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Revista de Economia Contemporânea

Print version ISSN 1415-9848On-line version ISSN 1980-5527

Rev. econ. contemp. vol.9 no.3 Rio de Janeiro Sept./Dec. 2005

http://dx.doi.org/10.1590/S1415-98482005000300005 

Vantagens comparativas e restrições comerciais: uma avaliação do comércio Brasil/Alemanha em 2001

 

Comparatives advantages and trade restrictions: an evaluation of the Brazil/Germany trade in 2001

 

 

Alaor Silvio CardosoI; Fernando Antônio R. SoaresII; Tito Belchior Silva MoreiraIII; Paulo Roberto A. LoureiroIV

IMestre em Economia pela Universidade Católica de Brasília (UCB), e-mail: alaor_cardoso@uol.com.br
IIDoutorando em Economia pela Universidade de Brasília e Gestor do Ministério da Fazenda, e-mail: fernando.soares@fazenda.gov.br
IIIDoutor em Economia e professor do Mestrado de Economia de Empresas da UCB, e-mail: tito@pos.ucb.br
IVDoutor em Economia e professor do Mestrado de Economia de Empresas da UCB, e-mail: loureiro@pos.ucb.br

 

 


RESUMO

Este artigo analisa as exportações do Brasil para a Alemanha em 2001, por grupos de produtos exportados, com base na intensidade da utilização do fator de produção correspondente à qualificação da mão-de-obra. Define as vantagens comparativas das exportações brasileiras para o mercado alemão com base no modelo de Heckscher-Ohlin. Após a identificação dos produtos brasileiros que apresentam vantagens comparativas, analisamos os principais obstáculos impostos pelo mercado alemão a esses produtos, tendo em vista as barreiras comerciais (tarifárias e não tarifárias) e aplicadas pela Alemanha às exportações brasileiras, no âmbito da regulamentação comunitária da União Européia.

Palavras-chave: vantagens comparativas; barreiras tarifárias e não tarifárias

Código JEL: F11, F13, F14


ABSTRACT

This article analyzes Brazilian exports to Germany in 2001 focusing on groups of exported products and the use of the factor of production corresponding to the qualification of workers. The aim is to define the comparative advantages of Brazilian exports to the German Market, based upon Heckscher-Ohlin's theory of international trade. After such identification, the main obstacles to the access of Brazilian products to the German Market have been analyzed, considering the trade barriers (tariff and non-tariff based) imposed by Germany to Brazilian exports in the realm of the UE's communitarian regulation.

Key words: comparative advantages; tariff and non-tariff barriers


 

 

INTRODUÇÃO

De 1995 a 2000, o comércio externo brasileiro acumulou vários déficits. Somente no ano de 2001 o país conseguiu reverter essa situação, alcançando uma situação superavitária. Esse fato decorreu principalmente da desvalorização do Real em face do dólar norte-americano ocorrida em 1999, que não só estimulou, em parte, as exportações, mas também interrompeu a expansão das importações. A vigorosa redução das importações nos anos de 2001 e 2002, além de ser, obviamente, influenciada pela desvalorização cambial, foi também influenciada, via efeito absorção, pela redução da atividade econômica. A permanência das taxas de câmbio em patamares consideravelmente superiores àqueles que prevaleciam durante o Plano Real permitiu a continuidade da trajetória de melhoria no saldo comercial. Graças a esse fato, o Brasil alcançou em 2002 o saldo positivo de US$ 13,1 bilhões.

A melhoria percebida na balança comercial brasileira, no entanto, não é verificada quando voltamos a análise para o comércio entre o Brasil e a Alemanha. Nota-se que os déficits comerciais com o mercado germânico alcançam valores de substantiva importância e, além disso, apresentam-se persistentes ao longo do tempo. Com isso, percebe-se a importância da verificação dos fatores que estão dificultando a entrada das mercadorias brasileiras no mercado alemão.

Com o intuito de apresentar a importância comercial da Alemanha em nível mundial, e assim também para o Brasil, pode-se colocar que as exportações totais desse país subiram de US$ 422 bilhões em 1994 para US$ 613 bilhões em 2002. Isso indica que aproximadamente 10% das exportações totais do mundo são de produtos alemães. Suas importações passaram de US$ 375 bilhões para US$ 494 bilhões no mesmo período. Em conseqüência, seu superávit comercial passou de US$ 47 bilhões para US$ 119 bilhões. Além disso, a Alemanha, em 2001, foi responsável pela segunda maior corrente de comércio do mundo, perdendo o primeiro lugar para os Estados Unidos.

A destacada pujança da economia alemã, que, como assinalado, representa uma das maiores economias comerciais do mundo, e, dessa forma, também uma economia com grande dimensão importadora, motivou a escolha desse país para uma análise de suas relações comerciais com o Brasil. Ainda no que tange à importância do tema contido neste artigo, tem-se que as relações de troca entre o Brasil e a Alemanha são marcadas por sucessivos déficits comerciais brasileiros em face do mercado alemão.

Como visto, neste artigo pretende-se analisar as relações comerciais entre o Brasil e a Alemanha. A análise será construída com base na teoria das vantagens comparativas e, para tanto, serão considerados como fatores de produção a mão-de-obra qualificada e não qualificada. A partir da determinação no uso de intensidade de fatores de produção, serão identificados, com base no modelo de comércio de Heckscher-Ohlin, os produtos exportáveis brasileiros com melhores condições de inserção no mercado alemão. Detalhando, serão analisados quais são os produtos exportáveis brasileiros que são intensivos em mão-de-obra não qualificada — supostamente o fator de produção abundante na economia brasileira — e, dessa forma, mais suscetíveis de serem importados pela economia alemã.

Ainda é propósito deste artigo, com base na teoria de Heckscher-Ohlin e a partir dos resultados obtidos da relação produtos/vantagens comparativas, identificar as barreiras comerciais enfrentadas pelo Brasil naquele mercado. Com base nesses resultados, será possível sugerir medidas que possam viabilizar a expansão das exportações brasileiras para o mercado alemão.

Apresentada a motivação do presente artigo, tem-se que o mesmo está estruturado da seguinte maneira: na seção 1 são traçados os parâmetros da teoria de Heckscher-Ohlin; na seção 2 é apresentada a metodologia a ser aplicada na construção do indicador de vantagens comparativas para o Brasil, bem como o referencial teórico que consubstancia a utilização do mesmo e os resultados obtidos; na seção 3 é desenvolvida uma discussão acerca das barreiras comerciais impostas aos produtos brasileiros na Alemanha; e, finalmente, na última seção serão colocadas considerações finais e recomendações julgadas pertinentes.

 

1. A TEORIA DE HECKSCHER-OHLIN

A teoria de Heckscher-Ohlin diz que a causa das diferenças de custos relativos reside na desigual distribuição de recursos (fatores) entre as nações, além do fato de os diversos produtos exigirem proporções diferentes de fatores de produção. Como estes não se encontram distribuídos nas mesmas proporções nos diferentes países, um fator relativamente escasso em um país terá um custo relativo mais elevado que em outro onde ele é relativamente abundante. A teoria conclui que cada país, então, procurará especializar-se e exportará o artigo cuja produção requeira grande participação do seu fator relativamente abundante e barato e importará o artigo cuja produção exija grande participação de seu fator relativamente escasso e dispendioso.

Segundo Machado, Danniel Lafetá (1997), o teorema de Heckscher-Ohlin , em sua origem, considera apenas dois fatores de produção: o capital e o trabalho. Com o objetivo de aprofundar os exames deste teorema foram incluídos outros fatores de produção. No entanto, a inclusão de novos fatores não foi tão importante quanto ao desmembramento do fator trabalho em categorias (subfatores) diferenciadas de acordo com níveis de qualificação da mão-de-obra. A subdivisão do fator trabalho substituiu os fatores capital e trabalho pelos fatores trabalho qualificado e trabalho menos qualificado. Ainda segundo Lafetá (1997), podemos citar:

(...) dado que as tecnologias de produção estão disponíveis entre países, aquele que é relativamente abundante em mão-de-obra qualificada (mais produtiva) terá condições de melhor aproveitar tecnologias mais avançadas que imprimem, além de maior densidade tecnológica, maior valor agregado aos produtos, e será mais competitivo no produção de bens tecnologicamente mais densos; já ao país relativamente abundante em mão-de-obra menos qualificada (menos produtiva) restará a opção de produzir bens tecnologicamente menos densos em relação aos quais terá vantagens comparativas, uma vez que seu conjunto de trabalhadores, apesar de possuírem, na produção dessa categoria de bens, as mesmas habilidades dos trabalhadores do outro pais, são pior remunerados. Enfim, o país relativamente abundante em mão-de-obra qualificada exportará bens intensivos em mão-de-obra qualificada (bens tecnologicamente mais densos), enquanto que aquele que é relativamente abundante em mão-de-obra menos qualificada exportará bens intensivos em mão-de-obra menos qualificada (bens tecnologicamente menos densos).

A teoria de Heckscher-Ohlin baseia-se em três hipóteses:

(a) os fatores de produção (capital e trabalho) não possuem mobilidade entre países;

(b) os fatores são utilizados em proporções diferentes na produção dos produtos; e

(c) as dotações relativas dos fatores são diferentes para os países.

Porém, deve-se ressaltar que o avanço tecnológico pode alterar a composição dos fatores de produção de um dado artigo, e assim modificar a vantagem comparativa dessa mercadoria. Deve-se considerar ainda que as barreiras comerciais às importações e custos de transportes têm implicações nos resultados da teoria de Heckscher-Ohlin.

 

2. INDICADOR DE VANTAGENS COMPARATIVAS E O SISTEMA HARMONIZADO

Na construção de um indicador de vantagens comparativas com base na teoria de Heckscher-Ohlin é necessário que sejam confrontados dois tipos de fatores de produção. Neste trabalho optou-se pela construção de um indicador calcado na qualificação da mão-de-obra, que, por sua vez, foi subdividida entre mão-de-obra qualificada e não qualificada, estabelecendo-se assim os dois fatores de produção necessários à realização da análise. Estudos do teorema de Heckscher-Ohlin com base na heterogeneidade da mão-de-obra foram realizados por Leontief (1956), Keesing (1965, 1966, 1968) e Baldwin (1971). No que concerne à economia brasileira, análises do teorema de Heckscher-Ohlin construídas a partir da qualificação da mão-de-obra foram realizadas por Barrantes (1985), Machado (1997) e Soares (2000, 2002).

Na construção do indicador foi considerado que a economia brasileira é abundante em mão-de-obra não qualificada. Com isso, e de acordo com a teoria das vantagens comparativas, os setores produtivos intensivos nesse fator de produção apresentariam uma maior capacidade de competir com os produtos importados, bem como estariam em melhores condições de serem exportados. Continuando a descrição da metodologia, pode-se enfocar que a mesma é subdividida em duas partes.

Na primeira parte foi elaborado um índice de qualificação de mão-de-obra construído com base na metodologia de Soares (2000, 2002). A elaboração desse índice tem como objetivo obter uma proxy para medir a intensidade da qualificação da mão-de-obra dos setores produtivos brasileiros e, conseqüentemente, obter um indicador de vantagens comparativas. Defini-se, dessa forma, quais são os setores produtivos que usam intensivamente o fator de produção abundante na economia brasileira. Em outros termos, são definidas as indústrias associadas às vantagens comparativas nacionais.

Na construção dessa proxy foram utilizados os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).1 Detalhando o indicador, primeiramente a amostra é subdividida entre trabalhadores e não-trabalhadores. Posteriormente, a população econômica ativa (trabalhadores) é novamente subdividida pelo nível de escolaridade. Os indivíduos com segundo grau completo ou maior grau de instrução foram considerados como mão-de-obra qualificada. Por outro lado, os indivíduos com segundo grau incompleto ou menor grau de instrução foram, conseqüentemente, considerados como mão-de-obra não qualificada.

Dando prosseguimento ao processo metodológico, os resultados acerca da qualificação da mão-de-obra obtidos a partir da PNAD, em decorrência da elevada desagregação setorial dessa pesquisa, foram reagrupados e compatibilizados de acordo com os setores dispostos no Sistema de Contas Nacionais do IBGE. Tais resultados podem ser verificados na tabela 1. Ainda é válido destacar que a elaboração desta tabela seguiu os procedimentos apresentados por Soares (2000, 2002), levando-se em conta a exclusão dos setores de serviços de maneira a facilitar a implementação da segunda parte da metodologia, que se refere à compatibilização entre as atividades codificadas da PNAD e o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias (SH).2

2.1 Intensidade de utilização da mão-de-obra por setores

Após a compatibilização dos dados, foi elaborada a tabela 2, que apresenta os índices de qualificação da mão-de-obra qualificada e não qualificada por setor. A elaboração dessa tabela, que também seguiu a metodologia de Soares (2000, 2002), possibilitou a identificação dos setores produtivos intensivos em mão-de-obra não qualificada, o fator de produção considerado abundante na economia brasileira. Tais setores, como já colocado, estão em melhores condições de exportar seus produtos graças à vinculação dos mesmos às vantagens comparativas nacionais.

Na identificação dos setores produtivos associados às vantagens comparativas nacionais foi utilizada como parâmetro a qualificação média setorial. Assim, os setores que apresentaram valores de intensidade da mão-de-obra não qualificada acima da média nacional são considerados intensivos nesse fator de produção e, portanto, condizentes com as vantagens comparativas nacionais. Na apuração realizada foram identificados os seguintes setores como intensivos em mão-de-obra não qualificada: agropecuário, extrativo mineral, minerais não metálicos, minerais metálicos, madeira e mobiliário, têxtil, vestuário, calçados, alimentício e de indústrias diversas. Ademais, como pode ser visto na tabela 2, foi obtido o resultado de que o Brasil possui 61,96% de mão-de-obra não qualificada e, conseqüentemente, 38,02% de mão-de-obra qualificada.

É válido ressaltar que testes realizados em períodos diversos para o comércio exterior brasileiro, voltados para a análise da intensidade de utilização da mão-de-obra qualificada e não qualificada, alcançaram resultados que comprovam que as exportações brasileiras são intensivas em mão-de-obra não qualificada. Podem ser citados os trabalhos de Tyler (1972), Rocca e Barros (1972), Carvalho e Haddad (1977) e Sales (1993), além dos já elencados trabalhos de Barrantes (1985) e Machado (1997). Neste sentido, adiante serão apresentados os produtos de exportação brasileiros para a Alemanha e suas respectivas intensidades de qualificação da mão-de-obra. Colocando de outra maneira, será desenvolvida uma análise para verificar se as exportações brasileiras para a Alemanha são realizadas de acordo com as vantagens comparativas nacionais.

2.2 O Sistema Harmonizado de Mercadorias

A segunda parte da metodologia desenvolve um novo agrupamento dos setores produtivos. Em conformidade com o Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias (SH), no qual se baseia a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) utilizada nas estatísticas de comércio exterior do Brasil, foram compatibilizados os grupos de produtos (capítulos) de exportação brasileira — dos quais se dispõe de dados estatísticos das exportações para a Alemanha — com os grupos dos setores produtivos da economia segundo o Sistema de Contas Nacionais do IBGE, dos quais não se dispõe de informações diretas das exportações brasileiras.3,4

O processo de harmonização entre os códigos das Contas Nacionais e os do SH foi realizado de maneira comparativa, em que se procurou alocar cada capítulo do SH a um setor de atividade das Contas Nacionais. Nesse processo foi verificado que em um mesmo setor das Contas Nacionais coube alocar vários capítulos do SH, como é o caso, por exemplo, do setor agropecuário. Também ocorreram casos em que um setor das Contas Nacionais foi alocado somente em um capítulo do SH, como são os casos, por exemplo, dos setores de calçados e de plásticos. Vale ressaltar que a inexistência de uma tabela de conversão direta dos códigos das Contas Nacionais para os códigos do SH, e vice-versa, demandou a realização de um processo de comparabilidade dos dois sistemas a fim de tornar o resultado da harmonização confiável.

A tabela 3, disposta no Anexo, apresenta os resultados desse segundo reagrupamento. Ela contém a lista dos setores produtivos apresentados de acordo com o Sistema de Contas Nacionais e seus respectivos capítulos de produtos exportados do Sistema Harmonizado para a Alemanha. Dentro dessa compatibilização, ainda é apresentada a distribuição da mão-de-obra entre qualificada e não qualificada, bem como são apresentados os valores das exportações brasileiras, por produto, para a Alemanha. Com isso, foi possível verificar a relação entre o nível de qualificação da mão-de-obra — e, dessa maneira, sua associação ou não com as vantagens comparativas nacionais — e as exportações brasileiras para o mercado alemão.

2.3 Vantagens comparativas e as exportações brasileiras para a Alemanha

A partir dos dados apresentados na tabela 3, foi construída a tabela 4, que apresenta especificamente os setores produtivos brasileiros intensivos em mão-de-obra não qualificada e suas exportações para a Alemanha. Pretende-se, dessa maneira, verificar se as exportações brasileiras para esse país estão em consonância com as vantagens comparativas nacionais.

Avaliando-se os dados, pode-se verificar que 75,31% das exportações brasileiras para a Alemanha são provenientes de produtos com alta intensidade na utilização de mão-de-obra não qualificada, sendo o fator de produção considerado abundante no Brasil. Dessa forma, fica evidenciado que as exportações brasileiras para a Alemanha, pelo menos no que tange ao indicador de vantagens comparativas apresentado neste artigo, ao serem realizadas a partir de produtos intensivos em um fator de produção abundante na economia brasileira, estariam em consonância com a teoria das vantagens comparativas.5

 

3. BARREIRAS COMERCIAIS IMPOSTAS AOS PRODUTOS BRASILEIROS NA ALEMANHA

Nesta seção serão analisados os aspectos referentes ao acesso dos produtos brasileiros ao mercado germânico. Particularmente, serão analisadas as barreiras tarifárias e não tarifárias que recaem sobre os produtos brasileiros associados às vantagens comparativas nacionais.6

O objetivo desse exame é a verificação dos fatores que dificultam ou até impedem o crescimento das exportações brasileiras para o mercado alemão. Nessa análise são enfatizadas as barreiras não tarifárias, que, atualmente, podem ser consideradas mais comuns e menos transparentes. A preferência dos países desenvolvidos, e mesmo dos demais países, pelo uso das barreiras não tarifárias é decorrente do fato de que os acordos multinacionais ora vigentes, tais como aqueles no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), impedem a utilização de barreiras tarifárias — imposto de importação ad valorem e impostos específicos. Assim, dada a dificuldade de determinação pelos países exportadores de barreiras não tarifárias, os governos, atendendo às demandas dos setores produtivos nacionais competidores de importações, estão tendendo a aplicar aos produtos importados tais mecanismos de proteção.

As barreiras não tarifárias podem ser definidas como as leis, os regulamentos, as políticas e as demais práticas de um país que visam restringir o acesso de produtos importados ao seu mercado. Por isso, essa definição não pressupõe, obrigatoriamente, prática ilegal de comércio. Assim, também são consideradas barreiras não tarifárias aquelas medidas definidas pela OMC. As barreiras não tarifárias, contudo, englobam ainda formas menos explícitas e mais informais, tais como procedimentos administrativos, práticas regulatórias ou outras políticas que não estão baseadas em legislação, mas em costumes, instituições e outras diretivas informais. Por esta razão, consideram-se também barreiras não tarifárias as normas e os regulamentos técnicos que, embora não sejam barreiras per se, podem ser enquadrados como tal, levando-se em conta a possibilidade de apresentarem-se com pouca transparência, de maneira morosa, dispendiosa, extremamente rigorosa e revestida de excessivo zelo de inspeção.

Como exemplos de barreiras não tarifárias podem ser citadas as seguintes: restrições quantitativas, licenciamento de importações, procedimentos alfandegários, medidas antidumping e compensatórias, regulamentos de salvaguardas, normas e regulamentos técnicos, regulamentos sanitários e fitossanitários, de vigilância animal e vegetal e os subsídios à produção e à exportação. Pode-se dizer que a imposição de barreiras não tarifárias é uma forma de protecionismo com vista a modificar o fluxo comercial objetivando favorecer os setores produtivos nacionais competidores de importação.

Antes de iniciar o aprofundamento da discussão acerca das barreiras não tarifárias serão feitos alguns apontamentos adicionais sobre as barreiras tarifárias. Como colocado, tais medida de proteção atualmente são facilmente reprimidas pelos organismos multilaterais de comércio. Sendo assim, a aplicação de impostos de importação ad valorem e específicos pelos governos tem alcance limitado. Com isso, neste artigo, a discussão das barreiras tarifárias alemãs em relação aos produtos brasileiros será limitada à apresentação destas. Assim, no quadro 1, disposto nos anexos, são apresentadas as barreiras tarifárias7 que são aplicadas pela Alemanha (União Européia) às importações dos principais grupos de produtos provenientes do Brasil, por setores produtivos definidos na tabela 4.

3.1 Barreiras não tarifárias

Nesta subseção serão descritas as barreiras não tarifárias utilizadas como instrumentos comerciais pela Alemanha, no âmbito da legislação de importação da União Européia, contra os produtos exportáveis brasileiros.

O primeiro instrumento a ser elencado são os regimes especiais de importação, isto é, a Alemanha, como membro da União Européia, faz uso de uma preferência comunitária com os demais países membros dessa Comunidade. Assim, os países membros da União Européia têm facilitadas suas operações comerciais, dado que os regimes especiais de importação são mecanismos de desoneração das importações. Com isso, a maior facilidade comercial entre os países membros representa maiores dificuldades nas operações dos países não membros, inclusive das operações comerciais brasileiras para a Alemanha.

Outra forma pela qual os produtos brasileiros sofrem restrições na Alemanha, ou na União Européia, refere-se ao fato de que essa comunidade mantém acordos bilaterais com países da África, Caribe e Pacífico (ACP). Em tais acordos figuram regimes especiais de ajuda e de comércio que facilitam as importações provenientes desse grupo de 70 países, principalmente de produtos agropecuários, o que, conseqüentemente, ocorre em detrimento das exportações de outros países, inclusive das exportações brasileiras.

Continuando o detalhamento das barreiras não tarifárias, vários produtos brasileiros, inclusive carne bovina e frutas, estão sujeitos ao processo de licenciamento de importação com a justificativa de uma melhor organização do mercado da Comunidade e também para fins de controle estatístico. Na mesma linha das licenças de importação, também são impostas pela Alemanha as cotas de importação. Nesse sistema, as importações até o limite da cota estão isentas ou sujeitas a tarifas significativamente inferiores às incidentes sobre as importações extracota. Como exemplo, podemos citar as carnes e seus derivados tais como as carnes bovina, suína, de frango e de peru, ovos, leite e laticínios.

Mais um mecanismo que atua no sentido de dificultar as exportações brasileiras para a Alemanha refere-se ao regime para os Países Menos Desenvolvidos (PMD) e ao Regime de Origem. Por meio de tais regimes a Comunidade suspende integralmente os impostos aduaneiros para os produtos contemplados no Sistema Geral de Preferências (SGP). Dada a origem dos produtos, não há como negar que tais procedimentos retiram do Brasil condições para exportação de vários produtos, principalmente aqueles provenientes do setor agropecuário. Como exemplo de funcionamento desses regimes pode-se citar o Regime Drogas, que beneficia os países andinos (Bolívia, Colômbia, Equador, Peru e Venezuela) com isenção tarifária para vários produtos agrícolas.

Como verificado, os produtos provenientes do setor agropecuário estão entre os mais atingidos pelas barreiras não tarifárias impostas pela União Européia, e assim pela Alemanha, aos produtos brasileiros. As barreiras elencadas acima, no entanto, não representam todas as medidas de proteção européias contra os produtos provenientes da agropecuária brasileira. Sobre esse setor ainda recaem as seguintes medidas de proteção: (i) o Programa Agrícola Comum (PAC) tem como princípio a livre circulação dos produtos agrícolas entre os Estados membros, a unificação de preços e o estímulo à preferência pelos produtos da Comunidade, o que favorece a comercialização dos produtos europeus em detrimento dos produtos dos demais países;8 e (ii) as Organizações Comuns de Mercado (OCM), que estabelecem políticas setoriais específicas de proteção e de financiamento aos produtos agrícolas europeus que, novamente, atuam em detrimento das exportações provenientes de países não comunitários.9

3.1.1 Barreiras não tarifárias setoriais

Na presente seção serão listados os setores produtivos brasileiros com vantagens comparativas, determinados a partir do indicador construído na seção 2 deste artigo, e as respectivas barreiras não tarifárias utilizadas pela Alemanha (União Européia) na importação dos principais grupos de produtos.10

3.1.1.1 Setor agropecuário

O primeiro setor, com seus respectivos subsetores, a ser analisado em detalhe, que é o mais exposto às medidas de proteção européias, é o setor agropecuário. Dentro desse setor serão analisados os seguintes subsetores: (i) culturas aráveis (cereais), (ii) frutas e legumes, (iii) sementes e derivados processados, (iv) carne bovina e seus derivados processados, (v) carne de frango, (vi) café, (vii) cítricos in natura, (viii) peixes, crustáceos e moluscos, (ix) alimentos processados e (x) açúcar.

O subsetor de culturas aráveis, ou simplesmente de cereais, apresenta os seguintes mecanismos de proteção: (i) restituições às exportações (cobertura da diferença entre o preço interno — europeu — e o preço internacional, o que garante a competitividade, em termos de preços, dos produtos comunitários); (ii) intervenções nos mercados internos (consiste na compra, pelos governos dos Estados membros, dos cereais produzidos na Europa quando os preços destes se aproximam de um determinado preço mínimo); e (iii) ajudas compensatórias aos produtores (referem-se a recursos financeiros concedidos aos agricultores que são disponibilizados com base no número de hectares plantados).

O subsetor de frutas e legumes, também pertencente ao setor agropecuário, é atingido pelas seguintes barreiras não tarifárias e subsídios concedidos aos produtores europeus: (i) existência de contribuições financeiras para o fundo operacional das organizações de produtores; (ii) intervenção no mercado por meio da concessão de indenizações às organizações de produtores para a retirada do mercado da produção excedente; (iii) restituições à exportação; (iv) auxílio financeiro à produção de frutas transformadas (processamento); (v) imposição de limites máximos de utilização de resíduos de pesticidas; e (vi) o fato de que as importações de frutas e hortaliças estão sujeitas a preços de entrada, sazonalidade, monitoramento, cláusulas de salvaguarda especial e severa vigilância fitossanitária.

Outro subsetor do setor agropecuário, o de sementes e seus derivados processados, está sujeito às seguintes medidas de proteção: (i) ajuda financeira à produção; (ii) sistema de certificação sanitária aplicada à importação; (iii) existência de cláusula de salvaguarda (instrumento utilizado para proteger os produtores locais contra um aumento acentuado das importações por meio da fixação temporária das quantidades importadas); (iv) a Alemanha, como Estado membro da União Européia, subsidia diretamente os produtores de grãos oleaginosos mediante diversos programas contidos no PAC; e (v) as importações dos produtos do complexo da soja estão sujeitas à escalada tarifária, ou seja, o maior grau de processamento da soja implica maior peso tarifário de importação.

Mais um subsetor associado ao setor agropecuário que recebe sérias restrições para entrar no mercado europeu é o de carne bovina conjuntamente com seus derivados processados. Entre as medidas restritivas que atingem esse subsetor podem ser citadas as seguintes: (i) restituição financeira às exportações; (ii) intervenções da Comissão da Comunidade correspondentes a preços mínimos e estocagem; (iii) ajuda financeira direta aos produtores; (iv) prêmio para vaca em amamentação; (v) prêmio à transformação de novilhos machos; (vi) prêmio ao controle da sazonalidade; (vii) prêmio à criação extensiva; (viii) sistema de cotas;11 (ix) sistema moroso para habilitação de estabelecimentos exportadores do subsetor animal;12 e (x) com referência à febre aftosa, a União Européia estabelece condições de inspeção sanitárias e de certificação veterinária para as importações provenientes do Brasil.13

Ainda em relação à questão da carne bovina, pode-se destacar a crise relativa à doença da "vaca louca" (encefalopatia espongiforme transmissível ou encefalopatia espongiforme bovina). Em decorrência dessa doença, a União Européia adotou medidas que afetaram as exportações brasileiras de carnes e derivados, muito embora o Brasil ainda não tenha apresentado registro da referida enfermidade e não use ração com componentes de origem animal.

O subsetor de carnes e derivados é de fato um subsetor altamente atingido pelas medidas de proteção européias. Outras barreiras não tarifárias européias recaem sobre a carne brasileira. As seguintes barreiras complementam as anteriormente citadas: (i) com referência à utilização de resíduos biológicos, a União Européia permite que seja suspensa a habilitação de um país exportador, fazendo com que as exportações para a Comunidade sejam interrompidas, caso venha a ser identificada a utilização de resíduos biológicos proibidos (hormônios de crescimento, medicamentos veterinários — antibióticos e vermífugos — e contaminantes — pesticidas, dioxina, metais pesados etc.); (ii) com relação à etiquetagem de carne bovina, a legislação da União Européia determina que em toda carne bovina comercializada deverá ser obrigatoriamente aposta etiqueta com indicação do código de rastreabilidade dos locais de abate e de desossa; e, finalmente, (iii) a existência de medidas sanitárias e fitossanitárias adicionais.

Como na carne bovina, o subsetor representativo da carne de frango também sofre restrições para a sua comercialização na Europa. Entre essas podemos destacar as seguintes: (i) é imposta uma cota de 7.500 toneladas anuais;14 (ii) a existência de subsídios às exportações; e (iii) a ajuda interna da OCM.

O subsetor do café também sofre restrições comerciais na Europa. As restrições são as que se seguem: (i) a exportação do café brasileiro para a Europa é limitada pela legislação que prevê o estabelecimento de limites ao teor de ocratoxina; (ii) a associação da União Européia com países da África, Caribe e Pacífico, que deu origem, como já apontado, à ACP, beneficiou, por intermédio de acordos de preferências e outras formas de ajuda, aqueles países em detrimento das exportações brasileiras, especialmente das exportações brasileiras de café; e (iii) os países da Comunidade Andina, no que tange ao café solúvel, beneficiam-se de isenção tarifária em decorrência do regime antidrogas.15

Outros produtos afetados pelas restrições européias são aqueles dos subsetores de cítricos in natura e de peixes, crustáceos e moluscos. As importações de cítricos in natura provenientes de terceiros países estão sujeitas a aplicações de restrições fitossanitárias, haja vista a existência de pragas como a guignardia citricarpa kiely ("pinta preta") e a xanthomonas campestriris ("cancro cítrico"). Particularmente no que tange à praga conhecida como "pinta preta", o Brasil ainda não conseguiu comprovar estar livre desta enfermidade. Já no que se refere aos produtos derivados do subsetor de peixes, crustáceos e moluscos, a importação pelos países integrantes da União Européia de todas as espécies está sujeita à imposição de cotas. Além das cotas, também há a aplicação de outras medidas de proteção tais como a inspeção de estabelecimentos, a etiquetagem, o requerimento sobre as condições de pesca e de transporte dos produtos e os certificados sanitários.

O subsetor de alimentos, que é composto basicamente dos produtos agropecuários processados, também está sujeito a medidas restritivas impostas pela União Européia. Dentre as medidas, apresentam-se as seguintes: (i) a legislação da União Européia exige a realização de relatórios de avaliação, bem como a colocação de selos nos alimentos processados e nos ingredientes para alimentos; (ii) a legislação da União Européia também estabelece limites ao teor de ocratoxina A para certos alimentos;16 (iii) o controle da dioxina presente em ingredientes utilizados na fabricação de alimentos para animais (farelo de polpa cítrica e argila caulinítica em farelo de soja) e a proibição da utilização de outros ingredientes e substâncias;17 (iii) a utilização do sistema de cotas de importação; (iv) subsídios à exportação; (v) a ajuda financeira na OCM; e (vi) a União Européia praticamente proíbe a comercialização de organismos geneticamente modificados.18

Encerrando os produtos e derivados do setor agropecuário, há o subsetor do açúcar, que também é acometido por inúmeras medidas de proteção impostas pela União Européia. Além disso, os produtores pertencentes aos Estados membros são favorecidos com inúmeras formas de subsídios. As medidas que recaem sobre esse subsetor podem ser colocadas como se segue: (i) sistema de cotas de produção interna por meio do qual os Estados membros atribuem a cada empresa produtora de açúcar cotas do produto que podem ser disponibilizadas no mercado comunitário ou exportadas com o auxílio de restituição financeira; (ii) preço de intervenção; (iii) restituição às exportações; (iv) reembolso dos gastos com estocagem; (v) intervenção na economia visando aumentar a demanda do açúcar produzido domesticamente;19 (vi) ajuda financeira para o escoamento do açúcar em bruto e para o refino do açúcar; (vii) ajuda interna da OCM; (viii) imposição de cotas tarifárias de importação, sendo a mesma de 23.930 toneladas por ano; e (ix) isenções concedidas a outros países que não o Brasil.

Além de todas as restrições não tarifárias e subsídios apresentados que recaem sobre o setor agropecuário, as exportações dos produtos derivados desse setor são afetadas pelo instrumento de proteção denominado preço de entrada. Tal instrumento estabelece preços mínimos para os produtos importados de terceiros países que ainda são acrescidos de tarifas aduaneiras, sendo esse processo aplicado segundo a sazonalidade da produção européia. Da mesma forma, a União Européia na importação de produtos agrícolas faz uso de instrumentos de salvaguarda de preços e de preços de referência, que funcionam como os preços de entrada. A aplicação desses instrumentos pretende proteger o mercado europeu contra as flutuações dos preços internacionais, mas principalmente proteger as receitas do setor agropecuário comunitário.

3.1.1.2 Demais setores

No que se refere à indústria extrativa mineral, tem-se que os acordos comerciais mantidos com os países da ACP e com outros países, entre os quais pode-se citar a África do Sul, permite que as exportações desses países para a Alemanha sejam contempladas com tratamentos especiais, os denominados regimes especiais de importação. Com isso, as exportações brasileiras vão apresentar desvantagens comerciais, sendo, dessa forma, prejudicadas.

O setor de minerais metálicos tem suas vendas limitadas para a União Européia, e assim para a Alemanha, por causa das seguintes medidas de proteção: (i) vigilância das importações por meio da qual há um monitoramento das quantidades importadas com efeitos restritivos sobre as importações; (ii) existência de licenças de importação que, conforme as regras de importação comunitária, não são emitidas automaticamente para os produtos que estão sujeitos a restrições quantitativas, medidas de salvaguarda ou de monitoramento; e (iii) aplicação de medidas de antidumping contra produtos desse setor.20

O setor de madeira e mobiliário tem suas exportações dificultadas para a Europa por causa do Programa Comunitário de Rotulagem Ambiental. O objetivo desse programa é fazer com que os consumidores da Alemanha (da União Européia), ao comprarem produtos de madeira e mobiliário, considerem o impacto ambiental que esse produto e seu processo de produção possam ter causado. Para tanto, foi criado o selo ecológico. Conseqüentemente, a demanda européia de produtos de madeira e mobiliário foi deslocada para produtos que conformam com o selo ecológico. Com isso, as empresas exportadoras brasileiras do segmento tiveram que investir na utilização do selo ecológico, o que, conseqüentemente, causou a elevação de seus custos em decorrência da existência de despesas com testes adicionais de avaliação de seus produtos e procedimentos por empresas certificadoras.

Os setores têxtil, de vestuário e de calçados, como os outros setores analisados, também sofrem restrições para entrar no mercado europeu. Ao setor têxtil são impostos contingenciamentos, salvaguardas, licenças de importação e vigilância das importações (monitoramento das quantidades importadas com efeitos restritivos sobre as importações). As importações provenientes do setor de vestuário estão sujeitas ao sistema de contingenciamento. Cabe ressaltar que as importações européias de produtos provenientes desse setor encontram-se delimitadas no âmbito do Acordo sobre Têxteis e Vestuário (ATV) da OMC, que vigorará até 2005. O setor de calçados também sofre restrições na União Européia. Especificamente, esse setor sofre a restrição denominada graduação, por meio da qual, e a critério dos Estados membros, os produtos importados pelos países comunitários que são considerados mais competitivos recebem maiores alíquotas do imposto de importação.

Por último, serão descritas as barreiras comerciais européias que afetam o setor de indústrias diversas. Nesse setor encontram-se os subsetores do tabaco e de peles e couros. O subsetor do tabaco é atingido pelas seguintes medidas de proteção: (i) sistema de cotas de importação; (ii) estipulação de preços mínimos; e (iii) subsídios à produção doméstica de tabaco por intermédio da OCM. Por meio desse subsídio, o produtor recebe recursos por quilo de tabaco (em folhas) produzido. No que tange ao subsetor de peles e couros, a União Européia obstaculiza as vendas desses produtos em seu mercado ao questionar os instrumentos de política comercial brasileira. Entre os instrumentos questionados pela União Européia podem ser citados os direitos aplicados às exportações de couro cru (wet blue).

 

4. CONCLUSÕES

Este artigo mostrou que no comércio entre o Brasil e a Alemanha, com base nos dados das exportações para o ano de 2001, as vendas brasileiras para aquele mercado consistem substancialmente de produtos provenientes de setores produtivos nacionais que utilizam intensivamente mão-de-obra não qualificada. Colocando de outra maneira, as exportações brasileiras para aquele país, considerando-se o indicador de vantagens comparativas apresentado no artigo, são majoritariamente de produtos em que o Brasil possui maior dotação de fatores. Dessa maneira, o presente artigo apresenta indícios de que as exportações brasileiras para a Alemanha atendem aos critérios da teoria das vantagens comparativas. Essas exportações, no entanto, têm encontrado importantes restrições comerciais, o que, conseqüentemente, impede que ocorra um volume maior de exportações brasileiras para a Alemanha.

A Alemanha, como membro participante da União Européia, impõe sérias restrições à entrada de produtos brasileiros em seu território aduaneiro. Para tanto, utiliza de forma intensiva instrumentos protecionistas. Dada a impossibilidade de se utilizarem indiscriminadamente as barreiras tarifárias, em decorrência dos acordos realizados no âmbito dos organismos multilaterais de comércio — tal como a OMC —, a escolha dos instrumentos protecionistas a serem utilizados na atualidade recai sobre as barreiras não tarifárias. Essas, por apresentarem um menor grau de transparência, o que dificulta a coerção por parte dos organismos internacionais de comércio, têm a sua implementação facilitada. Tal condição não é diferente na Alemanha e na própria União Européia, que utilizam intensivamente as barreiras não tarifárias como mecanismos de proteção. Ainda foi verificado no presente artigo que os principais produtos brasileiros atingidos pelas barreiras não tarifárias européias são aqueles provenientes dos setores agropecuário e de transformação de alimentos.

Além das barreiras não tarifárias, a Alemanha (como a União Européia) utiliza também intensivamente a concessão de subsídios, principalmente para o setor agropecuário, setor esse no qual o Brasil, em decorrência de suas vantagens comparativas, teria melhores condições de exportação. Mesmo considerando outras variáveis que influenciam de maneira direta a expansão das exportações brasileiras, as barreiras comerciais, com destaque para as barreiras não tarifárias e os subsídios concedidos pela União Européia, devem ser levadas em conta como fatores determinantes do retardamento da evolução das vendas externas para aquele mercado, principalmente no caso específico das exportações de produtos agrícolas e seus produtos derivados processados.

Tendo em vista as difíceis negociações, no âmbito da OMC, para remover as barreiras comerciais impostas pelos países desenvolvidos às exportações brasileiras, principalmente agrícolas, um aumento das vendas brasileiras para a Alemanha — e para os demais países europeus — implica obrigatoriamente outro tipo de relacionamento com a União Européia. Atualmente, para ter acesso ao mercado europeu, produtos brasileiros têm que concorrer com outros países que mantêm acordos de preferência com esse bloco comercial e com os próprios países da União Européia. Obviamente, tal competição se dá em condições desiguais, o que vem a prejudicar as vendas externas brasileiras.

Do ponto de vista da sociedade alemã, ou da sociedade européia como um todo, o elevado grau de protecionismo empregado contra os produtos brasileiros implica perda de bem-estar social para aquela Comunidade. A proteção imposta pela Europa aos produtos brasileiros, ao não respeitar o princípio das vantagens comparativas, e assim a dotação relativa de fatores, tende a distorcer a alocação de recursos naquela economia, o que, conseqüentemente, causa a referida perda de bem-estar social. Em outros termos, pode-se dizer que a concessão de benefícios aos setores competidores de importação está sendo realizada às expensas do restante da sociedade européia, que, de acordo com a teoria das vantagens comparativas, se beneficiaria da redução do protecionismo que recai sobre os produtos exportáveis brasileiros, principalmente dos produtos oriundos do setor agropecuário.

Uma maior integração entre o Brasil e a Alemanha, que é o caminho mais desejável, pode ser viabilizada por meio dos blocos econômicos a que pertencem, isto é, Mercosul e União Européia, respectivamente. Parece ser a via mais curta para a eliminação das barreiras à expansão das exportações brasileiras. A construção de uma área de livre comércio entre os dois mercados, no entanto, envolve a discussão de importantes temas de ordem econômica e social com impactos a longo prazo, mas constitui um objetivo que deve ser perseguido. Portanto, a melhoria das trocas comerciais brasileiras com o mercado alemão deverá ser obtida por meio de uma ampliação das relações comerciais entre os dois blocos econômicos. Caso contrário, ou seja, caso não venha a ser estabelecido um real acordo comercial de concessões tarifárias e remoção de barreiras não tarifárias e de subsídios por parte da Alemanha, não ocorrerá um crescimento expressivo das exportações brasileiras para aquele país, o que, conseqüentemente, implicará a continuidade dos déficits comerciais em relação ao mercado germânico.

 

NOTAS

1. A mesma fonte foi utilizada em Soares (2000, 2002), porém para um período distinto.

2. Foram relacionados 19 setores produtivos alocados em três grandes setores da economia: agropecuário, indústria extrativa mineral e indústria de transformação.

3. Esse procedimento tornou-se necessário para a análise do comércio entre o Brasil e a Alemanha porque as Contas Nacionais utilizam codificação de atividades não semelhante e não diretamente conversível para o SH.

4. O Sistema Harmonizado (SH) é composto de 21 seções (grandes grupos de produtos) e de 97 capítulos (grupos de produtos mais desagregados), de uso internacional.

5. A presente afirmação, no entanto, deve ser relativizada. A realização de um teste rigoroso da teoria do comércio de Heckscher-Ohlin exigiria o controle para diversas variáveis e condicionantes, o que não é desenvolvido no presente artigo.

6. A análise é voltada para os setores produtivos associados às vantagens comparativas nacionais porque, de acordo com a teoria de Heckscher-Ohlin, tais setores apresentam maiores e melhores condições de concorrer com os setores alemães competidores de importações.

7. A fonte das informações das barreiras tarifárias pode ser checada no Bureau International Des Tarifas Douaniers (2002).

8. Cabe ressaltar que um dos pilares desse programa é a concessão, tanto na fase de produção quanto na fase de exportação, de vultuosos subsídios aos produtores europeus.

9. O funcionamento das OCM é calcado na compra de excedentes agrícolas. Assim, no âmbito da União Européia, quando os preços de mercado estiverem abaixo de determinados preços de referência ocorrerá a intervenção dos Estados membros de forma a garantir preços mínimos para os produtores agrícolas.

10. As informações apresentadas nesta seção podem ser encontradas no MDIC (2001).

11. O Acordo Agrícola da Rodada Uruguai permite à União Européia a utilização de cotas tarifárias. Portanto, as importações até o limite da cotas estão isentas ou sujeitas a tarifas significativamente inferiores às incidentes sobre as importações efetuadas extracota.

12. Segundo a legislação da Comunidade, as importações de produtos animais são obrigatoriamente provenientes de estabelecimentos, no país exportador, habilitados pela Comissão Européia. Esse processo de habilitação é lento, levando meses para que os estabelecimentos sejam autorizados, o que constitui mais um obstáculo às exportações brasileiras. As exigências da União Européia são mais severas para habilitação dos estabelecimentos do que as normas estipuladas pela própria OMC.

13. A Comunidade aplica normas próprias que aprofundam as restrições às exportações brasileiras de carne para a União Européia. As exportações de carne bovina com osso e de miúdos bovinos e as carnes suínas sofrem restrições de acesso ao mercado sem justificativas fundamentadas. A carne bovina com osso, assim como os bovinos vivos e o sêmen de bovinos, tem sua importação proibida pela União Européia em virtude da ocorrência da febre aftosa no Brasil.

14. Porém, falta transparência no sistema de distribuição de cotas, dado que essas são administradas pelos importadores, o que torna difícil verificar se os embarques estão total ou parcialmente dentro do limite da cota.

15. Por meio desse regime, os países da Comunidade Andina recebem benefícios tarifários (inclusive sobre o café solúvel) em troca do combate às plantações das espécies utilizadas na produção de drogas.

16. Como visto, tal medida também recai sobre o café.

17. Tal legislação afeta as exportações brasileiras de farelo de soja.

18. Essa medida de proteção consiste na adoção do princípio da precaução. Tal princípio baseia-se na utilização de medidas preventivas, mesmo que não haja comprovação científica de que o organismo geneticamente modificado seja prejudicial à saúde ou ao meio ambiente.

19. Isso é feito por meio da restituição financeira aos produtores pela utilização do açúcar comunitário na indústria química.

20. O mecanismo de antidumping utilizado pela Comunidade Européia consiste na aplicação de direitos ou na fixação de compromissos em termos de preços quando os preços praticados na Europa estão supostamente abaixo dos preços praticados no mercado interno do país exportador.

 

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Artigo recebido em 25 de julho de 2004 e aprovado em 10 de agosto de 2005.

 

 

ANEXO

 

 

 

 

 

Tabela 3 - clique aqui para ampliar

 

 

 

 

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