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Revista de Nutrição

Print version ISSN 1415-5273On-line version ISSN 1678-9865

Rev. Nutr. vol.28 no.6 Campinas Nov./Dec. 2015

http://dx.doi.org/10.1590/1415-52732015000600009 

Artigos Originais

Gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar nas capitais da região Sul do Brasil

Municipal management of the National School Meal Program in the capitals of Southern Brazil

Cristine Garcia Gabriel1 

Gabriela Goulart2 

Maria Cristina Marino Calvo2 

1Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Ciências da Saúde, Programa de Pós-Graduação em Nutrição. Campus Universitário, Trindade, 88040-970, Florianópolis, SC, Brasil. Correspondência para/Correspondence to: MCM CALVO. E-mail: <mcmcalvo@ccs.ufsc.br>

2Universidade Federal de Santa Catarina, Centro de Ciências da Saúde, Programa de Pós-Graduação em Saúde Coletiva. Florianópolis, SC, Brasil

RESUMO

OBJETIVO:

Avaliar a gestão municipal do Programa de Alimentação Escolar nas três capitais da região Sul do Brasil.

MÉTODOS:

Pesquisa avaliativa por meio de estudo de casos múltiplos. O modelo contempla as dimensões político--organizacional (intersetorialidade da gestão) e técnico-operacional (responsabilidades da gestão específicas ao ambiente escolar). Foram coletados 22 indicadores por meio de entrevistas com os nutricionistas do programa.

RESULTADOS:

Dois casos foram classificados como regular e um como ruim. Destaque para Florianópolis, Santa Catarina, na gestão financeira e no estímulo ao desenvolvimento regional. Ênfase para Curitiba, Paraná, na qualificação profissional, no atendimento adequado às necessidades nutricionais específicas e na disponibilização de dados antropométricos. Porto Alegre, Rio Grande do Sul, destacou-se com a adequada equipe de produção de alimentos e a boa execução dos cardápios.

CONCLUSÃO:

Ainda que os resultados tenham sido menos satisfatórios do que o esperado, eles poderão estimular melhorias na gestão do programa ao dar ênfase à importância da avaliação como ferramenta legítima para qualificar os serviços.

Palavras-Chave: Alimentação escolar; Avaliação de programas e projetos de saúde; Programas e políticas de nutrição e alimentação; Segurança alimentar e nutricional

ABSTRACT

OBJECTIVE:

To evaluate the municipal management of the Brazilian School Food Program in the three capitals of Southern Brazil.

METHODS:

This is an evaluative multiple-case study. The model addresses two dimensions of municipal management: the political-organizational dimension (inter-sector action) and the operational-technical dimension (responsibilities of management specific to the school environment). A total of 22 indicators were collected through interviews with program dietitians.

RESULTS:

Two cases were considered regular and one, bad. Florianópolis, Santa Catarina stands out in financial management and stimulus to regional development. Curitiba, Paraná stands out in the professional qualification, observance of specific nutritional needs, and availability of anthropometric data. Porto Alegre, Rio Grande do Sul stands out in the appropriateness of the food production team and good execution of the menus.

CONCLUSION:

Although the results were less satisfactory than expected, they may encourage improvements in program management, emphasizing the importance of evaluation as a legitimate tool for service qualification.

Key words: School feeding; Program evaluation; Nutrition programs and policies; Food and Nutrition security

INTRODUÇÃO

Com caráter suplementar, o Programa Na-cional da Alimentação Escolar (PNAE) visa a suprir as necessidades nutricionais dos alunos da rede pública brasileira durante o tempo de perma-nência no ambiente escolar, com a proposta de contribuir com o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem, o rendimento escolar e a for-mação de hábitos alimentares saudáveis1.

Desde a descentralização, o programa pas-sou por constantes aprimoramentos, como a criação dos Conselhos de Alimentação Escolar (CAE), a vinculação do nutricionista à respon-sabilidade técnica e o incentivo à compra da agricultura familiar1,2. Em âmbito municipal, a gestão do PNAE é de responsabilidade da Se-cretaria Municipal de Educação, que pode gerir o programa de distintas formas2.Nesse quesito, estudos avaliativos buscaram investigar se a execução do programa acompanhava a sua evo-lução normativa, revelando dificuldades e ina-dequações em distintos aspectos. Em 2008, ape-nas 22% dos CAE do estado de Santa Catarina realizavam suas atribuições com frequência maior que anual3. Entre os anos de 2003 e 2011, o per-centual de municípios brasileiros com nutricionis-tas cadastrados no Fundo Nacional de Desen-volvimento da Educação/Ministério da Educação (FNDE/MEC) cresceu de 12 para 79%. Apesar da importante evolução, 21% dos municípios ainda não eram assistidos pelo profissional4. Em 2010, apenas 47% dos municípios brasileiros com-pravam alimentos da agricultura familiar, e o percentual médio de aquisição (23%)5 ainda se encontrava abaixo do exigido (30%)2.

Visando contemplar as múltiplas faces do PNAE, diferentes autores têm se dedicado a desenvolver metodologias voltadas a avaliações mais abrangentes do Programa6-8. Dentre estas, foi elaborado em 2012 um modelo para ava-liação da gestão municipal do PNAE, com foco nas escolas de ensino fundamental9. Essa pro-posta, considerada pertinente9, foi testada nos dez maiores municípios de Santa Catarina com mais de cem mil habitantes, tendo sido tam-bém aplicada nas três capitais do Sul do Brasil. Ainda que o PNAE tenha sido previamente avaliado nessas capitais em determinados aspectos3-5,10-12, não foram encontradas pu-blicações acerca da gestão municipal do Pro-grama.

Este artigo apresenta e discute os resul-tados encontrados nessa avaliação, e busca evi-denciar especificidades entre as capitais que possam contribuir para a qualificação da gestão municipal do PNAE. Espera-se também colaborar para o aprimoramento e a institucionalização de processos avaliativos no PNAE.

MÉTODOS

Os dados deste artigo são parte de uma pesquisa de maior extensão (Processo nº 475228/2010-3), realizada entre os anos de 2011 e 2013, com gestores da alimentação escolar das três capitais do Sul do Brasil - Florianópolis (SC), Porto Alegre (RS) e Curitiba (PR). Detalhes do desenho e desenvolvimento metodológico da investigação foram descritos anteriormente9,13.

Trata-se de pesquisa avaliativa, por meio de estudo de casos múltiplos, com a aplicação de um modelo direcionado às ações da gestão muni-cipal do PNAE, com foco no ensino fundamental, nas capitais da região Sul do Brasil.

Com notáveis diferenças demográficas, as capitais atendem a um número de escolas e de escolares distintos. No entanto, apesar de de-monstrarem três formas variadas de gestão do PNAE, possuem um contexto socioeconômico semelhante, com bons níveis de desenvolvimento humano e expectativa de vida (Quadro 1).

Nota: *Cidades@, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2010 (http://cidades.ibge.gov.br/xtras/home.php?lang);**Atlas do Desenvolvimen-to Humano, Pesquisa Nacional de Unidade Domiciliar (PNUD)/Instituto de Pesquisa, Estatística e Análise (IPEA), 2013; ***Instituto Nacional de Estatística e Pesquisa (INEP), 2011 (http://ideb.inep.gov.br/resultado/home.seam?cid=1954005);Matrículas no ensino fundamental - INEP, 2011 (http://portal.inep.gov.br/basica-censo-escolar-matricula).&Número de escolas municipais de ensino fundamental. "DataEscola", INEP, 2013 (http://www.dataescolabrasil.inep.gov.br/dataEscolaBrasil/). IDHM: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal; IDEB: Índice de Desenvolvimento da Educação Básica.

Quadro 1. Características dos casos avaliados na gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Florianópolis (SC), Curitiba (PR) e Porto Alegre (RS), 2011. 

A estrutura do modelo contempla duas dimensões da gestão municipal do PNAE: dimen-são político-organizacional e técnico-operacional. A dimensão político-organizacional refere-se à intersetorialidade da gestão, considerando-se desde as ações de planejamento até a avaliação e monitoramento das ações desenvolvidas. A dimensão técnico-operacional contempla as res-ponsabilidades da gestão específicas ao ambiente escolar, relacionadas à realização do direito à ali-mentação escolar adequada9. As duas dimensões foram subdivididas em três subdimensões cada uma, avaliadas por 22 indicadores e 45 medidas9 (Quadros 2 e 3).

Os 22 indicadores apresentam de 1 a 5 me-didas, em alguns casos em formato decheck-list. As medidas possuem o mesmo peso dentro do indicador, e os indicadores foram considerados equivalentes entre si9,13. Para a avaliação dos indi-cadores, foram consideradas as seguintes regras:

- Indicador com 1 medida: a classificação do indicador é a mesma da medida;

- Indicador com 2 medidas: "bom" com 50% de bom sem nenhum ruim, "ruim" com 50% de ruim sem nenhum bom, "regular" nas demais situações;

- Indicador com 3 ou mais medidas: "bom" com 50% de bom sem nenhum ruim, "ruim" com mais que 50% de ruim nas medidas, "regular" nas demais situações9,13.

Nota: *Disponíveis na tese de doutorado "Programa Nacional de Alimentação Escolar: construção de modelo de avaliação da gestão municipal", 2013. https://repositorio.ufsc.br/handle/123456789/106997. FNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação; CAE: Conselhos de Alimentação Escolar; Sub: Subdimensão.

Quadro 2. Subdimensões, indicadores e medidas da dimensão político-organizacional do modelo avaliativo da gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). 

Nota: Sub: Subdimensão.

Quadro 3. Subdimensões, indicadores e medidas da dimensão técnico-operacional do modelo avaliativo da gestão municipal do Pro-grama Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). 

Nos casos em que a medida era no for-mato de check list, os itens componentes eram todos binários, com respostas "sim" ou "não". Cada check list foi avaliado como bom quando possuía 75% das respostas positivas ou mais, e ruim quando abaixo desse valor. A inexistência ou o não fornecimento de dados foi considerado resposta negativa. O juízo de valor e os escores de classificação para cada subdimensão e dimen-sãoforam descritos anteriomente9,13.

Os nutricionistas responsáveis técnicos foram indicados pelos gestores para serem os informantes-chave. Entre abril e agosto de 2012, foram realizadas visitas para entrevista estru-turada com os respondentes e coleta dos dados documentais referentes ao ano anterior de exe-cução do PNAE (2011). As entrevistas foram gra-vadas e transcritas.

Os resultados são apresentados por meio de classificação em relação aos indicadores inves-tigados e análise descritiva dos dados.

A pesquisa foi aprovada pelo Comitê de Ética em Pesquisa da Universidade Federal de Santa Catarina (Processo nº 1143/2010). Os parti-cipantes assinaram um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.

RESULTADOS

Observando-se os indicadores investigados (Figura 1), dois dos três casos foram classificados como regulares, com seis indicadores bons e oito regulares, enquanto um caso classificou-se como ruim, com quatro indicadores positivos e seis re-gulares.

Dimensão político-organizacional

Na subdimensão "Recursos", a contrapar-tida das três capitais, comparada ao investimento federal, variou entre 49 e 328%. A utilização do recurso federal em 2011 gerou saldos de 2, 28 e 53%. Saldos superiores a 20% foram consi-derados ruins. As três capitais demonstraram ina-dequação no quadro de nutricionistas2.Vale destacar uma estratégia utilizada por uma das capitais que, além dos nutricionistas, contava com técnicos de nutrição concursados e estagiários em nutrição, que faziam a supervisão nas unidades escolares diariamente (20 horas semanais/uni-dade). Apenas uma das capitais disponibilizou dados sobre a equipe de manipuladores de ali-mentos, que foi avaliada positivamente com uma média de 109 refeições/manipulador/dia. As três capitais formavam os manipuladores periodi-camente, porém em apenas uma eram realizados cursos de formação introdutória. O salário dos nutricionistas era desigual entre contratados e concursados em duas das capitais, sendo que em apenas uma delas o valor observado estava acima do piso de referência para todos os nutricionis-tas14. Nenhuma capital fornecia plano de carreira aos manipuladores de alimentos, que eram, em sua grande maioria, terceirizados. Somente uma das capitais fornecia sala de trabalho, equipa-mentos de avaliação nutricional e locomoção ade-quados para os nutricionistas. Foi observada a disponibilização de softwares computacionais para atividades técnicas, porém eles nem sempre foram avaliados positivamente pelo nutricionista. As capitais não forneciam uniformes e equipa-mentos de proteção individual em quantidade e qualidade adequada a todos os funcionários. Apesar de todas as escolas possuírem "Manual de boas práticas e procedimentos operacionais padronizados", nenhuma apresentava "Fichas técnicas de preparação" concluídas. Com exceção de uma das capitais, a qualificação dos refeitórios foi positiva.

Nota: CAE: Conselhos de Alimentação Escolar; M1: Florianópolis; M2: Curitiba; M3: Porto Alegre.

Figura 1. Resultados da avaliação da gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) segundo indicadores, por municípios. Florianópolis (SC), Curitiba (PR) e Porto Alegre (RS), 2011. 

Na subdimensão "Atuação intersetorial", os três municípios relataram articulação do PNAE com o setor saúde em algum nível. Os três casos apresentaram iniciativas incipientes em relação ao Programa Saúde na Escola. Destaca-se que uma das capitais utilizava o Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan) do escolar desde 1996, sendo que os dados antropométricos dos alunos eram obtidos anualmente sob a coorde-nação de nutricionistas dos setores da Educação e Saúde. Foram relatadas, ainda, iniciativas em construção de ações de incentivo à amamentação em creches. Nenhuma das capitais possuía rotina de encaminhamento de escolares para unidades de saúde. A compra da agricultura familiar era realizada por todos os casos, porém apenas um empregou o mínimo de 30%2 dos recursos re-passados pelo FNDE em 2011 nessa modalidade. Todos os casos referiram ações para apoiar a entrada e a permanência do pequeno produtor no PNAE.

A subdimensão "Controle social" trata da regularidade da atuação dos CAE. Neste estudo, considerou-se como adequada a realização de dez ou mais reuniões anuais, sendo que apenas uma capital alcançou essa frequência. No "Perfil de atuação do CAE", observaram-se poucas visitas a unidades escolares por parte das três capitais, não alcançando a média de ao menos uma visita mensal em 2011. Uma das capitais destacou-se na discussão de temas de importância para o PNAE durante as reuniões do CAE, ainda que não fossem registradas deliberações sobre ações do programa. Em geral, eram fornecidos equipamen-tos de informática e recursos humanos para as atividades do CAE.

A classificação geral nessa dimensão resul-tou em dois casos regulares e um ruim.

Dimensão técnico-operacional

Na subdimensão "Eficácia alimentar e nutricional", observou-se a ausência de orienta-ções periódicas sobre o porcionamento das refeições nos três municípios. Duas das três ca-pitais ofereciam frutas ou hortaliças diariamente, e a frequência de qualquer item controlado (sal-sicha/linguiça, margarina, achocolatado e pudim/creme doce) mostrou-se inferior a quatro vezes/mês nos cardápios. Somente uma capital realizava o cálculo dos valores nutricionais dos cardápios, considerando apenas os macronutrientes. Ali-mentos típicos regionais eram ofertados com frequência semanal e mensal, porém observou--se pouca variedade na oferta em uma das ca-pitais. Observou-se que a presença diária de esta-giário ou técnico de nutrição nas escolas de uma capital servia também como mecanismo de controle sobre as substituições realizadas nos cardápios. Outras formas relatadas foram o con-trole indireto, que limita a disponibilização dos alimentos em estoque, e a vinculação das trocas à permissão do nutricionista. Nenhum caso rela-tou problema ou atraso com as licitações que prejudicasse o cumprimento dos cardápios. Os três municípios atendiam às necessidades nutricionais específicas dos escolares com cardápios variados, porém observou-se que apenas um deles atendia a todas as necessidades identificadas.

Na subdimensão "Monitoramento ali-mentar e nutricional", destaca-se a iniciativa do Sisvan escolar em uma capital que disponibilizava dados anuais de avaliação nutricional de todos os estudantes desde 1996. Apesar disso, esses dados ainda eram utilizados apenas para ações pontuais devido à insuficiência de recursos hu-manos que os avaliassem adequadamente. Observou-se também a existência de dados par-ciais coletados pelo Programa Saúde na Escola e por parcerias com universidades, entretanto não estavam sistematizados na época da pesquisa e não eram utilizados no PNAE. No indicador sobre a supervisão do nutricionista nas escolas, ressalta--se a presença constante do estagiário ou técnico de nutrição em um dos três casos. Em geral, os nutricionistas realizavam visitas escolares com frequência entre semanal e mensal. Os nutri-cionistas terceirizados possuíam frequencia pré--estabelecida para as visitas.

Na subdimensão "Atuação pedagógica para a alimentação saudável", apenas uma capital relatou a existência de projetos educativos que envolvessem toda a rede. O tema alimentação saudável foi observado no currículo escolar de duas capitais, porém essa inserção foi considerada incipiente e desatualizada, não sendo incorporada como rede. Uma das capitais realizou ainda capa-citação de parte dos professores em educação alimentar e nutricional, entretanto com metodo-logia ainda pendente de monitoramento e avaliação. Os resultados desses indicadores refle-tiram na classificação dessa dimensão, que resul-tou em dois casos regulares e um ruim.

A partir dos resultados das duas dimen-sões, dois municípios receberam classificação regular e um ruim (Figura 2).

DISCUSSÃO

As três capitais foram mais bem avaliadas do que grande parte dos dez maiores municípios de Santa Catarina observados sob o mesmo mo-delo avaliativo em 201213. No estudo catarinense, a dimensão político-organizacional resultou em 60% dos casos regulares e 40% ruins, e a dimen-são técnico-operacional obteve 90% dos casos ruins, consequência do baixo desempenho no monitoramento e na atuação pedagógica. Esses dados refletiram na avaliação final dos municípios, que apontou 90% dos casos como ruins13. Na presente avaliação, dois casos foram classificados como regular e um como ruim. Apesar de esses resultados mostrarem-se melhores quando com-parados aos casos catarinenses, a classificação geral ficou aquém do que seria um resultado ideal, já que nenhuma capital obteve classificação máxi-ma.

Nota: M1: Florianópolis; M2: Curitiba; M3: Porto Alegre.

Figura 2. Resultados da avaliação da gestão municipal do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) segundo subdimensão, dimensão e gestão municipal. Florianópolis (SC), Curitiba (PR) e Porto Alegre (RS), 2011. 

Na subdimensão "Recursos", a contrapar-tida das três capitais foi considerada alta, assim como a observada entre os municípios partici-pantes do Prêmio Gestor Eficiente da Merenda, em 2004 e 200510. Já o recurso federal destinado aos municípios é calculado per capita. Assim, a máxima utilização dos recursos, com saldo anual o menor possível, pode ser sugestiva de conhe-cimento por parte da gestão sobre as neces-sidades financeiras do programa. Florianópolis destacou-se no gerenciamento adequado dos recursos do PNAE, com o menor saldo anual e a maior contrapartida. As três capitais apresentaram déficit de nutricionistas, problema constatado também em outras cidades brasileiras4,10,11. O nutricionista tem papel de importância crescente dentro do programa15, e algumas das suas atri-buições2,4 podem estar prejudicadas com o quadro apresentado. Sobre a equipe de manipuladores de alimentos, depara-se ainda com a ausência de parâmetros específicos para o PNAE. Apesar disso, destaca-se que Porto Alegre foi a única capital que possuía controle sobre a capacidade de produção dos manipuladores e apresentou média de refeições/manipulador/dia melhor do que aquelas encontradas em outros municí-pios10,13. Porto Alegre destacou-se como a capital com melhor salário base fornecido aos nutricionis-tas. Outros autores já relataram que o nutricionista que trabalha no PNAE encontra-se em desvan-tagem salarial em relação a outras áreas da nu-trição15. A Consolidação das Leis do Trabalho16 não determina obrigatoriedade em conceder todos os direitos investigados neste estudo, po-rém, ao se preservarem esses direitos, melhoram--se as condições de trabalho e, consequentemente, a execução do PNAE10. Assim como três dos dez municípios investigados em Santa Catarina em 201213, Porto Alegre não controlava a frequência de realização dos exames médicos exigidos aos manipuladores de alimentos. Sabendo-se da rela-ção intrínseca entre os manipuladores e a veicu-lação de patógenos, o controle da saúde do tra-balhador torna-se essencial17. Chama a atenção o fato de que duas das três capitais não realizavam formações introdutórias para manipuladores. A capacitação nesse momento pode ser crucial para manter a padronização e garantir a qualidade do serviço17.

Na subdimensão "Atuação intersetorial", destaca-se Curitiba pela utilização do Sisvan do escolar desde 1996. Além da distribuição de res-ponsabilidades entre os setores, trabalhos conjuntos auxiliam na identificação das neces-sidades de saúde do escolar, facilitando o monito-ramento de suas condições. Ressalta-se a impor-tância da compra da agricultura familiar para o PNAE, com destaque para Florianópolis, que atingiu o percentual mínimo de compra em 2011. Cardápios com gêneros fornecidos por produtores locais fortalecem a economia da região e tendem a apresentar melhor qualidade nutricional1,2,5,18.

Na subdimensão "Controle social", a atuação do CAE deve ocorrer por meio do acom-panhamento e reflexão acerca das ações desen-volvidas no PNAE. A realidade observada nas ca-pitais preocupa: apenas Porto Alegre alcançou a frequência adequada de reuniões do CAE, embora fornecesse pouco suporte ao conselho. Foram observadas poucas visitas às escolas e pouco debate acerca de temas de importância para o PNAE, o que refletiu negativamente sobre a influência prática dos conselhos na melhoria do programa. Diferente dessa situação, os CAE de alguns municípios brasileiros, em 2009, tiveram participação determinante na contratação de nutricionistas e no impedimento de mudanças de gestão10.

Na subdimensão "Eficácia alimentar e nu-tricional", um dado preocupante foi que a única capital que realizava o cálculo dos cardápios foi Porto Alegre, ainda assim apenas para os macro-nutrientes. Apesar disso, assim como as outras duas capitais, não orientava sobre o porciona-mento, essencial para monitorar minimamente a quantidade consumida pelos estudantes e evitar desperdícios19. Na região Nordeste, em 2007, a maioria das nutricionistas relatou calcular os car-dápios15, ação fundamental ao se considerar o tempo despendido pelos escolares na escola, que acaba fornecendo um terço ou mais de suas refeições. O planejamento do cardápio pelo nutri-cionista1,2,4 deve considerar os aportes de nutrien-tes recomendados2 e as condições fisiológicas e antropométricas dos escolares6 e figura como etapa essencial à efetivação dos objetivos do PNAE6,11. Todas as capitais destacaram-se por controlar a situação das cantinas ou por sua ausência. Nas escolas onde há cantinas, esta é a primeira opção das crianças que não consomem a alimentação escolar20, ressaltando a importância de regulamentar esse serviço. Em 2001, Florianó-polis foi a pioneira no Brasil a estabelecer uma legislação direcionada ao controle dos alimentos comercializados nas cantinas21. Iniciativas similares apareceram em todo o território nacional, incluin-do Paraná, em 200422, e Porto Alegre, em 200721. Vale destacar a presença diária de um estagiário ou técnico em nutrição nas escolas de Porto Ale-gre, fato que influenciou positivamente as ações de controle de qualidade e execução do cardápio. Esse resultado pode servir de reflexão e suscitar estratégias similares em outros municípios. O destaque para a cidade de Curitiba foi o cálculo de cardápios diversificados aos escolares com necessidades especiais, que têm direito a uma alimentação adequada às suas particularida-des1,2,23. Ressalta-se Florianópolis por apresentar alimentos da cultura local semanalmente no car-dápio. Além da contribuição biológica, a alimen-tação é um ato simbólico em que são consa-gradas relações afetivas e repassados valores culturais24quedevem ser reforçados pelo PNAE.

Na subdimensão "Monitoramento alimen-tar e nutricional", foi possível perceber como a atuação intersetorial teve influência positiva, já que Curitiba disponibilizava dados antropo-métricos anuais dos escolares devido à parceria estabelecida com o setor saúde. Ressalta-se que a falta de recursos humanos capacitados é fre-quentemente referida como empecilho para a realização de ações de monitoramento4. A si-tuação evidenciada nas três capitais corrobora dados da região Nordeste, em que 43% dos nutri-cionistas relataram nunca realizar o monitora-mento nutricional dos escolares15.

Na subdimensão "Atuação pedagógica para a alimentação saudável", observou-se se-melhança com o estudo realizado em municípios nordestinos, em 2012. Neste, 33% dos nutri-cionistas entrevistados realizavam frequente-mente atividades de promoção da alimentação saudável e educação nutricional15, assim como em uma das capitais aqui observadas (Florianó-polis). A ausência da inserção do tema alimenta-ção saudável no currículo da rede de ensino fundamental, de forma atual e efetiva, também é um dado preocupante. Apenas a oferta de uma alimentação adequada não basta para a efeti-vação dos objetivos do programa. Tratando-se de desenvolvimento de hábitos alimentares saudá-veis, a prática deve ser suportada pela teoria para melhor assimilação do conteúdo23. Como as crian-ças encontram-se em fase de pleno desenvolvi-mento cognitivo, ações educativas no campo da alimentação, adequadas aos distintos contextos, mostram-se necessárias25.

No quesito estudos avaliativos, ainda que tenham sido identificados muitos trabalhos que avaliam algum aspecto do PNAE, poucos estabele-ceram previamente à coleta dos dados que peso seus resultados teriam na avaliação final. Além disso, foram identificados poucos estudos pro-pondo um julgamento propriamente dito como resultado, sendo encontrados com frequência diagnósticos e descrições dos aspectos do PNAE. Dentre as investigações que se dedicaram a esta-belecer uma proposta de julgamento sistemática para o programa, utilizando-se para tal dimen-sões, indicadores e seus desdobramentos, duas apresentam maiores semelhanças metodológicas com o modelo utilizado no presente estudo, incluindo componentes da gestão municipal do PNAE7,8. Uma dessas metodologias foi desen-volvida em 2009 com três dimensões de análise - gestão; participação e controle social; eficiência alimentar e nutricional -, e um total de 28 indi-cadores7. Metodologia posterior, desenvolvida em 2012, elencou seis dimensões - gestão; parti-cipação e controle social; desenvolvimento local; promoção da alimentação saudável; qualificação dos atores e opinião dos atores -, que totalizaram 88 indicadores8. Embora os trabalhos identificados tenham auxiliado de maneira importante na proposição e discussão do presente modelo ava-liativo, até o momento não foram encontrados nas bases de dados investigadas resultados de estudos que aplicaram as metodologias supra-citadas. Esses achados justificam o presente tra-balho, uma vez que apontam para a premência desses instrumentos diante do atual desenho de programas sociais como o PNAE.

Tendo em vista que a avaliação deve cons-tituir-se importante instrumento para o município, devendo possibilitar a avaliação periódica da si-tuação e a identificação de fatores responsáveis pelos resultados6, em 2013 foi realizada oficina coletiva para apresentação e discussão dos resul-tados com as capitais envolvidas. A oficina ca-racterizou-se pela troca de experiências, revisão de muitas das ações e pactuação de melhorias conforme as fragilidades encontradas. Um dos propósitos da oficina foi aproximar o modelo ava-liativo dos atores sociais responsáveis pela propo-sição e pelo acompanhamento das ações no nível local. Como o processo avaliativo é dinâmico, indicadores podem ser ajustados ou adicionados ao modelo, que deve ser empregado para quali-ficar a atuação da gestão. Ressalta-se que a ins-titucionalização da avaliação requer a parceria de distintos atores, dentre os quais estão os nutri-cionistas e outros profissionais da saúde, pro-fissionais da educação, agricultura, demais mem-bros da comunidade escolar, órgãos governa-mentais e sociedade civil.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este artigo avaliou a gestão municipal do PNAE nas três capitais do Sul do Brasil por meio de modelo avaliativo desenvolvido e testado em estudo anterior9. O modelo assegura a avaliação de pontos considerados chaves para a adequada execução do programa no nível municipal, e que, por conseguinte, devem ser priorizados pela entidade executora local.

As referências teóricas centrais do modelo foram orientadas pelos princípios e diretrizes do PNAE, os quais estão em consonância com os aspectos propostos pela Política Nacional de Segu-rança Alimentar e Nutricional e dispõem sobre as atribuições institucionais para execução do Pro-grama9,13.

Quantos às capitais investigadas, apesar de apresentarem semelhante situação socioeco-nômica, possuem características geopolíticas e de gestão do PNAE diferentes. Em termos de índices de desenvolvimento da educação e humano, po-dem ser ressaltadas diante de outras cidades brasi-leiras. A área, a densidade populacional e o públi-co atendido pelo programa são bem distintos, o que demanda diferentes decisões de gestão dian-te de programas públicos como o PNAE.

A avaliação resultou em classificação re-gular para Florianópolis e Curitiba e ruim para Porto Alegre, panorama ainda distante do ideal. Apesar disso, cada capital apresentou particu-laridades de destaque que podem servir de exemplo e estimular melhorias por parte das ações de gestão, subsidiando outros municípios. Embora não fosse objetivo do estudo, evidenciaram-se tendências conforme as modalidades de execução do PNAE, as quais se mostraram bastante diver-sificadas, demandando aprofundamento. No que-sito prática avaliativa, destaca-se a preocupação ainda presente com a insuficiência de dados na-cionais, sistematizados e de livre acesso acerca da implementação do programa.

A realidade observada em campo deman-da reflexões e revisões, estando bastante distan-ciada dos pressupostos teóricos propostos pelo PNAE. Nesse sentido, algumas questões podem vir à tona: será o modelo tão exigente a ponto dos municípios não conseguirem bons resultados? Ou seriam os gestores locais insuficientemente qualificados para a operacionalização do pro-grama? Ou ainda, será que a proposta teórica do PNAE está muito além das possibilidades reais de execução?

Estes questionamentos devem ser pensa-dos a partir da história recente das políticas sociais brasileiras. Mesmo o PNAE datando da década de 1950, foi somente a partir da década de 1990 que conceitos como descentralização e partici-pação social passaram a ser inseridos na sua lógica de funcionamento. A própria discussão sobre segurança alimentar e nutricional como política é bastante recente e posterior ao surgimento do programa de alimentação escolar, que foi sendo redesenhado ao longo dos seus sessenta anos de existência.

Sendo assim, todo o arcabouço proposto para as políticas e programas de segurança ali-mentar e nutricional, como o PNAE, pode ainda ser considerado um desafio e um modo novo de planejar e realizar ações. Nessa perspectiva, é pos-sível presumir que, dentro do contexto em que se desenvolvem, alguns dos resultados encon-trados são compreensíveis e, até mesmo, espe-rados. Todavia, isso não invalida a premente ne-cessidade de revisão e qualificação de muitas das ações. Conforme referido, o modelo utiliza, pre-dominantemente, as referências legais do PNAE, o que reforça a necessidade da viabilização de condições adequadas para que essas premissas se concretizem.

REFERÊNCIAS

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Apoio: Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (Processo nº 475228/2010-3 e Edital MCT/CNPq nº 014/2010 - Universal).

Artigo elaborado a partir da tese de CG GABRIEL, intitulada "Programa Nacional de Alimentação Escolar: construção de modelo de avaliação da gestão municipal". Universidade Federal de Santa Catarina; 2013

Received: April 14, 2015; Revised: July 13, 2015; Accepted: August 03, 2015

COLABORADORES CG GABRIEL colaborou na concepção da pes-quisa, na coleta, na análise e interpretação dos resul-tados e na redação do manuscrito. G GOULART cola-borou na análise e na interpretação dos resultados e na redação do manuscrito. MCM CALVO colaborou na concepção da pesquisa, na estruturação e na revisão crítica do manuscrito.

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