Más allá del recinto legislativo - estrategias colectivas para una agenda de género en América Latina y el Caribe

Beyond the legislative chamber - collective strategies for a gender agenda in Latin America and the Caribbean

Resumen

Bajo la concepción 'densa' de la representación sustantiva de mujeres y un enfoque relacional de las organizaciones, este artículo examina cómo las legisladoras articulan estrategias colectivas para debatir asuntos de género. Se analizan dos estrategias de acción colectiva: la creación de institucionalidad legislativa de género nacional y la conformación de redes supranacionales, mediante el uso una base de datos original sobre la institucionalidad legislativa de 18 países de la región y los contenidos de debates de encuentros parlamentarios regionales entre 2007 y 2013. Una perspectiva sociológica de la representación sustantiva, aplicada a América Latina y el Caribe, muestra que las legisladoras realizan un profuso trabajo de vinculación con diversos actores nacionales y globales y, al construir lazos con el Sistema de las Naciones Unidas, introducen un lenguaje de derechos humanos de mujeres en la agenda. Además, se identificó un conjunto elevado de encuentros regionales en materia de género, propiciados por legisladoras, que sugieren una red temática cuyos resultados tienen un valor simbólico y, en ocasiones, normativo. Por ende, la agenda legislativa de género no debe analizarse únicamente a partir de dinámicas endógenas del Parlamento.

Palabras clave:
Representación Sustantiva de Mujeres. Agenda Legislativa de Género. Redes de Política. Institucionalidad de Género; Poder Legislativo.

Abstract

Under the 'thick' conception of women's substantive representation and a relational approach towards organizations, this article examines how (mostly) female legislators articulate collective strategies to debate gender issues. With an original dataset about the national legislative institutions in 18 countries of the region and the content of debates within regional parliaments between 2007 and 2013, this article analyzed two collective strategies of action: the creation of national legislative gender institutions and the emergence of supranational networks. Applied to Latin America and the Caribbean, a sociological perspective on women's substantive representation shows that female legislators conduct dense networking with diverse national and global actors and, when constructing ties with the United Nations System, they introduce the language of women's human rights in the agenda. Also, this research identified a high number of regional meetings on gender issues, promoted by female legislators, which suggests a policy network with results that have symbolic value but, in some instances, put normative pressures on the States. Therefore, the legislative gender agenda should not be examined, solely, considering endogenous parliamentary dynamics.

Keywords:
Women's Substantive Representation; Legislative Gender Agenda; Policy Networks; Legislative Branch.

1. Introducción

Con la llegada de un expresivo número de mujeres a los Poderes Legislativos de América Latina, desde la ciencia política se ha investigado en qué legislan y cómo legislan estas actoras, a fin de comprender los procesos de "representación sustantiva" de las mujeres (entre otros, véase ^{Archenti y Johnson, 2006}; ^{Franceschet, 2008}; ^{Htun, Lacalle y Micozzi, 2013}; ^{Heath, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2005}; Hormazábal, 2010; Htun, 2002; Johnson, 2006 y 2014a; ^{Macaulay, 2008} y 2000). Se ha indagado en qué medida y cómo las legisladoras presentan iniciativas que reflejen intereses que respondan a las necesidades de las mujeres y al pleno ejercicio de sus derechos (Escobar-Lemmon, Schwindt-Bayer y Taylor-Robinson, 2012; Franceschet, 2011; ^{Jones, 1997}; ^{Piscopo, 2014}; Schwindt-Bayer, 2006). Asimismo, se han estudiado las alianzas intralegislativas, como grupos parlamentarios de mujeres o bancadas femeninas, e incluso alianzas "cortas" o episódicas para promover iniciativas (^{Borner et al., 2009}; ^{González y Sample, 2010}; Johnson, 2006; Macaulay, 2000 y 2008). En términos generales, estas investigaciones identificaron que las acciones colectivas de algunas legisladoras permiten una mayor probabilidad de aprobación de iniciativas en igualdad de género (Borner et al., 2009; Johnson, 2006 y 2014a).

Un aporte significativo de las indagaciones politológicas es haber identificado que los procesos de representación sustantiva son complejos (porque el vínculo entre ideología partidaria y perspectiva de género no es unívoco), contingentes (dependen de coyunturas políticas que hacen que los temas de género sean "moneda de cambio") y contradictorios (los "intereses" de las mujeres son materia de disputa) (^{Campbell y Childs, 2014}; ^{Johnson, 2014b}; Schwindt-Bayer, 2014). Ahora bien, con notorias excepciones (^{Franceschet, 2008} y 2011; Johnson, 2014a; ^{Macaulay, 2000}), estos estudios no consideran el proceso social más amplio de construcción de agendas públicas de género (^{Guzmán, 2001}). Si bien hoy existen estudios que privilegian la acción colectiva de legisladoras como un fenómeno significativo en sí mismo, los estudios cuantitativos que examinan la correlación entre la presencia nominal de legisladoras y la presentación y sanción de iniciativas En "Temas de Mujeres" Son Predominantes (^{Htun y Powell, 2006}; Htun, Lacalle y Micozzi, 2013; ^{Jones, 1997}; Taylor-Robinson y Heath, 2003; Zarbemberg, 2009). Así las cosas, las acciones colectivas de las legisladoras no están suficientemente analizadas en relación a sus entornos y, en consecuencia, la legislación de género parecería ser fruto de iniciativas individuales o de procesos endógenos al parlamento.

Estudios sociológicos muestran que las agendas públicas de género resultan de la confluencia y conflicto de múltiples actores con capacidad de movilizar ideas y recursos en pos de ciertos marcos normativos (^{Armstrong y Bernstein, 2008}). El Poder Legislativo, lejos de ser una entidad cerrada donde las temáticas se dirimen entre representantes en diálogo con sus partidos, es una institución permeable a las demandas sociales más amplias. Por su parte, investigaciones de los movimientos de mujeres latinoamericanos documentaron, extensamente, que estos colectivos desarrollan actividades de advocacy legislativa y están en constante interacción (negociación y conflicto) con sus representantes (^{Berger, 2006}; García Prince, 2010; ^{Ramos, 2007}; ^{Rousseau, 2011}; ^{Valdivieso, 2012}; ^{Waylen, 2010}, entre otros). Una expresión es la articulación feminista regional CLADEM (Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer) cuyo propósito es dar cumplimiento a las leyes de derechos de mujeres (García y Valdivieso, 2006). Por ende, para comprender la construcción de una agenda legislativa de género, es clave entender los vínculos entre representantes legislativos y otros actores sociales e institucionales¹.

Asimismo, los estudios de la representación sustantiva en la ciencia política adoptan, generalmente, un análisis únicamente nacional (incluso cuando son comparativos) y raramente abordan las influencias de actores globales como factores con peso propio en las agendas legislativas locales. Dada la presencia de actores supranacionales en materia de derechos humanos de mujeres, como el Sistema de las Naciones Unidas (SNU) (^{Francisco y Antrobus, 2011}), es difícil imaginar que los poderes legislativos de la región estén exentos de estas influencias.

Con un enfoque relacional de las organizaciones sociales que pone énfasis en los contextos transaccionales de la acción (^{Scott, 2005}), sociólogas feministas como ^{Ferree (2006}) y Ferree y Mueller (2004) identificaron estructuras de oportunidades política generizadas, en tanto espacio dinámico con canales y lazos que promueven la incidencia política de grupos defensores de derechos humanos de mujeres (Ferree y Mueller, 2004). Por su parte, investigadoras del modelo de política cultural (^{Armstrong y Bernstein, 2008}) muestran que los avances en igualdad de género y no discriminación son el resultado de una estrecha vinculación entre actores en arenas institucionalizadas del poder estatal, movimientos sociales y referentes supranacionales, al punto que se trata de una agenda originada en "múltiples lugares".

Para comprender cómo se edifica y opera esta estructura de oportunidades políticas en la construcción de una agenda legislativa de género, es necesario examinar las estrategias colectivas de legisladoras y legisladores para movilizar recursos políticos y simbólicos provistos por actores nacionales (movimientos de mujeres, referentes feministas en la academia y en el propio Estado) y supranacionales (globales y regionales) comprometidos con los derechos humanos de mujeres. Este artículo busca jerarquizar las dimensiones colectivas y relacionales en la construcción de una agenda legislativa de género en América Latina. Por ello se examinan las estrategias colectivas de legisladoras (y legisladores) nacionales en 18 países la región (conjuntamente considerados) en la discusión en igualdad de género². A tales efectos se recolectó información primaria y secundaria sobre las características de la institucionalidad legislativa de género de estos países y se rastrearon las actividades que estas desarrollaron. A ello se agregó un análisis de los eventos legislativos regionales en género, entre 2007 y 2013, armando así una base de datos original para este estudio. En particular, se destaca la naturaleza multinivel y de conexión entre lo nacional, lo regional y lo supranacional de las acciones que promueven marcos de derechos humanos de mujeres en el seno de los legislativos.

2. Una concepción 'densa' de la construcción de agenda legislativa

Gran parte de los trabajos sobre representación sustantiva de mujeres están centrados en individuos: importa qué es lo que hacen (y dicen) las legisladoras y se compara su comportamiento y opinión con los de los legisladores a partir de promedios grupales, centrándose así en las diferencias por sexo en la actuación legislativa (^{Htun, Lacalle y Micozzi, 2013}; Htun y Powell, 2006; Taylor-Robinson y Heath, 2003; ^{Jones, 1997}; ^{Zaremberg, 2009}). Como contrapunto, ^{Mackay (2008}) propone una concepción 'densa' (thick' conception) respecto de quiénes dicen representar a las mujeres, dónde tiene lugar dicha representación, por qué ocurre y cómo se producen los procesos de representación. ^{Celis et al. (2008}) afirman que los "intereses de mujeres son mejor definidos a través de procesos colectivos de articulación de interés, más que, simplemente, la perspectiva de un legislador individual" (Celis et al., 2008, p. 103; traducción propia). En consecuencia, la representación sustantiva de mujeres es un proceso político de negociaciones y conflictos, con prácticas de agregación de intereses, interpretación de necesidades y de receptividad-reactividad (responsiveness) por parte de legisladoras, en vinculación con otros actores.

Las legisladoras no están ajenas al cambio cultural que supone el movimiento de mujeres. Ellas participan de múltiples campañas a favor de los derechos de las mujeres, están presentes en foros de debate e instalan discusiones públicas gracias a su llegada a los medios en torno a tópicos como el feminicidio, la trata y el tráfico de personas y las condiciones de trabajo de las mujeres. En suma, los actores legislativos comprometidos con los derechos humanos de mujeres participan de procesos de difusión, comunicación y lobbying que rebasan el trabajo en el recinto.

Sin desconocer la existencia de estudios que abordan la representación sustantiva como un proceso de articulación de intereses y de promoción de derechos de mujeres (^{Franceschet y Piscopo, 2008}), las investigaciones de acciones mancomunadas entre legisladoras, feministas en cargos del Poder Ejecutivo y organizaciones de mujeres en la región son escasas (algunas excepciones son Franceschet, 2011; ^{Gideon, 2012}; ^{Macaulay, 2000}). Investigaciones acerca del movimiento feminista y de mujeres latinoamericano muestran que muchas leyes y medidas de política son fruto de estos actores. Más aún, ^{Sagot (2014}), respecto de Costa Rica, afirma que los desarrollos importantes en normativa de derechos de mujeres ocurrieron en respuesta a las presiones del movimiento feminista más que a la presencia de representantes electas. Para otras autoras, existen "interfaces" entre movimientos de mujeres y las representantes (Martínez Medina, 2010). Es posible ilustrar estas interfaces con un extracto de entrevista a la ex Presidenta del Senado de la Asamblea Plurinacional de Bolivia:

Para mí han sido un gran apoyo las redes de mujeres que ya vienen hace muchísimos años, mucho antes que nosotras seamos legisladoras, empujando la agenda de derechos humanos de las mujeres. Nos juntamos mujeres del Ejecutivo, del Legislativo, de organizaciones sociales y nos pusimos de acuerdo en una agenda, nuestra agenda mínima, que tenemos que empujar y fuimos tratando de avanzar pero tuvimos acuerdos mínimos" (Gabriela Montaño, entrevista personal).

Asimismo, las legisladoras participan de instancias de rendición de cuentas de los mecanismos de exigibilidad de derechos humanos de mujeres como el Comité de la CEDAW³ y la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer de la ONU. En estos ámbitos se debaten avances normativos en derechos humanos de mujeres y se da retroalimentación para las agendas de los Estados parte.

Dadas estas dinámicas, es necesario examinar los vínculos que las legisladoras mantienen con otras instituciones políticas y con la sociedad, es decir, los entramados más amplios que nutren y sostienen las agendas de género. Una 'concepción densa' de la representación sustantiva de mujeres implica analizar esas prácticas en el marco de redes y entender al Poder Legislativo como parte de una malla de relaciones con otros actores institucionales y sociales.

A fin de estudiar la vinculación entre legisladoras (y legisladores) y otros actores, recurrimos a las estrategias colectivas que, según ^{Ferree y Mueller (2004}), caracterizan los procesos de avance en igualdad de género⁴. Una primera estrategia es la construcción de "maquinarias de género", que en este artículo refiere a la institucionalidad legislativa de género. Para las autoras, esta estrategia supone modificar los ámbitos de acción en el seno del Estado, ampliándolos. Usualmente, esta estrategia conlleva alianzas con actores globales con legitimidad ante los Estados y las agencias del Sistema de las Naciones Unidas sobresalen, entre estos. Esta estrategia de construcción de institucionalidad facilita la movilización de recursos simbólicos, normativos y materiales a los actores comprometidos con la igualdad y ofrece ámbitos para consensuar agendas mínimas.

Una segunda estrategia es la construcción por parte de actores locales de redes que trasvasan lo nacional en materia de igualdad y no discriminación por razones de género. Una institución nacional materializa una red pero no la agota, porque es un nodo de relaciones de mayor alcance. En estas redes circula información sobre las problemáticas que afectan los derechos de las mujeres, así como marcos de sentido desde los cuales interpretarlas y resolverlas. En esta investigación, esta segunda estrategia permite identificar las interacciones existentes entre pares legislativos de la región, la promoción de espacios regionales conjuntos y la creación de una institucionalidad legislativa de género supranacional.

3. La institucionalidad legislativa de género

En los 18 países examinados, las representantes promovieron la creación y/o ampliación de la institucionalidad legislativa en asuntos de igualdad de género con múltiples expresiones (Véase la tabla 1). En primer lugar, se observan comisiones legislativas, cuya denominación varía por país, permanentes o temporales que en términos de su mandato pueden ser de tres tipos: a) comisiones especializadas en temas de igualdad de género y no discriminación (como las Comisiones de Género de ambas cámaras en México), b) comisiones con un mandato no exclusivo en género y dar tratamiento simultáneo a varios temas sociales (como la Comisión de Familia, la Mujer, la Niñez y la Infancia en la Cámara Baja de Argentina), y c) comisiones que abordan algunos derechos específicos de mujeres (como la Comisión Parlamentaria Mixta de Investigación en Violencia contra la Mujer de Brasil). En segundo lugar, las legisladoras conformaron bancadas feministas o grupos parlamentarios de mujeres que son espacios interpartidarios para debatir asuntos de género. Pueden ser espacios formales e informales pero, en general, están institucionalizados y gozan de relativa continuidad temporal (como la Bancada Femenina de Brasil vigente desde 1988). En tercer lugar, se identificaron unidades técnicas de género y centros de estudios de la mujer. Son espacios técnicos, de naturaleza formal, con personal experto, para asesorar la introducción de la perspectiva de género en la legislación y en el funcionamiento del Poder Legislativo. Finalmente, en cuatro legislativos nacionales (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y la República Dominicana) existen políticas para la transversalización de género en forma sistemática en las iniciativas de ley.

Tabla 1
Institucionalidad legislativa de género, por tipo de arreglo organizacional

Tipo de arreglo	Total	Creación entre 2008 y 2013	Identificación de lazos con el SNU5
Comisiones con jurisdicción temática específica en género	136	5	12
Subcomisiones o comités con enfoque de derechos de mujeres en comisiones más amplias	37	2	1
Comisiones temporales para tópicos específicos de derechos humanos de mujeres	6	4	s/d
Bancadas o grupos parlamentarios de mujeres	10	4	9
Estructuras técnicas de género (Centros de Estudio y Unidades técnicas legislativas para la igualdad de género)	6	5	6
Políticas institucionales de género del Poder Legislativo	4	4	4
Comisiones con jurisdicción no exclusiva (género convive con temas como familia, asuntos sociales, salud, entre otros)	8	1	s/d
Total	50	25	32

• Fuente: elaboración propia; por información de las fuentes de datos, véase el Anexo metodológico.

Admitiendo que algunas comisiones de mujeres son de larga data (la Comisión de la Mujer de Costa Rica es, por ejemplo, de 1948), la institucionalidad de género creció y se diversificó en este último quinquenio. Como muestra la tabla 1, la mitad de las estructuras y políticas institucionales de género actualmente existentes en los legislativos nacionales surgieron entre 2008 y 2013. Incluso se observa una mayor especialización de esta institucionalidad en este período. De hecho, solamente una comisión con jurisdicción no exclusiva en género fue creada en los últimos cinco años (la Comisión de la Mujer y la Familia de Perú, en 2012), siendo las restantes muy anteriores. Alternativamente, de las seis comisiones permanentes creadas en el último quinquenio, solamente una de ellas no está especializada en igualdad y no discriminación por sexo (y convive con orientaciones más familistas y maternalistas sobre las mujeres). Esta especialización en igualdad de género (que se desprende de los objetivos de las comisiones) se refleja en el empleo del lenguaje de derechos humanos de mujeres, al utilizar los principios de igualdad, no discriminación y la libertad y fundamentar su acción en convenciones como CEDAW o en su Protocolo Facultativo y la Convención Belem do Pará para la erradicación de violencia contra las mujeres de la OEA.

En este proceso de expansión y transformación de la institucionalidad legislativa, los lazos con el SNU son un motor fundamental (principalmente ONU Mujeres, PNUD, UNFPA y CEPAL). Estas agencias trabajaron mancomunadamente con legisladoras (y legisladores) y brindaron una batería conceptual y herramientas concretas de acción. Estos lazos permitieron la creación de comisiones y el fortalecimiento de otras existentes, mediante la interlocución con legisladoras y legisladoras y su personal técnico asesor. Por ejemplo, el SNU facilitó los recursos necesarios para la creación de dos comisiones especializadas en igualdad de género (Argentina y El Salvador) bajo un enfoque de derechos humanos. Asimismo, estas agencias apoyaron las comisiones en la armonización de la legislación nacional con la normativa internacional de derechos humanos de mujeres e incluso asistieron técnicamente con la formulación de leyes específicas e introducción de agendas.

Con base en esta institucionalidad, las legisladoras acceden a una variedad de actores sociales e institucionales en forma colectiva y no meramente por iniciativa individual. De hecho, si miramos la institucionalidad legislativa de género desde la noción de "entramado institucional" (^{Guzmán, 2001}), las estructuras observadas tienen vínculos fluidos entre sí y se entrelazan con actores extra parlamentarios. Así, la institucionalidad legislativa de género es una estrategia de amplificación y consolidación de redes de intercambio.

Con la sociedad civil, hay vínculos de circulación de ideas, información y debate de iniciativas concretas de ley, especialmente en violencia. Junto con movimientos de mujeres, las legisladoras participan de campañas públicas y comunicacionales en temas como violencia de género y participación política de mujeres procurando desnaturalizar situaciones de discriminación. A esto se suman prácticas de responsiveness, es decir, interlocuciones con actores sociales portadores de intereses heterogéneos. Aquí se identificaron foros, "conversatorios", instancias presenciales de rendición de cuentas con organizaciones sociales, así como la conformación de coaliciones de seguimiento en materia de derechos de mujeres. Algunos intercambios son de amplio alcance territorial al ocurrir fuera de las ciudades capitales (donde están situados los legislativos nacionales). A título ilustrativo, en Ecuador, el Grupo Parlamentario de Derechos de las Mujeres realizó encuentros regionales con el Foro Nacional Permanente de Mujeres y, en El Salvador, el Grupo Parlamentario de Mujeres visitó diferentes regiones para el diálogo con actores territoriales.

Se identificaron instancias específicas de diálogo con organizaciones sociales para la construcción de una agenda de igualdad de género. La Asamblea Legislativa de Costa Rica tiene un Comité de Seguimiento de la 'Agenda Legislativa de las Mujeres' que acompaña a la Comisión de la Mujer. Este Comité cuenta con representantes sindicales con el propósito de gestionar iniciativas consideradas prioritarias. Alternativamente, hay lazos de "interfaz", es decir, instancias de articulación con organizaciones sociales en aras de fortalecer la institucionalidad de género en el propio Poder Legislativo. Estas incluyen, por ejemplo, sensibilizaciones en género a personal político y técnico por parte de organizaciones sociales, asistencia técnica y presentaciones académicas, entre otras. Ahora bien, estas instancias no implican un diálogo en la totalidad de temas vinculados con los derechos de mujeres. De hecho, predominan asuntos relativos a la violencia y la participación social y política de las mujeres. Los derechos sexuales y reproductivos (especialmente la descriminalización del aborto) dividen las aguas entre las legisladoras y entre algunas legisladoras y el movimiento de mujeres. Por ende, las agendas legislativas de género acordadas dejan de lado estos puntos más álgidos para centrarse en los de mayor acuerdo.

Con el resto del Estado, los lazos de la institucionalidad de género son abundantes, destacándose entre ellos los mecanismos para el avance de las mujeres del Poder Ejecutivo nacional. Estos vínculos se observaron, en diferente grado, en todos los países y permiten la discusión de políticas públicas. En menor medida, también se dialoga con organismos nacionales de defensa de los derechos humanos y con el Poder Judicial (en particular, en materia de violencia). Mediante la inserción en espacios interinstitucionales e intersectoriales, legisladoras y legisladores participan de redes institucionalizadas que conforman sistemas emergentes de protección de derechos humanos de mujeres. En México, por ejemplo, las Comisiones de Equidad del Senado y de Diputados participan del Sistema Nacional de Igualdad entre Mujeres y Hombres, convocado por el Instituto Nacional de las Mujeres y allí ejercen un control cercano a varias políticas públicas.

Finalmente, un aspecto central de la institucionalidad legislativa de género es que, al vincularse con agencias del SNU, se amplifican los actores convocados al debate multisectorial en vistas de la legitimidad del Sistema. Un ejemplo emblemático es la colaboración del SNU en Bolivia con la alianza "Mujeres en la Historia" entre organizaciones feministas y colectivos de mujeres campesinas e indígenas en la introducción de derechos de mujeres durante el proceso constituyente que sancionó la Carta Magna de 2009 (con 26 artículos en la materia). En México, la Comisión de Feminicidios (Cámara de Diputados), que dio tratamiento a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el tema de Campo Algodonero, trabajó con ONU Mujeres y con el Alto Comisionado de las Naciones Unidas en Derechos Humanos (ACNUDH) y organizaciones sociales de derechos humanos para garantizar el cumplimiento de la sentencia.

4. Las redes supranacionales

La estrategia de conformar redes regionales temáticamente centradas en los derechos humanos de mujeres forma parte del repertorio de acción de legisladoras (y legisladores) de América Latina. De hecho, ellas promueven y se insertan en redes temáticas que exceden el ámbito nacional y que se cristalizan en encuentros, foros y talleres que convocan y reúnen a legisladoras y legisladores de diferentes países.

Las redes son formas de organización flexible basadas en los lazos entre colectivos, instituciones y personas, caracterizadas por patrones de comunicación e intercambio voluntarios, recíprocos y horizontales respecto de un área de interés público (^{Keck y Sikkink, 1998}). Sus nodos sostienen vínculos que posibilitan algún tipo de acción coordinada a partir de un umbral de voluntad cooperativa. En asuntos de legislación en derechos humanos de mujeres, esta investigación identificó como nodos importantes los ámbitos de género de las redes interparlamentarias continentales y sub regionales existentes, tales como ParlAméricas⁸, la Confederación Parlamentaria de las Américas (COPA), el Parlamento Latinoamericano (Parlatino), el Parlamento Centroamericano (Parlacen) y el Parlamento Andino (Parlandino)⁹.

La Red de Mujeres Parlamentarias de COPA, creada en 1999, reúne a legisladoras con el propósito de incentivar la presencia de mujeres en los legislativos nacionales y promover los derechos de mujeres. Posteriormente, en 2003, en ParlAméricas surgió el Grupo de Mujeres Parlamentarias para introducir reformas en sintonía con la Convención Belén Do Pará, CEDAW y la Plataforma de Acción de Beijing. En 2004 se conformó la Comisión de Equidad de Género, Niñez y Juventud en el Parlatino. En los parlamentos sub regionales, desde 2002 existe el Bloque de Mujeres Parlamentarias del Parlacen y desde 2011 la Bancada de Mujeres del Parlandino. Estos ámbitos (conformados a instancias de algunas legisladoras) constituyen puntos de apoyo institucional para debatir temas de igualdad y no discriminación. Puesto que de estos cinco ámbitos, cuatro de ellos son de la última década¹⁰, parecería perfilarse una estructura generizada multinivel que se expande en los últimos años.

Apuntalándose en esta institucionalidad supranacional, las legisladoras generaron oportunidades para intercambios entre pares de diferentes países. De hecho, se identificó un total de 147 actividades (foros, talleres, reuniones regionales e internacionales y conferencias) que, entre 2007 y 2013, contaron con presencia de representantes de más de un país de la región en temas de género. Las entidades legislativas supranacionales y las institucionalidades de género nacionales fueron las principales convocantes.

De este universo de 147 actividades en género, en 91 de ellas el debate se realizó con el lenguaje de derechos humanos de mujeres. Sus declaraciones y tomas de posición están fundamentadas en la CEDAW, en las conclusiones de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer de la ONU, en la Plataforma de Acción de Beijing, en la Campaña "Únete" del Secretario General de la ONU y en la Convención de Belém do Pará. A su vez, de estas 91 actividades con lenguaje de derechos humanos, 35 de ellas, es decir, más de un tercio (38%) fueron organizados por colectivos de legisladoras que actúan en el nivel supranacional mediante grupos o comisiones pertenecientes a entidades y redes interparlamentarias regionales y continentales. Además, en estas actividades participan y convocan las comisiones, bancadas y unidades técnicas de los legislativos nacionales.

En estos lazos supranacionales también se evidencia la presencia de agencias globales. En ocasiones, el SNU actúa como participante o auspiciante, y, en otros, convoca a actividades de foros, conferencias y talleres. Entre 2007 y 2013, estas agencias estuvieron presentes en 48 de los 91 eventos con lenguaje de derechos humanos.

Con esta estrategia de construcción de redes supranacionales, las legisladoras fortalecen sus mecanismos de influencia en sus agendas legislativas locales. La influencia se ejerce mediante la generación y el intercambio de información en la temática, la difusión de lenguajes y marcos de sentido y la comparación legislativa para buscar soluciones locales. Además, se difunden modelos concretos de legislación que reducen la incertidumbre al momento de redactar normas. En otras palabras, no se trata de redes que ejerzan presiones coercitivas para los Estados ya que, en general, sus resultados no son vinculantes. No obstante, al enmarcarse en entidades legislativas supranacionales y apoyarse en organismos internacionales, la red ejerce un papel simbólico y de legitimación política de los temas de género para su tratamiento en el seno de los legislativos nacionales.

Un resultado expresivo de estas redes son las declaraciones y recomendaciones a los legislativos nacionales de adoptar normativas, en particular, en materia de violencia contra las mujeres, las que tienen valor de "compromiso discursivo", como afirman ^{Keck y Sikkink (1998}). Los compromisos discursivos brindan mayores elementos persuasivos para los actores que buscan legislar en igualdad de género y no discriminación. Estos compromisos discursivos surgen de consensos entre las distintas partes y apelan a marcos normativos regionales e internacionales de los Estados en materia de derechos humanos. Por ende, las legisladoras encuentran aquí un punto de apoyo para reforzar sus posiciones locales, mostrar los avances regionales y compartir los nacionales.

La investigación identificó 34 documentos que reflejan compromisos discursivos de redes supranacionales entre 2007 y 2013. Estos abogan para que las agendas locales incorporen una perspectiva de derechos humanos de mujeres. Mientras que un conjunto de estos acuerdos refiere a la agenda de derechos en general, otros apuntan a cuestiones más específicas, especialmente en violencia contra las mujeres, tema que concita el mayor interés (Tabla 2).

Tabla 2
Total de compromisos discursivos e instrumentos de armonización legislativa (2007/2013), por tema de interés, en porcentaje y números absolutos entre paréntesis.

Tópico	Compromisos discursivos	Instrumentos de armonización legislativa
Violencia contra las mujeres	56 (19)	24 (4)
Agenda de derechos humanos de mujeres e igualdad de derechos y oportunidades/Discriminación contra las mujeres	20 (7)	29 (5)
Parlamentos sensibles al género	12 (4)	12 (2)
Derechos sexuales y derechos reproductivos de mujeres	6 (2)	0 (0)
Autonomía económica de las mujeres	3 (1)	6 (1)
Trata y tráfico de personas	3 (1)	18 (3)
Total	100 (N= 34)	100 (N=17)

• Fuente: Elaboración propia; véase nota 12 por más información sobre método.

Algunas de las entidades parlamentarias mencionadas intentan una armonización legislativa entre los países integrantes, lo cual supone cambio y emulación normativa. Los instrumentos de armonización legislativa son aprobados por las asambleas plenarias de las entidades legislativas supranacionales y contienen términos concretos para la reformulación legislativa de los Estados parte. En virtud de la aceptación de los Estados de observar y respetar los estándares emanados de estas instancias, los poderes legislativos tienen que "alinearse" a los criterios fijados en común acuerdo. Algunos de los instrumentos más relevantes de influencia son las "leyes marco" elaboradas por el Parlatino y el Parlandino. Por su parte, el Foro de Presidentes de Poderes Legislativos de Centroamérica y el Caribe (FORPEL) está trabajando en leyes marco de armonización legislativa en trata de personas y en protección de migrantes.

Respecto de los temas sustantivos planteados en los ámbitos supranacionales, la mayor concentración temática es en violencia contra las mujeres, tanto en los compromisos discursivos como en los instrumentos de armonización legislativa. Seguidamente, la agenda de derechos humanos y de igualdad y no discriminación contra las mujeres recibe una significativa atención. En trata y tráfico de personas, dada la naturaleza transnacional del fenómeno, comenzaron a formularse instrumentos de armonización legislativa, particularmente a partir de las relatorías de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA y del ACNUDH. También se evidencia una mayor visibilidad de medidas orientadas a introducir "Parlamentos sensibles al género". En sintonía con esto, FORPEL instó, en enero de 2013 "a los presidentes de los poderes legislativos integrantes a adoptar normativas que garanticen el enfoque de género y a crear Unidad de género"¹¹. Finalmente, los derechos sexuales y reproductivos de las mujeres no constituyen un tema prevalente, y, así como son un punto de división en las arenas locales, también lo son en los planos supranacionales.

5. Conclusiones

Esta investigación partió del supuesto de que, para comprender los procesos de representación sustantiva de derechos de mujeres, es necesario dar cuenta de la una estructura de oportunidades política generizada que privilegia la labor de legisladoras (y legisladores) interesados en derechos humanos de mujeres. Se indagó empíricamente las estrategias de vinculación colectiva de legisladoras (y legisladores) con otros actores sociales y políticos, con el abordaje de 'concepción densa' que implica ir más allá de concepciones individualistas de la representación sustantiva de mujeres. En particular, este artículo recurrió al análisis de dos estrategias de acción colectiva, la creación de institucionalidad legislativa de género local y la conformación de redes supranacionales¹².

Con base en la institucionalidad local, las legisladoras realizan un profuso trabajo interpretativo para delimitar temáticas relevantes sobre las cuales generar normativa o bien generar agenda pública con fines de cambio cultural. Las prácticas de construcción de sentido tienen un lugar central en la labor de las legisladoras, lo cual las coloca como agentes sociales de transformación de esquemas cognitivos y normativos. Esta institucionalidad legislativa refleja el lenguaje de derechos humanos de mujeres, lo cual se debe a la porosidad del Poder Legislativo respecto a actores externos, en particular el SNU que cumple un papel de difusor y aglutinador de actores en torno a la normativa internacional de derechos humanos de mujeres. Además, el SNU ha acompañado procesos legislativos e institucionales en los ámbitos nacionales, con papeles históricos fundamentales en la redacción de nuevas constituciones, promoviendo la renovación institucional de comisiones y bancadas y proveyendo recursos para la elaboración de normativa de igualdad.

En las estrategias supranacionales se identificó la creación de estructuras a fin de avanzar en derechos humanos de mujeres. Estas estructuras emplearon como punto de apoyo espacios legislativos regionales y fueron creadas a instancias de legisladoras de diferentes países. También se identificó la existencia de un conjunto elevado de intercambios y encuentros regionales, propiciados por estas estructuras y acompañados por el SNU. Ambos fenómenos (los encuentros y las estructuras y agencias participantes) son un importante hallazgo puesto que la literatura de la ciencia política sobre representación sustantiva pone énfasis en la estructura de oportunidades para la entrada en agenda y sanción de iniciativas como una manifestación de características endógenas del Poder Legislativo (reglas formales e informales de su funcionamiento) o de rasgos de los partidos políticos (sistemas de selección de candidatos/as e ideología) (^{Franceschet y Piscopo, 2008}; Franceschet, 2011; ^{Hass, 2006}; ^{Blofield y Hass, 2005}). Como muestra esta investigación, es preciso atender también a las estructuras multinivel que exceden el plano nacional por su potencial influencia en la construcción de agendas legislativas de género nacionales. Por ende, la legislación en igualdad y no discriminación por razones de género no puede comprenderse, enteramente, en términos de dinámicas locales (como las alianzas en el marco del recinto y las disputas entre partidos con representación institucional). Hay redes parlamentarias que producen ideas con valor simbólico pero también, en ocasiones, normativo. Esto no quiere decir que las dinámicas políticas locales no tengan relevancia. Por el contrario, estas dinámicas se nutren de procesos más amplios que mueven la balanza de la legislación en igualdad de género para uno u otro lado.

Finalmente, algunas precisiones respecto del contenido general de la agenda legislativa en derechos humanos de la región son de rigor. Hay un interés más marcado en dar tratamiento a temas de violencia contra las mujeres. Como contrapunto, los derechos sexuales y los derechos reproductivos no parecen ser asunto de intercambio ni temas de las redes supranacionales. Por ende, en futuras investigaciones será necesario identificar más sistemáticamente el conjunto de factores políticos pero también institucionales que hacen que la agenda legislativa de género sea más permeable a ciertos temas y otros no, y cómo y en qué medida la institucionalidad local y regional podría (o no) remover dichos obstáculos.

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• 1
  La investigación no asume que las legisladoras sean las únicas interesadas en procesos de representación sustantiva de mujeres, ni tampoco que lo hagan todo el tiempo. Hay legisladores activos que acompañan las iniciativas. Pero el texto utiliza el femenino puesto que las mujeres están más inclinadas a legislar e interesarse en la agenda de género. La institucionalidad legislativa de género (comisiones y bancadas, principalmente) está conformada mayoritariamente por mujeres.
• 2
  Los países tomados fueron Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela.
• 3
  La Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), sancionada en 1979, fue ratificada por los países de América Latina y el Caribe y es el instrumento internacional que estableció estándares sobre derechos humanos de mujeres basados en la libertad y la ausencia de discriminación.
• 4
  Por estrategias no entendemos acciones planificadas ex ante y calculadas. Por el contario, son acciones colectivas emergentes, cambiantes pero con continuidad que permiten crear un entramado de vínculos relativamente persistentes entre actores de diversas pertenencias.
• 5
  No se identificaron vínculos con el SNU, lo cual no implica que no existan estos lazos, para los siguientes casos: 1) la Comisión para la Igualdad de Género del Senado de México, 2) la Subcomisión Permanente en Defensa de la Mujer de la Comisión Permanente de Derechos Humanos y Legislación Participativa del Senado de Brasil, 3) la Subcomisión Permanente de Migraciones y Cuestiones Internacionales con Enfoque especial para la Mujer en cuestiones de tráfico sexual y violencia en la Comisión de Derechos Humanos y Minorías de Diputados de Brasil, 4) la Bancada Transversal de Mujeres de la Cámara de Diputados de Chile.
• 6
  No fue posible determinar el año de creación de la Comisión de la Mujer del Congreso de la República de Guatemala. La Comisión de la Mujer, el Menor y la Familia fue creada el 21 de septiembre de 1994 según el Decreto 50-94 del Congreso pero, posteriormente, se conformó la Comisión de la Mujer excluyendo expresamente la temática del menor y la familia.
• 7
  No fue posible determinar la fecha de creación del Comité de Derechos de Género en la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados del Estado Plurinacional de Bolivia.
• 8
  Parlaméricas (antes FIPA) es una organización interparlamentaria conformada por las legislaturas de los 35 Estados miembros de la OEA.
• 9
  Respecto del Parlamento del MERCOSUR, este estudio no identificó actividades vinculadas con temas de género.
• 10
  No se identificó la fecha de creación de la Comisión de la Mujer, Niñez, Juventud y Familia del Parlacen.
• 11
  FORPEL, Resolución de género 250113, XXX Reunión ordinaria. Managua, enero de 2013.
• 12
  La investigación contó con fuentes primarias y secundarias: 1) entrevistas vía Skype a legisladoras y actores del movimiento de mujeres de 18 países de la región durante 2012 y 2014, seleccionando una informante clave por país, con fines de identificación de información adicional sobre lazos y vínculos, 2) sitios de Internet oficial de los legislativos nacionales de los países examinados, 3) informes de país ante las Conferencias Regionales de la Mujer, los Comité de CEDAW y otros informes elaborados por la Comisión de la Mujer de la OEA, 4) Memorias Anuales de labor legislativa de las comisiones de igualdad de género y de las bancadas femeninas y otra documentación producida por los legislativos nacionales, 5) sitios de Internet de entidades parlamentarias supranacionales de sus sitios de Internet, rastreando y procesando sus declaraciones y documentos principales. Con estas fuentes, se construyó una base de datos de institucionalidad de género, prácticas de vinculación y redes supranacionales, de carácter principalmente narrativo pero que permitió una cuantificación binaria. La información fue procesada inductivamente a efectos de construir observables empíricos (básicamente cualitativos) de las dos estrategias señaladas en la literatura. La información sobre la institucionalidad legislativa fue de fácil reconstrucción mientras que la información sobre las prácticas políticas desarrolladas a partir de esta institucionalidad implicó mayor trabajo porque se rastreó en los datos disponibles de las cinco fuentes señaladas. Se siguió el criterio metodológico de saturación de datos que implica que, una vez trianguladas las fuentes, no se obtenían resultados enteramente disímiles.

Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  May-Aug 2016

Histórico

• Recibido
  09 Abr 2015
• Acepto
  26 Nov 2015