Construcción social de mercados institucionales como estrategia de desarrollo rural sustentable: estudio de caso del Programa de Alimentación Escolar (PAE) entre los años 2012-2015 en el municipio de Granada - Antioquia (Colombia)

Construção social de mercados institucionais como uma estratégia de desenvolvimento rural sustentável: estudo de caso do Programa de Alimentação Escolar (PAE) entre os anos 2012-2015 no município de Granada - Antioquia (Colômbia)

Social construction of institutional markets as a strategy for sustainable rural development: case study of the School Feeding Program (SFP) in the period of 2012-2015 in Granada - Antioquia (Columbia)

La construction sociale des marchés institutionnels en tant que stratégie de développement rural durable: étude de cas du Programme d'alimentation scolaire entre les années 2012 et 2015 à Granada - Antioquia (Colombie)

Resumen:

El abastecimiento de comedores escolares con alimentos frescos y saludables fortalece la economía campesina y posiciona la alimentación como estrategia exitosa de desarrollo rural sustentable. Esta investigación analiza la experiencia de adquisición pública de alimentos en el municipio de Granada entre los años 2012 y 2015 evidenciando que los actores sociales reconstruyen cuadros interpretativos aún dentro de contextos excluyentes que limitan su participación.

Palabras clave:
teoría de los campos de acción estratégica; alimentación pública; seguridad alimentaria y nutricional; Programa de Alimentación Escolar (PAE)

Resumo:

O abastecimento de restaurantes escolares com alimentos frescos e saudáveis fortalece a economia camponesa e posiciona a alimentação como estratégia de sucesso para o desenvolvimento rural sustentável. Esta pesquisa analisa a experiência de aquisição pública de alimentos no município de Granada entre 2012 e 2015 evidenciando-se que os atores sociais reconstroem quadros interpretativos ainda em contextos excludentes que limitam a sua participação.

Palavras-chave:
teoria dos campos de ação estratégica; alimentação pública; segurança alimentar e nutricional; Programa de Alimentação Escolar (PAE)

Abstract:

The supply of school canteens with fresh and healthy food strengthens the peasant economy and positions food as a successful strategy for sustainable rural development. This research analyzes the experience of food public acquisition in the municipality of Granada between the years 2012 and 2015. This study demonstrates that social actors reconstruct interpretative frames still in exclusive contexts that limit their participation.

Key words:
theory of strategic action fields; public feeding; food and nutrition security; School Feeding Program (SFP)

Résumé:

La fourniture d'aliments frais et sains aux restaurants scolaires renforce l'économie rurale et positionne l'alimentation en tant que stratégie efficace pour le développement rural durable. Cette recherche analyse l'expérience des marchés publics de la nourriture dans la ville de Grenade entre 2012 et 2015 et montre que les acteurs sociaux recréent des cadres d'interprétation, même dans des contextes exclusifs qui limitent leur participation.

Mots-clés:
théorie des champs d'action stratégique; alimentation publique; sécurité alimentaire et nutritionnelle; Programme d'alimentation scolaire

1 INTRODUCCIÓN

La agricultura cumple un papel fundamental para propiciar los cambios del sistema alimentario, de las dietas y su relación mutua entre la salud y el ambiente (PANDYA-LORCH, 2010; TILMAN; CLARK, 2014). Según Lang y Heasman (2004), los problemas alimentarios y nutricionales deberían ser abordados de forma más amplia. De esta forma es necesaria una comprensión empírica y teórica de la complexidad de las transformaciones del sistema agroalimentario y los retos que afrontan las políticas públicas para la promoción de acciones convergentes con enfoque en el desarrollo sustentable (TRICHES; SCHNEIDER, 2015).

Diferentes estrategias multisectoriales e integrales deben ser desarrolladas para alcanzar las metas de desarrollo sustentable donde el Estado, los actores locales y las instituciones juegan un papel central en la formulación e implementación de la agenda pública (HAWKES; POPKIN, 2015). Estas estrategias han sido fundamentadas en un enfoque de equidad y justicia por el derecho humano a la alimentación adecuada, considerando las implicaciones para la salud y el ambiente con el objetivo de articular la producción y el consumo (LANG; BARLING; CARAHER, 2009).

Una de estas estrategias son los mercados institucionales, incluyendo los programas de alimentación escolar, los cuales permiten la integración de acciones para la promoción de la alimentación y la nutrición de niños y adolescentes, el manejo adecuado de recursos naturales y la integración de los productores locales como proveedores directos (PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS [PMA], 2012; 2013). El Estado, en la lógica de promover estrategias más saludables y sustentables, tiene un papel fundamental para regular y supervisar las compras de alimentos, al mismo tiempo que permite, restringe e incentiva las diferentes formas de producción, abastecimiento y consumo (MORGAN; SONNINO, 2008). De esta forma, las intervenciones estatales que integren los sectores de educación, agricultura y salud para la gestión del sistema de abastecimiento alimentario son fundamentales para el desarrollo rural y la seguridad alimentaria y nutricional. Para esto, es indispensable brindar mecanismos legales que permitan la participación de los agricultores en los mercados institucionales y encarar los desafíos de disponibilidad, distribución y acceso a alimentos saludables para los consumidores (RODRÍGUEZ; SCHNEIDER; COELHO-DE-SOUZA, 2015), al mismo tiempo que se incentivan estrategias para garantizar hábitos de consumo más saludable para la creación de ambientes alimentarios más sustentables (TRICHES; GERHARDT; SCHNEIDER, 2014).

En las agendas públicas, la alimentación escolar ha ganado importancia al ser además de un instrumento de protección social y desarrollo humano, una herramienta para el fortalecimiento de la agricultura familiar, los mercados enraizados y el desarrollo económico local (ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACIÓN [FAO], 2013a). La creación y gestión de mercados institucionales como canales de comercialización de alimentos producidos localmente fomenta la transferencia de ingresos para la superación de la pobreza, la disminución de la vulnerabilidad, el empoderamiento de la organización social, así como para la permanencia y reproducción de las familias agricultoras en el medio rural (PMA, 2012). Así mismo, es una oportunidad para ofrecer alimentos biodiversos, frescos, poco procesados y más apropiados a los hábitos de consumo de los niños, incrementando la calidad de los alimentos abastecidos y promoviendo hábitos más saludables (GLOBAL PANEL, 2015).

Desde una mirada crítica, el abastecimiento de comedores escolares con alimentos producidos localmente enfrenta desafíos en los campos del fomento productivo y humano.

La oferta estable y permanente de alimentos es influenciada por un conjunto de factores como la pobreza extrema, las imperfecciones del mercado, la deficiencia de la infraestructura, la restringida inversión en la agricultura y la ineficiencia institucional (ABERMAN, 2007; BARRET, 2008). Así mismo, se identifica que procesos de compras centralizadas no solamente encarecen los costos de operación reduciendo las posibilidades de aumentar la cobertura de los programas sino también disminuye la capacidad de ofrecer una alimentación de mejor calidad (TRICHES; SCHNEIDER; SIMÕES, 2013). Por lo anterior, es necesario una coordinación intersectorial y en multinivel con acciones de fomento al cooperativismo y para el fortalecimiento de espacios de participación de los agricultores y de la comunidad escolar (OHMART, 2002; FEENSTRA; OHMART, 2012). Adicionalmente, se necesita mejorar los procesos de transformación, distribución y comercialización a través de inversiones en extensión rural, fortalecimiento de capacidades humanas y crédito rural que deben ser acompañados de estrategias que acompasen las dinámicas de producción-consumo e incentiven la vinculación de un mayor número de agricultores (TRICHES; SCHNEIDER; SIMÕES, 2013). Según Sumberg y Sabates-Weeler (2011), este tipo de intervenciones promueven la sinergia entre protección social y desarrollo agrícola con el objetivo de reducir las barreras de participación y los costos de transacción para grupos potenciales de oferentes locales.

El presente artículo tiene el objetivo de analizar la experiencia de descentralización y adquisición de alimentos locales para el abastecimiento del Programa de Alimentación Escolar (PAE) en el Municipio de Granada en el departamento de Antioquia en Colombia, en la búsqueda de describir la forma como se construyó este mercado institucional que permitió la aproximación de productor-consumidor como estrategia exitosa de desarrollo rural sustentable.

2 MATERIALES Y MÉTODOS

La investigación abordó el seguimiento a la evolución del PAE en el período comprendido entre 2012 y 2015 en el municipio de Granada, departamento de Antioquia, Colombia.

Para el estudio de caso, se emplearon criterios de metodología cualitativa. Inicialmente, se contextualizó el panorama relativo a la seguridad alimentaria y nutricional del PAE a través de datos bibliográficos y documentos oficiales. Así mismo, las informaciones primarias fueron obtenidas a través de entrevistas semi-estructuradas y transcritas con el consentimiento de los entrevistados.

En relación al criterio de la muestra, se buscó recolectar y analizar la que fuese capaz de representar la totalidad de las múltiples dimensiones conceptuales. Para esto se siguieron los criterios propuestos por Minayo (1996), definiendo los grupos sociales más relevantes para las entrevistas, elaborando un camino progresivo de acuerdo a los hallazgos de campo y confrontándolo con la teoría para abordar el proceso de triangulación. Fueron identificados los siguientes grupos clave: consumidores, productores y personal de la administración pública. De esta manera se logró un total de 10 entrevistas distribuidas en cinco gestores del programa, tres líderes productores y tres consumidores.

3 RESULTADOS Y DISCUSIONES

3.1 La construcción social del mercado institucional

Los mercados deben ser considerados como lugares de interacción social donde bienes y servicios son intercambiados bajo normas, reglas y valores institucionalizados que definen las formas de participación de los actores dentro de estas redes. Así mismo, los mercados tienen la connotación de ser arenas propensas a generar un cambio social a través de procesos sociales de disputas y estrategias de reproducción, al mismo tiempo que pueden coexistir junto con otras formas de producción y comercialización (NIEDERLE; SCHUBERT; SCHNEIDER, 2014). La concepción de mercado entonces sobrepasa la de ser solamente un espacio para el intercambio de bienes y servicio y se posiciona como una arena de negociación de identidades, acuerdos, proyectos institucionales y padrones de interacción política (SCHMITT; SILVA, 2016). De esta forma, los mercados son socialmente construidos a través de las relaciones entre actores e instituciones que reconfiguran modos diferentes de producción y consumo al redefinir los significados, normas, valores, prácticas y conocimientos dentro de estos espacios sociales (SCHNEIDER; SALVATE; CASSOL, 2016). En el caso particular del mercado institucional, el Estado es el principal comprador/consumidor de alimentos y tiene un papel fundamental para incentivar cadenas de abastecimiento sustentables y procesos de autonomía que aseguren la reproducción de las familias agricultoras en las zonas rurales (TRICHES; SCHNEIDER; SIMÕES, 2013; GRISA, 2010; VICENTE-ALMAZÁN et al., 2016).

Analizando los mercados institucionales como campos de acción estratégica (CAE), se logra prestar atención a la forma como los actores colectivos reproducen sus posiciones y aseguran su supervivencia a través de la (re)construcción de normas, recursos, reconocimiento y conocimientos compartidos (FLIGSTEIN; DOUG, 2012). Este modelo analítico permite considerar las relaciones entre los agentes y sectores que conforman el campo y su relación con otros campos, analizando de forma integrada los múltiples sentidos que direccionan los procesos de construcción de los mercados. Así mismo, la teoría de los campos de acción estratégica destaca la capacidad de la agencia de los actores que a través de relaciones de conflicto o cooperación y en condiciones asimétricas de poder, crean y reproducen estrategias para su permanencia y la consecución de sus intereses (SCHMITT; SILVA, 2016).

En el caso colombiano, se evidencia que las reglas de transacción y estructuras de gobernanza que definen las formas de operación de los programas de alimentación limitan la participación de las asociaciones campesinas y de la comunidad escolar, agentes desafiadores, quienes ocupan espacios menos privilegiados y su influencia en el campo es reducida y está condicionada al esquema dominante. En cuanto, otros actores, los beneficiarios con posición privilegiada, acaparan o fomentan el acaparamiento de los mercados institucionales.

No obstante, como excepción a la regla, algunos fenómenos locales surgen para superar este impase a través de la agencia de múltiples actores estatales y no estatales. El caso de estudio investigado emerge como una estrategia de reconexión de la producción y el consumo local de alimentos dentro de los programas públicos de alimentación con efectos positivos sobre los componentes de seguridad alimentaria y el desarrollo rural sustentable.

3.2 El Programa de Alimentación Escolar y las dinámicas de las compras públicas del PAE en el municipio de Granada en el período 2012-2015

El PAE es una estrategia estatal desarrollada desde 1941. Actualmente, opera bajo el enfoque de protección integral con el objetivo de garantizar el acceso y la permanencia de las niñas, niños y adolescentes en el sistema educativo oficial, a través del suministro de un complemento alimentario que cubre un porcentaje de calorías y nutrientes durante el calendario escolar (MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL [MEN], 2015a). En el año 2015, treinta municipios el departamento de Antioquia habían avanzado en el proceso y gestionado el programa de forma descentralizada. Por otra parte, a nivel nacional, la figura de compras de alimentos producidos localmente por organizaciones pequeñas y/o lideradas por campesinos de la región existe con el objetivo de promover el desarrollo rural, los alimentos autóctonos y el impulso a las economías locales (MEN, 2015a). No obstante, en la práctica, el impacto de estas figuras es muy débil. Las dificultades están directamente relacionas con la debilidad institucional, presupuestos reducidos que condicionan los recursos humanos y financieros disponibles, así como graves problemas de corrupción y mafias que operan el programa (FAO, 2013b; MEN, 2016).

El elemento principal de la desestabilización de los mercados institucionales es la monopolización de los contratos públicos que fomenta la deficiente prestación del servicio, la priorización de los significados basados solamente en la ganancia económica, así como cadenas de suministro de productos y servicios desconectadas. Estos fenómenos son agravados por la incapacidad del Estado para monitorear y gestionar el programa y por los ineficientes mecanismos de denuncia y participación ciudadana, como demuestra las siguientes declaraciones:

Los requisitos son bastantes complejos para que ellos puedan acceder a esos pliegos de peticiones... Es muy difícil que ellos sean un operador, aunque no imposible. Adepag pudo ser un operador, pero con muchas ayudas como fue la ayuda de las Juntas de Acción Comunal y las ayudas de la voluntad política del alcalde. Fue un caso particular, pero en general ellos ni tienen acceso a los medios de consulta ni tampoco cumplirían todos esos requisitos... No hay apoyo de política pública, no hay una política que les favorezca a ellos y que ellos puedan apoyarse ahí, realmente no hay. (Gestor del programa, comunicación personal, 22 de julio de 2016).

Haciendo un recuento de la forma como se operó el programa, se evidencia que antes de ese periodo los recursos del restaurante escolar eran gestionados por cada Junta de Acción Comunal y los alimentos eran comprados en cada vereda y en las tiendas comunitarias. Esta gestión permitía no sólo garantizar una alimentación balanceada y de calidad que reconocía los hábitos alimenticios de los estudiantes, sino también la participación activa de la comunidad y el fortalecimiento de la economía local. Sin embargo, esta forma de gestión fue modificada parcialmente con la inserción de actores beneficiarios con posición privilegiada dentro del campo, como evoca la siguiente declaración:

Antes, como en el 98, hacían un convenio grande entre la Asociación de Juntas de Acción Comunal (ASOCOMUNAL), las cooperativas y la Gobernación. ASOCOMUNAL hacía un convenio con cada junta de acción comunal. En el período del alcalde anterior manejaron todo desde afuera. Cuando empezamos la alcaldía en el 2012 lo quisimos manejar volviendo a recuperar lo de antes, sobretodo porque se hizo parte de la agenda política. La gente administra muy bien la plata y los campesinos manejaban muy bien todos esos recursos. ¿Quién no va a manejarlo bien sabiendo que eso es la alimentación de los hijos de uno? (C. M. Giraldo, comunicación personal, febrero de 2016).

Enfocando en el estudio de caso, las compras públicas de alimentos en el municipio de Granada sufrieron diferentes transformaciones. La iniciativa de abastecer los comedores escolares con alimentos producidos localmente fue posicionada en el año 2011 desde las comunidades en la construcción de la agenda política: "Nuestro municipio la casa de todos". A pesar que entre el año 2012 y 2013, las Juntas de Acción Comunal compraban alimentos en sus territorios, la intermediación de varias entidades en la operación del programa conllevó a que el proceso fuera poco eficiente en términos económicos y logísticos. En este periodo, el programa fue gestionado por tres entidades: la Gobernación de Antioquia que colocaba los recursos financieros y que contrataba a la Universidad de Antioquia, quien a su vez, subcontrataba con operadores privados. En el año 2014, debido a las dificultades en las concepciones sobre la calidad de los alimentos, un operador privado gestionó la totalidad del programa comprando los alimentos a proveedores fuera del municipio.

En el año 2015, la emergencia de nuevas dinámicas dentro del mercado institucional fue liderada por la administración municipal la cual posibilitó la descentralización del programa. En términos prácticos, la ASOCOMUNAL aportó parte de la infraestructura y del capital inicial, en cuanto la Asociación de Pequeños Productores Agropecuarios de Granada (ADEPAG) asumió el papel de operador del programa procurando comprar directamente a los campesinos productores de alimentos locales alcanzando un monto de 17% del total de las compras, cerca de 75 millones de pesos en compras directas a las familias productoras del municipio y una cobertura de 1713 cupos. La financiación y ejecución se llevó a cabo a partir de cuatro acuerdos sucesivos: un Convenio Interadministrativo entre la Gobernación y el Municipio, un Convenio de Asociación entre el Operador ADEPAG y ASOCOMUNAL, una Adición presupuestal de la Gobernación al primer convenio y un Convenio entre el Operador ADEPAG y la Asociación Antioqueña de Cooperativas (CONFECOOP) en representación de la Cooperativa de Ahorro y Crédito CREAFAM.

Las compras públicas incluyeron frutas, verduras, huevos, fríjol, panela y una minuta industrializada producida por el grupo de panadería. El grupo de panadería consistió en una alianza estratégica entre la municipalidad, el operador y un grupo de mujeres víctimas de la violencia, quienes eran capacitadas y recibían un incentivo económico por el trabajo invertido en la producción de la minuta industrializada. De esta forma, al mismo tiempo que la municipalidad y el operador conseguían un menor precio de compra, se empleaba mano de obra local y se compraban materias primas producidas localmente para la elaboración de la respectiva minuta.

3.3 Los beneficios de la reconexión de producción y consumo

El fortalecimiento de las relaciones sociales de cercanía entre productores y consumidores y el acortamiento de las cadenas de abastecimiento del programa por la venta y entrega directa de algunos géneros alimenticios en las zonas rurales tuvieron efectos positivos sobre la eficiencia de los procesos. En primer lugar, la reducción de las distancias y del tiempo de transporte permitió la conservación de la frescura de los alimentos, la reducción de las externalidades y el aprovechamiento local de géneros alimenticios para el consumo. Por otra parte, la descentralización del programa eliminó la intermediación y consecuentemente redujo los costos de operación del programa. Finalmente, a diferencia de otros municipios donde los retrasos en la prestación del servicio de alimentación son recurrentes, la agencia estratégica de los actores permitió su suministro desde el primer día electivo.

En Granada, la ejecución directa de los recursos financieros provenientes de la Gobernación de Antioquia en cofinanciación con aportes de ASOCOMUNAL y de las cooperativas locales (COOGRANADA y CREAFAM) mejoró la calidad de la alimentación. Así mismo, la participación de la comunidad a través de los comités de restaurantes escolares en las veredas fomentó la veeduría social. Finalmente, la activación de las economías por la compra de alimentos producidos localmente generó la redistribución de la renta entre los agricultores de la región y un aumento de la circulación de capital entre la misma comunidad.

Abordando la concepción de calidad ampliamente, se identifica que la calidad es percibida más allá de sus atributos sensoriales o de inocuidad, abarcando parámetros intangibles como la cobertura, la calidad del producto y del servicio. En Granada, de un lado, se demandan productos pertenecientes a la lista de marcas permitidas con el objetivo de evitar riesgos de salud pública durante el consumo. Del otro lado, se contra argumenta que ese marco normativo es incapaz de asegurar mejores atributos de calidad de los alimentos, al mismo tiempo que restringe la participación de los productores locales y fomenta fenómenos de intermediación y desconexión. Siendo que, en ocasiones, la calidad y el precio de los productos pertenecientes a la lista de marcas son evidentemente desfavorables comparados con los alimentos producidos en el municipio. Según Fligstein (2002), la reconstrucción de cuadros interpretativos emerge por disputas dentro del campo que pueden redefinir las reglas de transacción, las concepciones de control y los acuerdos entre los actores dentro del mercado. De esta forma, nuevos arreglos institucionales se constituyen y dan lugar a modificaciones en las estructuras de gobernanza, las cuales definen nuevas relaciones de competición y cooperación dentro del campo (FLIGSTEIN, 2002, p. 33).

En el caso estudiado, en primer lugar, la capacidad de decidir cuáles alimentos son ofrecidos a los escolares quienes pertenecen al núcleo familiar o comparten relaciones sociales de cercanía con los productores, propicia una elección reflexiva y conflictiva sobre cuáles concepciones de control deberían de ser legitimadas para asegurar una mejor alimentación para los beneficiarios. Un factor fundamental fue el conocimiento de los agricultores sobre las prácticas agrícolas que dio lugar a reconsiderar el riesgo asociado al uso de agro-tóxicos en algunos cultivos e influenció un cambio de paradigma sobre cuáles alimentos eran mejores y más seguros para la alimentación de las niñas, niños y jóvenes, lo que es evidente en las siguientes declaraciones:

Otra cosa que le dije a la interventora, ustedes exigen marca y calidades pero no están viendo cuál alimento le están dando a la familia. Por ejemplo, piden tomate de árbol para el jugo, si supieran el daño que trae el tomate de árbol por lo químicos. Pero ustedes no miran eso, que al tomate de árbol tienen que colocarle los peores peores químicos. Hay que ver qué es lo que están colocando en el plato de los niños y el tomate de árbol si deben sacarlo de ahí. (M. T. Giraldo, comunicación personal, 16 de abril de 2016).

Don Marco nos decía que si por él fuera no les daba tomate ni jugo de tomate a los niños. No dábamos el tomate porque el tomate era algo que requería muchos químicos. (M. M. Hoyos, comunicación personal, 22 de mayo de 2016)

3.4 Construcción social de mercados y empoderamiento de actores locales

La construcción social de mercados permite la ejecución de actividades coordinadas entre los diferentes actores e instituciones que buscan una meta colectiva en común (FLIGSTEIN; DOUG, 2012). Los actores estratégicos reconocen como concepción en común el mejoramiento de la alimentación de los beneficiarios del programa y como orientador de su reflexividad la capacidad que cada individuo tiene para ser agente constructor del bienestar social, como se indica en las siguientes declaraciones:

Eso nos llevó a que la gente se apropiara del restaurante escolar, la señora decía, a mi no me paguen las cebollas, yo esta semana doy las cebollas y esa platica déjela para que compremos los implementos de aseo para la escuela o el gas. (L. Quintero, comunicación personal, 23 de febrero de 2016).

Mientras que habían otros productos que venían de fuera, como el arroz y el aceite, lo compraban en la tienda comunitaria de la misma vereda, como era para el restaurante escolar se lo daba a precio casi igual que el precio al por mayor, aún siendo en las veredas. (L. Quintero, comunicación personal, 23 de febrero de 2016).

Al involucrar a la comunidad en estos procesos se evidenció que las dinámicas dentro del programa no se limitaron solamente a valores económicos de interés por el lucro, sino a una construcción social de mercado reflejada en el empoderamiento de las comunidades y en los esfuerzos interinstitucionales coordinados que re-significaron el papel de la alimentación escolar para el desarrollo rural, así como dio lugar a una mayor capacidad de la comunidad escolar para monitorear y sugerir mejoras a la forma de ejecución del programa.

Por otra parte, los cambios en las dinámicas de compra de alimentos permitió la emergencia de estrategias complementarias que impactaron directamente en la satisfacción de los beneficiarios y de los productores, quienes también representaban a la comunidad escolar. Una estrategia adoptada fue el reconocimiento de la labor que las madres comunitarias cumplen en la preparación de los alimentos, como se afirma a continuación:

Las mamás tienen que hacer de comer allá, ellas se rotan porque no hay plata para nosotros pagar la manipuladora, entre todos la platica que se recolectaba se le reconocía para las madres y así ellas iban más contentas a trabajar. (L. Quintero, comunicación personal, 23 de febrero de 2016).

Así mismo, el eficiente uso de los recursos económicos tuvo grande éxito debido a la coordinación de diferentes actores locales permitiendo su reinversión en el mismo programa. En consonancia, la gestión municipal y el trabajo conjunto de varios actores e instituciones permitieron la cobertura del servicio de alimentación durante todo el periodo electivo, resultado que superó las expectativas de los entes de monitoreo y control del programa, como se sugiere a continuación:

Contraloría nos felicitó por como manejamos los recursos muy bien, porque ellos no sabían cómo manejábamos ese proceso, se les explicó y les pareció muy buena la forma como se administraban los recursos, porque se pudo verificar que la plata rendía. (C.M. Giraldo, comunicación personal, 18 de febrero de 2016).

Uno de los argumentos movilizados para sustentar las acciones desarrolladas por los actores fue la preocupación por la seguridad alimentaria y nutricional de los beneficiarios, y causalmente la continuidad del programa y la calidad de la alimentación recibida. De esta forma, las Juntas de Acción Comunal y las asociaciones locales al estar compuestas por individuos que son padres de familia de los beneficiarios y a su vez socios productores de alimentos, jugaron un papel fundamental no sólo en la aplicación de mecanismos de veeduría social, sino también en el aporte material e inmaterial a la alimentación de sus hijos, así como se relata a continuación:

El restaurante garantizaba tener una alimentación buena porque eran sus hijos los que estaban allá y garantizaba también la sostenibilidad en el tiempo, o sea no había peligro que los niños se iban a desnutrir porque ellos desde sus casa ponían los productos que faltaban para dar el almuerzo que como siempre se ha brindado. (C.M. Giraldo, comunicación personal, 18 de febrero de 2016).

Para sintetizar, dentro de las nuevas dinámicas que emergieron en el proceso se identifica que los actores locales, estatales y no estatales, emplearon habilidades sociales que dieron lugar a la creación, interpretación y soporte de significados, identidades, intereses y mundos compartidos. De esta forma, a través de la agencia y la movilización colectiva se desarrollan acciones en redes con actores estratégicos para la consecución de metas en común (FLIGSTEIN; DOUG, 2012, p. 51).

3.5 El desarrollo rural sustentable y la importancia del trabajo interinstitucional

El municipio de Granada cuenta con un total de 9.319 habitantes de los cuales el 49,8% viven en las zonas rurales. El municipio cuenta con una amplia producción de panela, plátano, yuca y frutales (cítricos, guayaba, guanábana y mora), así como zanahoria, papa, frijol, ahuyama y alverja (ZULUAGA; QUINTERO, 2012). La producción campesina de alimentos tiene un gran protagonismo para la seguridad alimentaria debido a su capacidad de abastecer mercados de la región. Existen cerca de 10 organizaciones sociales rurales que se dedican a la producción agrícola, la transformación agroindustrial por medio del trabajo familiar y la comercialización de alimentos en pequeña escala, con avances notables en la producción de leche pasteurizada de la Asociación de Ganaderos (ASOGRAN) y la producción de mora en gran escala por la Asociación de Agricultores del municipio (ASOAGRICULTORES). Adicionalmente, la Asociación de Productores de Granada (ADEPAG) por cerca de 10 años se ha dedicado a la venta de productos orgánicos. En los últimos 4 años, ADEPAG ha desarrollado campañas locales por una alimentación sana y para la venta directa de alimentos en circuitos cortos comercialización que fomentan las relaciones de confianza entre los productores y los consumidores. Esta integración permite el desarrollo de capacidades sociales al mismo tiempo que fomenta la apertura de nuevas posibilidades y caminos alternativos en medio de reglas y normativas restrictivas que se han impuesto en el sistema alimentario actual (ZULUAGA; QUINTERO, 2012).

Por otra parte, cabe resaltar que Colombia actualmente afronta grandes desafíos en la búsqueda de construir una paz estable y duradera después de más de cuatro décadas de conflicto armado que ha afectado en mayor proporción a las zonas rurales. Según cifras oficiales del municipio de Granada, en el periodo comprendido entre 2000 y 2005, se efectuaron entre 500 y 600 asesinatos, se presentaron 11 masacres y se reportaron 49 víctimas de ejecuciones extrajudiciales, 81 casos de desaparición forzada, 77 víctimas de minas antipersonales y 136 casos de saqueos contra la propiedad privada. Según el Plan Integral Único para la atención la población afectada por el desplazamiento forzado, una reducción de la población de 18.000 a 9.344 personas se reportó solamente entre los años 2001 y 2003 (MUNICIPIO DE GRANADA, 2013). De manera general se podría decir que esta tragedia social, no solamente representó daños colectivos debido a la destrucción de vías de comunicación e infraestructura de servicios públicos, sino también ocasionó graves daños al tejido social del territorio comprendido como espacio de desarrollo de la vida cotidiana de la comunidad, estrechamente ligado con la vida social, económica y cultural de sus pobladores.

Una declaración de un productor quien fue desplazado por el conflicto armado relata su condición actual durante el retorno:

Yo no es que diga que en la ciudad me está yendo mal, sino que a mí me gusta mucho la finca...El gobierno debería ayudar más al campesino. El trabajo del campesino es el trabajo más desagradecido y es el trabajo que más debería de agradecer la gente, porque son los que le dan la comida a la gente de la ciudad... Quiero venir a sembrar comida como un berraco aquí, fríjol, maíz. Venga en tres meses o cuatro para ver esta finca bien montadita. (productor campesino, comunicación personal, febrero de 2016).

De esta forma, la generación de fuentes de empleo y la distribución de renta para la reproducción social de medios de vida en las zonas rurales son desafíos que deben estar en la agenda política municipal, departamental y nacional, no solo por la deuda social y económica que el Estado colombiano tiene con los afectados por el conflicto armado, sino también como una forma de reactivar las economías locales asegurando las garantías de no repetición de hechos de violencia.

Específicamente, la alimentación escolar se posiciona en las discusiones teóricas y políticas al tener el potencial para trascender de ser reconocida como una estrategia de asistencia social a una política que dinamice el desarrollo económico local. Adicionalmente, los actores y las instituciones como agentes de cambio pueden reforzar el vínculo estrecho entre la agricultura y la alimentación a través de las compras públicas para el abastecimiento de restaurantes escolares siendo, para el caso particular colombiano y para otros países, un mecanismo de reconstrucción del tejido social debido a los múltiples efectos positivos que la alimentación pública puede generar para la reproducción de medios de vida en las zonas rurales.

Las experiencias de adquisición directa de alimentos en el municipio de Granada evidencian resultados positivos al incentivar el desarrollo económico local. En primer lugar, el mercado institucional resultó ser conveniente para la comercialización de alimentos debido a ventajas diferenciadas respecto a otros mercados. A pesar que al inicio la estrategia fue vista con recelo entre los productores, las ventajas relacionadas con un mayor reconocimiento monetario reflejado en mejores precios de comercialización y precios constantes durante todo el año, potencializó el voz a voz entre los productores e condujo al aumento en el interés de abastecer este mercado institucional.

Se reconoce que las compras públicas en condiciones favorables, tanto para los productores cuanto para los operadores, son una herramienta efectiva para incentivar la producción de alimentos porque un mercado y un abastecimiento asegurados aumentan el interés de planear y garantizar las condiciones necesarias para que estas negociaciones sean efectivas y exitosas. Sin embargo, para asegurar elementos como precios competitivos, cantidades suficientes, el cumplimiento de parámetros de calidad y la vinculación de las asociaciones a los contratos públicos para el abastecimiento de alimentos, es indispensable la intervención gubernamental y no gubernamental que coloque a disposición los medios productivos y las herramientas institucionales para garantizar la producción local de alimentos y su correspondiente compra institucional. De esta forma, los actores estatales estratégicos emergen como agentes importantes para la estabilización del mercado institucional como campo, así como crear nuevos mercados, corregir fallas organizacionales de las firmas y las incertezas del mercado, resolver conflictos y respaldar financieramente las iniciativas de inversión estatal (FLIGSTEIN, 2002, p. 87).

En el estudio de caso, algunas estrategias de asesoramiento técnico, proyectos productivos y mecanismos de certificación fueron desarrolladas conjuntamente por la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA), FAO y por el Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional de Antioquia (MANA) con el objetivo de asegurar que los productos cumplieran con los requerimientos exigidos y que la producción fuera sostenible. Así mismo, contribuciones físicas, económicas e inmateriales celebradas entre la Administración Municipal, la Gobernación de Antioquia, ASOCOMUNAL, ADEPAG, cooperativas y asociaciones de productores, fortalecieron las capacidades de gestión institucional dentro y fuera del programa. Finalmente, los factores que condujeron al éxito de la estrategia fueron la capacidad institucional para articular y movilizar recursos, así como la funcionalidad y la apertura de los espacios de participación social y el empoderamiento de los actores locales en la (re)definición de las agendas.

3.6 Lecciones aprendidas

La operación centralizada de los programas de alimentación fomenta la desconexión entre producción y consumo debido a los complejos arreglos jurídicos y financieros que excluyen a las asociaciones campesinas durante los procesos de licitación pública y reproducen los fenómenos de apropiación de los contratos por monopolios de empresas privadas, como lo expresa la siguiente declaración:

La descentralización es un éxito para la inclusión, porque por eso también hubo oportunidades para que se le comprara a los agricultores. Cuando es centralizado es un monopolio muy grande donde ellos (los operadores) ya tienen todo amarrado. Todo amarrado quiere decir que ellos trabajan con grandes superficies, con gente muy grande, que tienen logística, eso de verdad es un negocio. (Gestor del programa, comunicación personal, 22 de julio de 2016).

De esta forma, la descentralización del Programa de Alimentación Escolar fundamentada en principios de autonomía permite el desarrollo de nuevas dinámicas en los municipios, aún con un escaso alcance a nivel nacional y con serias limitaciones normativas dentro de los esquemas de ejecución descentralizada del programa. Por ejemplo, el requisito de la marca es una limitante que impide que ciertos productos sean comercializados al no estar incluidos en la lista de marcas autorizadas, como se indica a continuación:

Las dificultades más grandes eran que nos estaban exigiendo marca e hicimos varias reuniones para manifestarnos ante la Gobernación que no era posible, que como nos iban a exigir esas marcas sabiendo que se garantizaba que en los trapiches (pequeños molinos de caña de azúcar) hubieran buenas prácticas de manipulación, que del fríjol se manejaban unas buenas prácticas agrícolas y que al huevo se le hacía seguimiento a los galpones por parte de la UMATA. (M.C. Giraldo, comunicación personal, 23 de febrero de 2016).

Así mismo, otra limitante es la falta de infraestructura para cocinar, servir y consumir los alimentos que restringe el abastecimiento de alimentos frescos, al mismo tiempo que demanda la implementación de otras estrategias para conseguir dar una alimentación saludable con alimentos locales, como fue el caso del grupo de panadería con la elaboración de alimentos listos para el consumo. Sin embargo, se reconoce que esas limitantes pueden ser superadas por la coordinación conjunta con la comunidad escolar y el respaldo institucional municipal y departamental.

El caso de estudio evidencia que la consecución del éxito dependió de la capacidad de gestión coordinada de los recursos financieros públicos y privados, así como otros recursos materiales e existenciales como infraestructura, logística, trabajo y veeduría, entre diferentes instituciones y actores locales. Por ejemplo, el mejoramiento de las minutas y el aumento en la cobertura estuvieron relacionados con acciones como la cofinanciación del programa con aportes de ASOCOMUNAL, la administración municipal y las cooperativas, así como el soporte brindado por los productores de panela y mora con el préstamo de la bodega y la logística en transporte, respectivamente, entre otras acciones.

Por otra parte, la gestión pública cuando existe voluntad política para activar las economías locales y mejorar la condición nutricional de la población puede generar avances complementarios y cambiar el paradigma que considera la alimentación escolar sólo como estrategia de asistencia social hacia una política que integra elementos como el fortalecimiento productivo, la generación de ingresos, la distribución de renta, la mejoría de las condiciones de vida y el desarrollo comunitario de las poblaciones rurales, como enfatiza esta declaración:

Yo le garantizo que cuando ya sabían que cada 15 días sacaban sus productos, yo creo que esas personas no van a pedir un subsidio o una ayuda porque ya sentía que el municipio estaba comprando los productos, ya se sentía una ganancia doble. Porque se está entregando a los niños y también se le está facilitando al campesino, al productor un precio justo a sus productos. (C.M. Giraldo, comunicación personal, 18 de febrero de 2016).

Así mismo, el fomento de acciones de divulgación de la estrategia y el fortalecimiento de espacios de negociación entre los productores, los operadores y la comunidad escolar, permiten conocer la oferta y demanda de alimentos, vincular más agricultores al programa, aumentar la oferta de alimentos, así como fijar, renegociar y mantener precios justos para ambas partes, lo que resulta puede ser más económico en términos de precios y de logística que comprar alimentos fuera del municipio, como indica la siguiente declaración:

La plata manejada por las Juntas de Acción Comunal rinde más y los alimentos comprados en la misma vereda son de mejor calidad. Sabiendo que los alimentos se compran a las mismas personas de Granada, la plata queda en el mismo municipio, a la misma gente del pueblo. (Productor de Granada, comunicación personal, 9 de abril de 2016)

Las compras públicas de alimentos impactaron favorablemente a múltiples ejes del plan de desarrollo a la vez que fortalecieron las dinámicas de organización y participación social, la activación de la economía local, así como la reproducción y permanencia de la población en el medio rural, como indican las apreciaciones de los gestores del programa:

Son muchos grupos que realmente se vieron beneficiados, sabemos que no fueron solamente las asociaciones, sino los niños al recibir una alimentación de buena calidad con los mismos productos del pueblo y fortaleciendo la economía local. Son todos los procesos articulados, lo más importante es que a los niños les esté llegando (el alimento) y ellos estén satisfechos también con lo que les llega. (M.C. Giraldo, comunicación personal, 23 de febrero de 2016)

(Este mercado institucional) movía la economía local porque son entre 400 o 500 millones de pesos al año"... "Los agricultores dicen que es una oportunidad muy buena, que eso dinamiza las ganas de estar en el campo"... "Prácticamente el precio que se pactó en enero fue el que se concertó hasta el final de año, eso genera ganas de planificar. ¿Para qué planifico si es que yo vendo solo el día que saque los productos? (C. M. Giraldo, comunicación personal, 18 de febrero de 2016).

4 CONSIDERACIONES FINALES

La construcción social del mercado analizado demuestra que la alianza entre actores desafiadores junto con actores estatales y no estatales posibilitó la efectividad y la eficiencia de la vinculación de los productores locales de alimentos al mercado institucional. La sinergia de esta vinculación permitió el desarrollo de procesos comunitarios que posicionaron a la alimentación pública como agente de desarrollo rural sustentable. En primer lugar, resultó ser un mecanismo efectivo para fortalecer la economía campesina al aproximar la producción de alimentos locales con el consumo de alimentos frescos y saludables. Lo anterior permitió el fortalecimiento productivo, la generación de ingresos, la distribución de renta y la mejoría de las condiciones de vida de la población rural.

Así mismo, la forma descentralizada de ejecución del programa y el trabajo coordinado también mejoró las condiciones de suministro de la alimentación, en términos de logística, calidad, estabilidad, continuidad y cobertura. La estrecha relación social y de cercanía entre agricultores campesinos y la población beneficiaria permitió una elección reflexiva sobre cuáles concepciones de control deberían de ser legitimadas para asegurar una mejor alimentación.

No obstante, la vinculación de las asociaciones de productores campesinos a estos mercados institucionales en Colombia está sujeta a la necesidad de reformular los cuadros normativos nacionales actuales para la operación del programa, siendo que existen múltiples factores que actualmente limitan las estrategias de compras públicas. Estos factores son las dificultades que los municipios afrontan para descentralizar la gestión pública, los estrictos criterios de calidad que incluyen el requerimiento de una marca autorizada por la Gobernación de Antioquia y la necesidad de asegurar una institucionalidad funcional, efectiva e integral para la ejecución de los programas de alimentación.

Afrontando los desafíos relacionados con la construcción de una paz estable y duradera en Colombia, los programas de alimentación pública tienen la necesidad de trascender de la concepción de ser programas asistencialistas a ser mecanismos efectivos de desarrollo rural, con énfasis en la integración de agendas públicas para el fomento de ambientes alimentarios sustentables. Por esta razón, mecanismos efectivos que permitan la reactivación de las economías locales a través de la construcción social de mercados para asegurar la no repetición de hechos de violencia y permitir la inclusión social y productiva de comunidades rurales deben ser visibilizados a partir de estudios que contribuyan a posicionar estas discusiones en la agenda pública intersectorial de seguridad alimentaria y derecho a la alimentación.

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Fechas de Publicación

• Publicación en esta colección
  Jan-Mar 2018

Histórico

• Recibido
  26 Abr 2017
• Revisado
  18 Jul 2017
• Acepto
  04 Ago 2017