Mulheres, Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas 1325 e a necessidade de planos nacionais

Women, UN Security Council Resolution 1325 and the need for national plans

ARTIGO

Mulheres, Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas 1325 e a necessidade de planos nacionais

Women, UN Security Council Resolution 1325 and the need for national plans

Jan Marie Fritz

Jan Marie Fritz, Ph.D., CCS, é professora na Escola de Planejamento da Universidade de Cincinnati (EUA) e associada ao Departamento de Estudos da Mulher e ao Departamento de Sociologia

RESUMO

Este artigo apresenta a história da Resolução do Conselho de Segurança da ONU 1325 (Mulheres, Paz e Segurança) e destaca a importância das Organizações Não-Governamentais (ONGs) na adoção da presente resolução. Os planos nacionais de ação da RCSNU 1325 são brevemente discutidos, assim como a importância potencial desses planos e atividades selecionadas da RCSNU 1325 na América Latina. Na conclusão, são apresentadas estratégias para incentivar o desenvolvimento de planos nacionais.

Palavras-chave: Mulheres. Resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas 1325. América Latina. Paz.

ABSTRACT

This article outlines the history of UN Security Council Resolution 1325 (Women, Peace and Security) and highlights the substantial role of Non-Governmental Organizations (NGOs) in the adoption of this resolution. The UNSCR 1325 national action plans are discussed briefly, points are made about the potential importance of the plans and selected 1325 activity in Latin America is noted. Strategies to encourage the development of national plans are mentioned as part of the concluding comments.

Keywords: Women. UN Security Council Resolution 1325. Latin America. Peace.

Em 31 de outubro de 2000, o Conselho de Segurança das Nações Unidas aprovou por unanimidade a Resolução 1325 sobre Mulheres, Paz e Segurança. A resolução tem como objetivos: proteger os direitos de mulheres e meninas durante conflito armado, combater a impunidade em crimes de gênero, promover a igualdade de gênero em operações de manutenção da paz, e aumentar a participação das mulheres nas atividades de pacificação, antes, durante e depois do conflito armado.

A RCSNU 1325 apresenta recomendações concretas para os Estados-membros da ONU, mas o sucesso deste esforço exige que os Estados-membros participem e monitorem esses esforços. Além da declaração do presidente do Conselho de Segurança em 31 de outubro de 2000, o relatório do Secretário-Geral sobre Mulheres, Paz e Segurança, de outubro de 2004, revelou que, apesar dos esforços, ainda havia muitos problemas significativos. O presidente do Conselho de Segurança e o Secretário-Geral pediram aos Estados-membros para que reafirmem seu apoio à RCSNU 1325 e desenvolvam planos nacionais de ação que levem em conta os artigos mais relevantes da resolução.

Oito anos depois da adoção da RCSNU 1325, o relatório de 2008 do Secretário-Geral da ONU mais uma vez chamou a atenção para os mesmos problemas. Nas palavras do Secretário-Geral:

Apesar dos repetidos apelos do Conselho de Segurança pelo respeito à igualdade de direitos das mulheres e pelo seu papel nos processos de construção e manutenção da paz, milhões de mulheres e crianças ainda representam a maioria das baixas em conflitos, muitas vezes em flagrante violação dos direitos humanos e do direito humanitário internacional. Em conflitos armados e situações pós-conflito, as mulheres são as mais prejudicadas pelo colapso da economia e das estruturas sociais.

...o uso direcionado da violência sexual torna-se cada vez mais uma potente arma de guerra e um fator na desestabilização de sociedades em conflito e pós-conflito.

...No Norte do Kivu, leste da República Democrática do Congo, três em cada quatro mulheres foram violentadas... No Haiti, houve um aumento no número de casos registrados de violência física e sexual. Em áreas de conflito, é bastante preocupante o crescimento da violência sexual perpetrada por menores e civis. A falta de segurança dentro e ao redor dos campos de refugiados e de pessoas deslocadas, especialmente em Darfur, no leste do Chade, e na República Democrática do Congo, contribui para o aumento deste número.

A impunidade para os autores de violência sexual e de gênero, contra mulheres e meninas, vem crescendo nos países em conflito ou pós-conflito...

A história da RCSNU 1325

A Resolução do Conselho de Segurança 1325, de extrema importância, é um "instrumento fundamental" que "estabelece um política para mulheres, paz e segurança" (Office of the Special Adviser on Gender Issues and Advancement of Women / Gabinete da Assessoria Especial para Questões de Gênero e Promoção da Mulher - OSAGI, 2007, p. 3) e serve para todos os Estados-membros (LUCIAK, 2008). Essa resolução reconhece a contribuição das mulheres para a construção e a manutenção da paz, e chama atenção para as necessidades de mulheres e meninas durante e depois de conflitos violentos.

Muitos documentos prepararam o caminho para a aprovação unânime da presente resolução no Conselho de Segurança da ONU. Esses documentos incluem: a Carta das Nações Unidas, as Estratégias de Nairóbi para o Avanço das Mulheres, a Declaração e Programa de Ação de Viena, a Declaração sobre a Eliminação da Violência Contra as Mulheres (1993), e a Declaração e Plataforma de Ação de Pequim, assim como o encontro Pequim +5. Outros documentos importantes que devem ser mencionados são: a Declaração sobre a Igualdade das Mulheres e sua Contribuição para o Desenvolvimento e a Paz (Primeira Conferência Mundial da ONU sobre as Mulheres, que teve lugar no México, em 1975), o apelo do Conselho Econômico e Social das Nações Unidas pela tranversalização de gênero (1997), a Declaração de Windhoek e o Plano de Ação da Namíbia sobre a Transversalização da Perspectiva de Gênero em Operações Multidimensionais de Apoio à Paz, as decisões dos tribunais penais internacionais ad hoc, e os relatórios do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre questões de paz e segurança.

A aprovação da RCSNU 1325 exigiu um esforço considerável do Conselho de Segurança, da parte dos membros e / ou dirigentes do Conselho. Muitos relatos (GUMRU; FRITZ, 2009; ANDERLINI, 2007; COCKBURN, 2007, p. 139-140, por exemplo) destacaram os esforços do embaixador Anwarul Chowdhury (Bangladesh) e de Martin Andjaba, Representante Permanente da Namíbia junto à ONU e Presidente do Conselho de Segurança em outubro de 2000. Também contribuíram para a apreciação e aceitação da presente resolução as ações de alguns programas e agências da ONU e os esforços individuais de algumas mulheres e organizações de mulheres. Segundo Cynthia Cockburn (2007, p. 139), a lista completa das mulheres envolvidas nesse esforço "chegaria a centenas, talvez milhares, e incluiria uma rede de mulheres que vai da Praça das Nações Unidas, em Nova Iorque, até os campos de batalha de muitos países atingidos pela guerra".

Uma coligação bastante importante foi a de um grupo de ONGs internacionais, coordenado pela Liga Internacional da Mulher pela Paz e Liberdade (Women's International League for Peace and Freedom - WILPF), que recebeu o nome de ONG Grupo de Trabalho sobre Mulher e Conflitos Armados (Working Group on Women and Armed Conflict). As mulheres que participam desse grupo, conforme observaram Cockburn (2007, p. 141) e outros, fizeram a "preparação, a diplomacia e a pressão, a formulação e a reformulação" e "intensificaram a procura pelos que defenderiam a causa das mulheres nas estruturas da ONU." Os membros do Grupo de Trabalho enviaram informações para as missões estrangeiras, para a ONU, em Nova Iorque, prepararam uma "cola" com essas informações, e elaboraram uma lista de peritos. O resultado, a Resolução 1325, passou por muitas modificações, mas, de acordo com Cockburn, "é, em grande parte, o resultado do trabalho da sociedade civil, e certamente é o primeiro no qual quase todos os envolvidos eram mulheres." Quando a RCSNU 1325 foi aprovada por unanimidade, em 31 de outubro de 2000, Felicity Hill, agora Vice-Presidente da Liga Internacional da Mulher pela Paz e Liberdade, declarou que "o último bastião do pensamento sexista na ONU havia caído" (COCKBURN, 2007, p. 143).

Em janeiro de 2008, na 40ª sessão do Comitê para a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra as Mulheres (Committee on the Elimination of Discrimination against Women - CEDAW), a Resolução 1325 se tornou uma "obrigação para os relatórios dos Estados enviados ao CEDAW" (FOUCARD, 2009). A seção 1.3 do relatório de orientações do Comitê para os países (CEDAW, 2008) informa: "Quando aplicável, documentos para a Convenção devem incluir informações sobre a implementação da Resolução do Conselho de Segurança 1325 (2000) e seus resultados".

Os planos nacionais

Há treze planos nacionais de ação (PNAs) em andamento², todos aprovados entre 2004 e 2009. São eles, por ordem de aprovação: Dinamarca, Noruega, Reino Unido, Suécia, Suíça, Áustria, Holanda, Costa do Marfim, Islândia, Espanha, Finlândia, Uganda e Libéria. A maioria dos países que adotaram planos de ação está no hemisfério norte, e não têm história recente de guerra civil. Os planos oferecem, com algumas variações, participação, proteção, prevenção e denúncia.

Os primeiros 11 planos nacionais, adotados entre junho de 2005 e outubro de 2008, foram analisados por Fatma Belgin Gumru e Jan Marie Fritz (2009). As pesquisadoras avaliaram os planos com base em 20 critérios:

(1) data de promulgação; (2) comprimento; (3) período de preparação: refere-se ao tempo que o governo do país levou para preparar o PNA; (4) período do plano: o período de tempo especificado para o plano; (5) cronograma de execução: calendário específico de ações identificadas no período do plano; (6) agentes que estavam envolvidos com a preparação do plano: identifica as partes que desempenharam um papel na elaboração do plano; (7) agentes que conduziram o processo de elaboração do PNA; (8) conteúdo em comparação com o que está especificado na RCSNU 1325; (9) nível de atividades (por exemplo: local, nacional, internacional); (10) áreas prioritárias; (11) agentes da execução; (12) definição dos papéis dos diferentes departamentos; (13) comunicação / colaboração entre os agentes: identifica os processos de coordenação entre os vários agentes da execução; (14) avaliação do desempenho: identifica os elementos que determinam o sucesso do plano; (15) comunicação e feedback: refere-se à existência e aos detalhes dos processos de comunicação e feedback; (16) dotação financeira; (17) definição de idade: será que o plano refere-se somente às mulheres, tanto às mulheres quanto às meninas, ou mulheres e crianças? (18) nível de envolvimento da sociedade civil; (19) definição geográfica: refere-se à definição de espaço do plano; e (20) publicidade / RP: inclui as ferramentas que serão utilizadas para apresentar o plano à sociedade.

Os estudos de Gumru e Fritz (2009) indicam que: todos os planos mencionam mulheres e meninas; muitos planos foram elaborados depois de terem sido revistos os planos que já estavam em andamento; alguns planos vão além das áreas referidas na resolução 1325, como o da Finlândia, que inclui alterações climáticas; e que o plano da Costa do Marfim obteve ajuda de um país europeu (Noruega). Gumru e Fritz (2009) observam também que o plano da Costa do Marfim preocupa-se apenas com eventos internos, ao passo que outros planos estabelecem padrões para as atividades do país fora das suas fronteiras (por exemplo: manutenção da paz, ajuda financeira). Alguns desses planos têm duração limitada (por exemplo: Suécia, Suíça, Holanda); e o plano da Dinamarca está agora em vias de ser revisto e renovado.

Embora todos os planos nacionais de ação apresentem diferenças, de acordo com as características, interesses e prioridades de cada país, ficou determinado (GUMRU; FRITZ, 2009) que todos os planos devem:

• incluir ou fazer referência a todos os pontos básicos (artigos ou partes de artigos) da Resolução 1325 que se aplicam aos Estados-membros durante a elaboração do conteúdo dos planos nacionais de ação;

• identificar detalhes do período de preparação e da data de promulgação, identificar os agentes da execução, definir as dotações financeiras e estabelecer prioridades;

• ser longo o suficiente para ser tão específico quanto possível;

• especificar as meninas, assim como as mulheres, ao longo do plano;

• informar os prazos de execução;

• especificar os processos de publicidade, execução, monitoramento, avaliação e feedback;

• definir os níveis de atividades (por exemplo: local, nacional, internacional); e

• indicar de que forma as ONGs e o grande público vão estar envolvidos no desenvolvimento, execução e avaliação dos planos.

Países em certas áreas do mundo - África e América Latina, por exemplo - estão sendo incentivados a desenvolver planos nacionais. O Gabinete da Assessoria Especial para Questões de Gênero e Promoção da Mulher (OSAGI), com o financiamento da Noruega, colocou em prática um projeto que visa, através da conscientização e capacitação, contribuir para os esforços de implementação da RCSNU 1325 a nível regional e nacional.

A Noruega financiou um encontro para a discussão de políticas de alto nível com representantes dos governos da América Latina e do Caribe, em novembro de 2007. Esse encontro foi organizado pelo Gabinete da Assessoria Especial das Nações Unidas para Questões de Gênero e Promoção da Mulher (OSAGI) e pela Unidade Mulher e Desenvolvimento da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL). A reunião tinha como objetivos divulgar a RCSNU 1325 entre os funcionários dos governos, descobrir se havia qualquer receio a respeito da mesma, e desenvolver a capacidade necessária para criar planos nacionais de ação. Um relatório (LUCIAK, 2008, p. 8) foi desenvolvido durante o encontro com a intenção de ser "o começo de uma avaliação das necessidades da região, e (foi) concebido para ser um documento de discussão inicial".

Algumas informações estão disponíveis, fora da América Latina, sobre à implementação da RCSNU 1325 na região. Sabemos, por exemplo, que a Limpal (Liga Internacional de Mujeres por la Paz y la Libertad) e seus parceiros têm organizado seminários em El Salvador a respeito da Resolução 1325 desde 2002 (PEACEWOMEN, 2009). Além disso, Carmen Maria Gallardo Hernandez (2006), Embaixadora e Representante Permanente de El Salvador junto à ONU, afirmou que os planos nacionais da Resolução 1325 são: um "passo inovador e necessário" em direção ao progresso.

De acordo com Maria Angela Holguin (2006), Embaixadora e Representante Permanente da Colômbia junto à ONU, "a divulgação e a promoção da Resolução 1325 (2000) têm sido uma prioridade constante do trabalho coordenado pela Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer (Gabinete da Assessoria Presidencial para a Igualdade da Mulher) e o Ministério dos Negócios Estrangeiros" desde 2002. Também o Chile, segundo Heraldo Monoz, Embaixador e Representante Permanente junto às Nações Unidas (2008), está desenvolvendo um plano nacional. Um grupo de trabalho, criado por representantes do Ministério dos Negócios Estrangeiros, do Ministério da Defesa, do Serviço Nacional da Mulher, e da sociedade civil, apresentou em 23 de outubro de 2008 um esboço do que o Embaixador Monoz descreve como sendo um plano "abrangente", e um projeto final deverá estar disponível em 2009.

Sabemos também que o Ministério dos Negócios Estrangeiros da Argentina organizou seu primeiro seminário regional sobre questões de gênero e manutenção da paz (RCSNU 1325), entre 20 e 22 de maio de 2008. Esse seminário envolveu embaixadores e representantes do governo e da sociedade civil. Representantes dos "governos da Noruega, do Canadá e da Holanda compartilharam suas experiências sobre a implementação dos Planos Nacionais de Ação nos respectivos países e (os) avanços alcançados em matéria de política de gênero" (PEACEWOMEN, 2008). Duas publicações estão programadas, e uma delas será publicada pelo Departamento de Operações de Manutenção da Paz das Nações Unidas (AMOROSO; BORELLI, 2009).

Pontos para reflexão

Anderlini (2007, p. 54, 192) enfatizou o "papel catalisador" da Resolução 1325, mas ressaltou também as seguintes dificuldades:

O Conselho (de segurança) não estabeleceu um padrão muito alto. De 2000 a 2006, a RCSNU 1325 foi mencionada em apenas 25,52 por cento das resoluções dirigidas a países específicos (69 de 239). Desde a aprovação da resolução, as entidades internacionais (ONU, União Européia, e outros) têm feito muito pouco para promover a participação das mulheres em processos de mediação. Um estudo de 2005 relatou que, de todas as missões de paz em andamento ou recentemente concluídas, até aquele momento, incluindo as missões no Sudão e em Aceh, na Indonésia, somente o caso da Uganda foi mediado por uma mulher, Betty Bigombe. Já em 2007 ela não estava mais diretamente envolvida... As mulheres continuam ausentes como mediadoras, e até mesmo como representantes das Nações Unidas, na maioria dos países atingidos pela guerra... A resolução 1325 está fazendo progresso... no entanto, as mulheres, principalmente aquelas que vivem em zonas de conflitos, ativistas ou não, raramente podem ver, tocar ou sentir este progresso.

A RCSNU 1325 poderia ser usada por governos e sociedades civis para tratar de questões de gênero na paz e segurança, e para reforçar os direitos das mulheres e meninas em situações de conflito e pós-conflito. Como observou o Secretário-Geral da ONU no relatório de 2008:

(O) desenvolvimento de planos nacionais de ação é uma oportunidade para dar início a ações estratégicas, identificar prioridades e recursos, e determinar responsabilidades e prazos para orientar e avaliar a implementação.

Cada país deve ter um plano nacional? Um país que está saindo de um conflito prolongado pode ser beneficiado por um plano nacional. Um plano pode estabelecer regras para a proteção de mulheres e meninas durante e após períodos de conflito, definir a igualdade de participação e oferecer oportunidades de liderança para mulheres. Se for um plano bem elaborado, vai estabelecer prazos, identificar os agentes e monitores, promover avaliações, e indicar os acordos necessários ao financiamento do mesmo.

Os planos também podem beneficiar países que não têm história recente de guerra civil. Esses planos podem identificar e monitorar atividades locais e nacionais (a formação de pacificadores, por exemplo), e também definir metas e padrões para a política externa do país (auxílio ou assistência, por exemplo). Luciak (2008, p. 42) lembra que os planos nacionais são necessários e que, para obterem sucesso, devem envolver "um processo abrangente de consulta". Ele afirma que "um plano que não deriva de um amplo consenso dificilmente será executado".

Os planos precisam ser abrangentes e devem ser eficazes. Cada vez mais, os países serão questionados sobre a eficácia de seus planos. A sociedade civil espera muito mais do que relatórios sobre quantas reuniões ou treinamentos foram realizados. O público e as ONGs interessadas estão à espera de resultados específicos, tais como: maior participação das mulheres, diminuição da violência contra mulheres e meninas, sucesso no combate àqueles que praticam a violência contra mulheres e meninas, e um aumento no percentual de mulheres em cargos de liderança no governo e em atividades de construção e manutenção da paz.

Já faz nove anos que a Resolução 1325 foi aprovada, mas os problemas persistem e somente treze planos nacionais de ação foram postos em prática. Um dos problemas é o pouco conhecimento que se tem da Resolução 1325. Os representantes dos governos da América Latina e do Caribe que participaram do encontro sobre a implementação nacional da Resolução 1325 do Conselho de Segurança das Nações Unidas (Gabinete da Assessoria Especial para Questões de Gênero e Promoção da Mulher, 2007, p. 5) afirmaram que, em sua parte do mundo:

o principal desafio a ser superado na implementação da RCSNU 1325 (2000) continua sendo a falta de informação sobre a existência e o conteúdo da mesma... Esses sentimentos resultam de uma realidade regional que envolve tanto os agentes principais, responsáveis pela implementação da Resolução, quanto a sociedade em geral.

Acadêmicos, professores e estudantes podem ajudar a resolver este problema escrevendo informativos, desenvolvendo cursos, produzindo roteiros de rádio e participando de programas de televisão que abordam a RCSNU 1325 e os planos nacionais. Fóruns universitários também podem ser um importante instrumento para informar os alunos, professores e comunidades sobre a RCSNU 1325. Esses fóruns podem reunir representantes do governo e ONGs para incentivar os agentes necessários a porem em prática um plano nacional de ação. Os fóruns podem também incluir representantes de países que já têm planos nacionais da RCSNU 1325. Esses representantes podem discutir os seus próprios planos nacionais e contribuir para que o público entenda melhor as práticas de alguns desses governos, como o da Noruega, que tem ajudado outros países a desenvolverem seus próprios planos.

Recebido: 13/12/2008

Aceite final: 16/01/2009

1 Este artigo é baseado em uma apresentação feita no XI Congresso Centro-Americano de Sociologia (ACAS) e no IV Congresso Salvadorenho de Sociologia, em San Salvador, El Salvador, em 13 de novembro de 2008. Dúvidas, críticas e sugestões devem ser encaminhadas para Jan Marie Fritz no e-mail [e-mail].

• AMOROSO, Carla; BORELLI, Andrea. Personal correspondence from gender advisors, Foreign Affairs Ministry - Argentina. 8 de abril, 2009
• ANDERLINI, Sanam Naraghi. Women Building Peace: What They Do, Why It Matters. Boulder, Colorado (EUA): Lynne Rienner Publishers, 2007.
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• COCKBURN, Cynthia. From where we stand: war, women's activism and feminist analysis. London/New York: Zed Books, 2007.
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  » link
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• Peacewomen Argentina: First regional workshop on gender and peacekeeping (SCR 1325), 2009. Disponível em: http://www.peacewomen.org/1325inaction/index.html#America United Nations Security Council. Women, Peace and Security Report of the Secretary-General. 25 de setemebro, 2008. S/2008/622. Acessado em 2 de novembro, 2008.

2

Os planos estão disponíveis no site WomenWatch (Nações Unidas):

http://www.un.org/womenwatch/ianwge/taskforces/wps/national_level_impl.html

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Abr 2010
• Data do Fascículo
  Abr 2010

Histórico

• Recebido
  13 Dez 2008
• Aceito
  16 Jan 2009