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Revista de Nutrição

Print version ISSN 1415-5273On-line version ISSN 1678-9865

Rev. Nutr. vol.28 no.3 Campinas May/June 2015

http://dx.doi.org/10.1590/1415-52732015000300007 

Artigos Originais

Conselhos de Alimentação Escolar em Santa Catarina, Brasil: uma análise do Discurso do Sujeito Coletivo

School Nutrition Councils in Santa Catarina, Brazil: Collective Subject Discourse analysis

Patrícia Maria de Oliveira Machado 1  

Bethsáida de Abreu Soares Schmitz 2  

Arlete Catarina Tittoni Corso 1   3  

Gilberto Veras Caldeira 3  

Francisco de Assis Guedes de Vasconcelos 1   3   4  

1Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Ciências da Saúde, Programa de Pós-Graduação em Nutrição. Florianópolis, SC, Brasil

2Universidade de Brasília, Departamento de Nutrição. Brasília, DF, Brasil

3Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Ciências da Saúde, Departamento de Nutrição. Florianópolis, SC, Brasil

4Universidade Federal de Santa Catarina, Centro Colaborador de Alimentação e Nutrição do Escolar do Estado de Santa Catarina, Departamento de Nutrição. Campus Universitário, Sala 215, Caixa Postal 476, Trindade, 88040-900, Florianópolis, SC, Brasil. Correspondência para/Correspondence to: FAG VASCONCELOS. E-mail: <f.vasconcelos@ufsc.br>

RESUMO

OBJETIVO:

Identificar no discurso dos conselheiros de alimentação escolar a compreensão sobre as funções, os limites e os avanços da atuação dos Conselhos de Alimentação Escolar.

MÉTODOS:

Trata-se de um estudo qualitativo que utilizou entrevistas com roteiro semiestruturado baseadas na técnica de Grupos Focais em nove Conselhos de Alimentação Escolar do estado de Santa Catarina, sendo oito conselhos municipais e um estadual. As falas dos conselheiros foram gravadas, posteriormente transcritas e analisadas a partir do método do Discurso do Sujeito Coletivo.

RESULTADOS:

Foram construídos cinco discursos, agrupados segundo as ideias centrais emergentes. Destacam-se os avanços conquistados pela atuação dos Conselhos de Alimentação Escolar e a capacidade limitada de intervenção na gestão da alimentação escolar. Os achados corroboram a literatura no que se refere ao excesso de burocracia para atuação dos conselhos, à compreensão dos conselheiros sobre os espaços democráticos institucionalizados como de controle social e à falta de comprometimento e representatividade dos membros envolvidos.

CONCLUSÃO:

Entre os temas analisados, ressaltam-se a compreensão do papel de fiscalização do Conselho de Alimentação Escolar, o conceito de controle social que envolve a participação no Programa Nacional de Alimentação Escolar, e a compreensão desse programa como uma política de Segurança Alimentar e Nutricional. Verifica-se a necessidade de continuidade da formação e qualificação de conselheiros e de estímulo à participação democrática que vise a uma maior representação social. Dessa forma, contribui-se para o resgate da capacidade dos conselhos de intervirem na execução da política pública.

Palavras-Chave: Alimentação escolar; Participação social; Pesquisa qualitativa

ABSTRACT

OBJECTIVE:

Identify in the committee members' discourse the understanding of the School Nutrition Councils' functions and the actions taken by their members.

METHODS:

This is a qualitative study, and data were collected using a questionnaire with semi-structured interviews based on the Focus Groups technique in School Nutrition Councils' in the state of Santa Catarina. A total of nine councils were analyzed (eight municipal councils and one state council). The council members' discourse was recorded, transcribed, and analyzed according to the Collective Subject Discourse method.

RESULTS:

Five Collective Subject Discourses' were built and grouped according to the Central Ideas. The advances made by the actions of the School Nutrition Councils' members and their limited ability to intervene in the school nutrition management were observed. The findings corroborate those in the literature with regard to: excessive bureaucracy hindering or preventing council member actions, the understanding the councilors of democratic institutionalized spaces such as social control, and the lack of commitment and representativeness of the members involved.

CONCLUSION:

Among the topics analyzed, the following should be highlighted: the understanding the role of the School Nutrition Councils in supervising activities; the social control concept, which involves participation in the National School Nutrition Program; and the understanding of this program as a Food and Nutrition Security policy. There is a need for further training and of councilors and the encouragement of democratic participation aiming at greater social representation thus contributing to improve their ability to intervene in the implementation of public policies.

Key words: School food; Social participation; Qualitative research

INTRODUÇÃO

O processo de redemocratização no Brasil, que culminou com a aprovação da Constituição Federal de 1988, instituiu a participação da so-ciedade civil na gestão das políticas públicas em todas as esferas de governo1. Com a criação de conselhos setoriais de participação democrática, deu-se abertura ao controle social e à maior transparência na utilização de recursos públicos, além de possibilitar a indicação de ações pro-positivas para a execução das políticas públicas2 , 3.

A participação democrática na gestão go-vernamental denomina-se controle social, sendo este entendido como um espaço de representação da sociedade que promove a articulação de di-ferentes grupos populares. De um lado, situam--se os representantes das entidades de classe, do governo e dos prestadores de serviço, e, de outro, a população com suas necessidades e interesses. O controle social consiste, portanto, em portas institucionais de participação na gestão pública, com a presença de sujeitos coletivos nos processos decisórios4.

No Brasil, a participação democrática com a existência de espaços de controle social ainda é frágil, uma vez que a maioria dos cidadãos des-conhece sua existência, ou, ainda, as administra-ções governamentais controlam tais espaços com representações próximas do governo. Isso garante a presença de indicações políticas, muitas vezes como tentativa de manter a continuidade na transferência de recursos da União, já que a popu-lação e outras entidades não ocupam os devidos espaços5 - 7.

O controle social no contexto do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) tornou--se realidade no Brasil a partir de 1994, quando começou a ocorrer a transferência/descentra-lização de recursos financeiros do governo federal aos estados e municípios. Assim, fez-se necessária a criação dos conselhos locais para a fiscalização da execução do PNAE em nível local, denomi-nados de Conselhos de Alimentação Escolar (CAE)8 - 10.

Ao constituir-se em importante instância para o controle social do PNAE, o CAE deve, entre suas atribuições, fiscalizar e acompanhar a exe-cução do PNAE, zelar pela qualidade sanitária e aceitabilidade dos alimentos, elaborar parecer conclusivo sobre a prestação de contas, entre outras competências11 - 13.

A literatura aponta que os conselhos fo-ram essenciais no processo de mudança no es-copo das políticas públicas de alimentação e nutrição no Brasil, e impulsionaram, na última década, a inclusão das temáticas Segurança Ali-mentar e Nutricional (SAN) e Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) nas políticas públicas dessa área, sobretudo no PNAE14 , 15. Dessa forma, a capacitação de conselheiros dos CAE tem sido um dos focos de atuação dos Centros Colaboradores em Alimentação e Nutrição do Escolar (Cecane), criados a partir de 2006, por meio de parceria entre Universidades Federais e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Edu-cação (FNDE).

Atualmente, as atribuições, as competên-cias e a composição do CAE estão definidas na Lei nº 11.947, de 16 de junho de 2009, que deter-mina a criação de conselhos nos estados, muni-cípios e Distrito Federal como órgãos colegiados que atuam em caráter fiscalizador, permanente, deliberativo e de assessoramento, compostos por um representante do poder executivo, dois repre-sentantes de entidades de trabalhadores da edu-cação e de discentes, dois representantes de pais de alunos e dois representantes de entidades civis organizadas11.

A partir de 2009, com as importantes alte-rações sofridas pelo PNAE, oriundas da chamada "Lei da Alimentação Escolar" (Lei nº 11.947/2009)11 e de outros instrumentos legais comple-mentares que a sucederam12 , 13, é notável o núme-ro de artigos publicados sobre a temática nos pe-riódicos nacionais que compõem a base Scientific Electronic Library Online (SciELO)9 , 15 - 27. Nos últimos cinco anos, embora se identifique interesse emergente pela temática alimentação escolar, consideram-se ainda escassos os estudos sobre a atuação dos CAE no Brasil. Mais escassos ainda são os estudos com abordagens qualitativas sobre a atuação de tais conselhos. Nessa perspectiva, diante do relevante papel dos CAE na eficiência e eficácia do PNAE e, por consequência, na ga-rantia do direito à alimentação escolar saudável, adequada e sustentável para todos os escolares brasileiros, justifica-se a realização da abordagem qualitativa utilizada na investigação que gerou o presente artigo.

O objetivo central do artigo foi identificar no discurso dos conselheiros de alimentação escolar a compreensão sobre as funções, os limites e os avanços da atuação dos CAE no estado de Santa Catarina.

MÉTODOS

Este estudo fez parte de pesquisa realizada pelo Cecane de Santa Catarina com o objetivo de investigar a atuação dos CAE nesse estado. A pesquisa foi realizada no período de maio de 2008 a fevereiro de 2009, sendo composta por duas etapas: uma quantitativa que incluiu uma amostra representativa (n=153) dos 293 municípios cata-rinenses16 e outra qualitativa, a qual é o enfoque deste artigo.

A abordagem qualitativa, de acordo com Minayo28 , 29, tem se preocupado em responder temáticas mais complexas, uma vez que possui um nível de profundidade maior na análise de fatos e representações da sociedade28. Os dados qualitativos representam o modo de agir e pensar no viver social dos sujeitos entrevistados29.

O projeto de pesquisa foi aprovado pelo Comitê de Ética em Pesquisa com Seres Humanos da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), sob o parecer n° 024/2008.

Para a definição do número de CAE par-ticipantes, foram utilizados como critérios os mu-nicípios com o maior número de matrículas no Ensino Fundamental do Estado de Santa Catarina de acordo com o Censo Escolar de 2007. Além disso, o CAE, no momento da pesquisa, deveria ter gestão superior a seis meses, e os municípios deveriam ter participado da parte quantitativa da pesquisa. Mediante esse critério de inclusão, fo-ram selecionados oito municípios catarinenses: Araranguá, Brusque, Criciúma, Florianópolis, La-ges, Palhoça, São José e Tubarão, além do CAE estadual, que funcionava em Florianópolis.

A pesquisa de campo foi realizada nos próprios municípios. A visita dos entrevistadores foi previamente agendada por telefone, sendo solicitado que no dia agendado houvesse no município uma sala de reuniões reservada e que fossem convidados todos os conselheiros do CAE para participação da investigação. Para a coleta das informações, foi realizada a metodologia de grupo focal com cada CAE investigado. Neste estudo, o grupo focal foi concebido como uma técnica de coleta de dados qualitativos, obtidos diretamente das falas dos membros do grupo sobre suas percepções e experiências a respeito de um tema específico30 , 31.

Foi utilizado um roteiro semiestruturado aplicado por dois entrevistadores que tinham graduação em Nutrição e experiência na área de alimentação escolar. Eles tiveram papéis definidos previamente, um de coordenador do grupo e outro de observador. O roteiro semiestruturado apresentava perguntas norteadoras baseadas nas temáticas: 1) compreensão do conselho sobre alimentação escolar; 2) controle social na alimen-tação escolar; 3) atribuições do CAE; e 4) limites e avanços de atuação do conselho. Todo o pro-cesso de grupo focal foi gravado e posteriormente transcrito para a análise de dados, sendo a trans-crição dos dados realizada por empresa contra-tada e posteriormente conferida sistematica-mente pelos pesquisadores.

O método do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC), baseado em Lefréve & Lefréve32 - 34, foi a técnica utilizada para a análise das falas obtidas nos Grupos Focais (GF). Esse método constitui uma possibilidade de expressar, de forma em-pírica, a opinião ou o pensamento de determinada coletividade32. O processo de construção do DSC é definido por uma série de operações com os diferentes depoimentos coletados, que, ao final, produzem um único discurso em primeira pessoa do singular com o efeito de uma opinião co-letiva33.

A análise dos dados foi feita manual-mente, sem a utilização de software específico. A sequência dos procedimentos será descrita a seguir. Para a construção dos DSC, foram utili-zados quatro operadores propostos por Lefréve & Lefréve32 - 34:

  1. 1. Expressões-Chave (ECH): correspondem aos trechos selecionados (grifados) de cada um dos depoimentos, que se caracterizam por melhor expressar o conteúdo da fala;

  2. 2. Ideias Centrais (IC): são formulações de frases que descrevem sinteticamente os sentidos dos depoimentos;

  3. 3. Categorias: São expressões sintéticas que agrupam as ideias centrais de sentidos se-melhantes34;

  4. 4. Discurso do Sujeito Coletivo são reuniões das Expressões-Chave de uma mesma Categoria de Ideia Central ou Ancoragem.

Assim, foram construídos os discursos--síntese (DSC), na primeira pessoa do singular. Esses procedimentos podem ser visualizados nos Quadros 1 e 2, que contam com o exemplo da construção de um dos discursos.

Quadro 1.  Exemplo da construção das expressões-chave e ideias centrais a partir das falas dos grupos focais. Método do Discurso do Sujeito Coletivo. Florianópolis, 2008-2009. Sujeito2 Criciúma; S.4CR: Sujeito4 Criciúma; S.2FL: Sujeito2 Florianópolis. 

Quadro 2.  Exemplo de construção do Discurso do Sujeito Coletivo (DSC) a partir das ideias centrais e expressões-chave. Método do DSC. Florianópolis, 2008-2009. 

Os Discurso do Sujeito Coletivo construídos por meio das falas dos conselheiros entrevistados foram organizados segundo as temáticas do ro-teiro e IC emergentes da análise (Quadro 3). Para preservar o anonimato dos sujeitos, suas falas fo-ram codificadas sequencialmente conforme a or-dem de realização dos grupos, momento da fala e local de realização. [Exemplo: S=Sujeito; 6=6ª fala do grupo; lg=município de Lages (Código: S.6lg)].

Quadro 3.  Categorias de Análise e Ideias Centrais (IC) emergentes conforme as temáticas e conteúdos das falas analisadas por meio do método de Discurso do Sujeito Coletivo (DSC). Florianópolis, 2008-2009. 

RESULTADOS E DISCUSSÃO

Foram realizados nove grupos focais, sen-do oito compostos por representantes dos conselhos de alimentação escolar dos municípios previamente selecionados e um pelos membros do CAE estadual. Todos os CAE contatados aceita-ram a participação. A gravação das seções dos grupos focais resultou em 120 páginas de trans-crição das falas dos conselheiros entrevistados, as quais foram analisadas conforme o método do DSC32 - 34.

Os resultados dos procedimentos de aná-lise serão apresentados e discutidos na sequência em quatro seções, a saber: 1) Função do Conselho de Alimentação Escolar; 2) Definindo Controle Social; 3) Limites e Avanços na atuação do CAE; e 4) A visão do PNAE como uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional.

Função do Conselho de Alimentação Escolar

O processo de reconhecimento das fun-ções do CAE no conjunto das falas dos con-selheiros entrevistados foi agrupado na Ideia Central 1 (IC1): "Fiscalizar e acompanhar a exe-cução do Programa Nacional de Alimentação Escolar em todas as etapas". O DSC da IC1 foi enunciado da seguinte forma:

Garantir a qualidade da alimentação escolar através da fiscalização de todos os processos de preparo e distribuição dos alimentos, se está tudo limpo (...) ver a prestação de contas, fazer reuniões e visi-tas. Além disso, o conselho deve verificar a aceitabilidade da alimentação na escola e atender denúncias (S.6es; S.1es; S.3es; S.5es; S.1pç; S.2pç; S.2sj; S.1sj; S.2fl; S.6fl; S.6bq; S.2lg).

No que se refere às funções do conselho, observa-se a tendência de atribuir ao CAE um caráter fiscalizatório dos aspectos de qualidade e higiene, além da prestação de contas e aceita-bilidade. Os aspectos higiênicos e sanitários na produção de refeições, sobretudo na alimentação escolar, traduzem-se em um aspecto fundamen-tal24, porém a capacidade de modificar a execução da política pública, função efetiva de controle social, ou seja, da sociedade civil empoderada35, não é percebida pelos conselheiros.

Estudo qualitativo com conselheiros do CAE de um município catarinense também iden-tificou os aspectos higiênicos e sanitários como o principal aspecto de segurança alimentar e nutri-cional para a alimentação escolar, segundo os entrevistados25. As percepções de que atividades realizadas pelo CAE (tais como visitas e reuniões) são funções elementares, entretanto, sem iden-tificação dos objetivos pelo quais se realizam tais atividades, também foram contempladas em outros estudos. Estudo com todos os conselhos existentes em uma secretaria municipal de edu-cação, também utilizando grupos focais, iden-tificou como principais funções dos conselhos a fiscalização e a sugestão de ações para a ges-tão5. Na área da saúde, estudo realizado com con-selheiros municipais apresentou conceitos diversos sobre a função do conselho, como a deliberação de decisões, a realização de reuniões e a fisca-lização36.

Ressalta-se que no Discurso do Sujeito Coletivo dos CAE em Santa Catarina não se identificou a efetivação da atribuição de controle social como principal função do conselho, ou mesmo o reconhecimento desse espaço como órgão de participação social. Entretanto, assim como em outras políticas públicas, espera-se que o controle social na alimentação escolar deva ser pró-ativo, para além do caráter de fiscalização, visando proporcionar um espaço de construção coletiva e de diálogo e possibilitar a superação de desafios em prol da qualidade da alimen-tação37.

As atuais funções/atribuições do CAE es-tão estabelecidas em legislação específica11 , 13, destaca-se, porém, que, ao longo da história do PNAE, essas funções foram construídas/institu-cionalizadas socialmente, na medida em que os CAE se formaram a partir da descentralização administrativa e financeira do programa8 - 10. Dessa forma, conforme observado em estudo anterior, publicado em 200338, o procedimento de assinar, uma vez por ano, as prestações de contas da entidade executora do PNAE para o FNDE tornou--se o principal reconhecimento da função do CAE. No presente estudo, essa função do CAE também pode ser observada no fragmento do DSC, sin-tetizado na frase dos conselheiros entrevistados, que expressa a principal atribuição desses con-selhos: "ver a prestação de contas".

Estudo de Kleba et al. 5 indica que a efe-tividade da atuação dos conselhos está condi-cionada por fatores como a capacidade de for-mulação de propostas de seus conselheiros, a capacidade de negociação de propostas com a gestão e a autonomia dos atores que os consti-tuem. E acrescentam que quando tais fatores não ocorrem, "o que se constata é que foram des-concentradas responsabilidades e não demo-cratizado o poder" (p.794) 5.

No presente estudo, não foram citadas funções que englobassem a formulação e a ne-gociação de propostas pelos conselhos. Iden-tificou-se que algumas atividades realizadas, cita-das no discurso, como realizações de testes de aceitabilidade, caberiam à Entidade Execu-tora11 , 13, o que caracteriza a descentralização de responsabilidades.

De acordo com Pipitone et al. 38, em pes-quisa realizada com 1.378 municípios brasileiros, nos primeiros anos de descentralização do PNAE, a maioria dos CAE participantes do estudo encontrava-se inoperante ou ainda criada apenas para atender a exigência da lei. Percebe-se, assim, o processo de evolução no discurso dos CAE inves-tigados em Santa Catarina, que acrescentaram atividades realizadas que caracterizam um CAE mais atuante. Tal percepção indica a possibilidade da efetividade da atuação dos conselhos de alimentação escolar, ainda que a compreensão da função de intervir nas ações da gestão do PNAE não se faça presente nas falas dos conselheiros entrevistados. Essa perspectiva é reforçada pelas IC2 e IC3 extraídas das falas dos conselheiros investigados, as quais serão abordadas nas próxi-mas seções do presente artigo.

Definindo controle social

Sobre a definição de controle social dos conselheiros entrevistados, reuniu-se a Ideia Cen-tral 2 (IC2): "Controle Social é a sociedade parti-cipando da execução do PNAE, mas ainda precisa avançar". O DSC da IC2 foi assim enunciado:

Como o conselho é formado por vários segmentos da sociedade, todos tem con-trole. Mas é a sociedade garantindo o controle e a execução do PNAE. O povo brasileiro ainda não trabalha pelo controle social. Precisa ser mais divulgado (S.2cr; S.3cr; S.1bq; S.3bq; S.ifl; S.4tb; S.2sj; S.2lg; S.1es; S.3es).

Nota-se que existe um consenso sobre a necessidade de avanços na efetivação da parti-cipação da sociedade, não só na alimentação es-colar. Além disso, evidencia-se o controle social como a sociedade empoderada na execução do PNAE. De acordo com Gerschman35, em estudo qualitativo na área da saúde, a ideia de "controle social" foi diferente entre os conselheiros entre-vistados: o termo era usado como a capacidade de a sociedade organizada intervir na gestão pú-blica, orientando as ações e gastos do Estado em prol dos interesses da comunidade, ou ainda, como o controle que o Estado exercia sobre a sociedade.

Segundo Alvarez39, uma vez que o controle social é institucionalizado e burocratizado, tem--se a ideia de que ele existe para manter uma or-dem social, ou obedecer às regras, quando os conselhos deveriam ter liberdade para propor novos rumos de uma política pública. Nesse processo, conforme apontam outros autores, o lado que se beneficia é a gestão, pois possui conselhos que agem apenas validando a ação do estado5 , 35.

Outro aspecto importante é o reconhe-cimento de que os diversos segmentos repre-sentados na composição do CAE não são atuantes no processo de decisão, o que dificulta o processo democrático e efetivação do controle social. Dessa forma, segundo Kleba et al. 5, os conselhos deve-riam "constituir-se de espaços de aprendizado da democracia, exercitando a formulação de con-sensos, uma vez que o que está em jogo é o interesse coletivo, que nem sempre coincide com o interesse de uma "maioria" presente ou ali representada" (p.796). Motta & Alcadipani6, por sua vez, indicam que as necessidades individuais são encaradas como mais importantes no pro-cesso de vida do que as necessidades sociais ou de determinado conjunto social.

Em estudo qualitativo com conselhos mu-nicipais de saúde, foi observado que os repre-sentantes vinculados a espaços de atuação política como sindicatos possuíam vantagens em sua atuação no conselho em qualquer discussão, "em função da força de argumentação e da credi-bilidade que eles adquiriram perante os demais conselheiros" (p.53)40. Assim, existe a necessidade de formação continuada de conselheiros a fim de instigar o reconhecimento dos papéis dos ato-res sociais e principalmente de suas funções, tornando-se fundamental na efetivação do con-trole social a mediação das necessidades entre os representantes da gestão, da comunidade e dos professores presentes no CAE. Nesse sentido, o exercício do diálogo entre os diferentes repre-sentantes que compõem o conselho torna-se es-tratégia essencial na promoção da democracia participativa e se constitui o principal desafio para os conselheiros como interlocutores das entidades que representam5.

Limites e avanços na atuação do CAE

Entre as falas analisadas, encontraram-se expressões-chave que indicavam limitações na atuação dos conselhos. Nesse sentido, a IC3 foi resultante da aproximação dessas expressões: "Falta de comprometimento dos membros, falta de autonomia, verbas e transporte". O DSC deri-vado da IC3 foi assim enunciado:

Falta conhecimento dos conselheiros, então a gente vai na ideia de fazer alguma coisa de ajudar, daí as pessoas vêm na reunião e não sabem o que fazer e as-sinam aquilo já pronto, não sabe. Além disso, falta reconhecimento dos gestores, estrutura, como verba e transporte, e prin-cipalmente tempo, já que muitos con-selheiros participam de outros conselhos (S.1pç; S.4pç; S.2pç; S.1es; S.2es; S.3es; S.6tb; S.1bq; S.8bq; S.2cr; S.2fl; S.6fl; S.ifl).

O Discurso do Sujeito Coletivo apontou co-mo a principal dificuldade o desconhecimento por parte dos conselheiros sobre a parte burocrática que envolve as funções do CAE, cabendo muitas vezes aos representantes da gestão preparar os documentos necessários. Dessa forma, os demais membros, sem domínio adequado sobre esse processo, assinam documentos sem reconhecê--los. Outro ponto desse DSC indicou a existência de muitos conselhos existentes na secretaria de educação e os mesmos sujeitos serem repre-sentantes em diferentes conselhos, dificultando o trabalho do CAE. Somada a isso, há a falta de estrutura para reuniões, de verbas para projetos e de transporte para visitas e fiscalização das unidades escolares.

Kleba et al. 5 em sua investigação desta-caram o desconhecimento dos conselheiros como a principal dificuldade para realizar ações perti-nentes aos conselhos, porém tais ações de con-trole e fiscalização requerem competência técnica, como a definição de padrões de qualidade e a sugestão de melhorias na execução financeira dos programas, o que muitas vezes não é realizado.

Rodriguez41, por sua vez, ressalta que, em cidades menores, os conselhos apresentam um modo de atuar ambíguo em relação ao executivo municipal, e, geralmente, mesmo em municípios maiores, onde o grau de autonomia é mais pre-servado, o desconhecimento técnico dos repre-sentantes, os custos individuais da participação e os obstáculos colocados pela administração têm limitado a atuação dos conselheiros, o que cor-robora o presente trabalho.

Em investigação sobre os conselhos locais de saúde, identificaram-se como limitações de atuação a burocratização da participação demo-crática, o entendimento de controle social restrito à participação, além da legitimidade das ins-tituições da sociedade civil e suas represen-tações42.

É importante destacar que a efetividade do CAE apenas se dará quando essa instância de controle social orientar suas decisões pela parti-cipação da população de forma ampliada, com a presença de diferentes segmentos no processo de decisão, consolidando-se como uma instância fundamental para a gestão do PNAE, e não uma organização figurativa. Ainda assim, a transfor-mação dos atores envolvidos no PNAE em cida-dãos ativos, os quais opinam sobre o programa, controlam e fiscalizam-no por meio da valorização dos CAE, é um processo social a ser ainda conso-lidado em todas as instâncias da sociedade38.

Em alguns relatos do estudo de Belik & Chaim26, o conselho conseguiu barrar o processo de terceirização da alimentação escolar, exigir a contratação de nutricionista para atender ao pro-grama e assegurar a participação dos conselheiros nos processos de licitação, chegando à conclusão de que o comprometimento dos membros do CAE tornou-se um fator fundamental para a articula-ção política e a conquista de benefícios ao pro-grama. Verificou-se que foi determinante a atuação do conselho, sendo em diversos muni-cípios encontradas melhorias na alimentação es-colar, incentivo na participação dos pais e maior influência nas decisões da gestão pública26.

Conforme observado em investigação so-bre os conselhos locais de saúde, ressalta-se que, para que os conselhos se tornem realmente valo-rizados, e ainda que a população esteja empo-derada sobre a capacidade de realização do seu trabalho, deve existir uma consciência sobre a relevância da existência e atuação do conselho43.

Essa discussão é reforçada na presente pesquisa pela IC4: "Autonomia e eleição demo-crática do conselho, melhorias na alimentação escolar do município". Nela foi percebida a iden-tificação de avanços na implantação dos con-selhos de alimentação escolar entre alguns mu-nicípios participantes, em relação à maior trans-parência na eleição de seus representantes, às conquistas na efetivação da atuação do CAE, além do destaque das melhorias conquistadas na ali-mentação escolar, conforme já relatado por outros estudos7 , 38 , 40. Tais avanços estão identificados no DSC correspondente:

Autonomia do conselho para trabalhar, visitar, cobrar, participar das licitações, conhecer fornecedores, ver se não há des-vio. Também há o comprometimento das pessoas que estão aqui, já que nós fomos realmente eleitos e isso foi um grande avanço. Nas escolas havia muita coisa errada, agora está melhorando cada vez mais. E, por fim, tem a questão da divul-gação do nosso trabalho, já que o CAE saiu de dentro dos portões da secretaria (S.2cr; S.4cr; S.2fl).

No Discurso do Sujeito Coletivo também fica explícita a necessidade de expandir a atuação do CAE para além das secretarias de educação, divulgando o trabalho realizado pelo conselho em diferentes espaços. Verifica-se, portanto, que a existência de diálogo entre as estruturas institu-cionalizadas de controle social, entre espaços pú-blicos e privados de organização social, impulsiona a ampliação da democracia e democratiza a exis-tência dos conselhos com a publicização de ações42 , 44.

A visão do PNAE como uma política pública de Segurança Alimentar e Nutricional

A análise das falas dos conselheiros inves-tigados sobre a temática em apreço gerou a seguinte IC5: "O DHAA está inserido na legislação e todas as diretrizes do PNAE, e necessita ser consolidado não apenas no programa". O DSC derivado da IC5 foi assim enunciado:

O DHAA é previsto na Constituição, como a garantia de todos terem uma alimen-tação igual e adequada. Contudo, este direito não atinge toda a população, mas o PNAE é uma iniciativa do Estado que busca garantir este direito na escola na-quilo que é possível. No entanto, o gover-no precisa garantir esse direito de outras formas, com o salário e o emprego, por exemplo (S.2lg; S.2es; S.1es; S.2es; S.3sj; S.1sj; S.2sj; S.1bq).

Destaca-se, nesse discurso, a clareza de elementos que caracteriza o DHAA em sua tota-lidade, como o papel do PNAE na garantia do di-reito aos estudantes e também na responsabi-lidade do Estado para efetivação desse direito. Entretanto, a capacidade de o PNAE estimular o comércio local e a produção de alimentos, promo-ver a sustentabilidade alimentar e a educação nutricional não foram citados como parte do uni-verso da SAN, bem como do papel e também responsabilidade do controle social na consoli-dação do DHAA.

Gallina et al. 25, em pesquisa sobre as representações de SAN dos conselheiros de alimentação escolar de um município do oeste catarinense, apontam o desconhecimento dos entrevistados sobre o conceito de SAN e a relação desse conceito com a política pública na qual estão inseridos, sendo identificadas represen-tações limitadas e fragmentadas a respeito do tema, de forma semelhante ao presente estudo. Nesse sentido, ressalta-se que o conceito am-pliado de SAN precisa ser comum a todos os ato-res envolvidos no PNAE, a fim de que as pautas e deliberações do conselho permeiem tal conceito.

Percebe-se ainda a necessidade de forma-ção continuada dos conselheiros, desenvolvida pelos CECANE27 ou outras instâncias, porém essas formações precisam qualificar o CAE para a reno-vação dos conselhos e seus representantes, inse-rindo tanto o preparo conceitual como também o preparo político33. Nessa perspectiva, Morita et al. 40 reforçam que, a partir do entendimento dos conselhos como espaços de desenvolvimento da democracia, eles devem ser estimulados à reali-zação de formações, capacitando os conselheiros a respeito da política pública, suas funções e possibilidades de atuação.

Por fim, ressalta-se que o DHAA e a SAN no Brasil encontram-se em plena discussão no contexto das políticas públicas de alimentação e nutrição. Nesse sentido, o embasamento legal conquistado em 2006 com a promulgação da Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (Losan)45 e a incorporação, em 2010, do princípio do direito à alimentação na Constituição Federal do Brasil46 são instrumentos que garantem um suporte necessário para a promoção dessa dis-cussão nos CAE, possibilitando que esses espaços tenham visibilidade e atuação pública rumo à efetivação desses direitos. Nessa mesma direção, a Política Nacional de Segurança Alimentar e Nu-tricional (Plansan), instituída no país em 2010, entre outras diretrizes, enfatiza o fortalecimento das ações de controle social, bem como a melho-ria da execução do PNAE em todo o território nacional47.

CONCLUSÃO

São reconhecidos os avanços das políticas públicas no Brasil nos últimos anos, incluindo a efetivação dos espaços de controle social, sobre-tudo na alimentação escolar. Dessa forma, o presente trabalho identificou que as funções do controle social no PNAE estão focadas no caráter fiscalizatório e no exercício de um papel buro-crático e obrigatório dentro do programa, com pequenos avanços de intervenção na gestão pú-blica pautados no comprometimento individual dos membros do CAE.

Em suma, emergiu dos discursos dos su-jeitos investigados o entendimento do que é con-trole social e SAN, mas com a necessidade de maior divulgação desses temas entre a população. Emergiu ainda a ideia central de que esse espaço institucional - os CAE -, tem sua atuação limitada, uma vez que a autonomia, as verbas e a estrutura para a realização das suas ações são poucas ou inexistentes. Entretanto, reconheceram-se a melhoria da atuação e maiores intervenções na execução do PNAE quando os membros do CAE são comprometidos e recebem apoio da gestão pública (entidade executora).

Nesse sentido, torna-se fundamental a continuidade da capacitação dos conselheiros sobre os aspectos conceituais nas temáticas de SAN e DHAA e sua relação com a execução do PNAE. Reitera-se a necessidade de fortalecer a capacidade de articulação e negociação entre os atores envolvidos e a gestão do programa, além de outros espaços democráticos, com inclusão de discussão sobre cidadania e controle social nos espaços e currículos escolares. Tais premissas pres-supõem o compromisso de transformação social, a luta por gestões públicas mais justas, o for-talecimento da democracia e, por consequência, a garantia do direito à alimentação escolar saudá-vel, adequada e sustentável para todos os esco-lares brasileiros.

COLABORADORESPMO MACHADO foi responsável pela análise de dados, elaboração e revisão do manuscrito. BAS SCHMITZ deu apoio na análise de dados e revisão do manuscrito. ACT CORSO e GV CALDEIRA realizaram a coordenação do projeto e revisão do manuscrito. FAG VASCONCELOS teve participação no desenho, elabo-ração do projeto e revisão do manuscrito.

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Received: July 03, 2013; Revised: November 28, 2014; Accepted: March 12, 2015

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