Cuidadores formais de idosos: contextualização histórica no cenário brasileiro

Formal elderly caregivers: historical background in the Brazilian context

Resumos

A presente atualização teve como intuito discorrer sobre o histórico de cuidadores formais no contexto brasileiro, destacando os principais marcos regulatórios e espaços de discussão nacional acerca do tema. Identificou-se o reconhecimento da complexidade das atividades desenvolvidas por este trabalhador e a importância de capacitações que os amparem na prestação de auxílio. A contextualização histórica aponta para controvérsias na legislação e para posicionamentos divergentes de atores participantes dos espaços de discussão, demonstrando a necessidade de reflexões cuidadosas e aprofundadas que venham a contribuir para a adequada regulamentação da profissão de cuidador de idosos. É nesse contexto que são relevantes estudos sobre a temática, com vistas ao amparo na construção de políticas públicas afinadas com as necessidades da população em processo de envelhecimento.

Cuidadores; Política de Saúde; Idoso Fragilizado; Geriatria

This paper aims to relate the historical of formal elderly caregivers in the Brazilian context, highlighting the main regulatory frameworks and national discussion forums related to this theme. The study acknowledged the complexity that involves the activities developed by these workers and the importance of the training programs to support them in providing assistance. The historical background showed both some controversies in legislation and different views of the participants at the discussion forums. It evinces the need of a careful and an in-depth reflection that may contribute to the appropriate regulation of the elderly caregiver profession. In this context, studies that address this theme are relevant to guide the implementation of public policies for the elderly needfulness.

Caregivers; Health Policy; Frail Elderly; Geriatrics

INTRODUÇÃO

Doenças crônicas e incapacidades para desempenho de atividades de vida diária delas decorrentes aumentam conforme a idade.^{1 , 2} O estabelecimento de condições para provimento de cuidados e proteção aos idosos pelas famílias e comunidade favorece a permanência do idoso o maior tempo possível de forma independente em seu próprio domicílio. Estas condições se efetivam a partir da promoção de medidas de assistência comunitária e apoio à atenção familiar.¹

A assistência de longo prazo inclui aquela prestada por cuidadores formais, que se relaciona às instituições ou profissionais contratados para fornecerem assistência, e informais, ou seja, prestada por vizinhos, amigos ou familiares que voluntariamente oferecem suporte e cuidados ao idoso.^{2 , 3}

Observa-se que o suporte aos idosos dependentes historicamente tem sido conjuntural ou voluntário, pela inexistência de outras alternativas eficazes de cuidados às pessoas dependentes. Especificamente no que diz respeito ao contexto brasileiro, identifica-se que mudanças econômicas, sociais e assistenciais têm modificado a estrutura da família, retirando do papel de cuidadores aqueles membros que tradicionalmente o assumiam.^{3 , 4} A contratação de cuidadores formais se apresenta como uma das alternativas para auxiliar o cuidador informal a diminuir sua sobrecarga advinda do cuidar, uma vez que se reconhece que cuidar de um idoso dependente pode acarretar adoecimento ao próprio cuidador.^{2 , 4}

Neste sentido, identifica-se a relevância de políticas públicas em Gerontologia que considerem a ampliação do auxílio prestado por cuidadores formais para favorecer a qualidade de vida do idoso cuidado e de seus cuidadores informais.⁵

O conteúdo deste artigo é parte integrante da dissertação de mestrado intitulada "Reflexões sobre o processo de trabalho do acompanhante de idosos do Programa Acompanhante de Idosos (PAI) no município de São Paulo, SP, Brasil". O estudo foi aprovado pelos Comitês de Ética em Pesquisa da Secretaria Municipal de Saúde de São Paulo e da Faculdade de Medicina da Universidade de São Paulo (CAAE 0031.0.444.162-11, parecer nº 128/11, protocolo nº 133/11). O objetivo foi discorrer sobre o histórico dos cuidadores formais no contexto brasileiro, destacando os principais marcos regulatórios e espaços de discussão nacional acerca desta questão.

CUIDADORES FORMAIS DE IDOSOS: PRINCIPAIS MARCOS HISTÓRICOS REGULATÓRIOS E DE DISCUSSÃO NO BRASIL

No cenário brasileiro, a discussão sobre a temática dos cuidadores formais, pelo Governo Federal, ganhou visibilidade em 1998. A discussão adveio de uma demanda social organizada e pautada nos princípios da Política Nacional do Idoso, promulgada em 1994.⁴

No entanto, foi em 1999, com a Política Nacional de Saúde do Idoso, que se estabeleceu a definição de cuidador. Este é entendido como uma pessoa que, com ou sem remuneração, realiza o cuidado do idoso dependente ou doente na realização de suas atividades diárias, excluindo-se os procedimentos ou técnicas legalmente regulamentados por outras profissões, em especial da área da enfermagem.³

Também nesse ano, foi expedida a Portaria Interministerial nº 5.153/99, que instituiu o Programa Nacional de Cuidadores de Idosos. Na referida Portaria, preconizou-se o estabelecimento de protocolos específicos com as entidades não governamentais e com as universidades, com vistas à capacitação de cuidadores institucionais e domiciliares, familiares e não familiares.⁶

O Programa Nacional de Cuidadores de Idosos objetivou qualificar a atenção ao idoso em nível nacional. Foi realizada capacitação, em Brasília, com o objetivo de treinar multiplicadores para ministrar oficinas em seus locais de origem, em conformidade com as especificidades de cada região.^{4 , 7} Enfatizou-se que o público-alvo era tanto os cuidadores familiares quanto os institucionais, e o foco do programa consistia na promoção de saúde, prevenção de incapacidade e/ou manutenção, pelo maior tempo possível, da capacidade funcional dos idosos.^{4 , 7}

A promulgação da referida portaria contextualiza-se num momento em que havia, no Brasil, a necessidade de geração de emprego para pessoas com ensino fundamental, daí a concretização do programa ser financiada pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador do Ministério do Trabalho e Emprego (FAT).⁷

Para difusão do conhecimento em âmbito nacional, idealizou-se a lógica da progressão geométrica, ou seja, os primeiros 30 multiplicadores capacitados desenvolveriam cursos para outros 30, e assim sucessivamente. Esperava-se que, ao final de cinco anos, cinco mil pessoas fossem capacitadas. Em avaliação deste projeto, identificou-se que oficinas foram realizadas em diferentes locais do país, porém o número de multiplicadores capacitados estimado inicialmente não foi atingido.⁷

O surgimento de distintos programas de orientação de cuidadores em âmbito nacional suscitou questionamentos, especialmente dos profissionais de saúde da área de enfermagem, em relação a quais seriam as atividades passíveis ou não de serem delegadas aos cuidadores, e como e quem os orientaria para execução das mesmas. Isto porque o entendimento e desenvolvimento de algumas capacitações aos cuidadores foram conflituosas com a lei de exercício dos profissionais de enfermagem, o que gerou confronto com os respectivos Conselhos Regionais.⁴

Uma das iniciativas relevantes para discussão nacional sobre as questões legais e assistenciais relacionadas às atividades desenvolvidas por cuidadores foi um workshop realizado na Escola de Enfermagem da Universidade de São Paulo (USP-SP) em 2001. Nesse evento, refletiu-se que a área de exercício profissional da enfermagem é diretamente relacionada ao planejamento e realização de ações voltadas para o cuidado. Neste sentido, é de grande relevância a presença do enfermeiro na orientação aos cuidadores, o que pode ser realizado por meio de ações no âmbito individual ou por meio de cursos.⁴

Outro marco histórico acerca da questão dos cuidadores formais foi a reedição da Classificação Brasileira de Ocupações em 2002, o que resultou no reconhecimento da ocupação de cuidador.⁴ No mesmo ano, foi instituída a Portaria GM nº 702/2002, que determinava a criação de mecanismos para implantação de Redes Estaduais de Assistência à Saúde do Idoso, as quais seriam integradas pelos hospitais gerais e Centros de Referência em Assistência à Saúde do Idoso.⁸ A partir dessa portaria, afirmou-se a necessidade de constituição de uma rede formal de apoio, acompanhamento e orientação de cuidadores de idosos com incapacidades.⁴

Em 2003, foi reapresentada a cópia da Portaria nº 5.153/99,⁶ a fim de que, num prazo de 60 dias, fosse elaborado o Programa Nacional de Cuidadores de Idosos. Para tanto, foi submetida à apreciação uma proposta de capacitação aos profissionais de estados e municípios que operam a Rede de Serviços de Ação Continuada (Rede SAC) do Ministério do Desenvolvimento Social. A capacitação seria desenvolvida entre setembro e novembro daquele ano, de forma descentralizada, com apoio dos técnicos dos ministérios, in loco nos estados e municípios, visando à qualidade da operacionalização do trabalho.⁹

Nesta lógica de retomada do Programa Nacional de Cuidadores, a Portaria Interministerial nº 5.153/99,⁶ ainda vigente, foi aditada pela Portaria Interministerial nº 5 de 16 de junho de 2003.⁷ A proposição de 2003 embasou-se na criação de uma rede de apoio aos cuidadores formais de pessoas incapacitadas, o que incluía os idosos.⁷ A formação desta rede impactaria positivamente na qualidade de vida dessa população.⁴

Esta rede seria criada a partir da identificação, pelas Unidades Básicas de Saúde e Equipes do Programa Saúde da Família, das pessoas incapacitadas residentes em seus territórios de abrangência que necessitariam de cuidadores. Para atenção a essas pessoas, os profissionais de saúde da rede de Atenção Básica, os cuidadores de idosos de instituições e os cuidadores familiares ou indicados pela família receberiam capacitação para o cuidado. O conteúdo abordado deveria ser adequado às realidades e demandas locais. Ainda, ressalta-se que a lógica de criação da rede não seria somente de orientação, mas de acompanhamento, ou seja, as equipes de saúde da Atenção Básica seriam responsáveis por acompanhar os cuidadores formais de seu território. O projeto foi aprovado para execução em âmbito nacional, mas não entrou em vigor.⁷

Posteriormente, em 2007, concretizou-se outro espaço de discussão de relevância sobre o tema dos cuidadores de idosos no Brasil. Este se deu por meio da oficina realizada em Blumenau-SC, coordenada pela Área Técnica de Saúde da Pessoa Idosa e pelo Ministério da Saúde.¹⁰ Esse espaço de discussão teve a intenção de retomar o trabalho iniciado em 2003.⁷

A oficina teve dois pilares estruturais de discussão: os cursos destinados aos cuidadores para exercício desta função, e a capacitação de formadores para ministrarem os cursos.^{7 , 10} Discutiu-se que os treinamentos desses distintos profissionais deveriam ser inter-relacionados. Neste sentido considerava-se importante que, nas aulas práticas do curso de cuidadores, participassem também seus formadores, a fim de permitir maior apreensão pelos formadores da realidade e dificuldades de seu público-alvo.⁷

Outra questão abordada na oficina foi a definição do que é um cuidador. Defendeu-se que o cuidador é alguém que presta auxílio ao idoso nas atividades que ele apresenta dificuldade para realizar de forma independente. Outro ponto central da discussão é que o cuidador é ligado aos Ministérios da Saúde e da Assistência Social e Combate à Fome. É neste sentido que se destaca o fato de as portarias relacionadas aos cuidadores serem interministeriais.⁷

Discutiu-se também acerca da escolaridade mínima exigida para desempenho da função de cuidador de idoso, tema controverso na oficina. Os especialistas da área de Gerontologia apontavam que se exigisse o ensino fundamental, na lógica já pensada anteriormente pelo Programa Nacional de Cuidadores. Já para o Ministério da Saúde, esse requisito deveria ser o ensino médio, uma vez que para este órgão público, a formação dos cuidadores no âmbito público seria realizada pelas Escolas Técnicas de Saúde.^{7 , 10}

No que tange à discussão sobre a formação dos cuidadores, foi consenso na oficina a necessidade de o formador ser um profissional de nível universitário das áreas de saúde, serviço social ou educação. Além desses requisitos, os formadores deveriam ter conhecimentos gerais sobre saúde, com ênfase naqueles referentes ao envelhecimento e cuidados à pessoa idosa com distintos níveis de dependência.¹⁰

Na oficina foram estabelecidos eixos integradores a serem abordados nos cursos.¹⁰ O conteúdo mínimo definido embasou os cursos realizados em diferentes regiões brasileiras após a oficina: Acre, Mato Grosso do Sul, Alagoas, Rio de Janeiro, Minas Gerais e Blumenau-SC. Tais cursos foram financiados pelo Ministério da Saúde, por meio da Secretaria de Gestão do Trabalho e da Educação na Saúde (SGTES).⁷

O material didático do Ministério da Saúde foi encaminhado para os Centros de Formação e Desenvolvimento dos Trabalhadores da Saúde das Secretarias Municipais de Saúde das distintas regiões. Ressalta-se que os eixos temáticos que deveriam ser ministrados eram centralizados, conforme conteúdo estipulado, porém a forma de abordagem deveria ser discutida nos diferentes locais para adequação a cada realidade.⁷

Em São Paulo, por iniciativa da Universidade de São Paulo, em parceria com o Ministério da Saúde, mas sem o financiamento deste, foi também realizado curso de cuidadores. Mas norteando-se pelo princípio que regia as discussões da oficina de Blumenau-SC, também foi realizado curso para formadores, concomitante e inter-relacionado ao curso de cuidadores. A realização destes dois cursos inter-relacionados só ocorreu em São Paulo.⁷

CUIDADORES FORMAIS DE IDOSOS: ASPECTOS REGULATÓRIOS NA ATUALIDADE

Em relação à discussão sobre diplomas normativos referentes à questão dos cuidadores, destaca-se que no Brasil, atualmente, os cuidadores formais de idosos são considerados uma função identificada na Classificação Brasileira de Ocupações (CBO) por meio do código 5162-10. A CBO ressalta que esta função não compreende a 3222, ou seja, técnicos e auxiliares de enfermagem.¹¹

Para a CBO, o exercício da função de cuidador exige que a pessoa seja formada em cursos livres com carga horária de 80/160 horas, tenha no mínimo 18 anos de idade e ensino fundamental completo. O cuidador pode ser um trabalhador assalariado ou autônomo e exercer sua ocupação em domicílios ou instituições cuidadoras de idosos. Seus horários de trabalho podem se dar por revezamento de períodos/turnos ou por tempo integral.¹¹

Dentre as atividades passíveis de serem desenvolvidas pelos cuidadores, estão: promover o bem-estar do idoso, cuidar de sua saúde, alimentação, higiene pessoal e de seu ambiente domiciliar e institucional. E ainda: estimulá-lo e auxiliá-lo no desempenho de atividades de vida diária; acompanhá-lo em atividades externas; incentivá-lo à participação nas atividades de cultura e educação.¹¹

O desempenho destas atividades demanda que o cuidador de idosos deva apresentar as seguintes competências: a) apresentar preparo físico e emocional, empatia, paciência, criatividade, discrição, iniciativa e honestidade; b) demonstrar capacidade de: acolhimento, escuta, percepção, adaptação, tomada de decisões, administração do tempo, reconhecimento dos limites pessoais, busca de informações e orientações técnicas; c) respeitar a privacidade dos idosos; d) manter a calma em situações críticas; e) transmitir valores a partir da fala e do próprio exemplo.¹¹

Considera-se que esta função necessita ser estruturada com o intuito de se qualificar a intervenção dos trabalhadores.¹² Destacam-se atualmente, a despeito da discussão dos diplomas normativos referentes à questão dos cuidadores formais de idosos, distintos projetos de lei que tentam criar uma lei nacional com vistas à transformação da função de cuidadores em profissão regulamentada.

Dessa forma, tramitam na Câmara dos Deputados três projetos de lei: nº 6.966/2006, nº 2.880/2008 e nº 2.178/2011.^{13 - 15} No Senado Federal, outro projeto de lei referente ao tema, o de nº 284/2011, já foi aprovado nesta instância em novembro de 2012 e encaminhado à Câmara dos Deputados para apreciação.¹⁶

Considerou-se importante apontar as diferenças nos distintos projetos quanto aos requisitos para exercício da profissão. Nos quatro projetos fica estabelecido que só poderá exercer a função de cuidador a pessoa que concluir o curso para cuidadores.^{13 - 15} Segundo o projeto de lei nº 6.966, tal curso terá seu conteúdo programático estabelecido pelo Ministério da Saúde.¹³ Já o projeto de lei nº 284 dispõe que este curso poderá ser presencial ou semipresencial e deverá ser conferido por instituição de ensino reconhecida por órgão público. Neste mesmo projeto são dispensados da exigência de conclusão de formação os indivíduos que, na época de entrada em vigor da lei, estejam exercendo a função de cuidador há pelo menos dois anos, desde que cumpram esta exigência ou concluam o programa de certificação de saberes do Ministério da Educação nos cinco anos seguintes.¹⁶

Ainda, nos projetos de lei nº 2.178, 6.966 e 284, estipula-se que a pessoa deverá ter concluído o ensino fundamental, sendo que, no primeiro deles, fica garantido o exercício da profissão àqueles cuidadores que comprovarem o efetivo exercício da atividade por pelo menos dois anos até a data de publicação da lei.^{13 , 14 , 16}

Para o projeto de lei nº 2.880, o exercício da função de cuidador se dará mediante orientações prescritas por profissionais de saúde responsáveis pelo acompanhamento clínico do idoso sob sua responsabilidade.¹⁴ Este projeto de lei, bem como o projeto de lei nº 284, frisam que o profissional cuidador não poderá executar técnicas ou procedimentos exclusivos de outras profissões legalmente regulamentadas.^{14 , 16}

Contrariamente a este e ao disposto pela CBO,¹¹ considerou-se relevante apontar a existência do projeto de lei nº 979/2011, que atualmente tramita na Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro e que foi aprovado em sua primeira discussão em fevereiro de 2012.¹⁷ Neste projeto de lei se determina que, para o desempenho da atividade de cuidador de idoso, a pessoa deve possuir, no mínimo, o curso de auxiliar de enfermagem como parte de sua qualificação profissional.¹⁷

Frise-se que a Comissão de Constituição e Justiça da Câmara dos Deputados, em seu relatório referente aos projetos de lei 6.966/2006 e 2.880/2008,^{13 , 14} entendeu ser a questão dos cuidadores de idosos matéria de competência privativa da União, nos termos do artigo 22, XVI, da Constituição da República, in verbis: "Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...] XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões".¹⁸

Depreende-se que somente o Poder Legislativo Federal é que poderia expedir norma a respeito deste assunto, não cabendo ao Estado do Rio de Janeiro disciplinar a matéria. Ainda assim, destaca-se o entendimento deste projeto acerca dos requisitos de acesso para exercício da profissão, apontando para a relevância do debate nacional sobre o tema.

Destaca-se nesse artigo o projeto de lei nº 539/2011,¹⁹ proposto na Câmara dos Deputados. Reconhecendo a importância do cuidador para o desenvolvimento físico, afetivo, social, cognitivo e cultural dos idosos, este institui o dia 20 de março como o Dia Nacional do Cuidador de Idosos. A propósito, conforme o artigo 2º do citado diploma, esse dia, a ser comemorado anualmente, tem como um de seus objetivos contribuir para a valorização do cuidador de idosos e divulgar seu importante papel social.¹⁹ Considera-se que o teor de tal projeto afirme veementemente a importância da temática dos cuidadores formais em âmbito nacional.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os projetos de lei brasileiros citados denotam a intenção do poder público brasileiro de profissionalização dos cuidadores de idosos. Dos projetos apresentados, quatro são do ano de 2011.^{13 - 17 , 19} Frisa-se que a oficina nacional para discussão do tema data de ano recente, 2007.¹⁰ Tais aspectos demonstram a crescente importância de discussão sobre o tema.

Ainda, como pôde ser observado, os distintos projetos de lei se assemelham em alguns pontos e diferem significativamente em outros, como por exemplo, quanto à exigência de escolaridade para desempenho da função de cuidador. Tais controvérsias apontam para a necessidade de dis-cussões cuidadosas e aprofundadas que venham contribuir para a adequada regulamentação da profissão de cuidador de idosos.

É neste contexto que são relevantes os estudos que abordam a questão, com vistas ao amparo na construção de políticas públicas afinadas com as necessidades da população em processo de envelhecimento.

AGRADECIMENTOS

À professora doutora Yeda Aparecida de Oliveira Duarte, pela entrevista concedida, a qual foi fundamental para contextualização e discussão dos dados da dissertação de mestrado, bem como para elaboração desta atualização.

REFERÊNCIAS

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Oct-Dec 2014

Histórico

• Recebido
  13 Ago 2013
• Revisado
  25 Mar 2014
• Aceito
  29 Maio 2014