Militarização do social como estratégia de integração: o caso da UPP do Santa Marta

Militarization of the social field as integrative strategy: the case of Santa Marta's Police Unit for Pacification

Resumos

Neste artigo, é discutida a estratégia adotada pelo governo do Rio de Janeiro para ocupação pelo Estado das favelas que estavam sob o controle do tráfico de drogas. A estratégia de pacificação envolve um primeiro momento de ocupação militar, um segundo de instalação de uma unidade de polícia permanente no território e um terceiro que trataria de estabelecer um diálogo entre os atores sociais e canalizar as demandas para a rede de políticas. O objetivo inicial de estabelecimento de uma nova ordem policial coercitiva confronta-se, em muitos aspectos, com a construção de uma esfera pública ampliada por meio da expansão da cidadania aos moradores destes territórios e sua integração à cidade. Em estudo de caso realizado na primeira favela ocupada, o Santa Marta, evidenciam-se as enormes tensões e contradições desta estratégia de ampliação dos direitos de cidadania por meio da militarização do campo social¹.

UPP Social; Favela; Santa Marta; Coerção; Cidadania

DOSSIÊ

Militarização do social como estratégia de integração : o caso da UPP do Santa Marta

Militarization of the social field as integrative strategy: the case of Santa Marta's Police Unit for Pacification

Sonia Fleury

Doutora em Ciência Política, Professora titular da Fundação Getúlio Vargas, coordenadora do Programa de Estudos sobre Esfera Pública da Escola Brasileira de Administração Pública e Empresas,(Brasil). E-mail: [e-mail]

RESUMO

Neste artigo, é discutida a estratégia adotada pelo governo do Rio de Janeiro para ocupação pelo Estado das favelas que estavam sob o controle do tráfico de drogas. A estratégia de pacificação envolve um primeiro momento de ocupação militar, um segundo de instalação de uma unidade de polícia permanente no território e um terceiro que trataria de estabelecer um diálogo entre os atores sociais e canalizar as demandas para a rede de políticas. O objetivo inicial de estabelecimento de uma nova ordem policial coercitiva confronta-se, em muitos aspectos, com a construção de uma esfera pública ampliada por meio da expansão da cidadania aos moradores destes territórios e sua integração à cidade. Em estudo de caso realizado na primeira favela ocupada, o Santa Marta, evidenciam-se as enormes tensões e contradições desta estratégia de ampliação dos direitos de cidadania por meio da militarização do campo social¹.

Palavras-chave: UPP Social. Favela. Santa Marta. Coerção. Cidadania.

ABSTRACT

This paper discusses the current strategy of Rio de Janeiro's government to occupy the slums former controlled by the drug dealers. The strategy of pacification encompasses a first moment of military occupation, a second moment of installing a permanent police unity in the territory and a third one that aims to establish a dialogue among social actors in the territory and convey their demands to a policy network. The initial objective of creating a new order through police coercion confronts, in several aspects, with the construction of a comprehensive public sphere, by means of expanding the citizenship status of the dwellers of these territories assuring their integration to the city. In a case study in the first occupied slum, Santa Marta, it was possible to identify the tremendous contradictions and tensions inherent to this strategy of enlarging citizens' rights by means of the militarization of the social field.

Keywords: Social Police Unit for Pacification. Slums. Santa Marta. Coercion. Citizenship.

Introdução

Em 2009, o governo do Rio de Janeiro deu início a uma nova política em relação às favelas, até o momento, dominadas por grupos fortemente armados de traficantes. Ao invés dos confrontos recorrentes, com a entrada da polícia nos territórios das favelas e sua posterior retirada retornando à "normalidade" do convívio dos moradores com domínio dos traficantes, optou-se por uma estratégia de ocupação policial permanente, assegurando desta forma o monopólio da coerção ao Estado. A ocupação militar, com ou sem confronto, seguida de instalação permanente de uma unidade policial foi considerada como condição imprescindível para a integração destes territórios à cidade formal, por meio da expansão da cidadania aos seus cidadãos. A primeira favela ocupada pela UPP – Unidade de Polícia Pacificadora foi o Santa Marta, sendo a última a receber o componente social representado pela instalação do Fórum da UPP Social, três anos depois.

Neste artigo, apresentaremos os resultados de estudo de caso realizado em 2012 sobre as percepções dos diferentes atores em relação ao processo vivido neste período. Em especial, pretende-se discutir contradições e limitações inerentes a um modelo de expansão da cidadania por meio de forte componente coercitivo, expressão da principal relação entre Estado e população favelada.

A relação do poder estatal com as favelas foi estabelecida a partir da ausência de bens e serviços públicos nestes territórios, e da invisibilidade social construída por meio da denegação de sua existência. Esta construção social deveu-se à restrição do voto do analfabeto (Burgos, 1998), ao preconceito contra negros e imigrantes, e de sua identificação com a marginalidade (Perlman,1977). A incapacidade de esta situação ser absorvida pelo ideário desenvolvimentista respaldou políticas de remoção das favelas e de criminalização de seus moradores. No entanto, as manifestações culturais oriundas das favelas cariocas, como o samba, o candomblé e, mais recentemente o funk, sempre atravessaram a cidade, tendo seus conteúdos apropriados pela civilidade urbana.

A expansão crescente das favelas e de seus moradores, em número muito superior ao da cidade formal (Cezar, 2002), provocou a auto-organização das comunidades em busca de melhorias sociais e reconhecimento de suas demandas, na tentativa de romper os estereótipos impostos pela segregação territorial, amparadas em muitos casos por grupos religiosos, voluntários e partidos políticos de esquerda. Na adaptação ao sistema político vigente, as associações de moradores tornaram-se interlocutores das demandas sociais da comunidade junto ao poder público. O descompasso entre os direitos sociais e civis negados aos favelados, e seu direito político de expressão eleitoral, fomentou o clientelismo político intermediado pelas organizações comunitárias, barganhando a provisão de serviços públicos básicos em troca de votos (Diniz, 1982).

Com a democratização houve a redução do fantasma da remoção, concomitantemente ao aumento do poder bélico dos narcotraficantes, o que significou seu domínio de fato sobre os territórios marginalizados.

O crescimento da violência urbana ultrapassou as barreiras das favelas tornando-se um sintoma agudo de ameaça à integridade física, à coesão social e ao poder estatal, indicados pelos confrontos entre facções de traficantes, incursões militares às favelas, chacinas realizadas por militares corruptos, emergência de milícias policiais competindo pelo domínio territorial e econômico dos territórios da informalidade.

A partir de 1992, o governo de Leonel Brizola operou uma mudança no tratamento das favelas, com redução das incursões policiais violentas e melhorias na infraestrutura nestes territórios. Muitas ONG's passaram a atuar na prestação de serviços nesses territórios, com especial ênfase na inovação cultural como forma de integração social e a temática da segurança consolidou-se no meio acadêmico.

As melhorias nos territórios informais alcançaram maior ênfase na agenda pública a partir do Plano Diretor da Cidade, em 1992, em consonância com as linhas de reforma urbana dispostas na Constituição. Na década de 90, ocorreu o Programa municipal Favela-Bairro, com financiamento do BID, destinando mais de US$ 626 milhões para investimentos em infraestrutura urbana. O objetivo expresso no nome do programa foi integrar as favelas à cidade como bairros formais por meio de investimentos públicos em serviços básicos, utilização de mão de obra local, regularização urbana e fundiária.

Nossas pesquisas em três comunidades – as favelas de Vigário Geral e Rio das Pedras, dominadas por, respectivamente, traficantes e milicianos, e o Loteamento Ana Gonzaga – demonstraram que essa política pública trouxe ganhos materiais com melhorias significativas na infraestrutura. No entanto, fracassou no seu intento de integração social dessas populações e territórios à cidade.

Estes resultados se explicavam por fatores como a "guetização" das intervenções que não ultrapassavam o interior desses territórios, deixando intocado o imaginário coletivo citadino dos territórios segregados. Outro fator foi a fragmentação da intervenção, concentrada em melhorias urbanas, porém com baixo investimento em programas sociais. Um terceiro fator decorreu do não enfrentamento da questão da violência e do domínio territorial por parte de narcotraficantes ou milicianos, como se a condição de cidadania pudesse prosperar sob a barbárie (Fleury et al. 2004).

Desde a década de 90, a questão da pobreza passou a ocupar lugar central na agenda internacional e nacional, com diferentes estratégias de enfrentamento, algumas oriundas dos direitos sociais inclusos na Seguridade Social, na Constituição de 1988, outras, políticas focalizadas de transferência condicionada de renda. A recente retomada do crescimento econômico com aumento do emprego formal, do valor real do salário mínimo, do crédito popular e com a consolidação das transferências de renda propiciou uma reestratificação da sociedade brasileira, reduzindo a pobreza e aumentando o número de consumidores (Castro, 2009).

No entanto, o aumento das expectativas por parte da população mais pobre não encontrou correspondência em outras políticas públicas, capaz de lhes assegurar serviços de qualidade nos sistemas universais de educação e saúde, ou em uma política habitacional efetiva.

Nas favelas, começa a haver uma produção cultural local, fruto dos esforços coletivos dos próprios moradores e de artistas, acadêmicos e associações civis. Politicamente, o fenômeno é inverso, com a redução do papel das associações de moradores, debilitado em sua capacidade de representação tanto pelas práticas clientelistas como pelo controle que passa a ser nelas exercido por traficantes, milicianos e policiais corruptos.

A necessidade de enfrentar a corrupção policial ganha importância na agenda pública por meio de iniciativas intergovernamentais de criação do sistema único de segurança pública, desenvolvendo políticas de valorização e formação de uma nova geração de policiais, voltadas para a promoção da cidadania. Ambas as linhas apontam para uma estratégia correta de enfrentamento de problemas cruciais no campo da segurança pública, embora, na maioria das vezes sua execução tenha sofrido problemas de eficácia e continuidade (Soares, 2007). Por outro lado, a repressão policial também se aparelhou para o confronto com os traficantes, por meio de armamento bélico mais pesado e com a formação de uma polícia de choque.

O fato da cidade do Rio de Janeiro ter sido escolhida para sediar, proximamente, megaeventos como as Olimpíadas e a Copa do Mundo colocou em questão a capacidade governamental de reduzir a violência e exercer o controle efetivo sobre seu território. Fruto deste contexto e da aprendizagem, e inspirada em experiências internacionais de ocupação territorial e integração como de Medellín, surge a primeira UPP, depois da ocupação militar no Santa Marta em 2009. Sem uma estratégia inicial claramente delineada, esta primeira experiência foi considerada emblemática para construção e posterior aplicação desse modelo de pacificação, caracterizado pela ocupação territorial, existência de fortes vínculos entre agentes governamentais e empresariais, desenvolvimento de programas de formalização do mercado e promoção social.

A última fase, denominada UPP Social, só foi iniciada no Santa Marta três anos depois da sua pacificação, processo que acompanhamos no campo, em 2011, em pesquisa de que revelou toda complexidade desta política pública. Nela, a intervenção social assume a mesma marca da política de segurança – UPP – o que, para além do caráter simbólico, indica a hierarquização das prioridades nas políticas públicas aplicadas às favelas. Isto se manifesta na desigual capacidade de mobilização e distribuição de recursos, poder de formulação, coordenação e execução. Enquanto a UPP tem um mandato claro em relação à ocupação policial para enfrentar problemas de segurança, com recursos colocados a sua disposição pelo poder público e empresariado, a UPP Social revela flagrante debilidade institucional. Além de ter sido deslocada da secretaria de governo de assistência social para um órgão de planejamento urbano municipal, apresenta um tipo de ação personalizada que carece de recursos de poder institucional. Sua missão de promoção do diálogo entre os vários atores – governamentais, empresariais, voluntários e comunitários – não indica quais capacidades serão acionadas para permitir a solução de conflitos e a coordenação das interdependências entre tantos e diversificados interesses envolvidos. A estreita ligação entre a UPP Social e a unidade policial, além das fortes relações com o setor empresarial, desenha um modelo novo de definição do social que se afasta das políticas e instituições tradicionalmente responsáveis pela garantia dos direitos sociais da cidadania.

Isso nos leva a perguntar em que medida esta política social é capaz de promover a inclusão dos excluídos, gerar novas práticas participativas, assegurar os direitos de cidadania e regular a ambição mercantil frente aos interesses coletivos e comunitários.

Território, cidadania e exclusão

A construção da modernidade assentou-se nos processos de urbanização e industrialização que propiciaram condições para o surgimento de novas relações entre Estado, mercado e comunidade. Os requisitos de trocas contratadas entre indivíduos livres e iguais levaram à superação das relações tradicionais e personalizadas de intercâmbio de proteção por dependência, característicos de uma sociedade estratificada e um poder político patrimonial.

Conceitos como sociedade civil, cidadania, polis, emergem com a vida urbana, vinculados à construção da democracia, entendida como a convivência de diversidades sociais sob um mesmo estatuto político. A igualdade requerida na esfera pública é politicamente construída (Arendt, 1993, p.227) e por isso, a cidade, ao implicar a pluralidade dos seus habitantes e sua interconectividade, é também a materialização territorial da esfera pública. O espaço onde se encontram os cidadãos, igualados como sujeitos de direitos e deveres, requer a garantia da ação estatal para assegurar sua exigibilidade.

O Estado moderno articula-se à comunidade por meio dos referentes da nação e da cidadania, ambos, como o mercado, atinentes à dimensão do território nacional, embora a construção da democracia comporte a perspectiva de construção do associativismo local como parte da dimensão cívica, enfatizada por Tocqueville (1987).

A correspondência entre a expansão da democracia e da cidadania se dá tanto pelo grau de inclusividade dos indivíduos na comunidade dos cidadãos, quanto pelo âmbito dos direitos e deveres historicamente incorporados à condição de cidadania. Portanto, a expansão desta última corresponde à transição desde o estado restrito, coercitivo e judicial do liberalismo em direção ao estado ampliado da socialdemocracia (Fleury, 2003). Em outros termos, a estrutura do aparato estatal predominante tem uma correspondência com a inclusividade da esfera pública e com as dimensões incorporadas na condição de cidadania. De tal maneira que se pode afirmar que a violação desta correspondência deve implicar em consequências restritivas tanto à expansão da cidadania quanto à institucionalização da democracia.

Estas transformações políticas e institucionais adquirem uma materialidade na configuração histórica e espacial da esfera pública, já que sua formação supõe uma acumulação de ações localizadas em diferentes momentos, que conforma a pluralidade espacial da cidade dos cidadãos. O desenvolvimento de comunidades e bairros está vinculado a uma combinação de fatores político-econômicos e culturais no que concerne à forma que os habitantes das cidades se envolvem na construção da cidade. Para além da infraestrutura urbana, também devem ser considerados os usos e discursos, públicos e privados, que se articulam em torno dela, constituindo um imaginário coletivo sobre a urbe. Assim, a urbe é definida pela multiplicidade de experiências presentes, pela confluência de inúmeras relações sociais imprescindíveis em sua complexidade e unicidade, mas por outro lado, parte de um processo social potenciado pela cidade mesma. A cidade interpela a cada um de seus habitantes a partir de uma identidade coletiva, um imaginário social que se constrói sobre ela e que está em processo permanente de construção. Esta simbologia sobre o território no qual vivemos é fruto de uma produção coletiva, portanto, parte essencial da coesão social. O compartilhamento de vivências e de uma histórica comum faz com que cada indivíduo isolado se sinta parte de uma coletividade, de um passado e de um devir, de uma comunidade de iguais. Neste sentido, as cidades envolvem tanto a pluralidade de identidades quanto a sua interconectividade, o que, nas metrópoles, vai além de um entremeado de histórias locais.

Lefebvre (2004, p.144) defende que a sociedade urbana exige uma planificação voltada para as necessidades sociais, o que se corporifica no direito à cidade, para o qual e pelo o qual a cidade e sua própria vida cotidiana na cidade se tornam obra, apropriação, valor de uso. Esta relação entre cidade e cidadania se manifesta com clareza nessa afirmação do direito à cidade, bem como na construção de um modelo cívico de análise do território. A proposta de um modelo cívico recupera a cidadania como a perspectiva político-normativa, definida pelo projeto de civilização, tendo como componentes essenciais a cultura e o território:

O componente cívico supõe a definição prévia da civilização... que se quer, o modo de vida que se deseja para todos, uma visão comum do mundo e da sociedade, do indivíduo enquanto ser social e das suas regras de convivência...O componente territorial supõe, de um lado, uma instrumentação do território capaz de atribuir a todos os habitantes aqueles bens e serviços indispensáveis, não importa onde esteja a pessoa; e, de outro lado, uma adequada gestão do território, pela qual a distribuição geral dos bens e serviços públicos seja assegurada (Santos, 1996, 5)

O enlace do território com as relações sociais constitui a "sociedade local" quando este território é portador de uma identidade coletiva que se expressa em normas e valores e em um sistema de relações de poder constituído no processo de produção de riquezas Arocena (1995).

Essa identidade coletiva fundamenta a compreensão da cidade como o território dos cidadãos, no qual a esfera pública, como ordem simbólica relacional, é o espaço em que os sujeitos assim constituídos afirmam sua identidade e intercambiam significados, o que dá sentido e direção à suas ações.

No entanto, a compatibilização do status igualitário da cidadania em uma sociedade baseada na reprodução desigual das classes sociais (Marshall, 1977) se plasma como uma tensão a ser resolvida em cada sociedade, pois, no processo da expansão do mercado, ocorreu um duplo movimento, com a necessidade da intervenção estatal para a proteção da cidadania e da própria sociedade (Polanyi,1980).

A igualação político e jurídica da esfera pública (Fleury, 1997) não deixa de ser uma hipótese, fundamento do dever e da legitimidade da ordem política. No entanto, no subsolo das formas jurídicas abstratas do contrato e da troca entre iguais, Foucault (1977) mostra o desenvolvimento de uma tecnologia ou microfísica do poder, que, por meio das disciplinas, assegura a fabricação de indivíduos e corpos dóceis ao poder. Para compreender esta dinâmica, é preciso ver que a história dos espaços espelha a história dos poderes, de forma a identificar, no arranjo do espaço, os mecanismos de localização-distribuição como parte deste ordenamento territorial (Moreira, 2002). A igualação jurídica também não impede a recomposição de unidades mais homogêneas, do ponto de vista da produção simbólica dos habitus como fruto das relações sociais, reconstruindo assim um espaço geográfico socialmente hierarquizado (Bourdieu, 2006).

Se bem as cidades espelham a noção igualitária da cidadania, comportando a dimensão pública dos indivíduos e sua inserção em uma comunidade política, a incapacidade de realização plena da igualdade acarreta conseqüências para a convivência no espaço urbano. A cidade, ao concentrar a população e plasmar em um mesmo espaço suas múltiplas necessidades, passa também a materializar seus múltiplos conflitos. Palco do conflito de classes no capitalismo industrial, a cidade hoje, face aos processos de urbanização massiva, dá lugar à emergência de novos movimentos sociais que desenvolvem mecanismos urbanos de pressão, em uma luta por formar parte do processo de desenvolvimento local e global. Neste sentido, nas cidades materializam-se demandas e conflitos, mas também são geradas soluções inovadoras, pois, são espaços socialmente construídos, onde a cultura da rua é fonte permanente de inovação.

As cidades requerem esta experiência coletiva, ou solidariedade orgânica, seja pelas necessidades colocadas pela produção social, relativas ao provimento de bens e serviços, seja na construção de instituições e de uma cultura comuns. A existência de uma fratura socioespacial e política, no caso das favelas, marca o imaginário de uma sociedade onde são negados os direitos de cidadania.

Queiroz e Lago (2001) analisam a divisão favela-bairro como a principal interpretação socioespacial das diferenças encontradas na sociedade carioca, representando não apenas as desigualdades materiais e de acesso a bens públicos, mas também a separação e/ou inferioridade que simbolicamente lhes é atribuída. Apesar das diferenciações sociais e econômicas existentes no interior das favelas, esta dicotomia seria tanto legitimada pela naturalização desta discriminação quanto pela precariedade dos vínculos de seus moradores com o mercado formal.

Pesquisando o imaginário social sobre a favela, Sousa e Silva (2002) encontra consistência nos eixos paradigmáticos desta representação que são a noção de ausência (de bens, serviços, etc.) e a sua homogeneização, presentes inclusive em documentos oficiais de políticas e de estatísticas.

Já os estudos sobre modernização e industrialização em países em desenvolvimento apontavam características próprias de um tipo de capitalismo, cuja mesma lógica estrutural, produz simultaneamente acumulação e marginalidade, modernização e exclusão (Kowarick, 1981). A consequência política de um processo, no qual a unificação do poder burguês se dá no plano do político, é o impedimento de que o poder estatal atue como equivalente universal (Fernandes, 1976). Sem esta condição, a universalidade requerida na cidadania se esvai em novos modelos de cooptação e apropriação privada do aparato estatal. Em outros termos, a construção do Estado e a consolidação da nacionalidade, da qual o desenvolvimento da cidadania é, ao mesmo tempo, produto e parte essencial do processo de institucionalização do poder político, prescindiram, entre nós, da dimensão republicana da democracia, pela qual entendemos não apenas o estabelecimento de regras abstratas universais como, fundamentalmente, a separação entre o público e o privado.

Além da consideração sobre a impossibilidade de funcionar como equivalente universal, requerida na cidadania, o capitalismo periférico foi também responsabilizado por uma dinâmica populacional produtora de exclusão, ou massa marginal, incapaz até mesmo de atuar como exército de reserva (Nun, 1969).

O impacto dessas dinâmicas na reorganização das metrópoles na região aponta para uma lógica de apartação, na qual ricos e pobres se fecham em guetos intransponíveis, em uma cidade que nada guarda do ideal democrático de ser o espaço do encontro dos diferentes, igualados na condição política da cidadania. Ao contrário, a cidade passa a ser a expressão da incapacidade de coesão em sociedades profundamente injustas e excludentes onde a violência urbana aflora como o sintoma da desagregação social.

A hipótese determinística da associação entre crescimento da violência e condições estruturais de exploração, dominação e exclusão demonstrou-se simplista diante da complexidade deste fenômeno. No entanto, um padrão pode ser identificado com as seguintes tendências: a) crescimento da delinquência urbana; b) emergência da criminalidade organizada; c) graves violações de direitos humanos que comprometem a ordem democrática; d) explosão de conflitos nas relações intersubjetivas (Adorno, 2002).

O aumento da intolerância com a diferença, a visão do outro como uma potencial ameaça, a ausência de uma ética pública, a visão do governo como corrompido e incapaz de assegurar condições básicas de segurança reforçam o individualismo e contaminam a dimensão cívica da cidadania. Este fenômeno também tem sido acentuado pelo processo de globalização, cujas características da nova economia são o aumento das disparidades e da desigualdade entre indivíduos e regiões dentro do espaço urbano, expressos como um duplo movimento de "guetização" ou exclusão espacial, por um lado, e a gentrificação ou aburguesamento e insulamento de certos espaços da cidade, por outro lado (Castells,1999).

Apesar de os fatores condicionantes da violência urbana decorrerem da crescente globalização, com mudanças dos modelos de sociabilidade e da economia, especialmente do mercado da droga, a maioria das suas vítimas são jovens pretos e pardos moradores de favelas e periferias, em uma combinação de segregação espacial com discriminação e desigualdade social (Paixão et al, 2010).

Isto nos leva a identificar no centro de nossa questão social a ausência da universalização de um modelo contratual de cidadania, tomando a exclusão e seus efeitos sobre a sociabilidade deteriorada como analisador da inexistência de vínculos sociais capazes de integrar a comunidade nacional (Fleury, 2003). O aumento da discriminação racial associado à segregação espacial indica que o fenômeno da exclusão deve ser compreendido para além da mera negação dos direitos da cidadania. Por uma lado, a exclusão se refere à não incorporação de uma parte significativa da população à comunidade social e política, negando sistematicamente seus direitos de cidadania – envolvendo a igualdade de tratamento ante a lei e as instituições públicas – e impedindo seu acesso à riqueza produzida no país (Fleury, 2003). De uma forma mais profunda, a exclusão implica a construção de uma normatividade que separa os indivíduos, impedindo sua participação na esfera pública. Boaventura Santos (1995) sublinha a diferença entre desigualdade e exclusão, já que a desigualdade é um fenômeno socioeconômico, que se assenta na noção de igualdade, enquanto a diferença é o fundamento da do fenômeno de civilização que é a exclusão, sendo, respectivamente, seus extremos a escravidão e o extermínio. Trata-se de um processo relacional e cultural que regula a diferença como condição de não inclusão, plasmando-se espacialmente por meio da segregação e institucionalmente pela existência de uma dupla institucionalidade política (Santos 1993).

Porém, essas manifestações do sistema de exclusão não podem eludir seu aspecto mais profundo na construção das identidades sociais, identificado como sendo o processo de despojamento dos indivíduos de sua condição humana, impedindo-lhes que se tornem sujeitos de seu processo social (Fanon, 1979), cujo resgate passa pela ruptura violenta com a ordem colonial que a produz. Já para Arendt (1993), trata-se de um processo de apropriação discursiva, já que a constituição dos sujeitos se dá na relação entre discurso e ação, fundamento da condição humana. É a proibição do discurso o que despoja os indivíduos de sua condição de atores, da possibilidade de inclusão em uma ordem simbólica relacional, constituída por uma trama de atos e palavras. No entanto, a pratica articulatória pela qual as identidades são modificadas é vista como totalidade discursiva, ou seja, tanto em termos mentais como materiais (Laclau e Chantal, 1985), incluída toda a sua base institucional.

A construção de uma sociedade democrática com ampliação da esfera pública forma parte do processo de expansão da sociedade civil sobre a sociedade política, da civilização sobre a violência, da hegemonia e direção sobre a coerção e dominação (Buci-Glucksman, 1980). No Estado Ampliado de Gramsci, desenvolvem-se novas estruturas estatais e múltiplas iniciativas privadas que conformam o aparelho de hegemonia política e cultural, inclusive conjunto de direitos sociais e instituições que caracterizaram a expansão da cidadania moderna. Mas, a possibilidade de restrição do Estado a sua dimensão coercitiva está sempre colocada, pois depende da correlação de forças e do projeto civilizatório construído.

Neste sentido civilizatório, a relação entre cidadania e exclusão não pode ser apreendida como mera negação dos direitos, pois implica também em múltiplas formas de desrespeito. A privação de direitos não representa somente a limitação violenta da autonomia pessoal, mas implica sua associação com o sentimento de não possuir o status de um parceiro da interação na sociedade, uma perda de auto-respeito, ou seja, uma perda da capacidade de se referir a si mesmo como parceiro em pé de igualdade na interação com todos os próximos (Honneth, 2003, p. 217).

No modelo cívico de integração social e territorial, as cidades adquirem cada vez maior protagonismo como ator político na construção de novas formas de sociabilidade. Carrión (2007) chama atenção para a penetração do grande capital internacional e nacional na disputa desse espaço urbano, o que produz transformações nos marcos institucionais e nas modalidades de gestão pública, com a privatização da cidade e concentração de capitais transnacionais. No projeto de cidade empresarial-privada a urbe é normatizada a partir da perspectiva mercantil, a partir da crítica à gestão pública, que vem acompanhada de uma perspectiva de participação da sociedade civil através dos processos de privatização. Com vistas a "despolitizar" as decisões sobre política urbana, esse modelo opera um deslocamento desde os conselhos municipais para os diretórios das corporações. Consequentemente, a cidade passa a ser vítima do abandono cívico, perdendo sua condição de espaço público e reforçando processos de exclusão social. Outro modelo, que se denomina "cidade inclusiva", pretende resignificar o público frente aos problemas urbanos, através da reconstituição estatal e pública do governo, sendo, neste caso, a participação, um elemento chave, reconstruindo o espaço público nas suas dimensões física (organização espacial), social (identidades e integração) e cidadã (direitos sociais) (Carrión, 2007).

UPP no Santa Marta

Durante dois meses, nossa equipe de pesquisadores do Programa de Estudos da Esfera Pública –PEEP da EBAPE/FGV frequentou diferentes espaços do morro Santa Marta, fazendo observação participante de reuniões comunitárias, festividades, entrevistando moradores, lideranças comunitárias, religiosas, culturais, profissionais e gestores locais, empreendedores locais, autoridades governamentais, policiais e empresariais envolvidas no processo de pacificação neste território. A maioria das entrevistas não pode ser gravada, sendo feitas em duplas de pesquisadores que anotavam o depoimento. Já assembléias e eventos foram filmados e/ou gravados, bem como algumas das entrevistas.

O objetivo da investigação foi analisar em que medida o processo de pacificação contribui para construção de uma esfera pública democrática, com a expansão da cidadania aos moradores deste território a partir de um projeto de cidade inclusiva. Isto implica no reconhecimento das identidades sociais e das expectativas dos atores, sua participação na definição das políticas que os afetem e na redistribuição do acesso aos bens públicos com garantia de direitos de cidadania, no patamar civilizatório já alcançado pela sociedade.

Neste artigo, vamos tratar especificamente das tensões relativas à construção da cidadania a partir do processo de ocupação territorial de caráter militar e policial, sem tratar da caracterização socioeconômica da comunidade ou da análise da rede de políticas. Um breve relato da construção social desta comunidade será necessário para permitir a análise dos conflitos recorrentes.

A comunidade do Santa Marta fica localizada na zona sul do Rio de Janeiro, no bairro de Botafogo. Uma das versões de sua origem seria a imigração de trabalhadores do norte fluminense, no início dos anos 1940, em decorrência da decadência econômica da produção canavieira. Estes imigrantes teriam trabalhado na construção civil do Colégio Santo Inácio, dando origem à urbanização do morro Dona Marta. Independentemente da veracidade desta versão, certo é que a comunidade manteve uma forte relação com a congregação dos Jesuítas, sendo também apoiada por voluntárias católicas. Alguns serviços como a creche ainda são mantidos por ex-alunos do colégio Santo Inácio.

Com uma rica história cultural e política, essa comunidade manteve tradições rurais como a Folia de Reis, organizou junto com a Igreja Católica círculos operários, teve militantes do Partido Comunista e, no final dos anos 1950, organizou-se na luta pela construção de uma caixa d'água, contanto com apoios importantes de personalidades como Dom Helder Câmara. Outras mobilizações pela conquista de bens como a iluminação, com base em um projeto feito pelos alunos de engenharia da PUC, e melhoria do sistema de água foram marcantes nesta trajetória. A organização da Associação de Moradores ocorreu só na década de 1970, onde se destacaram lideranças e houve intensa luta política, sendo depois criado o grupo ECO, que mantém forte presença local. Durante certo período, a comunidade contou com um Posto de Saúde, fruto de trabalho voluntário, posteriormente fechado. A partir dos anos 1980 ocorreram lutas entre facções rivais de traficantes, que dominaram o território até a ocupação militar. A comunidade tem 54.692 metros quadrados e seis mil moradores, mais quatro mil em seu entorno.

Até a chegada da UPP todos os bens públicos estatais estavam localizados fora da favela, até a área limítrofe. Os bens e serviços localizados no interior da favela – grupo cultural, jornal, associação, creche, rádio, cooperativa, etc. – foram criados ou conquistados pelos próprios moradores, alguns dos quais por meio de convênios da associação com o poder público ou organizações sociais.

Durante a gestão do Prefeito Conde, foi definido, com a participação de uma comissão de obras da comunidade junto à Secretária de Obras, um plano de urbanização, completado na gestão do Prefeito Cesar Maia.

Depois da ocupação militar do morro, foi inaugurada a UPP no dia 19 de dezembro de 2008. Por ter sido a primeira experiência, nem os comandantes responsáveis sabiam inicialmente que permaneceriam no local. Esta experiência pioneira inaugurou a nova estratégia de ocupação permanente do território, estabelecendo o domínio policial do Estado com a expulsão do tráfico armado por uma tropa militar, seguido da instalação da UPP permanente. Porém, só em outubro de 2011, foi convocada a primeira assembléia da UPP Social na comunidade, atualmente abrigada no Instituto Pereira Passos da Prefeitura sob a direção do anterior Secretário Estadual de Assistência Social onde este projeto teve origem. Antes da UPP Social, outras iniciativas sociais já tinham sido iniciadas, impulsionadas pela FIRJAN para treinamento em conjunto com o Sistema S, além de programas como o CRAS, o Núcleo Justiça Comunitária, o Programa de Saúde da Família. Todas estas atividades e programas ocupam um prédio do POLO, recuperado pela prefeitura e situado na franja do morro. Em outro edifício mais próximo da entrada do morro funciona a FAETEC, onde são realizados cursos técnicos oferecidos à comunidade, além da creche. Algumas atividades esportivas e culturais para crianças são desenvolvidas dentro da favela, inclusive no prédio da UPP.

A justificativa apresentada para a assembléia da UPP Social ter sido convocada depois de três anos da pacificação foi que esta comunidade apresentava mais recursos que as demais, além de possuir uma experiência política e organizativa mais consolidada. Desta forma, optou-se por esperar que a organização da área social se desse de maneira espontânea, sem utilizar os recursos mencionados para elaborar um modelo para coordenação da política social.

Os resultados encontrados indicam que a existência de vários pontos de conflitos e tensão entre os diferentes atores, em relação ao campo social e ao significado atribuído a suas dimensões é, em parte, consequência desta trajetória de construção da política pública. Destacamos os seguintes pontos:

Ordem e desordem

A política de segurança de ocupação militar e policial, resgatando o território do poder dos traficantes armados, continua sendo a principal marca dessa estratégia. Apesar das variações de posturas e personalidades dos dois militares que comandaram a UPP até agora, trata-se da imposição de uma ordem ostensivamente armada, com vistas a intimidar qualquer possibilidade de retorno à desordem anterior, na vigência do domínio dos traficantes. Para isso foram instaladas câmaras de vigilância em vários pontos da favela, o que contou com forte resistência inicial dos moradores à invasão de sua privacidade.

Apesar da simpatia da primeira comandante e sua proximidade com os moradores, o comando policial tem uma missão disciplinadora que transcende à defesa do território do poder dos traficantes, evidenciando elevado poder discricionário do comando coercitivo na definição deste ordenamento social.

Esta atribuição de intervenção na sociabilidade e nos comportamentos, em função da construção de um novo ordenamento, parte da consideração da favela como território onde predominam a informalidade e a desordem. Tal postura fortalece estereótipos dos favelados como avessos à ordem civilizada, ignorando os esforços da comunidade por construção de atores, instituições e redes de relações, na ausência do poder público e de serviços essenciais.

Os eventos que são percebidos pelos policiais como geradores de "tumulto" ou desordem são proibidos ou coibidos por meio de repressão física. Eventos em áreas públicas devem ser autorizados, sendo sua liberalização feita a critério da autoridade policial. Como em outras comunidades pacificadas, o baile funk, foi inicialmente proibido, por ser identificado com o domínio do trafico e com comportamentos inadequados, tendo que ser negociado pelos líderes culturais com o comandante. Enquanto ele se encontrava proibido na favela, o legislativo e a própria prefeitura envidaram esforços para promoção desta manifestação cultural na cidade.

Grande parte dos esforços desenvolvidos por atores fora da polícia estão voltados para a formalização do mercado, embora envolvam também medidas coercitivas como a proibição de gatos de luz e TV a cabo, gerando muita insegurança e tensão. A ausência de controle do consumo de alguns desses serviços é denunciada pelos moradores como expressão da imposição de uma ordem arbitrária de mercado, como cobrança de taxas de iluminação pública onde o serviço inexiste.

Alguns profissionais de órgãos do governo buscam disciplinar o comportamento dos moradores, em especial em relação à coleta do lixo, enquanto a empresa de luz, a Light, procurar atuar por meio de incentivos financeiros para coleta seletiva. Tendo, para isso, sido beneficiada com um espaço cedido pela prefeitura. A luta dos moradores por obtenção de tarifas sociais que viabilizem sua capacidade de honrar esses novos compromissos tem sido difícil, embora nas comunidades recentemente pacificadas esta questão já tenha sido objeto de negociação entre o poder público e as empresas.

A promoção da formalização dos negócios e o incentivo ao empreendedorismo têm sido objeto de cursos e treinamentos oferecidos em parceria da prefeitura com o SENAC/FIRJAN.

Moradores denunciam a falta de serviços básicos de esgoto e coleta efetiva do lixo, gerando a ameaça constante dos ratos, como ausência de uma verdadeira ordem que os iguale aos demais moradores da cidade. Lideranças locais reclamam da não correspondência entre os deveres que tiveram que assumir abruptamente com a entrada da polícia, seguida pelo mercado, e a ausência de bens públicos que resguarde os direitos da cidadania. Por exemplo, consideram a invasão dos turistas, com postura desrespeitosa de sua privacidade, uma situação para a qual não existe ordenamento previsto.

A imposição de uma ordem coercitiva e mercantil em substituição ao domínio do tráfico é denunciada como uma escolha trágica que não abre espaço para construção da democracia.

Reconhecimento e participação

O nome Santa Marta é objeto de uma disputa de significados que se processa em vários níveis. Para a comunidade, sua identidade foi construída em torno do nome Santa Marta, sendo Dona Marta apenas um acidente geográfico. Evangélicos, vários veículos da mídia e pessoas de fora da favela seguem falando Dona Marta, o que e é visto pelos moradores como um desrespeito à sua trajetória. A história da comunidade, suas lutas, suas formas de organização e convivência, suas conquistas ao longo do tempo, suas maiores lideranças, seus piores momentos, desde a falta de bens básicos como água, luz, comida, até as melhorias conquistadas são um tema recorrente entre os moradores, em especial suas lideranças.

Existe o temor de que esta nova estratégia política de pacificação seja acompanhada pela perda da identidade e do reconhecimento da comunidade, como se ela estivesse sendo inaugurada pela UPP, desconsiderando a teia de relações sociais, as instituições e normas que ordenaram a sociabilidade durante toda sua existência anterior.

O sentimento de ausência de reconhecimento se acentua com a falta de participação da comunidade no processo decisório sobre o atual plano urbanístico, as remoções e as novas construções, gerando preocupações sobre os interesses comerciais envolvidos. Há um sentimento que estão sendo engolidos pelo processo, ao invés de serem seus protagonistas. O tema atual da remoção da população do PICO está gerando alguma mobilização. No entanto, a comunidade não é homogênea, havendo muitos que discriminam os moradores das partes mais altas e outros que pretendem lucrar com a nova realidade de forma individual, abandonando uma perspectiva coletivista.

A estratégia da UPP social é um convite ao diálogo, ou escuta forte, mas poucos acreditam que seja para uma participação efetiva no processo decisório sobre aquilo que afeta suas vidas.

Disciplinar e capacitar

A existência de uma série de programas de capacitação, seja por meio de música, lutas, cursos técnicos, cursos de idiomas, etc., pretende ocupar as crianças e os jovens de forma a afastá-los da atração exercida pelo poder do tráfico e formar uma nova geração com valores que deem sustentabilidade à pacificação. Esta modalidade de ocupação do tempo e adestramento tem sido muito mais eficaz com as crianças do que entre os jovens, havendo um vazio de propostas em relação ao grupo que esteve mais vinculado ao tráfico. Já a participação em organizações culturais autóctones, que fogem ao controle do processo de pacificação, não é valorizada pelas autoridades policiais como promotora de desenvolvimento endógeno, sendo vista mais como polos de resistência.

Os moradores temem que o programa de pacificação só dure até a realização dos megaeventos na cidade, o que aumenta as incertezas sobre o futuro. Este sentimento de insegurança em relação à realização de suas expectativas por parte do poder público mina as bases do desenvolvimento da condição de cidadania, fundada nas garantias explícitas e exigíveis na relação com o estado. A certeza de que o mercado avança sobre o território, enquanto o Estado se apresenta fundamentalmente como coerção, retira a possibilidade de que essa proposta se torne hegemônica, malgrado o grande investimento da mídia em tratar a pacificação como uma solução mágica.

É nítido o deslocamento da resistência desde a forma de político-associativa para o campo cultural, permitindo que essas lideranças conectem-se a outras redes de apoio fora da favela, o que se explica pelo esvaziamento das associações pelo clientelismo e pelo tráfico. A pronta adesão da associação à UPP a distancia dos moradores que seguem vendo a polícia com desconfiança, apontando sinais de práticas corruptas e/ou ostentação de poder armado.

A principal forma de comunicação na comunidade vinha sendo a Rádio Santa Marta, capaz de socializar vivências, divulgar temas de interesse público, gerar um sentimento de pertencimento. Por não estar legalizada, a rádio foi fechada depois da UPP, gerando sentimento de profunda perda na comunidade. Diante da tolerância com outros empreendimentos não formalizados é vista como restrição à liberdade de expressão.

Direitos e deveres

Indubitavelmente, a população sente que ganhou visibilidade na mídia e no imaginário da cidade, além de não ter que conviver com o conflito bélico entre traficantes e policiais. Apesar da insegurança em relação à sustentabilidade deste direito à vida e à paz, os moradores sentem-se mais seguros na fase atual.

Mas denunciam que perderam direitos de cidadania, como o direito do morador de edificar e melhorar suas casas, proibidas por decreto municipal, desde a entrada da UPP. Além da lentidão no processo de titulação, a proibição de melhorias nas construções desorganiza projetos pessoais e restringe suas liberdades. O rigor desta medida, justificada para coibir abusos nas construções, é denunciado por ser usado apenas nas favelas, não havendo punição semelhante aplicável aos infratores do asfalto. Esta excepcionalidade denuncia uma condição de cidadania de exceção, como denominada pelo líder cultural Fiell, do Santa Marta. Assim, a cidadania tem sido vista, prioritariamente, como a formalização dos deveres dos moradores com o mercado, como o pagamento de contas de luz, TV a cabo e água, descurando dos seus direitos a bens públicos essenciais como saneamento e serviços públicos de qualidade.

A ausência de controle sobre a arbitrariedade da polícia, em especial na questão da abordagem, terminou por levar alguns grupos locais a elaborarem uma cartilha de direitos humanos, alertando a população para seus direitos. Esta iniciativa foi percebida pela polícia como resistência, já que a lógica de confronto identifica aliados entre os que apoiam a UPP e consideram manifestações de resistência como oposição ou identificação com traficantes.

O tênue limite entre resistência e desacato na forma policial tem gerado vários episódios de tensão. A liberdade de expressão fica ameaçada por esta postura e pela ausência, até recentemente, de uma ouvidoria, que permitisse à população reclamar do abuso policial.

A invasão de empresas de TV a cabo e telefonia transformou a favela em um grande mercado. Sem proteção e regulação estatal, a população se vê a mercê da crescente especulação imobiliária e do aumento repentino do custo de vida, temendo que isso acabe em um processo de remoção branca, em especial para grupos vulneráveis como os que pagam aluguel, invisíveis nos mapas das políticas públicas.

Por outro lado, jovens empreendedores começam a aproveitar o aumento do turismo e da circulação de pessoas de maior poder aquisitivo para desenvolver iniciativas lucrativas de lazer. Para os moradores, o espaço de lazer foi restringido, pois a quadra passou a ser reservada para festas caras, com grande afluxo de moradores da zona sul. Da mesma forma, as escolas públicas onde estudam as crianças e jovens da comunidade continuam a ser vistas como de baixa qualidade, incapazes de fornecer uma instrução adequada para capacitação efetiva, que permita aos jovens concorrer em um mercado competitivo para uma formação que possibilite sua mobilidade social. O baixo envolvimento das unidades educativas com a comunidade se manifesta na ausência destes profissionais nos principais momentos de debates.

Conclusão

A introdução abrupta da dinâmica de mercado na ausência de proteção estatal de direitos especiais de cidadania tem demonstrado que a população fica a mercê da insegurança e da especulação. Já as tentativas de autoproteção e organização da sociedade local são vistas como prováveis fontes de resistência à ordem coercitiva.

Estes dados nos permitem concluir que o uso da marca policial para identificar o social evidencia que o estado que está chegando a esse território é basicamente o aparato coercitivo, não havendo o mesmo empenho na construção institucional dos direitos de cidadania. A desproporcionalidade entre o contingente de 126 policiais e os 27 membros da equipe de saúde da família, com uma disparidade enorme de recurso, demonstra esse argumento.

As emblemáticas modificações ocorridas na política de segurança, em pareceria público-privado, não encontram qualquer paralelo no fortalecimento das políticas sociais, de forma a assegurar o patamar civilizatório já alcançado na cidade formal. A fragilidade institucional da UPP Social para alcançar eficácia na coordenação das políticas públicas desenvolvidas por múltiplos atores e programas é percebida por muitos.

O resgate do território pelo aparato estatal coercitivo permitiu o avanço do mercado, sendo visto também como condição da expansão da cidadania e da integração urbana. Porém, ao traduzir o social como parte da política de segurança, opera um processo de militarização do social, pelo qual se assegura o predomínio do aparato coercitivo sobre a hegemonia, construída em base às relações de sociabilidade, políticas e direitos sociais e as formas de democratização do processo político. Este paradoxo expressa um projeto de cidade que amplia a mercantilização e pretende a integração pelo consumo, mas está longe de assegurar a expansão da cidadania, como reconhecimento de sujeitos e garantia de direito à cidade.

Recebido em: 05/12/2011

Aceite final: 07/03/2012

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A autora agradece os apoios recebidos da FAPERJ e do ProPesquisa da EBAPE/FGV para a realização desta pesquisa.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  03 Jul 2012
• Data do Fascículo
  Ago 2012

Histórico

• Recebido
  05 Dez 2011
• Aceito
  07 Mar 2012