Resumos
OBJETIVO:
Identificar no discurso dos conselheiros de alimentação escolar a compreensão sobre as funções, os limites e os avanços da atuação dos Conselhos de Alimentação Escolar.
MÉTODOS:
Trata-se de um estudo qualitativo que utilizou entrevistas com roteiro semiestruturado baseadas na técnica de Grupos Focais em nove Conselhos de Alimentação Escolar do estado de Santa Catarina, sendo oito conselhos municipais e um estadual. As falas dos conselheiros foram gravadas, posteriormente transcritas e analisadas a partir do método do Discurso do Sujeito Coletivo.
RESULTADOS:
Foram construídos cinco discursos, agrupados segundo as ideias centrais emergentes. Destacam-se os avanços conquistados pela atuação dos Conselhos de Alimentação Escolar e a capacidade limitada de intervenção na gestão da alimentação escolar. Os achados corroboram a literatura no que se refere ao excesso de burocracia para atuação dos conselhos, à compreensão dos conselheiros sobre os espaços democráticos institucionalizados como de controle social e à falta de comprometimento e representatividade dos membros envolvidos.
CONCLUSÃO:
Entre os temas analisados, ressaltam-se a compreensão do papel de fiscalização do Conselho de Alimentação Escolar, o conceito de controle social que envolve a participação no Programa Nacional de Alimentação Escolar, e a compreensão desse programa como uma política de Segurança Alimentar e Nutricional. Verifica-se a necessidade de continuidade da formação e qualificação de conselheiros e de estímulo à participação democrática que vise a uma maior representação social. Dessa forma, contribui-se para o resgate da capacidade dos conselhos de intervirem na execução da política pública.
Alimentação escolar; Participação social; Pesquisa qualitativa
OBJECTIVE:
Identify in the committee members' discourse the understanding of the School Nutrition Councils' functions and the actions taken by their members.
METHODS:
This is a qualitative study, and data were collected using a questionnaire with semi-structured interviews based on the Focus Groups technique in School Nutrition Councils' in the state of Santa Catarina. A total of nine councils were analyzed (eight municipal councils and one state council). The council members' discourse was recorded, transcribed, and analyzed according to the Collective Subject Discourse method.
RESULTS:
Five Collective Subject Discourses' were built and grouped according to the Central Ideas. The advances made by the actions of the School Nutrition Councils' members and their limited ability to intervene in the school nutrition management were observed. The findings corroborate those in the literature with regard to: excessive bureaucracy hindering or preventing council member actions, the understanding the councilors of democratic institutionalized spaces such as social control, and the lack of commitment and representativeness of the members involved.
CONCLUSION:
Among the topics analyzed, the following should be highlighted: the understanding the role of the School Nutrition Councils in supervising activities; the social control concept, which involves participation in the National School Nutrition Program; and the understanding of this program as a Food and Nutrition Security policy. There is a need for further training and of councilors and the encouragement of democratic participation aiming at greater social representation thus contributing to improve their ability to intervene in the implementation of public policies.
School food; Social participation; Qualitative research
INTRODUÇÃO
O processo de redemocratização no Brasil, que culminou com a aprovação da
Constituição Federal de 1988, instituiu a participação da so-ciedade civil na gestão
das políticas públicas em todas as esferas de governo11 Brasil. Senado nacional. Secretaria Especial de Informática.
Constituição da República Federativa do Brasil: texto promulgado em 5 de outubro
de 1988. Brasília: Senado nacional; 2013.[acesso 2014 nov 8]. Disponível em:
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/con1988_05.10.1988/con1988.pdf
http://www.senado.gov.br/legislacao/cons...
. Com a criação de conselhos setoriais de participação democrática,
deu-se abertura ao controle social e à maior transparência na utilização de recursos
públicos, além de possibilitar a indicação de ações pro-positivas para a execução
das políticas públicas22 Carvalho AI. Conselhos de Saúde no Brasil: parti-cipação cidadã e
controle social. Rio de Janeiro: Fase; 1995.
,
33 Cordeiro S, Cornwall A, Delgado NG. A luta pela participação e pelo
controle social: o caso do Con-selho Municipal de Saúde do Cabo de Santo
Agos-tinho, Pernambuco. In: Romano J, Andrade MP, Antunes M. Olhar crítico sobre
participação e cida-dania: a construção de uma governança demo-crática e
participativa a partir do local. São Paulo: Expressão Popular;
2007..
A participação democrática na gestão go-vernamental denomina-se controle social,
sendo este entendido como um espaço de representação da sociedade que promove a
articulação de di-ferentes grupos populares. De um lado, situam--se os
representantes das entidades de classe, do governo e dos prestadores de serviço, e,
de outro, a população com suas necessidades e interesses. O controle social
consiste, portanto, em portas institucionais de participação na gestão pública, com
a presença de sujeitos coletivos nos processos decisórios44 Assis MMA, Villa TCS. O controle social e a demo-cratização da
informação: um processo em cons-trução. Rev Latino-Am Enfermagem. 2003;
11(3):376-82.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-11 69200...
.
No Brasil, a participação democrática com a existência de espaços de controle social
ainda é frágil, uma vez que a maioria dos cidadãos des-conhece sua existência, ou,
ainda, as administra-ções governamentais controlam tais espaços com representações
próximas do governo. Isso garante a presença de indicações políticas, muitas vezes
como tentativa de manter a continuidade na transferência de recursos da União, já
que a popu-lação e outras entidades não ocupam os devidos espaços55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
6 Motta FCP, Alcadipani R. Jeitinho brasileiro, controle social e
competição. Rev Adm Empres. 1999; 39(1):6-12.
http://dx.doi.org/10.1590/S0034-75 90199...
-
77 Crubellate JM. Participação como controle social: uma crítica das
estruturas organizacionais flexíveis. RAE. 2004; 3(2):1-18.
http://dx.doi.org/10.1590/S1676-56482004...
.
O controle social no contexto do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE)
tornou--se realidade no Brasil a partir de 1994, quando começou a ocorrer a
transferência/descentra-lização de recursos financeiros do governo federal aos
estados e municípios. Assim, fez-se necessária a criação dos conselhos locais para a
fiscalização da execução do PNAE em nível local, denomi-nados de Conselhos de
Alimentação Escolar (CAE)88 Brasil. Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994. Dispõe sobre a
municipalização da merenda escolar. 1994 [acesso 2014 nov 8]. Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1994/lei-8913-12-julho-1994-349782-publicacaooriginal-1-pl.html
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/...
9 Peixinho AML. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação
Escolar no período de 2003-2010: relato do gestor nacional. Ciênc Saúde Colet.
2013; 18(4):909-16. http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8
1232013000400002
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8 123201...
-
1010 Spinelli MAS, Canesqui AM. O programa de alimentação escolar no
estado de Mato Grosso: da centralização à descentralização (1979-1995). Rev
Nutr. 2002; 15(1):105-17.
http://dx.doi.org/10.1590/S1415-52732002...
.
Ao constituir-se em importante instância para o controle social do PNAE, o CAE deve,
entre suas atribuições, fiscalizar e acompanhar a exe-cução do PNAE, zelar pela
qualidade sanitária e aceitabilidade dos alimentos, elaborar parecer conclusivo
sobre a prestação de contas, entre outras competências111 Brasil. Senado nacional. Secretaria Especial de Informática.
Constituição da República Federativa do Brasil: texto promulgado em 5 de outubro
de 1988. Brasília: Senado nacional; 2013.[acesso 2014 nov 8]. Disponível em:
http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/con1988_05.10.1988/con1988.pdf
http://www.senado.gov.br/legislacao/cons...
2 Carvalho AI. Conselhos de Saúde no Brasil: parti-cipação cidadã e
controle social. Rio de Janeiro: Fase; 1995.
3 Cordeiro S, Cornwall A, Delgado NG. A luta pela participação e pelo
controle social: o caso do Con-selho Municipal de Saúde do Cabo de Santo
Agos-tinho, Pernambuco. In: Romano J, Andrade MP, Antunes M. Olhar crítico sobre
participação e cida-dania: a construção de uma governança demo-crática e
participativa a partir do local. São Paulo: Expressão Popular;
2007.
4 Assis MMA, Villa TCS. O controle social e a demo-cratização da
informação: um processo em cons-trução. Rev Latino-Am Enfermagem. 2003;
11(3):376-82.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-11 69200...
5 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
6 Motta FCP, Alcadipani R. Jeitinho brasileiro, controle social e
competição. Rev Adm Empres. 1999; 39(1):6-12.
http://dx.doi.org/10.1590/S0034-75 90199...
7 Crubellate JM. Participação como controle social: uma crítica das
estruturas organizacionais flexíveis. RAE. 2004; 3(2):1-18.
http://dx.doi.org/10.1590/S1676-56482004...
8 Brasil. Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994. Dispõe sobre a
municipalização da merenda escolar. 1994 [acesso 2014 nov 8]. Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1994/lei-8913-12-julho-1994-349782-publicacaooriginal-1-pl.html
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/...
9 Peixinho AML. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação
Escolar no período de 2003-2010: relato do gestor nacional. Ciênc Saúde Colet.
2013; 18(4):909-16. http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8
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http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8 123201...
10 Spinelli MAS, Canesqui AM. O programa de alimentação escolar no
estado de Mato Grosso: da centralização à descentralização (1979-1995). Rev
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11 Brasil. Lei nº 11.947, de 16 de julho de 2009. Dispõe sobre
atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola dos
alunos da educação básica. Brasília: Ministério da Educação;
2009.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/l...
12 Brasil. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE nº 38, de 16 de
julho de 2009. Dispõe sobre atendimento da alimentação escolar aos alunos da
educação básica no Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE. Brasília:
Ministério da Educação; 2009.
http://www.fnde.gov.br/arquivos/category...
13 Brasil. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE nº 26, de 17 de
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educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.
Brasília: Ministério da Educação; 2013.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/r...
14 Santos LMP, Santos SMC, Santana LAL, Henrique FCS, Mazza RPD, Santos
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http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2006/lei-11346-15-setembro-2006-545529-publicacao
original-58455-pl.html
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/...
46 Brasil. Emenda Constitucional nº 64, de 4 de fevereiro de 2010.
Altera o art. 6º da Constituição Federal para introduzir a alimentação como
direito social. Diário Oficial da União. 2010; 5 fev, p.1-2, Seção 1 [acesso
2012 dez 7]. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc64.htm
http://
www.planalto.gov.br/ccivi...
47 Brasil. Decreto nº 7.272, de 25 de agosto de 2010. Regulamenta a Lei
nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional - SISAN com vistas a assegu-rar o direito humano à
alimentação adequada, institui a Política Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional - PNSAN, estabelece os parâmetros para a elaboração do Plano
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e dá outras providências. Diário
Oficial da União2010; 26 ago, p.6, Seção 1 [acesso 2014 jul 12]. Disponível em:
http://www
2.camara.leg.br/legin/fed/decret/2010/decreto-7272-25-agosto-2010-608094-publicacaooriginal-129056-pe.html
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2.camara.leg.br/legin/...
-
131 Brasil. Senado nacional. Secretaria Especial de Informática.
Constituição da República Federativa do Brasil: texto promulgado em 5 de outubro
de 1988. Brasília: Senado nacional; 2013.[acesso 2014 nov 8]. Disponível em:
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http://www.senado.gov.br/legislacao/cons...
.
A literatura aponta que os conselhos fo-ram essenciais no processo de mudança no
es-copo das políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil, e impulsionaram,
na última década, a inclusão das temáticas Segurança Ali-mentar e Nutricional (SAN)
e Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) nas políticas públicas dessa área,
sobretudo no PNAE1414 Santos LMP, Santos SMC, Santana LAL, Henrique FCS, Mazza RPD, Santos
LAS, et al. Avaliação de políticas públicas de segurança alimentar e combate à
fome no período 1995-2002: 4 - Programa Na-cional de Alimentação Escolar. Cad
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102-311X2007001100016
http://dx.doi.org/10.1590/S0 102-311X200...
,
1515 Anjos LA, Burlandy L. Construção do conhecimento e formulação de
políticas públicas no Brasil na área de segurança alimentar. Ciênc Saúde Colet.
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http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81 23201...
. Dessa forma, a capacitação de
conselheiros dos CAE tem sido um dos focos de atuação dos Centros Colaboradores em
Alimentação e Nutrição do Escolar (Cecane), criados a partir de 2006, por meio de
parceria entre Universidades Federais e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Edu-cação (FNDE).
Atualmente, as atribuições, as competên-cias e a composição do CAE estão definidas na
Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, que deter-mina a criação de conselhos nos
estados, muni-cípios e Distrito Federal como órgãos colegiados que atuam em caráter
fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, compostos por um
representante do poder executivo, dois repre-sentantes de entidades de trabalhadores
da edu-cação e de discentes, dois representantes de pais de alunos e dois
representantes de entidades civis organizadas1111 Brasil. Lei nº 11.947, de 16 de julho de 2009. Dispõe sobre
atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola dos
alunos da educação básica. Brasília: Ministério da Educação;
2009.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/l...
.
A partir de 2009, com as importantes alte-rações sofridas pelo PNAE, oriundas da
chamada "Lei da Alimentação Escolar" (Lei nº 11.947/2009)1111 Brasil. Lei nº 11.947, de 16 de julho de 2009. Dispõe sobre
atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola dos
alunos da educação básica. Brasília: Ministério da Educação;
2009.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/l...
e de outros instrumentos legais comple-mentares que a
sucederam1212 Brasil. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE nº 38, de 16 de
julho de 2009. Dispõe sobre atendimento da alimentação escolar aos alunos da
educação básica no Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE. Brasília:
Ministério da Educação; 2009.
http://www.fnde.gov.br/arquivos/category...
,
1313 Brasil. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE nº 26, de 17 de
junho de 2013. Dispõe sobre aten-dimento da alimentação escolar aos alunos da
educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.
Brasília: Ministério da Educação; 2013.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/r...
, é notável o núme-ro de artigos publicados
sobre a temática nos pe-riódicos nacionais que compõem a base Scientific
Electronic Library Online (SciELO)99 Peixinho AML. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação
Escolar no período de 2003-2010: relato do gestor nacional. Ciênc Saúde Colet.
2013; 18(4):909-16. http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8
1232013000400002
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8 123201...
,
1515 Anjos LA, Burlandy L. Construção do conhecimento e formulação de
políticas públicas no Brasil na área de segurança alimentar. Ciênc Saúde Colet.
2010; 15(1):19-22.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81 23201...
16 Gabriel CG, Machado MS, Schmitz BAS, Corso ACT, Caldeiras GV,
Vasconcelos FAG. Conselhos Mu-nicipais de Alimentação Escolar em Santa Catarina:
caracterização e perfil de atuação. Ciênc Saúde Colet. 2013;
18(4):971-8.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1413-8123201...
17 Chaves LG, Santana TCM, Gabriel CG, Vasconcelos FAG. Reflexões sobre
a atuação do nutricionista no Programa Nacional de Alimentação Escolar no
Brasil. Ciênc Saúde Colet. 2013; 18(4):917-26.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232013...
18 Machado PMO, Machado MS, Schmitz BAS, Corso ACT, González-Chica DA,
Vasconcelos FAG. Ca-racterização do Programa Nacional de Alimentação Escolar no
Estado de Santa Catarina. Rev Nutr. 2013; 26(6):715-25.
http://dx.doi.org/10.1590/S1 415-5273201...
19 Bandeira LM, Chagas CMS, Gubert MB, Toral N, Monteiro RA. Análise
dos pareceres conclusivos dos Conselhos de Alimentação Escolar sobre a execução
do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Rev Nutr. 2013;
26(3):343-35.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1415-5273201...
20 Siqueira RL, Cotta RMM, Ribeiro RCL, Sperandio N, Priore SE. Análise
da incorporação da perspectiva do direito humano à alimentação adequada no
desenho institucional do Programa Nacional de Alimentação Escolar. Ciênc Saúde
Colet. 2014; 19(1):301-10.
http://dx.doi.org/10.1590/1413-81 232014...
21 Fernandes AGS, Fonseca ABC, Silva AA. Alimen-tação escolar como
espaço para educação em saúde: percepção das merendeiras do município do Rio de
Janeiro, Brasil. Ciênc Saúde Colet. 2014; 19(1):39-48.
http://dx.doi.org/10.1590/1413-812 32014...
22 Cunha DT, Gonçalves HVB, Lima AFA, Martins PA, Rosso VV, Stedefeldt
E. Regional food dishes in the Brazilian National School Food Program:
Acceptability and nutritional composition. Rev Nutr. 2014;
27(4):423-34.
http://dx.doi.org/10.1590/14 15-52732014...
23 Silverio GA, Sousa AA. Organic foods from family farms in the
National School Food Program: Perspectives of social actors from Santa Catarina,
Brazil. Rev Nutr. 2014; 27(3):289-300.
http://dx.doi.org/10.1590/1415-527320140...
24 Gomes NAA, Campos MRH, Monego ET. Aspectos higiênico-sanitários no
processo produtivo dos alimentos em escolas públicas do Estado de Goiás, Brasil.
Rev Nutr. 2012; 25(4):473-85.
http://dx.doi. org/10.1590/S1415-5273201...
25 Gallina LSA, Teo CRPA, Munaro PS, Oliveira VSH. Representações sobre
segurança alimentar e nutri-cional nos discursos de um Conselho de Alimen-tação
Escolar. Saúde Soc. 2012; 21(1):89-102.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-12902012...
26 Belik W, Chaim NA. O Programa Nacional De Alimentação Escolar e a
gestão municipal: eficiência administrativa, controle social e desenvolvimento
local. Rev Nutr. 2009; 22(5):595-607.
http://dx.doi. org/10.1590/S1415-5273200...
-
2727 Scarparo AL, Moulin CC, Ruiz EF, Schuch I, Araújo JS, Souza M, et
al. Ações do Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição do Escolar da
Univer-sidade Federal do Rio Grande do Sul. Clin Biomed Res. 2010 [acesso 2012
abr 2]; 30(3):302-5. Dis-ponível em:
http://seer.ufrgs.br/hcpa/article/view/16211
http://seer.ufrgs.br/hcpa/article/view/1...
. Nos últimos cinco anos, embora se
identifique interesse emergente pela temática alimentação escolar, consideram-se
ainda escassos os estudos sobre a atuação dos CAE no Brasil. Mais escassos ainda são
os estudos com abordagens qualitativas sobre a atuação de tais conselhos. Nessa
perspectiva, diante do relevante papel dos CAE na eficiência e eficácia do PNAE e,
por consequência, na ga-rantia do direito à alimentação escolar saudável, adequada e
sustentável para todos os escolares brasileiros, justifica-se a realização da
abordagem qualitativa utilizada na investigação que gerou o presente artigo.
O objetivo central do artigo foi identificar no discurso dos conselheiros de alimentação escolar a compreensão sobre as funções, os limites e os avanços da atuação dos CAE no estado de Santa Catarina.
MÉTODOS
Este estudo fez parte de pesquisa realizada pelo Cecane de Santa Catarina com o
objetivo de investigar a atuação dos CAE nesse estado. A pesquisa foi realizada no
período de maio de 2008 a fevereiro de 2009, sendo composta por duas etapas: uma
quantitativa que incluiu uma amostra representativa (n=153) dos 293 municípios
cata-rinenses1616 Gabriel CG, Machado MS, Schmitz BAS, Corso ACT, Caldeiras GV,
Vasconcelos FAG. Conselhos Mu-nicipais de Alimentação Escolar em Santa Catarina:
caracterização e perfil de atuação. Ciênc Saúde Colet. 2013;
18(4):971-8.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1413-8123201...
e outra qualitativa, a
qual é o enfoque deste artigo.
A abordagem qualitativa, de acordo com Minayo2828 Minayo MC. Pesquisa social: teoria, método e criati-vidade. 18ª ed. Petrópolis: Vozes; 2001. , 2929 Minayo MC. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. 11ª ed. São Paulo: Hucitec; 2008., tem se preocupado em responder temáticas mais complexas, uma vez que possui um nível de profundidade maior na análise de fatos e representações da sociedade2828 Minayo MC. Pesquisa social: teoria, método e criati-vidade. 18ª ed. Petrópolis: Vozes; 2001.. Os dados qualitativos representam o modo de agir e pensar no viver social dos sujeitos entrevistados2929 Minayo MC. O desafio do conhecimento: pesquisa qualitativa em saúde. 11ª ed. São Paulo: Hucitec; 2008..
O projeto de pesquisa foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa com Seres Humanos da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), sob o parecer n° 024/2008.
Para a definição do número de CAE par-ticipantes, foram utilizados como critérios os mu-nicípios com o maior número de matrículas no Ensino Fundamental do Estado de Santa Catarina de acordo com o Censo Escolar de 2007. Além disso, o CAE, no momento da pesquisa, deveria ter gestão superior a seis meses, e os municípios deveriam ter participado da parte quantitativa da pesquisa. Mediante esse critério de inclusão, fo-ram selecionados oito municípios catarinenses: Araranguá, Brusque, Criciúma, Florianópolis, La-ges, Palhoça, São José e Tubarão, além do CAE estadual, que funcionava em Florianópolis.
A pesquisa de campo foi realizada nos próprios municípios. A visita dos
entrevistadores foi previamente agendada por telefone, sendo solicitado que no dia
agendado houvesse no município uma sala de reuniões reservada e que fossem
convidados todos os conselheiros do CAE para participação da investigação. Para a
coleta das informações, foi realizada a metodologia de grupo focal com cada CAE
investigado. Neste estudo, o grupo focal foi concebido como uma técnica de coleta de
dados qualitativos, obtidos diretamente das falas dos membros do grupo sobre suas
percepções e experiências a respeito de um tema específico3030 Gomes VLO, Telles KS, Roballo EC. Grupo focal e discurso do sujeito
coletivo: produção de conheci-mento em saúde de adolescentes. Esc Anna Nery.
2009; 13(4):856-62.
http://dx.doi.org/10.1590/S1 414-8145200...
,
3131 Ressel LB, Beck CLC, Gualda DMR, Hoffmann IC, Silva RM, Sehnem GD. O
uso do grupo focal em pesquisa qualitativa. Texto Contexto Enferm. 2008;
17(4):779-86.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-07 07200...
.
Foi utilizado um roteiro semiestruturado aplicado por dois entrevistadores que tinham graduação em Nutrição e experiência na área de alimentação escolar. Eles tiveram papéis definidos previamente, um de coordenador do grupo e outro de observador. O roteiro semiestruturado apresentava perguntas norteadoras baseadas nas temáticas: 1) compreensão do conselho sobre alimentação escolar; 2) controle social na alimen-tação escolar; 3) atribuições do CAE; e 4) limites e avanços de atuação do conselho. Todo o pro-cesso de grupo focal foi gravado e posteriormente transcrito para a análise de dados, sendo a trans-crição dos dados realizada por empresa contra-tada e posteriormente conferida sistematica-mente pelos pesquisadores.
O método do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC), baseado em Lefréve & Lefréve3232 LefevreF,LefevreAMC. Pesquisa qualitativa levada a sério [acesso
2012 abr 1]. Disponível em: http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso_o_que_
e.htm
http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso...
33 Lefevre F, Lefevre AMC. O sujeito coletivo que fala. Interface.
2006; 10(20):517-24.
http://dx.doi.org/10.1590/S1414-32832006...
-
3434 Lefevre F, Lefevre AMC. O discurso do sujeito coletivo e o
Qualiquantisoft [apresentação]. 2007 [acesso 2012 jan 15]. Disponível em:
http://www.ipdsc.com.br/scp
http://www.ipdsc.com.br/scp...
, foi a técnica utilizada para a análise
das falas obtidas nos Grupos Focais (GF). Esse método constitui uma possibilidade de
expressar, de forma em-pírica, a opinião ou o pensamento de determinada
coletividade3232 LefevreF,LefevreAMC. Pesquisa qualitativa levada a sério [acesso
2012 abr 1]. Disponível em: http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso_o_que_
e.htm
http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso...
. O processo de construção
do DSC é definido por uma série de operações com os diferentes depoimentos
coletados, que, ao final, produzem um único discurso em primeira pessoa do singular
com o efeito de uma opinião co-letiva3333 Lefevre F, Lefevre AMC. O sujeito coletivo que fala. Interface.
2006; 10(20):517-24.
http://dx.doi.org/10.1590/S1414-32832006...
.
A análise dos dados foi feita manual-mente, sem a utilização de
software específico. A sequência dos procedimentos será
descrita a seguir. Para a construção dos DSC, foram utili-zados quatro operadores
propostos por Lefréve & Lefréve3232 LefevreF,LefevreAMC. Pesquisa qualitativa levada a sério [acesso
2012 abr 1]. Disponível em: http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso_o_que_
e.htm
http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso...
33 Lefevre F, Lefevre AMC. O sujeito coletivo que fala. Interface.
2006; 10(20):517-24.
http://dx.doi.org/10.1590/S1414-32832006...
-
3434 Lefevre F, Lefevre AMC. O discurso do sujeito coletivo e o
Qualiquantisoft [apresentação]. 2007 [acesso 2012 jan 15]. Disponível em:
http://www.ipdsc.com.br/scp
http://www.ipdsc.com.br/scp...
:
-
1. Expressões-Chave (ECH): correspondem aos trechos selecionados (grifados) de cada um dos depoimentos, que se caracterizam por melhor expressar o conteúdo da fala;
-
2. Ideias Centrais (IC): são formulações de frases que descrevem sinteticamente os sentidos dos depoimentos;
-
3. Categorias: São expressões sintéticas que agrupam as ideias centrais de sentidos se-melhantes3434 Lefevre F, Lefevre AMC. O discurso do sujeito coletivo e o Qualiquantisoft [apresentação]. 2007 [acesso 2012 jan 15]. Disponível em: http://www.ipdsc.com.br/scp
http://www.ipdsc.com.br/scp... ; -
4. Discurso do Sujeito Coletivo são reuniões das Expressões-Chave de uma mesma Categoria de Ideia Central ou Ancoragem.
Assim, foram construídos os discursos--síntese (DSC), na primeira pessoa do singular. Esses procedimentos podem ser visualizados nos Quadros 1 e 2, que contam com o exemplo da construção de um dos discursos.
Exemplo da construção das expressões-chave e ideias centrais a partir das falas dos grupos focais. Método do Discurso do Sujeito Coletivo. Florianópolis, 2008-2009. Sujeito2 Criciúma; S.4CR: Sujeito4 Criciúma; S.2FL: Sujeito2 Florianópolis.
Exemplo de construção do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) a partir das ideias centrais e expressões-chave. Método do DSC. Florianópolis, 2008-2009.
Os Discurso do Sujeito Coletivo construídos por meio das falas dos conselheiros entrevistados foram organizados segundo as temáticas do ro-teiro e IC emergentes da análise (Quadro 3). Para preservar o anonimato dos sujeitos, suas falas fo-ram codificadas sequencialmente conforme a or-dem de realização dos grupos, momento da fala e local de realização. [Exemplo: S=Sujeito; 6=6ª fala do grupo; lg=município de Lages (Código: S.6lg)].
Categorias de Análise e Ideias Centrais (IC) emergentes conforme as temáticas e conteúdos das falas analisadas por meio do método de Discurso do Sujeito Coletivo (DSC). Florianópolis, 2008-2009.
RESULTADOS E DISCUSSÃO
Foram realizados nove grupos focais, sen-do oito compostos por representantes dos
conselhos de alimentação escolar dos municípios previamente selecionados e um pelos
membros do CAE estadual. Todos os CAE contatados aceita-ram a participação. A
gravação das seções dos grupos focais resultou em 120 páginas de trans-crição das
falas dos conselheiros entrevistados, as quais foram analisadas conforme o método do
DSC3232 LefevreF,LefevreAMC. Pesquisa qualitativa levada a sério [acesso
2012 abr 1]. Disponível em: http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso_o_que_
e.htm
http://www.fsp.usp.br/~flefevre/Discurso...
33 Lefevre F, Lefevre AMC. O sujeito coletivo que fala. Interface.
2006; 10(20):517-24.
http://dx.doi.org/10.1590/S1414-32832006...
-
3434 Lefevre F, Lefevre AMC. O discurso do sujeito coletivo e o
Qualiquantisoft [apresentação]. 2007 [acesso 2012 jan 15]. Disponível em:
http://www.ipdsc.com.br/scp
http://www.ipdsc.com.br/scp...
.
Os resultados dos procedimentos de aná-lise serão apresentados e discutidos na sequência em quatro seções, a saber: 1) Função do Conselho de Alimentação Escolar; 2) Definindo Controle Social; 3) Limites e Avanços na atuação do CAE; e 4) A visão do PNAE como uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional.
Função do Conselho de Alimentação Escolar
O processo de reconhecimento das fun-ções do CAE no conjunto das falas dos con-selheiros entrevistados foi agrupado na Ideia Central 1 (IC1): "Fiscalizar e acompanhar a exe-cução do Programa Nacional de Alimentação Escolar em todas as etapas". O DSC da IC1 foi enunciado da seguinte forma:
Garantir a qualidade da alimentação escolar através da fiscalização de todos os processos de preparo e distribuição dos alimentos, se está tudo limpo (...) ver a prestação de contas, fazer reuniões e visi-tas. Além disso, o conselho deve verificar a aceitabilidade da alimentação na escola e atender denúncias (S.6es; S.1es; S.3es; S.5es; S.1pç; S.2pç; S.2sj; S.1sj; S.2fl; S.6fl; S.6bq; S.2lg).
No que se refere às funções do conselho, observa-se a tendência de atribuir ao
CAE um caráter fiscalizatório dos aspectos de qualidade e higiene, além da
prestação de contas e aceita-bilidade. Os aspectos higiênicos e sanitários na
produção de refeições, sobretudo na alimentação escolar, traduzem-se em um
aspecto fundamen-tal2424 Gomes NAA, Campos MRH, Monego ET. Aspectos higiênico-sanitários no
processo produtivo dos alimentos em escolas públicas do Estado de Goiás, Brasil.
Rev Nutr. 2012; 25(4):473-85.
http://dx.doi. org/10.1590/S1415-5273201...
, porém a
capacidade de modificar a execução da política pública, função efetiva de
controle social, ou seja, da sociedade civil empoderada3535 Gerschman S. Conselhos Municipais de Saúde: atuação e representação
das comunidades popu-lares. Cad Saúde Pública. 2004;
20(6):1670-81.
http://dx.doi.org/10.1590/S0102-311X2004...
, não é percebida pelos conselheiros.
Estudo qualitativo com conselheiros do CAE de um município catarinense também
iden-tificou os aspectos higiênicos e sanitários como o principal aspecto de
segurança alimentar e nutri-cional para a alimentação escolar, segundo os
entrevistados2525 Gallina LSA, Teo CRPA, Munaro PS, Oliveira VSH. Representações sobre
segurança alimentar e nutri-cional nos discursos de um Conselho de Alimen-tação
Escolar. Saúde Soc. 2012; 21(1):89-102.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-12902012...
. As percepções de que
atividades realizadas pelo CAE (tais como visitas e reuniões) são funções
elementares, entretanto, sem iden-tificação dos objetivos pelo quais se realizam
tais atividades, também foram contempladas em outros estudos. Estudo com todos
os conselhos existentes em uma secretaria municipal de edu-cação, também
utilizando grupos focais, iden-tificou como principais funções dos conselhos a
fiscalização e a sugestão de ações para a ges-tão55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
. Na área da saúde, estudo realizado com con-selheiros municipais
apresentou conceitos diversos sobre a função do conselho, como a deliberação de
decisões, a realização de reuniões e a fisca-lização3636 Cotta RMM, Cazal MM, Rodrigues JFC. Parti-cipação, controle social e
exercício da cidadania: a (des)informação como obstáculo à atuação dos
conselheiros de saúde. Physis. 2009; 19(2):419-38.
http://dx.doi.org/10.1590/S0103-73312009...
.
Ressalta-se que no Discurso do Sujeito Coletivo dos CAE em Santa Catarina não se
identificou a efetivação da atribuição de controle social como principal função
do conselho, ou mesmo o reconhecimento desse espaço como órgão de participação
social. Entretanto, assim como em outras políticas públicas, espera-se que o
controle social na alimentação escolar deva ser pró-ativo, para além do caráter
de fiscalização, visando proporcionar um espaço de construção coletiva e de
diálogo e possibilitar a superação de desafios em prol da qualidade da
alimen-tação3737 Badue AFB, Chmielewska D, Instututo Kairós. Controle social na
alimentação escolar. São Paulo: O Instituto; 2011 [acesso 2013 fev 12]. Série
Ca-minhos para práticas de consumo Responsável, nº 3. Disponível em:
http://www.mda.gov.br/portal/arquivos/view/KAIROS_Controle_Social_na_
Alimentacao_Escolar.pdf
http://www.mda.gov.br/portal/arquivos/vi...
.
As atuais funções/atribuições do CAE es-tão estabelecidas em legislação
específica1111 Brasil. Lei nº 11.947, de 16 de julho de 2009. Dispõe sobre
atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola dos
alunos da educação básica. Brasília: Ministério da Educação;
2009.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/l...
,
1313 Brasil. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE nº 26, de 17 de
junho de 2013. Dispõe sobre aten-dimento da alimentação escolar aos alunos da
educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.
Brasília: Ministério da Educação; 2013.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/r...
, destaca-se, porém, que, ao longo da
história do PNAE, essas funções foram construídas/institu-cionalizadas
socialmente, na medida em que os CAE se formaram a partir da descentralização
administrativa e financeira do programa88 Brasil. Lei nº 8.913, de 12 de julho de 1994. Dispõe sobre a
municipalização da merenda escolar. 1994 [acesso 2014 nov 8]. Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/1994/lei-8913-12-julho-1994-349782-publicacaooriginal-1-pl.html
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/...
9 Peixinho AML. A trajetória do Programa Nacional de Alimentação
Escolar no período de 2003-2010: relato do gestor nacional. Ciênc Saúde Colet.
2013; 18(4):909-16. http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8
1232013000400002
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-8 123201...
-
1010 Spinelli MAS, Canesqui AM. O programa de alimentação escolar no
estado de Mato Grosso: da centralização à descentralização (1979-1995). Rev
Nutr. 2002; 15(1):105-17.
http://dx.doi.org/10.1590/S1415-52732002...
. Dessa forma, conforme observado em
estudo anterior, publicado em 20033838 Pipitone MAP, Ometto AMH, Silva MV, Sturion GL, Furtuoso MCO,
Oetterer M. Atuação dos conselhos municipais de alimentação escolar na gestão do
Programa Nacional de Alimentação Escolar. Rev Nutr. 2003;
16(2):143-54.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1415-5273200...
, o
procedimento de assinar, uma vez por ano, as prestações de contas da entidade
executora do PNAE para o FNDE tornou--se o principal reconhecimento da função do
CAE. No presente estudo, essa função do CAE também pode ser observada no
fragmento do DSC, sin-tetizado na frase dos conselheiros entrevistados, que
expressa a principal atribuição desses con-selhos: "ver a prestação de
contas".
Estudo de Kleba et al.
55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
indica que a efe-tividade da atuação
dos conselhos está condi-cionada por fatores como a capacidade de for-mulação de
propostas de seus conselheiros, a capacidade de negociação de propostas com a
gestão e a autonomia dos atores que os consti-tuem. E acrescentam que quando
tais fatores não ocorrem, "o que se constata é que foram des-concentradas
responsabilidades e não demo-cratizado o poder" (p.794) 55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
.
No presente estudo, não foram citadas funções que englobassem a formulação e a
ne-gociação de propostas pelos conselhos. Iden-tificou-se que algumas atividades
realizadas, cita-das no discurso, como realizações de testes de aceitabilidade,
caberiam à Entidade Execu-tora1111 Brasil. Lei nº 11.947, de 16 de julho de 2009. Dispõe sobre
atendimento da alimentação escolar e do Programa Dinheiro Direto na Escola dos
alunos da educação básica. Brasília: Ministério da Educação;
2009.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/l...
,
1313 Brasil. Ministério da Educação. Resolução CD/FNDE nº 26, de 17 de
junho de 2013. Dispõe sobre aten-dimento da alimentação escolar aos alunos da
educação básica no âmbito do Programa Nacional de Alimentação Escolar - PNAE.
Brasília: Ministério da Educação; 2013.
http://www.fnde.gov.br/fnde/legislacao/r...
, o que caracteriza a descentralização
de responsabilidades.
De acordo com Pipitone et al.
3838 Pipitone MAP, Ometto AMH, Silva MV, Sturion GL, Furtuoso MCO,
Oetterer M. Atuação dos conselhos municipais de alimentação escolar na gestão do
Programa Nacional de Alimentação Escolar. Rev Nutr. 2003;
16(2):143-54.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1415-5273200...
, em pes-quisa realizada com
1.378 municípios brasileiros, nos primeiros anos de
descentralização do PNAE, a maioria dos CAE participantes do estudo
encontrava-se inoperante ou ainda criada apenas para atender a exigência da lei.
Percebe-se, assim, o processo de evolução no discurso dos CAE inves-tigados em
Santa Catarina, que acrescentaram atividades realizadas que caracterizam um CAE
mais atuante. Tal percepção indica a possibilidade da efetividade da atuação dos
conselhos de alimentação escolar, ainda que a compreensão da função de intervir
nas ações da gestão do PNAE não se faça presente nas falas dos conselheiros
entrevistados. Essa perspectiva é reforçada pelas IC2 e IC3 extraídas das falas
dos conselheiros investigados, as quais serão abordadas nas próxi-mas seções do
presente artigo.
Definindo controle social
Sobre a definição de controle social dos conselheiros entrevistados, reuniu-se a Ideia Cen-tral 2 (IC2): "Controle Social é a sociedade parti-cipando da execução do PNAE, mas ainda precisa avançar". O DSC da IC2 foi assim enunciado:
Como o conselho é formado por vários segmentos da sociedade, todos tem con-trole. Mas é a sociedade garantindo o controle e a execução do PNAE. O povo brasileiro ainda não trabalha pelo controle social. Precisa ser mais divulgado (S.2cr; S.3cr; S.1bq; S.3bq; S.ifl; S.4tb; S.2sj; S.2lg; S.1es; S.3es).
Nota-se que existe um consenso sobre a necessidade de avanços na efetivação da
parti-cipação da sociedade, não só na alimentação es-colar. Além disso,
evidencia-se o controle social como a sociedade empoderada na execução do PNAE.
De acordo com Gerschman3535 Gerschman S. Conselhos Municipais de Saúde: atuação e representação
das comunidades popu-lares. Cad Saúde Pública. 2004;
20(6):1670-81.
http://dx.doi.org/10.1590/S0102-311X2004...
, em estudo
qualitativo na área da saúde, a ideia de "controle social" foi diferente entre
os conselheiros entre-vistados: o termo era usado como a capacidade de a
sociedade organizada intervir na gestão pú-blica, orientando as ações e gastos
do Estado em prol dos interesses da comunidade, ou ainda, como o controle que o
Estado exercia sobre a sociedade.
Segundo Alvarez3939 Alvarez MC. Controle social: notas em torno de uma noção polêmica.
São Paulo Perspec. 2004; 18(1):168-76.
http://dx.doi.org/10.1590/S0102-88392004...
, uma vez que o controle
social é institucionalizado e burocratizado, tem--se a ideia de que ele existe
para manter uma or-dem social, ou obedecer às regras, quando os conselhos
deveriam ter liberdade para propor novos rumos de uma política pública. Nesse
processo, conforme apontam outros autores, o lado que se beneficia é a gestão,
pois possui conselhos que agem apenas validando a ação do estado55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
,
3535 Gerschman S. Conselhos Municipais de Saúde: atuação e representação
das comunidades popu-lares. Cad Saúde Pública. 2004;
20(6):1670-81.
http://dx.doi.org/10.1590/S0102-311X2004...
.
Outro aspecto importante é o reconhe-cimento de que os diversos segmentos
repre-sentados na composição do CAE não são atuantes no processo de decisão, o
que dificulta o processo democrático e efetivação do controle social. Dessa
forma, segundo Kleba et al.
55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
, os conselhos deve-riam "constituir-se
de espaços de aprendizado da democracia, exercitando a formulação de con-sensos,
uma vez que o que está em jogo é o interesse coletivo, que nem sempre coincide
com o interesse de uma "maioria" presente ou ali representada" (p.796). Motta
& Alcadipani66 Motta FCP, Alcadipani R. Jeitinho brasileiro, controle social e
competição. Rev Adm Empres. 1999; 39(1):6-12.
http://dx.doi.org/10.1590/S0034-75 90199...
, por sua vez, indicam
que as necessidades individuais são encaradas como mais importantes no pro-cesso
de vida do que as necessidades sociais ou de determinado conjunto social.
Em estudo qualitativo com conselhos mu-nicipais de saúde, foi observado que os
repre-sentantes vinculados a espaços de atuação política como sindicatos
possuíam vantagens em sua atuação no conselho em qualquer discussão,
"em função da força de argumentação e da credi-bilidade que
eles adquiriram perante os demais conselheiros" (p.53)4040 Morita I, Guimaraes JFC, Di Muzio BP. A participação de Conselheiros
Municipais de Saúde: solução que se transformou em problema? Saúde Soc. 2006;
15(1):49-57.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-1 290200...
. Assim, existe a necessidade de formação continuada de
conselheiros a fim de instigar o reconhecimento dos papéis dos ato-res sociais e
principalmente de suas funções, tornando-se fundamental na efetivação do
con-trole social a mediação das necessidades entre os representantes da gestão,
da comunidade e dos professores presentes no CAE. Nesse sentido, o exercício do
diálogo entre os diferentes repre-sentantes que compõem o conselho torna-se
es-tratégia essencial na promoção da democracia participativa e se constitui o
principal desafio para os conselheiros como interlocutores das entidades que
representam55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
.
Limites e avanços na atuação do CAE
Entre as falas analisadas, encontraram-se expressões-chave que indicavam limitações na atuação dos conselhos. Nesse sentido, a IC3 foi resultante da aproximação dessas expressões: "Falta de comprometimento dos membros, falta de autonomia, verbas e transporte". O DSC deri-vado da IC3 foi assim enunciado:
Falta conhecimento dos conselheiros, então a gente vai na ideia de fazer alguma coisa de ajudar, daí as pessoas vêm na reunião e não sabem o que fazer e as-sinam aquilo já pronto, não sabe. Além disso, falta reconhecimento dos gestores, estrutura, como verba e transporte, e prin-cipalmente tempo, já que muitos con-selheiros participam de outros conselhos (S.1pç; S.4pç; S.2pç; S.1es; S.2es; S.3es; S.6tb; S.1bq; S.8bq; S.2cr; S.2fl; S.6fl; S.ifl).
O Discurso do Sujeito Coletivo apontou co-mo a principal dificuldade o desconhecimento por parte dos conselheiros sobre a parte burocrática que envolve as funções do CAE, cabendo muitas vezes aos representantes da gestão preparar os documentos necessários. Dessa forma, os demais membros, sem domínio adequado sobre esse processo, assinam documentos sem reconhecê--los. Outro ponto desse DSC indicou a existência de muitos conselhos existentes na secretaria de educação e os mesmos sujeitos serem repre-sentantes em diferentes conselhos, dificultando o trabalho do CAE. Somada a isso, há a falta de estrutura para reuniões, de verbas para projetos e de transporte para visitas e fiscalização das unidades escolares.
Kleba et al.
55 Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos
conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em
Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010;
15(3):793-802.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232010...
em sua investigação desta-caram o
desconhecimento dos conselheiros como a principal dificuldade para realizar
ações perti-nentes aos conselhos, porém tais ações de con-trole e fiscalização
requerem competência técnica, como a definição de padrões de qualidade e a
sugestão de melhorias na execução financeira dos programas, o que muitas vezes
não é realizado.
Rodriguez4141 Rodriguez V. Financiamento da educação e políticas públicas: o
Fundef e a política de descentralização. Cad CEDES. 2001;
21(55):42-57.
http://dx.doi.org/10.1590/S0101-32622001...
, por sua vez, ressalta que, em
cidades menores, os conselhos apresentam um modo de atuar ambíguo em relação ao
executivo municipal, e, geralmente, mesmo em municípios maiores, onde o grau de
autonomia é mais pre-servado, o desconhecimento técnico dos repre-sentantes, os
custos individuais da participação e os obstáculos colocados pela administração
têm limitado a atuação dos conselheiros, o que cor-robora o presente
trabalho.
Em investigação sobre os conselhos locais de saúde, identificaram-se como
limitações de atuação a burocratização da participação demo-crática, o
entendimento de controle social restrito à participação, além da legitimidade
das ins-tituições da sociedade civil e suas represen-tações4242 Bispo JJP, Gerschman S. Potencial participativo e função
deliberativa: um debate sobre a ampliação da democracia por meio dos conselhos
de saúde. Ciênc Saúde Colet. 2013; 18(1):7-16.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232013...
.
É importante destacar que a efetividade do CAE apenas se dará quando essa
instância de controle social orientar suas decisões pela parti-cipação da
população de forma ampliada, com a presença de diferentes segmentos no processo
de decisão, consolidando-se como uma instância fundamental para a gestão do
PNAE, e não uma organização figurativa. Ainda assim, a transfor-mação dos atores
envolvidos no PNAE em cida-dãos ativos, os quais opinam sobre o programa,
controlam e fiscalizam-no por meio da valorização dos CAE, é um processo social
a ser ainda conso-lidado em todas as instâncias da sociedade3838 Pipitone MAP, Ometto AMH, Silva MV, Sturion GL, Furtuoso MCO,
Oetterer M. Atuação dos conselhos municipais de alimentação escolar na gestão do
Programa Nacional de Alimentação Escolar. Rev Nutr. 2003;
16(2):143-54.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1415-5273200...
.
Em alguns relatos do estudo de Belik & Chaim2626 Belik W, Chaim NA. O Programa Nacional De Alimentação Escolar e a
gestão municipal: eficiência administrativa, controle social e desenvolvimento
local. Rev Nutr. 2009; 22(5):595-607.
http://dx.doi. org/10.1590/S1415-5273200...
, o conselho conseguiu barrar o processo de terceirização da
alimentação escolar, exigir a contratação de nutricionista para atender ao
pro-grama e assegurar a participação dos conselheiros nos processos de
licitação, chegando à conclusão de que o comprometimento dos membros do CAE
tornou-se um fator fundamental para a articula-ção política e a conquista de
benefícios ao pro-grama. Verificou-se que foi determinante a atuação do
conselho, sendo em diversos muni-cípios encontradas melhorias na alimentação
es-colar, incentivo na participação dos pais e maior influência nas decisões da
gestão pública2626 Belik W, Chaim NA. O Programa Nacional De Alimentação Escolar e a
gestão municipal: eficiência administrativa, controle social e desenvolvimento
local. Rev Nutr. 2009; 22(5):595-607.
http://dx.doi. org/10.1590/S1415-5273200...
.
Conforme observado em investigação so-bre os conselhos locais de saúde,
ressalta-se que, para que os conselhos se tornem realmente valo-rizados, e ainda
que a população esteja empo-derada sobre a capacidade de realização do seu
trabalho, deve existir uma consciência sobre a relevância da existência e
atuação do conselho4343 Shimizu HE, Pereira MF. A burocratização das prá-ticas cotidianas
dos conselhos de saúde: como superar? Tempus: Actas Saúde Colet. 2009 [acesso
2012 dez 12]; 3(3):56-66. Disponível em:
http://www.tempusactas.unb.br/index.php/tempus/article/download/722/731
http://www.tempusactas.unb.br/index.php/...
.
Essa discussão é reforçada na presente pesquisa pela IC4: "Autonomia e
eleição demo-crática do conselho, melhorias na alimentação escolar do
município". Nela foi percebida a iden-tificação de avanços na
implantação dos con-selhos de alimentação escolar entre alguns mu-nicípios
participantes, em relação à maior trans-parência na eleição de seus
representantes, às conquistas na efetivação da atuação do CAE, além do destaque
das melhorias conquistadas na ali-mentação escolar, conforme já relatado por
outros estudos77 Crubellate JM. Participação como controle social: uma crítica das
estruturas organizacionais flexíveis. RAE. 2004; 3(2):1-18.
http://dx.doi.org/10.1590/S1676-56482004...
,
3838 Pipitone MAP, Ometto AMH, Silva MV, Sturion GL, Furtuoso MCO,
Oetterer M. Atuação dos conselhos municipais de alimentação escolar na gestão do
Programa Nacional de Alimentação Escolar. Rev Nutr. 2003;
16(2):143-54.
http://dx.doi.org/10.15 90/S1415-5273200...
,
4040 Morita I, Guimaraes JFC, Di Muzio BP. A participação de Conselheiros
Municipais de Saúde: solução que se transformou em problema? Saúde Soc. 2006;
15(1):49-57.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-1 290200...
. Tais avanços estão identificados no
DSC correspondente:
Autonomia do conselho para trabalhar, visitar, cobrar, participar das licitações, conhecer fornecedores, ver se não há des-vio. Também há o comprometimento das pessoas que estão aqui, já que nós fomos realmente eleitos e isso foi um grande avanço. Nas escolas havia muita coisa errada, agora está melhorando cada vez mais. E, por fim, tem a questão da divul-gação do nosso trabalho, já que o CAE saiu de dentro dos portões da secretaria (S.2cr; S.4cr; S.2fl).
No Discurso do Sujeito Coletivo também fica explícita a necessidade de expandir a
atuação do CAE para além das secretarias de educação, divulgando o trabalho
realizado pelo conselho em diferentes espaços. Verifica-se, portanto, que a
existência de diálogo entre as estruturas institu-cionalizadas de controle
social, entre espaços pú-blicos e privados de organização social, impulsiona a
ampliação da democracia e democratiza a exis-tência dos conselhos com a
publicização de ações4242 Bispo JJP, Gerschman S. Potencial participativo e função
deliberativa: um debate sobre a ampliação da democracia por meio dos conselhos
de saúde. Ciênc Saúde Colet. 2013; 18(1):7-16.
http://dx.doi.org/10.1590/S1413-81232013...
,
4444 Santos MRM. Conselhos municipais e a participação cívica na gestão
das políticas públicas: o caso da metrópole uminense. Cad Metrop. 2002 [acesso
2013 mai 5]; 7(1):97-112. Disponível em: http://
revistas.pucsp.br/index.php/metropole/article/view/9261/6871
http://
revistas.pucsp.br/index.p...
.
A visão do PNAE como uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional
A análise das falas dos conselheiros inves-tigados sobre a temática em apreço gerou a seguinte IC5: "O DHAA está inserido na legislação e todas as diretrizes do PNAE, e necessita ser consolidado não apenas no programa". O DSC derivado da IC5 foi assim enunciado:
O DHAA é previsto na Constituição, como a garantia de todos terem uma alimen-tação igual e adequada. Contudo, este direito não atinge toda a população, mas o PNAE é uma iniciativa do Estado que busca garantir este direito na escola na-quilo que é possível. No entanto, o gover-no precisa garantir esse direito de outras formas, com o salário e o emprego, por exemplo (S.2lg; S.2es; S.1es; S.2es; S.3sj; S.1sj; S.2sj; S.1bq).
Destaca-se, nesse discurso, a clareza de elementos que caracteriza o DHAA em sua tota-lidade, como o papel do PNAE na garantia do di-reito aos estudantes e também na responsabi-lidade do Estado para efetivação desse direito. Entretanto, a capacidade de o PNAE estimular o comércio local e a produção de alimentos, promo-ver a sustentabilidade alimentar e a educação nutricional não foram citados como parte do uni-verso da SAN, bem como do papel e também responsabilidade do controle social na consoli-dação do DHAA.
Gallina et al.
2525 Gallina LSA, Teo CRPA, Munaro PS, Oliveira VSH. Representações sobre
segurança alimentar e nutri-cional nos discursos de um Conselho de Alimen-tação
Escolar. Saúde Soc. 2012; 21(1):89-102.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-12902012...
, em pesquisa sobre as representações
de SAN dos conselheiros de alimentação escolar de um município do oeste
catarinense, apontam o desconhecimento dos entrevistados sobre o conceito de SAN
e a relação desse conceito com a política pública na qual estão inseridos, sendo
identificadas represen-tações limitadas e fragmentadas a respeito do tema, de
forma semelhante ao presente estudo. Nesse sentido, ressalta-se que o conceito
am-pliado de SAN precisa ser comum a todos os ato-res envolvidos no PNAE, a fim
de que as pautas e deliberações do conselho permeiem tal conceito.
Percebe-se ainda a necessidade de forma-ção continuada dos conselheiros,
desenvolvida pelos CECANE2727 Scarparo AL, Moulin CC, Ruiz EF, Schuch I, Araújo JS, Souza M, et
al. Ações do Centro Colaborador em Alimentação e Nutrição do Escolar da
Univer-sidade Federal do Rio Grande do Sul. Clin Biomed Res. 2010 [acesso 2012
abr 2]; 30(3):302-5. Dis-ponível em:
http://seer.ufrgs.br/hcpa/article/view/16211
http://seer.ufrgs.br/hcpa/article/view/1...
ou outras
instâncias, porém essas formações precisam qualificar o CAE para a reno-vação
dos conselhos e seus representantes, inse-rindo tanto o preparo conceitual como
também o preparo político3333 Lefevre F, Lefevre AMC. O sujeito coletivo que fala. Interface.
2006; 10(20):517-24.
http://dx.doi.org/10.1590/S1414-32832006...
. Nessa
perspectiva, Morita et al.
4040 Morita I, Guimaraes JFC, Di Muzio BP. A participação de Conselheiros
Municipais de Saúde: solução que se transformou em problema? Saúde Soc. 2006;
15(1):49-57.
http://dx.doi.org/10.1590/S0104-1 290200...
reforçam que, a partir do entendimento
dos conselhos como espaços de desenvolvimento da democracia, eles devem ser
estimulados à reali-zação de formações, capacitando os conselheiros a respeito
da política pública, suas funções e possibilidades de atuação.
Por fim, ressalta-se que o DHAA e a SAN no Brasil encontram-se em plena discussão
no contexto das políticas públicas de alimentação e nutrição. Nesse sentido, o
embasamento legal conquistado em 2006 com a promulgação da Lei Orgânica de
Segurança Alimentar e Nutricional (Losan)4545 Brasil. Lei nº 11.346, de 15 de setembro de 2006. Cria o Sistema
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional - SISAN com vista a assegurar o
direito humano à alimentação adequada e dá outras providências. Diário Oficial
da União. 2006; 18 set, p.1, Seção 1 [acesso 2012 dez 7]. Disponível em:
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/2006/lei-11346-15-setembro-2006-545529-publicacao
original-58455-pl.html
http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei/...
e a incorporação, em 2010, do princípio do direito à alimentação
na Constituição Federal do Brasil4646 Brasil. Emenda Constitucional nº 64, de 4 de fevereiro de 2010.
Altera o art. 6º da Constituição Federal para introduzir a alimentação como
direito social. Diário Oficial da União. 2010; 5 fev, p.1-2, Seção 1 [acesso
2012 dez 7]. Disponível em: http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc64.htm
http://
www.planalto.gov.br/ccivi...
são
instrumentos que garantem um suporte necessário para a promoção dessa dis-cussão
nos CAE, possibilitando que esses espaços tenham visibilidade e atuação pública
rumo à efetivação desses direitos. Nessa mesma direção, a Política Nacional de
Segurança Alimentar e Nu-tricional (Plansan), instituída no país em 2010, entre
outras diretrizes, enfatiza o fortalecimento das ações de controle social, bem
como a melho-ria da execução do PNAE em todo o território nacional4747 Brasil. Decreto nº 7.272, de 25 de agosto de 2010. Regulamenta a Lei
nº 11.346, de 15 de setembro de 2006, que cria o Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional - SISAN com vistas a assegu-rar o direito humano à
alimentação adequada, institui a Política Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional - PNSAN, estabelece os parâmetros para a elaboração do Plano
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, e dá outras providências. Diário
Oficial da União2010; 26 ago, p.6, Seção 1 [acesso 2014 jul 12]. Disponível em:
http://www
2.camara.leg.br/legin/fed/decret/2010/decreto-7272-25-agosto-2010-608094-publicacaooriginal-129056-pe.html
http://www
2.camara.leg.br/legin/...
.
CONCLUSÃO
São reconhecidos os avanços das políticas públicas no Brasil nos últimos anos, incluindo a efetivação dos espaços de controle social, sobre-tudo na alimentação escolar. Dessa forma, o presente trabalho identificou que as funções do controle social no PNAE estão focadas no caráter fiscalizatório e no exercício de um papel buro-crático e obrigatório dentro do programa, com pequenos avanços de intervenção na gestão pú-blica pautados no comprometimento individual dos membros do CAE.
Em suma, emergiu dos discursos dos su-jeitos investigados o entendimento do que é con-trole social e SAN, mas com a necessidade de maior divulgação desses temas entre a população. Emergiu ainda a ideia central de que esse espaço institucional - os CAE -, tem sua atuação limitada, uma vez que a autonomia, as verbas e a estrutura para a realização das suas ações são poucas ou inexistentes. Entretanto, reconheceram-se a melhoria da atuação e maiores intervenções na execução do PNAE quando os membros do CAE são comprometidos e recebem apoio da gestão pública (entidade executora).
Nesse sentido, torna-se fundamental a continuidade da capacitação dos conselheiros sobre os aspectos conceituais nas temáticas de SAN e DHAA e sua relação com a execução do PNAE. Reitera-se a necessidade de fortalecer a capacidade de articulação e negociação entre os atores envolvidos e a gestão do programa, além de outros espaços democráticos, com inclusão de discussão sobre cidadania e controle social nos espaços e currículos escolares. Tais premissas pres-supõem o compromisso de transformação social, a luta por gestões públicas mais justas, o for-talecimento da democracia e, por consequência, a garantia do direito à alimentação escolar saudá-vel, adequada e sustentável para todos os esco-lares brasileiros.
-
COLABORADORES
PMO MACHADO foi responsável pela análise de dados, elaboração e revisão do manuscrito. BAS SCHMITZ deu apoio na análise de dados e revisão do manuscrito. ACT CORSO e GV CALDEIRA realizaram a coordenação do projeto e revisão do manuscrito. FAG VASCONCELOS teve participação no desenho, elabo-ração do projeto e revisão do manuscrito.
REFERÊNCIAS
-
1Brasil. Senado nacional. Secretaria Especial de Informática. Constituição da República Federativa do Brasil: texto promulgado em 5 de outubro de 1988. Brasília: Senado nacional; 2013.[acesso 2014 nov 8]. Disponível em: http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/con1988_05.10.1988/con1988.pdf
» http://www.senado.gov.br/legislacao/const/con1988/con1988_05.10.1988/con1988.pdf -
2Carvalho AI. Conselhos de Saúde no Brasil: parti-cipação cidadã e controle social. Rio de Janeiro: Fase; 1995.
-
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5Kleba ME, Matielo A, Comerlatto D, Renk E, Colliselli L. O papel dos conselhos gestores de políticas públicas: um debate a partir das práticas em Conselhos Municipais de Chapecó (SC). Ciênc Saúde Coletiva. 2010; 15(3):793-802.
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6Motta FCP, Alcadipani R. Jeitinho brasileiro, controle social e competição. Rev Adm Empres. 1999; 39(1):6-12.
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7Crubellate JM. Participação como controle social: uma crítica das estruturas organizacionais flexíveis. RAE. 2004; 3(2):1-18.
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Apoio: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (Termo de Cooperação nº 429/2008), para a execução do produto "Avaliação dos conselhos municipais e estadual de Santa Catarina", parte do Plano de Trabalho (2008-2009) do Centro Colaborador da Universidade Federal de Santa Catarina.
Datas de Publicação
-
Publicação nesta coleção
May-Jun 2015
Histórico
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Recebido
03 Jul 2013 -
Revisado
28 Nov 2014 -
Aceito
12 Mar 2015