de la naturaleza han comenzado a ocupar un lugar central en los lenguajes de valoración de los actores sociales que se han hecho presentes en nuestras investigaciones. A partir de la puesta en marcha de modelos de justificación que no aceptan la subordinación de aquellos bienes a la lógica mercantil, los significados construidos al calor de los conflictos indican que las empresas, especialmente las industrias, han perdido la legitimidad que otrora tenían en el ejercicio de diferentes formas de extorsión subordinada planteando el canje de empleos por contaminación. Hoy en día estos actores económicos son objeto de cuestionamiento, y también lo son ciertas concepciones del desarrollo que consideran los territorios como objetos vaciables.

Seguidamente -y esta es una segunda conclusión-, por tratarse de conflictos por la disponibilidad, accesibilidad y gestión del agua, estos casos dejan entrever dimensiones clave que ponen en evidencia los déficits institucionales sistémicos en las políticas públicas de gestión de cuencas y, en general, en la política ambiental en el nivel nacional y regional en Argentina.

En tanto los gobiernos provinciales tienen intervención sobre los cursos de agua, debido a que la Constitución de la Nación Argentina, les concede la autoridad originaria sobre los recursos naturales en su territorio, en conflictos en los que se pone en juego la gobernabilidad de una cuenca, habitualmente están involucrados varios gobiernos de diferente jurisdicción: el gobierno nacional que tiene jurisdicción sobre las vías navegables, el gobierno provincial, que tiene la autoridad originaria sobre los recursos naturales y el gobierno municipal que tiene facultades sobre el ordenamiento territorial del espacio en cuestión. Este marco de responsabilidades compartidas por diferentes jurisdicciones, genera un terreno fértil, que -desde el punto de vista de la acción colectiva-, permite que una red de actores establezca vinculaciones cruzadas con los diferentes niveles de gobierno. El saldo de estos conflictos es que por primera vez la gobernabilidad ambiental empieza a ser planteada como un problema político con existencia real para la gestión del territorio y los recursos naturales.

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Recibido: 23 de Noviembre de 2015; Aprobado: 21 de Noviembre de 2016

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