Crime ambiental praticado pelo poder público municipal: uma análise sobre a aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa

Environmental crime practiced by the municipal public power: an analysis on the applicability of the Administrative Improbity Law

Delito ambiental cometido por la administración municipal: un análisis de la aplicabilidad de la Ley de Improbidad Administrativa

Resumo

O presente trabalho aborda a relação entre o Estado e o meio ambiente, objetivando avaliar os inquéritos abertos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP) e pelo Ministério Público Federal (MPF) de Jales, da 24ª e 37ª Subseção Judiciária Federal, a coerção e a sanção dos crimes ambientais de atos e/ou omissões dos agentes públicos municipais (prefeitos) perante a Lei de Improbidade Administrativa, decorrente do dano ambiental. O estudo foi realizado por meio de coleta de dados com o MPSP e o MPF de 48 municípios da região noroeste paulista, em procedimentos abertos no período de janeiro de 2008 a agosto de 2021, cujos réus fossem prefeitos e municípios. Após a coleta de dados, houve a tabulação e a correlação com a bibliografia, a legislação e a jurisprudência encontrada. Identificou-se que foram abertos 120 procedimentos, e a maioria desses inquéritos evoluiu para ações civis públicas pelo MPSP, sendo que grande parte deles eram inquéritos civis, enquanto os restantes eram inquéritos policiais. Além disso, o MPF de Jales abriu um total de 606 procedimentos, e a maioria deles evoluiu para ações civis públicas. Conclui-se que o MPSP das comarcas e o MPF de Jales vêm cumprindo o dever constitucional na proteção ambiental; entretanto, identificou-se que os prefeitos acabam não sofrendo sanções da Lei de Improbidade Administrativa por crimes ambientais. Observou-se que o principal objetivo do Ministério Público Estadual e do Federal é a reparação do dano e a cessação da atividade que o gera, e não a coerção do agente que pratica ou omite ações geradoras do dano ambiental.

Palavras-chave
meio ambiente; danos ambientais; ação civil; agente público

Abstract

The present paper approaches the relationship between the State and the environment, aiming to evaluate the inquiries opened by the Public Ministry of the State of São Paulo (MPSP) and by the Federal Public Ministry (MPF) of Jales, of the 24th and 37th Federal Judiciary Subsection, the coercion and the sanction of environmental crimes of acts and/or omissions of municipal public agents (mayors) in the face of the administrative improbity law, arising from environmental damage. The study was carried out by collecting data from the MPSP and MPF from 48 municipalities in the northwest region of São Paulo, in procedures opened from January 2008 to August 2021 whose defendants were mayors and municipalities. After data collection, there was a tabulation and correlation with the bibliography, the legislation and the found jurisprudence. It has been identified that 120 proceedings were initiated, and the majority of these investigations lead to public civil actions by the MPSP, with most of them being civil inquiries, while the remaining ones were police inquiries. Additionally, the MPF in Jales opened a total of 606 proceedings, and the majority of them evolved into public civil actions. It is concluded that the MPSP of the districts and MPF of Jales have been fulfilling the constitutional duty in environmental protection; however, it was identified that the mayors end up not suffering sanctions from the Administrative Impropriety Law for environmental crimes. It was observed that the main objective of the MPSP and the MPF is the restoration of the damage and not the coercion of the agent who carries out or omits actions that lead to environmental damage.

Keywords:
environment; environmental damage; civil action; public agent

Resumen

Este trabajo plantea la relación entre el Estado y el medio ambiente, con el objetivo de evaluar las investigaciones abiertas por el Ministerio Público del Estado de São Paulo (MPSP) y el Ministerio Público Federal (MPF) de Jales, de la 24ª y 37ª Subsección Judicial Federal, la coerción y sanción de los delitos ambientales de los actos y/u omisiones de los agentes públicos municipales (alcaldes) a la luz de la Ley de Improbidad Administrativa resultante de los daños ambientales. El estudio se condujo por medio de la recolección de datos del MPSP y del MPF de 48 municipios de la región Noroeste del Estado de São Paulo, en los procedimientos abiertos en el período de enero de 2008 a agosto de 2021 cuyos demandados eran alcaldes y municipios. Una vez recopilados los datos, se procedió a su tabulación y correlación con la bibliografía, la legislación y la jurisprudencia encontradas. Se ha identificado que se iniciaron 120 procedimientos, y la mayoría de estas investigaciones conducen a acciones civiles públicas por parte del MPSP, siendo la mayoría de ellos investigaciones civiles, mientras que los restantes fueron investigaciones policiales. Además, el MPF en Jales abrió un total de 606 procedimientos, y la mayoría de ellos evolucionaron hacia acciones civiles públicas. Se concluye que el MPSP de las comarcas y el MPF de Jales han cumplido con el deber constitucional de protección ambiental, sin embargo, se comprobó que los alcaldes terminan por no sufrir sanciones según la Ley de Improbidad Administrativa por delitos ambientales. Se obervó que el principal objetivo del MPSP y del MPF es la reparación del daño y la cesación de la actividad que lo genera, y no la coerción del agente que realiza u omite acciones generadoras del daño ambiental.

Palabras clave
medio ambiente; daño ambiental; acción civil; agente público

1 INTRODUÇÃO

Sabe-se que a preservação ambiental é um tema atual e está presente na agenda de quase todas as esferas da sociedade civil e do setor público, sendo um dos principais desafios do século XXI, tendo em vista que a sobrevivência do ser humano está correlacionada à preservação do meio que ele habita.

Constata-se que a busca pelo capital incessante, sem planejamento, acarreta problemas ambientais, como a poluição do ar e das águas, a contaminação do solo e a erradicação de florestas, e tem como consequência a degradação da biodiversidade da fauna e flora.

Pode-se citar o descarte de materiais tóxicos e dejetos, associados ao crescimento urbano acelerado, problemas ambientais que demandam soluções urgentes e empenhos das classes política e social.

Assim, percebe-se que a proteção ao ambiente depende de implantações de políticas públicas e de ações governamentais para que não seja apenas uma utopia, tornando-se uma realidade que promova, de fato, mudanças de hábitos e de valores sociais, visando a proteção ambiental.

Nesse contexto, surge a responsabilidade ao agente público, que atua de forma direta aos interesses públicos e aos princípios norteadores da Gestão Pública, e que se torna sujeito de deveres ao permitir que provoquem ou realizem danos ao ambiente.

No art. 225 da Constituição Federal de 1988, fica estabelecido que o Estado exerce função de destaque no controle do patrimônio ambiental, ou seja, todas as atividades potencialmente lesivas ao meio ambiente estão sob sua tutela. Nessa ótica, o Estado responde, de forma solidária, por dano ambiental provocado por terceiros, o que causa problema de moralidade em função dos atos e das ações dos gestores públicos, iniciando a discussão acerca da caracterização da improbidade administrativa, em relação a atos das administrações públicas municipais (Brasil, 1988).

Probidade é “o dever de o funcionário público servir a administração com honestidade, procedendo no exercício de suas funções, sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer” (Caetano, 1997 apudSilva, 2005, p. 669). No mesmo sentido, Ferreira (1994, p. 69), entende “como ato de improbidade todo e qualquer ato que violente a moralidade pública”.

Destaca-se que os casos de improbidade administrativa resultantes de atos prejudiciais ambientais têm, em sua essência, um grave potencial lesivo, não só pelo dano material causado, mas também pela danosa repercussão social, disseminando o descrédito das instituições públicas e agredindo os princípios basilares da ordem jurídico-constitucional positivada.

O agente público decorre em crimes de improbidade administrativa quando tem uma conduta irresponsável, faz afirmação falsa ou enganosa, omite a verdade, sonega informações, concede licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais ou deixa de cumprir obrigação de relevante interesse ambiental (Milaré, 2011).

Em 1998, o Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP) propôs a primeira ação civil de responsabilidade por improbidade administrativa em matéria ambiental, com pedido de liminar, em face da então secretária do Meio Ambiente do Estado de São Paulo, da coordenadora da Coordenadoria de Licenciamento Ambiental e de Proteção de Recursos Naturais (CPRN), da diretora do Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental (DAIA) e da Empresa Brasileira de Parques S/C Ltda., tendo por escopo a anulação da licença prévia irregularmente concedida e a condenação das servidoras públicas por ato de improbidade administrativa, portanto, enquadrando, pela primeira vez, em crimes de improbidade administrativa os atos praticados por agentes públicos em prejuízo ao patrimônio ambiental (Sirvinskas, 2010).

Em face do exposto, o presente estudo objetivou avaliar os inquéritos abertos pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP) e pelo Ministério Público Federal (MPF) de Jales, da 24ª e 37ª Subseção Judiciária Federal, a coerção e a sanção dos crimes ambientais de atos e/ou omissões dos agentes públicos municipais (prefeitos) perante a Lei de Improbidade Administrativa, decorrente do dano ambiental.

2 REVISÃO DA LITERATURA

2.1 Meio ambiente

A qualidade de vida do indivíduo vem se deteriorando a cada ano, sob a justificativa do crescimento desenfreado em busca do lucro incessante e tomando por base a falta de ações ou omissões dos órgãos públicos em busca do desenvolvimento econômico sustentável.

O crescente desenvolvimento econômico trouxe a extração e uso permanente de recursos naturais (água, solo, floresta, etc.), sem a preocupação com a reposição ou até a utilização consciente desses recursos, resultando em várias consequências negativas à vida humana, como escassez de recursos naturais e desastres ambientais, tal qual, por exemplo, o rompimento da barragem de Mariana (2015) e de Brumadinho (2019), no estado de Minas Gerais, Brasil (Freitas et al., 2019).

Diante da possibilidade de extinção dos recursos naturais mais utilizados nas décadas de 60 e 70, começam, a partir daí, as discussões para preservação do meio ambiente.

Consultando a legislação brasileira sobre a temática de proteção ao meio ambiente, verifica-se que os primeiros dizeres jurídicos estão presentes no Decreto n. 23.793/34 (Revogado), que “aprova o Código Florestal” e no Decreto n. 24.634/34 (Revogado), que “decreta o Código de Águas” (BRASIL, 1934a, 1934b); ou seja, são as legislações mais antigas que versam sobre a preservação ambiental.

No ano de 1964, identifica-se a preocupação do governo com o uso racional dos recursos naturais, editando a Lei n. 4.504, que “Cria o Estatuto da Terra”, em que se buscava a preservação da natureza e sua divisão, sendo regulamentada somente no ano de 1966, por meio do Decreto n. 59.566. Em 1965, institui a Lei n. 4.771, que “dispõe sobre o Código Florestal”, e a Lei n. 4.778, que “dispõe sobre a obrigatoriedade de serem ouvidas as autoridades florestais na aprovação de plantas e planos de loteamento para venda de terrenos em prestações”. Em 1967, criou-se a Lei n. 5.197, que “dispõe sobre a Proteção à Fauna”, e o Decreto-Lei n. 289, que “cria o Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal e dá outras providências”, com objetivo de criar mecanismos para se fazer cumprir o Código Ambiental e a Lei da Proteção à Fauna (Brasil, 1964, 1965a,1965b 1966, 1967).

Apesar da escassa legislação ambiental do início da colônia até o início do regime militar, houve uma pequena preocupação dos governantes, àquela época, com a preservação ambiental, talvez pela abundância de recursos naturais e pelo pouco uso da tecnologia naquela época, bem como o baixo índice populacional, associados à busca pelo desenvolvimento do país.

Destaca-se que, em 1972, na Suécia, ocorreu a “Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano”, denominada Conferência de Estocolmo. A referida conferência é um marco internacional no debate às questões ambientais, permitindo, a partir daí, traçar as primeiras ações concretas de proteção ambiental (Braga, 2009; Dias, 2017).

Segundo os autores Duarte (2015) e Dias (2017), os representantes do Brasil na Conferência manifestaram-se contra as práticas de preservação ambiental, alegando que as referidas medidas apresentadas seriam restritivas ao desenvolvimento do país.

Portanto, apesar do posicionamento dos representantes do Brasil, os quais deixaram claro que a proteção ambiental não era uma prioridade, verifica-se que a Conferência de 1972 foi de grande importância para começar a implementar ações de preservação ambiental, da qual resultou os 26 Princípios e o Plano de Ação para o Meio Ambiente, que continha um conjunto de 109 recomendações, centrado em três grandes tipos de políticas: “(a) as relativas às avaliações do meio ambiente mundial, o denominado “Plano Vigia” (Earthwatch); (b) as de gestão do meio ambiente; e (c) as relacionadas às medidas de apoio (como a informação, educação e formação e especialistas); [...]” (Soares, 2003).

O conceito de meio ambiente é estabelecido pela Política Nacional do Meio Ambiente, por meio da Lei n. 6.938, de 3 de dezembro de 1981 em seu artigo 3º, inciso I, em que se destaca: “Art. 3º. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I - Meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas (Brasil, 1981)”

A Lei 6.938/81 trouxe uma definição de meio ambiente de forma muito ampla, estendendo-se à natureza como um todo, de forma interativa e integrativa (Machado, 2011). Portanto, verifi-ca-se que o meio ambiente é a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais, onde busca-se o desenvolvimento ordenado da vida em todas as suas formas (Silva, 2019).

A Constituição Federal de 1988 trouxe um capítulo sobre meio ambiente, cuja redação do caput do Art. 225 é muito clara:

Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (Brasil, 1988).

Verifica-se que esse capítulo VI, sobre meio ambiente, é um grande reconhecimento à preservação ambiental, proporcionando a implantação de ações pelo Poder Público e da coletividade em busca do desenvolvimento sustentável.

A CF de 1988 trouxe uma classificação de meio ambiente, sendo: meio ambiente natural, meio ambiente artificial, meio ambiente cultural e do trabalho. Objetivou-se dar ênfase em dois objetos de proteção ambiental, a saber: o meio ambiente e a qualidade de vida (Fiorillo, 2020).

Buscando uma efetiva defesa do meio ambiente, foram normatizados instrumentos que pudessem ser utilizados pelo cidadão e por entidades, objetivando essa responsabilização pelos danos causados. Segundo Milaré (2011, p. 1073):

[...] sendo o meio ambiente um bem de uso comum do povo, insuscetível de apropriação por quem quer que seja, não bastava, para a sua eficaz tutela, apenas se erigir cada cidadão num fiscal da natureza, com poderes para provocar a iniciativa do Ministério Público, mas era de rigor assegurar-se o efetivo acesso ao Judiciário dos grupos sociais intermediários e do próprio cidadão em sua defesa.

Os instrumentos normatizados são extraprocessuais e processuais, sendo que os primeiros atendem a procedimentos de cunho investigatório e preparatório, objetivando produzir provas para ajuizamento de ação por parte do Ministério Público Estadual ou Federal.

Os instrumentos extraprocessuais são divididos em: inquérito civil, termo de ajustamento de conduta (TAC), audiências públicas, recomendações e inquérito policial.

Já os instrumentos processuais são iniciados após o término dos instrumentos extraprocessuais, ou seja, após toda a investigação e produção de provas que comprovem a autoria e a classificação dos atos ou omissões que caracterizem crimes, e são classificados como: ação civil pública, ação popular, ação direta de inconstitucionalidade, mandado de segurança coletivo, mandado de injunção e ação penal pública (Gavronski, 2010; Botelho, 2015).

Percebe-se que os representantes do governo, mesmo com a responsabilidade de buscar o desenvolvimento do país e com a necessidade de acompanhar e cumprir exigências internacionais, criaram várias leis que auxiliariam no processo de preservação ambiental, inclusive a Lei n. 7.347/85, que poderia ser suporte para responsabilização de indivíduos que causassem danos ao meio ambiente.

2.2 GESTÃO PÚBLICA E A IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Segundo Moraes (2013), pode-se definir administração pública, de forma objetiva, como uma atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve assegurando os interesses coletivos e, de forma subjetiva, como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas ao qual foi atribuída, por meio da lei, a função administrativa do Estado.

Ressalta-se que o meio ambiente pertence aos interesses coletivos, uma vez que o patrimônio ambiental é um bem de titular coletivo, devendo a gestão pública implementar ações de acordo com as normas de proteção ambiental.

Portanto, fica muito claro, diante das legislações existentes, que os gestores públicos têm a obrigação de cumprir as normas, objetivando a proteção do patrimônio ambiental e, caso não o façam, podem ser enquadrados no crime de improbidade administrava, sofrendo, assim, várias sanções.

Buscando complementar a legislação existente, e também a responsabilização de gestores públicos (prefeitos) que não cumprem, com eficiência e eficácia, o art. 37, § 4º da CF, editou-se a Lei Federal n. 8.429/92 (Lei da Improbidade Administrativa), em que ficaram claros os atos de improbidade administrativa, com suas sanções separadas em três grupos; o primeiro, referente aos atos que importam em enriquecimento ilícito; o segundo, aos atos que causam prejuízos ao erário; e o terceiro, aos atos que atentam contra os princípios da Administração Pública.

O gestor público tem o dever de probidade, em que suas ações e condutas vão nortear o mandamento constitucional, legitimando seus atos, e, em caso contrário, sanções de ordem civil, política, administrativa e penal serão aplicadas (Meirelles, 2020).

No art. 37, § 4º, da CF de 1988, fica muito claro que:

Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível (Brasil, 1988).

Sabe-se que existem diversas causas que contribuem para o ato de improbidade administrativa, como tendência de desvio de recursos públicos e desvio de poder, além da destruição da ética e da boa-fé nas relações e da intervenção na exploração de atividades econômicas, etc ., objetivando a concordância em ter benefícios próprios ou concedê-los a terceiros, ferindo a ética e a moral (Martins Júnior, 2012).

Diante das leis vigentes, é evidente que os administradores públicos têm a responsabilidade de aderir às regulamentações, com o objetivo de preservar o patrimônio ambiental. Em caso de omissão, podem estar sujeitos às penalidades relacionadas ao crime de improbidade administrativa.

A partir da Constituição Federal de 1988, positivou-se o combate à corrupção administrativa, pois, até então, a legislação cuidava apenas de um tipo de improbidade: o enriquecimento ilícito. Sob a nova ordem constitucional, e com a edição da Lei n. 8.429/1992, alargou-se a esfera de proteção do patrimônio público. O bem jurídico tutelado não é mais apenas o erário, mas também a própria probidade administrativa. Com isso, o controle se ampliou para abranger qualquer prática de corrupção que tenha ou não lesado concretamente o erário; destarte, não só o bem público material é tutelado, mas também a gestão ética e eficiente do patrimônio público. [...]. Desse controle não escapa a Administração Pública Ambiental, que está vinculada a um corpo de instrumentos legais no intuito principal de promover a preservação da qualidade de vida e o desenvolvimento sustentável. Arbitrariedade, omissões ou atos equivocados na promoção da gestão ambiental não podem ser tolerados, e para estes casos existem os remédios legais (controle interno e externo). Especificamente, para os casos de evidente corrupção administrativa, impõe-se o restabelecimento da integridade administrativa por meio da ação civil de responsabilidade por ato de improbidade. Tal controle está cada vez mais em evidência, uma vez que os entes e órgãos públicos passaram a ter relevante papel na fiscalização de atividades econômicas e na implementação de políticas públicas e realização de obra, gerenciando, muitas vezes, recursos destinados à proteção do patrimônio ambiental (Milaré, 2011, p. 885).

Evidencia-se que a eficiência e eficácia da Lei Federal n. 8.429/92 se dá principalmente em razão das sanções impostas por crime de improbidade administrativa ao gestor público, em que se tem a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública e o pagamento de multa, por não terem implementado ações para proteger e preservar o ambiente, que é um direito fundamental para as presentes e futuras gerações.

É importante enfatizar que, por meio da Lei Federal n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, houve alterações na Lei Federal n. 8.429/92, retirando da lei que danos causados por imprudência, imperícia ou negligência não podem ser mais configurados como improbidade, de forma a ser necessária a exigência do dolo para que os agentes públicos possam ser responsabilizados (Brasil, 2021).

Verifica-se que a vulneração do ambiente pelos agentes públicos está prevista em seu Art. 10, inciso X:

Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:

X - agir ilicitamente na arrecadação de tributo ou de renda, bem como no que diz respeito à conservação do patrimônio público; [...] (Brasil, 2021).

Entretanto, com a atualização da LIA pela Lei Federal n. 14.230/2021, houve a revogação dos incisos I e II do Art. 11., em que o gestor público, para ser enquadrado no ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública, deveria: “[...] praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competência; II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício; [...]” (Brasil, 2021).

Portanto, percebe-se que, para que o agente público seja denunciado pelo Ministério Público Estadual ou Ministério Público Federal em crime de improbidade administrativa ambiental, deverá ocorrer o dolo em suas ações ou omissões diante do patrimônio ambiental.

3 METODOLOGIA

O estudo foi realizado em 48 municípios (Figura 1), sendo que 44 municípios pertencem à 24ª Subseção Judiciária Federal de Jales, em São Paulo, e quatro municípios pertencem à 37ª Subseção Judiciária Federal de Andradina, localizados na região noroeste paulista. É importante salientar que os quatro municípios pertencentes à 37ª Subseção Judiciária de Andradina entraram no estudo, tendo em vista que, até 2013, eles pertenciam à 24ª Subseção Judiciária de Jales, onde já havia várias ações civis públicas tramitando.

Figura 1
Localização área de estudo

A área de estudo mantém uma vegetação diversificada, com a presença de remanescentes de floresta estacional semidecidual, mata ciliar, cerrado e vegetação aquática, com predominância de árvores como ipê, o jatobá, a aroeira e o angico, presentes ao longo das margens dos Rios Paraná e do Rio Grande (Instituto Agronômico [IAC], 2017). Observa-se que as vegetações presentes às margens dos rios têm um papel importante na preservação do ecossistema.

Inicialmente, foi feita a análise documental de todos os procedimentos abertos pelo MPF do município de Jales, no período de 2008 a 2021, em que figurassem como réus os prefeitos e municípios que pertencem à 24ª e à 37ª Subseção Judiciária Federal. Esse período foi escolhido em decorrência da disponibilização de dados em sistema de consulta processual.

Para complementar a pesquisa, houve a realização de análise documental dos procedimentos abertos pelo MPSP de mesmo período e dos 48 municípios da área de estudo, em que os dados foram organizados por comarcas.

Após a análise de todos os procedimentos propostos pelo MPF de Jales e pelo MPSP de cada comarca, identificou-se as ações ajuizadas na Justiça Federal e na Justiça Estadual (todas as instâncias), as quais foram consultadas, verificando-se o desfecho de cada uma.

Os dados levantados foram tabulados, gerando-se tabelas e gráficos, que foram sistematicamente confrontados com a bibliografia técnica específica, a legislação e as normas vigentes, além de livros, dissertações, teses, artigos científicos e acórdãos judiciais relativos ao tema.

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

Constata-se, na Tabela 1, que, no período de 2008 a 2021, foram abertos 120 procedimentos (inquéritos civis e policiais), destacando-se o MPSP de Jales, com 24% de procedimentos abertos, seguido de Santa Fé do Sul (22%), Fernandópolis (12,5%), Votuporanga (8%) e Auriflama (7,5%); enquanto pelo MPF de Jales, foram abertos 606 procedimentos (inquéritos civis), destacando-se a comarca de Santa Fé do Sul (77,72%), sendo classificados como réus os municípios de Rubinéia, Santa Fé do Sul, Santa Clara D’Oeste, Santa Rita D’Oeste, Três Fronteiras e a comarca de Estrela D’Oeste (10,72%).

Tabela 1
Procedimentos abertos pelos órgãos da Justiça Estadual e Federal

Comarcas	Inquéritos MPSP	Inquéritos MPF/Jales
Alvarez Florence	2
Auriflama	9	3
Cardoso	1	1
Estrela D’Oeste	4	65
Fernandópolis	15
General Salgado	4	2
Ilha Solteira		23
Indiaporã		5
Jales	29	9
Ouroeste	5
Palmeira D’Oeste	3	27
Parisi	1
Pereira Barreto	3
Santa Fé do Sul	26	471
Urânia	5
Valentim Gentil	3
Votuporanga	10
Total	120	606

Fonte: Dados da pesquisa (2021).

É importante salientar que esse número expressivo de inquéritos civis, abertos pelo MPF de Jales, deve-se ao fato de que esses municípios contam com rios e lagos de formação natural e/ou de reservatórios artificiais, onde houve a exploração turística e, consequentemente, a construção de ranchos; ou seja, as margens foram antropizadas, sendo dever do gestor público realizar as intervenções necessárias, objetivando a proteção ambiental.

Registra-se que, consultando as ações judiciais propostas, os municípios foram incluídos como réus, tendo em vista que não exerceram sua função de fiscalização dessas áreas; ou seja, não cumpriram sua função de defensores do patrimônio público, como preceitua o Art. 23 da CF de 1988 (Brasil, 1988).

Dos procedimentos abertos pelo MPSP, identificou-se que 90% foram de inquéritos civis e 10% de inquéritos policiais, enquanto que, no caso dos procedimentos abertos pelo MPF/Jales, 99,8% dos inquéritos evoluíram para ações civis públicas e 0,2% evoluíram para formalização de um Termo de Ajustamento de Conduta (TAC).

O inquérito civil tem por finalidade obter provas de qualquer dano ambiental, objetivando o Ministério Público propor ação judicial para reparação dos danos (Beltrão, 2009), além de servir de base para ajuizamento de ação judicial de tutela de direitos transindividuais, ou na busca de solução rápida em reparação de danos ao ambiente, por meio de um TAC, proposto pelo MPSP ou pelo MPF (Batista; Alves, 2012).

Observa-se que o objeto da ação civil pública está previsto no Art. 3º, da Lei n. 7.347/85, no qual fica muito claro que “a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”; ou seja, pode-se verificar que a ação civil acaba se tornando uma alternativa, como instrumento processual apropriado, para coibir ou impossibilitar danos ambientais (Brasil, 1985).

Já o inquérito policial tem o objetivo de colher provas urgentes, uma vez que elas podem desaparecer após o crime ser cometido, para servirem como composição de provas no ajuizamento de ação penal (Godoy Neto, 2009).

O baixo número de inquéritos policiais pode estar ligado ao fato de que o MP, nesse caso, atua somente como um assistente contingente, sendo a atividade principal investigatória conduzida pela Polícia Judiciária (PJ) (Lopes Junior, 2006).

Os dados sobre a instauração de inquéritos civis e policiais e de ações civis públicas, no período de estudo, estão descritos na Figura 2.

Figura 2
Instauração de inquéritos civis e policiais e ações civis públicas de 2008 a 2021

Destaca-se o ano de 2017, em que foram abertos, pelo MPSP, 18% dos inquéritos civis, seguido de 2019 (15%), 2015 (13%) e 2013 (12%) e dos inquéritos policiais 2012 (33%), 2013 (33%) e 2018 (17%), enquanto o MPF/Jales ajuizou 56% das ações civis públicas no ano de 2009, 35% no ano de 2008 e 7% no ano de 2010.

Outro fato importante a se analisar é que, do ano de 2020 até agosto de 2021, o número de inquéritos civis e policiais propostos pelo MPSP caiu drasticamente (Figura 2). Acredita-se que esses baixos números encontrados nos anos de 2020 e 2021 podem estar relacionados ao período pandêmico, provocado pelo vírus da covid-19.

Pode-se perceber também, pela Figura 2, que as ações civis públicas ajuizadas pelo MPF/Jales concentram-se no ano de 2008 a 2012 e em 2017, O fato de o MPSP estar conduzindo os procedimentos com muita eficiência e eficácia pode justificar o não ajuizamento de ações necessárias aos crimes ambientais (intervenção em Área de Preservação Permanente [APP] às margens de rios e lagos) apurados pelo MPF/Jales.

Na Figura 3, percebe-se que, dos inquéritos civis abertos pelo MPSP, 29% resultaram em TACs e 11% evoluíram para ações judiciais.

Figura 3
Apuração dos inquéritos civis pelo MPSP

Sabe-se que o TAC é uma ferramenta extrajudicial, com intuito de resolução rápida à adequação do agir de um transgressor, ou potencial transgressor de um direito transindividual (direito difuso, coletivo ou individual homogêneo), à luz das legislações existentes (Rodrigues, 2002).

Ressalta-se que todas as ações judiciais propostas pelo MPSP foram ações civis públicas, com o objetivo principal de reparação dos danos ambientais e/ou ressarcimento pela reparação (Ribeiro et al., 2021) e, em caso de não reparação, aplicação de multa diária.

Ao avaliar os TACs formalizados no curso do inquérito civil, 74% foram cumpridos e arquivados e 26% estão em andamento, sendo fiscalizados pelo MPSP.

No Quadro 2, consta o objeto dos crimes ambientais dos TACs, destacando-se as ações antrópicas nas APPs e a falta de ações de saneamento com os municípios.

Quadro 2
Crimes ambientais constantes nos TACs

Em andamento (fiscalização MPSP)	APP/Unidade de Conservação da Natureza (responsabilidade pelo incêndio ocorrido no “Bosque Municipal” e pelas ações de recuperação ambiental).
	Recursos hídricos/APP (assoreamento do Córrego e inexistência de vegetação em área de preservação permanente).
	Recursos hídricos/APP (intervenções indevidas no Córrego, com impacto negativo no leito d’água e na faixa de área de preservação permanente, em decorrência de processo erosivo).
	Recursos hídricos/Flora/Saneamento (intervenções indevidas e danos ambientais provocados ao longo de um Córrego).
	Saneamento (falta do Plano Municipal de Saneamento Básico, em atendimento às determinações da Lei Federal n. 11.445/2007).
	Saneamento (regularidade do Aterro Sanitário e a adequação do serviço de coleta seletiva de resíduos sólidos).
Arquivados	Fauna (falta de condições para tratamento e cuidado aos animais recolhidos pelo CCZ e inexistência de contrato administrativo entre Prefeitura Municipal e ONG animal).
	Fauna (falta de política pública municipal voltada à proteção de animais domésticos, especialmente os errantes).
	Fauna (maus-tratos aos animais - festa de peão).
	Poluição do ar (poluição veicular).
	Poluição do ar (queimadas no aterro de resíduos da construção civil e inertes e no centro municipal de trituração de podas de árvores).
	Poluição sonora (falta de fiscalização).
	Saneamento (desmembramento irregular e ausência de infraestrutura urbana).
	Saneamento (falta de adequação da coleta seletiva dos resíduos sólidos).
	Saneamento (falta de Plano Municipal de Saneamento Básico, em atendimento às determinações da Lei Federal n. 11.445/2007).
	Saneamento (falta de regularidade do Aterro Sanitário no município e adequação do serviço de coleta seletiva de resíduos sólidos).
	Saneamento/Poluição (descarte irregular de esgoto in natura em córrego e ocupação irregular de APP).
	Saneamento/Poluição (descarte irregular de resíduos em área situada às margens de estrada municipal).
	Saneamento/Poluição (depósito irregular de resíduos e fiscalização sobre a elaboração do Plano Municipal de Resíduos Sólidos).

Fonte: Dados da pesquisa (2021).

Segundo a Lei n. 9.605/98 (Lei de Crimes Ambientais) e a Lei n. 12.651/12 (Novo Código Florestal), a intervenção não autorizada em APP é caracterizada como crime ambiental, sendo suas penalidades a aplicação de multas, que variam de acordo com a gravidade da infração, bem como a sujeição do infrator a um processo criminal, com possiblidade de detenção de 1 a 3 anos (Brasil, 1998, 2012).

Ressalta-se que a definição de saneamento básico está prevista na Lei n. 11.445/07, em que é qualificada como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações objetivando fornecer água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e o manejo adequado dos resíduos sólidos, além de implementar ações para drenagem e manejos das águas pluviais urbanas (Brasil, 2007).

Portanto, percebe-se que configura crime ambiental a falta de saneamento; a ausência traz consequências ao meio ambiente e à coletividade, imputando a responsabilidade civil e criminal ao município e ao seu gestor por sua omissão.

Das ações ajuizadas pelo MPSP (Figura 4), 42% já tiveram seu trânsito em julgado, com decisão judicial procedente à reparação ao dano ambiental, portanto, tornando-se a sentença imutável e indiscutível. Sabe-se que “a sentença não mais suscetível de reforma por meio de recursos transita em julgado, tornando-se imutável dentro do processo. Configura-se a coisa julgada formal, pela qual a sentença, como ato daquele processo, não poderá ser reexaminada” (Cintra; Dinamarco; Grinover, 2009, p. 328).

Figura 4
Trâmite das ações ajuizadas pelo MPSP

Observa-se, também na Figura 4, que 33% das ações judiciais estão tramitando em instâncias de 1º e 2 º grau, ressaltando-se que, em todas as ações em 2ª instância, os réus foram os recorrentes da sentença de 1ª instância; verificou-se, finalmente, que 25% formalizaram TAC, suspendendo a ação judicial até seu cumprimento e, por fim, sendo arquivado. TAC é um instrumento que proporciona economicidade ao poder público em decorrência da celeridade do processo, permitindo o cumprimento da lei e a reparação do dano, proporcionando um diálogo entre Ministério Público e Poder Público (Rodrigues, 2002; Violin, 2013).

Demonstra-se, no Quadro 3, que a falta de saneamento e de obras que contemplassem recursos hídricos foram os objetos dos crimes ambientais constantes das ações ajuizadas.

Quadro 3
Crimes ambientais constantes nas ações ajuizadas pelo MPSP

Tramitando em 1º Grau	Recursos hídricos (deficiência dos equipamentos de drenagens de águas pluviais de bairros do município, provocando processos erosivos em imóveis rurais e curso d’água lindeiros).
	Saneamento (falta de rede de esgotos em bairro do município, sendo utilizadas fossas).
	Saneamento (falta de rede de esgotos em Distrito Industrial, que deve ser implantada pela prefeitura).
Tramitando em 2º Grau	Saneamento (falta de infraestrutura, ou seja, sistemas de coleta e destinação de esgotos, sistemas de coleta e destinação de águas pluviais, guias, sarjetas, calçadas e pavimentação asfáltica).
Formalização de TACs	Fauna (falta de política pública municipal voltada à proteção de animais domésticos, especialmente dos errantes, como um Centro de Controle de Zoonoses [CCZ] ou serviço específico).
	Saneamento (implantar novo aterro de resíduos sólidos etc.).
Processos com trânsito em julgado	Fauna (péssimas condições de higiene do CCZ e maus tratos praticados contra os animais que ali são mantidos em condições de insalubridade, sem água e alimentação adequada).
Processos com trânsito em julgado	Fauna (péssimas condições de higiene do CCZ e maus tratos praticados contra os animais que ali são mantidos em condições de insalubridade, sem água e alimentação adequada).
	Recursos hídricos (ausência de obras públicas de canalização, escoamento e contenção de águas pluviais de bairros do município, provocando processos erosivos e assoreamento do manancial, como córregos, além de aumentar a extensão da APP e colocar em risco as moradias ao redor da área).
	Recursos hídricos (não executar medidas de conservação das estradas municipais que cortam a bacia do córrego Coqueiro, visando sua revitalização).
	Saneamento (descarte irregular de esgotos nas margens da rodovia).
	Saneamento (depósito de pneumáticos sem a devida licença).

Fonte: Dados da pesquisa (2021).

Caso o MPSP não atuasse de forma tão eficiente e eficaz, propondo aberturas de inquéritos civis e penais e ajuizando ações, com certeza o caos se instalaria nos municípios, com danos ambientais de grande monta. Infelizmente, este descaso com saneamento pode estar ligado a questões políticas. Nesta mesma linha de pensamento, os autores Rubens Filho e Fernandez (2018) afirmam: “[...] saneamento básico, sejamos sinceros, não dá voto, são obras enterradas, quilômetros de tubos enterrados, que causam transtornos para o cidadão que, muitas vezes, não entende por que o Município ou operador está quebrando a rua, atrapalhando o trânsito [...]”.

Relacionado ao trâmite das ações ajuizadas pelo MPF de Jales, em SP, notou-se que 76,15% das ações ajuizadas estão tramitando em 1ª instância há mais de 10 anos, sem decisão judicial, enquanto 23,85% resultaram em formalização de TAC.

Identificou-se, ainda, que 99,83% das ações referem-se à construção de áreas edificadas junto à área de APP, nas margens de lagos e rios (Quadro 4).

Quadro 4
Crimes ambientais objetos das ações ajuizadas pelo MPF de Jales, SP

Tramitando em 1º Grau	Construção de áreas edificadas em área de APP (falta de fiscalização do município).
	Intuito de tutelar os interesses transindividuais afetos à preservação do patrimônio natural paleontológico, compreendidos, in casu, nos depósitos fossilíferos situados na região dos Municípios de General Salgado, Auriflama e São João do Iracema.
	Recuperação de APP às margens do reservatório artificial de água, decorrente de barramento ou represamento de curso d'água natural (falta de fiscalização do município).
Formalização de TACs	Construção de áreas edificadas em área de APP (falta de fiscalização do município).

Fonte: Dados da pesquisa (2021).

Referida demora processual está ligada à suspensão de todos os feitos até que se julgasse as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs) (4901, 4902 e 4903) e as Ações Declaratórias de Constitucionalidade (ADC) (42) sobre o Art. 62 do Código Florestal (Lei n. 12.651/12), fato este que ocorreu em 28 de fevereiro de 2018, no Supremo Tribunal Federal (STF), em que se declarou a constitucionalidade do referido artigo (Brasil, STF, 2018).

Diante do julgamento da ADI 4903, realizado no STF, todos os feitos voltaram a tramitar novamente, sendo que o último ato do MPF foi solicitar uma nova perícia em todas as APPs, objetivando verificar quais intercorrências se enquadram como crime ambiental, segundo estabelecido no Art. 62 da Lei n. 12.651/12, que diz:

Para os reservatórios artificiais de água destinados a geração de energia ou abastecimento público que foram registrados ou tiveram seus contratos de concessão ou autorização assinados anteriormente à Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001, a faixa da Área de Preservação Permanente será a distância entre o nível máximo operativo normal e a cota máxima maximorum.

Dentre os inquéritos policiais abertos, 83% foram arquivados por insuficiência e 17% tiveram ações penais ajuizadas. Constatou-se que o objeto principal das ações penais tramitando em 1ª instância refere-se aos crimes ambientais contra a flora (que tramitam em segredo de justiça), e a abertura de estrada municipal em Área de Preservação Permanente (APP), sendo que, nesse caso, o MPSP está propondo um Acordo de Não Persecução Penal (ANPP) ao réu (prefeito), buscando uma celeridade na resposta estatal aos conflitos jurídico-penais. O ANPP foi introduzido ao ornamento jurídico brasileiro por meio da resolução n. 181/2017, a qual foi alterada pela resolução n. 183/2018, do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP), buscando a desjudicialização com intuito de acelerar as questões de conflitos jurídicos-penais de menor gravidade, otimizar os recursos financeiros e humanos do Estado e diminuir a população carcerária do país (Gordilho; Silva, 2019).

Enfatiza-se que os crimes ambientais apurados nos inquéritos policiais são desdobramentos dos inquéritos civis, de forma a buscar a resposanbilização do gestor público.

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Pode-se concluir que, no período estudado, o MPSP e o MPF de Jales, como detentores do dever constitucional de proteger o patrimônio ambiental, desenvolvem suas atividades nos três âmbitos do Direito: Administrativo (TAC e ANPP), Civil (ACP) e Penal (AP); ou seja, realizando seu papel real de investigação, coerção e sanção ateniense quanto à legislação vigente.

Em que pese a atividade administrativa ter, como fundamento, a gestão do bem comum por meio do gerenciamento do patrimônio público. Nesse escopo, o patrimônio natural, como bem coletivo da sociedade, vem sendo legitimado mediante o dever de cuidar e proteger o meio ambiente.

A legislação ambiental, por sua vez, é instituída para a proteção, manutenção e coerção; entretanto, verifica-se que os gestores públicos, enquanto representantes de seus municípios, acabam não sofrendo sanções punitivas no que se refere à caracterização do crime de improbidade, uma vez que não foi encontrado nenhum ajuizamento de ação civil por Improbidade Administrativa aplicada a crimes ambientais. Nos casos de ajuizamento de ação penal, busca-se pela celeridade e redução de custos com a aplicação do ANPP, haja vista que, no decorrer do estudo, o principal objetivo, tanto do MPSP quanto do MPF, era a reparação do dano e a cessação da atividade que gera o dano, e não a coerção do agente que pratica ou omite ações geradoras do dano ambiental.

Nesse sentido, foi analisado que, na maioria dos procedimentos abertos, tanto pelo MPSP quanto pelo MPF, ocorre o oferecimento de TAC, visando a reparação imediata do dano e a cessação da atividade lesiva; ou seja, na maioria dos casos, a ação não segue o final do rito até a penalização do agente, sendo paralisada perante acordo oferecido.

Entretanto, diante da nova atualização da LIA, o agente público só poderá ser responsabilizado pelo crime de improbidade administrativa derivado de crime ambiental quando for caracterizado o dolo da ação lesiva, o que, por fim, dificulta ainda mais o seguimento do rito processual e a responsabilização do agente público.

Todavia, é de se ressaltar que as novas alterações da LIA também alteraram a questão de prescrição do crime. A partir da edição da Lei, após o ajuizamento da ação, a prescrição passa a ser de quatro anos. Isso também dificulta o processo investigativo que, muitas vezes, é lento e minucioso, e, dessa forma, não resta tempo hábil a chegar em uma sentença condenatória com trânsito em julgado antes da prescrição.

Ressalta-se, por fim, que a junção do Poder Investigativo do MPSP e do MPF, o gerenciamento do Poder Administrativo e a legalidade da Lei, equacionam a real atividade de combate à degradação ambiental, caminhando para o desenvolvimento econômico sustentável.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  27 Nov 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  09 Nov 2021
• Aceito
  17 Abr 2023
• Aceito
  03 Maio 2023