A regulamentação da atividade de condução de visitantes nos Sistemas Estaduais de Unidades de Conservação do Brasil

Resumo

Além de conservar a biodiversidade, as Unidades de Conservação devem promover o uso público em contato com a natureza, auxiliando no incremento dos recursos econômicos da área, aproximando a sociedade da natureza e fomentando sua utilização sustentável. No Brasil, há normas do Ministério do Meio Ambiente e do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade que regulamentam a condução de visitantes em Unidades de Conservação Federais. Resta saber como a atividade é normatizada nas demais esferas do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Assim, este artigo objetivou identificar as bases legais para a condução de visitantes nas Unidades de Conservação Estaduais e avaliar a aderência destas às diretrizes do Ministério do Meio Ambiente. A metodologia constituiu-se na pesquisa documental e no levantamento das bases legais, realizados através de visitas a sítios eletrônicos e envio de e-mails aos órgãos gestores estaduais. A aderência das regulamentações às diretrizes foi realizada através da avaliação do atendimento ou não às mesmas. Foram encontradas bases legais em 18,5% das unidades federativas do Brasil, sendo que apenas no Espírito Santo e no Rio de Janeiro são atendidas a quase totalidade das diretrizes. Conclui-se que há um longo caminho a ser percorrido na criação de normas e procedimentos que incentivem, concomitantemente, a visitação acompanhada de condutores qualificados e a conservação da biodiversidade. Recomenda-se o maior empenho dos órgãos gestores estaduais na elaboração destas bases legais, promovendo melhorias no desenvolvimento da atividade e na sensibilização da sociedade.

Palavras-chave:
Unidade de Conservação; Uso público; Condutor ambiental; Regulamentação

Abstract

Besides conservation of biodiversity, the Units of Conservation must promote public use in contact with nature, and become an economic resource for the region, bringing society closer to nature and promoting its sustainable use. In Brazil, there are rules of the Ministry of Environment and Chico Mendes Institute for Biodiversity Conservation that regulate guided tours in Federal Units of Conservation. Remains to know how the activity is regulated in other spheres of the National System of Units of Conservation. Therefore, this article aims to identify the legal frameworks for the activity of guiding visitors in the Units of Conservation of the States and their compliance to the guidelines of the Ministry of Environment. The methodology used was documentary research and data survey of the legal frameworks, carried out through research on the websites and by sending emails to state management agencies. The regulations of the Units were compared to the guidelines to verify the compliance with these. The percentage of federal units of Brazil which have a legal framework of the activity is 18.5%, and only Espírito Santo and Rio de Janeiro meet almost all of the guidelines. In conclusion, there is still a long way ahead when it comes to the creation of rules and procedures that simultaneously encourage visits accompanied by qualified nature guides and biodiversity conservation. Thus, state management agencies must be committed to the development of these legal frameworks, promoting improvements in the development of the activity and awareness of society.

Keywords:
Unit of Conservation; Public use; Nature Guide; Regulation

Resumen

Además de la conservación de la biodiversidad, las áreas protegidas deben promover el uso público en contacto con la naturaleza, contribuyendo a incrementar los recursos económicos de la zona, acercándose a la sociedad de la naturaleza y promover su uso sostenible. En Brasil, existen normas del Ministerio de Medio Ambiente y el Instituto Chico Mendes de Conservación de la Biodiversidad regular la conducta de los visitantes en las Unidades de Conservación Federales. Queda por ver cómo la actividad ha sido estandarizada en otros ámbitos del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Por lo tanto, este artículo tiene como objetivo identificar la base legal para la realización de las visitas a las Unidades de Conservación Estatales y evaluar el cumplimiento de estas directrices del Ministerio de Medio Ambiente. La metodología consistió la investigación documental y la encuesta de las bases jurídicas, hecho por medio de visitas a los sitios electrónicos y envío de correos electrónicos a los órganos de gestión estatales. El cumplimiento de las regulaciones a las directrices se realizó mediante la evaluación del servicio o no la misma. Bases legales se encuentran en el 18,5% de las unidades federales de Brasil, siendo que sólo el Espíritu Santo y de Río de Janeiro se encuentran casi todas las pautas. Llegamos a la conclusión de que hay un largo camino para avanzar como la creación de normas y procedimientos que fomenten, concomitante visitas acompañada de los conductores calificados y conservación de la biodiversidade. Se recomienda una mayor participación de los órganos de gestión estatales en la preparación de las bases jurídicas, la promoción de mejoras en el desarrollo de la actividad y la conciencia de la sociedad.

Palabras Clave:
Área Protegida; Uso público; Conductor del medio ambiente; Regulación

1. INTRODUÇÃO

O Brasil é o país mais biodiverso do planeta, possuindo de 10% a 20% das espécies descritas e 30% das florestas tropicais do mundo (Lewinsohn & Prado, 2004). Essa diversidade, considerada em seus diferentes níveis, dos genes aos processos ecológicos e evolutivos que a suportam (Gaston, 1996), prove matéria-prima para inúmeros serviços ecológicos e atividades humanas (Ganem, 2010). Desta forma, sua conservação é uma importante estratégia para assegurar a evolução e a manutenção dos sistemas necessários à vida na biosfera (Decreto Legislativo n. 2, 1994). O principal instrumento em uso para tornar essa conservação efetiva é a criação de áreas protegidas, tidas como porções do território separadas com uso da terra e dos recursos naturais limitados (Ganem, 2010).

No Brasil, em 2000, foi promulgada a Lei n. 9.985 (2000), que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC), estabelecendo critérios e normas para a criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação (UCs), um tipo de área protegida caracterizado como:

espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção (Lei n. 9.985, 2000).

Atualmente, conforme dados do Ministério do Meio Ambiente MMA (2014), o Brasil possui 16,9% de sua área continental protegida sob a forma de UCs, abrangendo mais de 1 milhão de km².

A referida lei definiu como órgãos gestores do SNUC: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), em nível consultivo e deliberativo, com a função de acompanhar a implantação do sistema; o MMA, como órgão central, com a incumbência de coordenar o sistema; e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e os órgãos estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as UCs em suas respectivas esferas de atuação (Lei n. 9.985, 2000).

Embora a conservação da natureza seja o principal objetivo das UCs, a Lei do SNUC ainda destaca, em seu Art. 4º, que estas áreas devem favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico (Lei n. 9.985, 2000). Ou seja, estabelece o uso público em UCs, um termo diretamente associado ao processo de visitação, podendo se manifestar como atividades educativas, de lazer, esportivas, recreativas, científicas e de interpretação ambiental, que proporcionam ao visitante a oportunidade de conhecer, entender e valorizar os recursos naturais e culturais existentes nas áreas protegidas (MMA, 2005). Dentre as UCs, com exceção das Estações Ecológicas e das Reservas Biológicas, todas são passíveis de visitação pública, desde que observadas as regras contidas em seus Planos de Manejo e de Uso Público (Lei n. 9.985, 2000).

Vallejo (2013) afirma que a difusão do uso público, principalmente através da visitação, pode trazer benefícios diretos e indiretos à sociedade, principalmente nas ordens pessoal, econômica, social e ambiental. Tratando-se dos benefícios econômicos, por exemplo, Medeiros e Young (2011) concluíram que um incremento da visitação nas UCs federais e estaduais brasileiras poderia transformar o rendimento de 2009, de R$ 550 a R$ 620 milhões, em um montante de cerca de R$ 2,2 bilhões. A visitação representa, portanto, uma atividade de grande potencial para incrementar os recursos econômicos da UC, aproximar a sociedade da natureza e fomentar sua conservação e utilização sustentável (MMA, 2005).

2. PLANEJAMENTO E REGULAMENTAÇÃO DA CONDUÇÃO DE VISITANTES EM UCS

Apesar dos inúmeros benefícios gerados pela visitação, quando mal planejado e gerido, o uso público também pode gerar riscos e impactos negativos, sejam de ordem física, biológica ou social. Pode-se comprometer a conservação ambiental, a qualidade de vida da comunidade local e o próprio uso nas UCs, visto a possibilidade dessa degradação resultar no desestímulo à visitação (Lobo, 2009; Vallejo, 2013).

O maior desafio a ser enfrentado, portanto, está na compatibilização da conservação da natureza com a visitação, garantindo o mínimo impacto negativo às áreas protegidas (Takahashi, 2004; Vallejo, 2013). Principalmente, se considerarmos que as atividades em contato com ambientes naturais têm aumentado expressivamente na última década, tanto no que refere às modalidades, quando ao número de praticantes (MMA, 2005). Em UCs federais, de acordo com o MMA (2013), o número de visitantes triplicou entre 2006 e 2013, atingindo mais de seis milhões de pessoas.

Deste modo, é essencial que a administração e o manejo das UCs sejam fundamentados em princípios de planejamento (Takahashi, 2004), o qual, segundo Milano (2001), é um instrumento de organização de processos que permite otimizar as ações na busca pelos objetivos da área protegida.

Tratando-se do uso público, a necessidade de planejamento e gestão da crescente visitação nas UCs levou o MMA a realizar, em 2005, um diagnóstico da atividade em parques nacionais e estaduais, no intuito de desenhar um panorama da dinâmica da visitação e subsidiar propostas de políticas e diretrizes para a mesma (MMA, 2005). No ano seguinte foi publicado o documento "Diretrizes para Visitação em Unidades de Conservação" (MMA, 2006), que objetivou justamente estabelecer diretrizes e normas para que a atividade seja realizada de maneira adequada e compatível com a conservação da biodiversidade, um dos principais objetivos do SNUC.

O documento sugere que, durante o planejamento e a gestão da visitação em UCs, deve-se considerar o princípio de que "a visitação é um instrumento essencial para aproximar a sociedade da natureza e despertar a consciência da importância da conservação dos ambientes e processos naturais, independentemente da atividade que se está praticando na Unidade de Conservação" (MMA, 2006). Destaca-se a diretriz geral, a qual afirma que se deve "prever a atualização dos instrumentos de planejamento e demais instrumentos normativos da UC, visando o aprimoramento das atividades de visitação". Por sua vez, a diretriz para prestação de serviços de apoio à visitação define que se deve:

6.7 Adotar alternativas de credenciamento e regulação dos prestadores de serviços turísticos dentro da UC (monitores, guias, operadores e agentes de viagem, entre outros), considerando os instrumentos legais elaborados pelos órgãos responsáveis pelo credenciamento desses profissionais (MMA, 2006, p. 25).

Com isso, o documento revela não só a importância da atualização e da criação de bases legais que regulamentem a visitação e o turismo em UCs brasileiras, mas também daquilo que se refere à prestação de serviços turísticos, incluindo a condução de visitantes. Nestes termos, o documento estabelece oito diretrizes para nortear esta atividade:

7.1 Requerer que todos os condutores, monitores e guias estejam devidamente cadastrados nas UC onde deverão atuar. Este cadastro deverá comtemplar aqueles que realizaram cursos de capacitação e de formação para condutores, monitores ou guias reconhecidos pelos órgãos gestores. 7.2 Adotar critérios objetivos e tecnicamente justificáveis para avaliar a necessidade ou não de acompanhamento de guias ou condutores, considerando particularidades como: fragilidade do local, segurança do visitante, variedade de público e suas respectivas demandas e experiências, dificuldade técnica de determinada atividade, necessidade ou não de equipamentos específicos para realização da atividade. 7.3 Disponibilizar, de forma direta ou sob forma de concessão, serviço de condução de visitantes, sempre que este seja considerado obrigatório. 7.4 Considerar que os condutores, monitores e guias devem desempenhar um importante papel na experiência do visitante proporcionando um incremento educativo e interpretativo durante a visita. 7.5 Estimular que a capacitação de guias, condutores e monitores seja realizada continuamente. O conhecimento e as técnicas de manejo da visitação devem ser atualizadas e recicladas sempre que necessário. 7.6 Incentivar que os guias, condutores e monitores adotem as normas técnicas de competência pessoal definidas no âmbito da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT). 7.7 Estabelecer, em parceria com entidades de classe correspondentes, um sistema de avaliação e desempenho dos condutores de visitantes, com vistas à qualificação e adequação dos serviços oferecidos. 7.8 Estabelecer, em parceria com as entidades de classe correspondentes, um sistema de participação dos condutores e guias no processo de monitoramento dos impactos da visitação. (MMA, 2006, p. 27)

Com base nestes dados, em 2008, o ICMBio publicou a Instrução Normativa n. 08 (2008), que estabeleceu normas e procedimentos para a prestação de serviços vinculados à visitação e ao turismo em UCs Federais por condutores de visitantes, tornando-se um marco legal brasileiro no que se refere ao assunto. Esta normativa segue, pelo menos em parte, as oito diretrizes de condução de visitantes citadas anteriormente, revelando sua aderência ao documento que orienta a visitação nas UCs do país.

Resta saber, entretanto, como a condução de visitantes em UCs é regulamenta nas demais esferas do SNUC, revelando se tais órgãos gestores têm atendido as diretrizes propostas pelo MMA no que concerne ao estabelecimento de normas e regras para a atividade. Visto isso, o presente artigo objetiva identificar as bases legais que regulamentam a atividade de condução de visitantes nos Sistemas Estaduais de UCs do Brasil e avaliar a aderência destas às diretrizes para a condução de visitantes estipuladas pelo MMA.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

A metodologia constituiu-se na pesquisa documental e no levantamento das bases legais que estabelecem normas e procedimentos para a prestação de serviços vinculados à visitação e ao turismo em UCs estaduais por condutores de visitantes.

O universo amostral da pesquisa foi composto por todos os órgãos gestores dos Sistemas Estaduais de UCs no Brasil, sendo que para a identificação dos mesmos procedeu-se a elaboração de um banco de dados dessas instituições, a partir do Cadastro Nacional de Unidades de Conservação (MMA, 2014). O banco de dados resultou no registro de 37 órgãos gestores estaduais, pertencentes às 27 unidades federativas do Brasil.

A partir desta identificação, entre novembro e dezembro de 2014, foram realizadas consultas aos sítios eletrônicos dos órgãos gestores, a fim de localizar documentos legais que regulamentem a atividade de condução de visitantes nas UCs sob sua jurisdição. Concomitantemente, foram encaminhadas mensagens, via correio eletrônico, aos mesmos órgãos, na tentativa de obter as informações desejadas. Pesquisas em sites de busca - utilizando como palavras-chave os termos: condução de visitantes, condutor, monitor, guia e visitação (somados a UC e a identificação da unidade federativa) -, complementaram a investigação.

A aderência das bases legais identificadas às oito diretrizes para a condução de visitantes do MMA, propostas no documento "Diretrizes para Visitação em Unidades de Conservação" (MMA, 2006), foi avaliada com base na verificação do atendimento ou não às mesmas. Estas, resumidamente, referem-se seguintes parâmetros relacionados aos condutores de visitantes: cadastramento, avaliação de obrigatoriedade e disponibilidade nas UCs, importância na educação e interpretação ambiental dos visitantes, atualização da capacitação, adoção das normas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), avaliação do desempenho e seu auxílio no monitoramento dos impactos da visitação.

4. RESULTADOS

Em consulta aos sítios eletrônicos dos órgãos gestores das UCs estaduais e de busca, foram encontradas bases legais que regulamentam a prestação de serviços vinculados à condução de visitantes em apenas cinco unidades federativas do Brasil, ou seja, 18,5% das mesmas. A lista das bases legais e suas respectivas unidades federativas é apresentada no Quadro 1.

Quadro 1
Bases legais que regulamentam a atividade de condução de visitantes em Unidades de Conservação estaduais e suas respectivas unidades federativas.

Região	Estado	Base legal	Definição
Sudeste	Espírito Santo	Instrução Normativa IEMA nº 04/2012	Estabelece normas e procedimentos para a prestação de serviços de visitação e turismo realizados por Condutores Ambientais nas Unidades de Conservação do Estado do Espírito Santo.
	Minas Gerais	Portaria IEF nº 149/2011	Estabelece os procedimentos necessários para a prestação de serviços de condução de visitantes no Parque Estadual de Ibitipoca sob a administração do Instituto Estadual de Florestas do Estado de Minas Gerais.
	Rio de Janeiro	Resolução INEA nº 61/2012	Estabelece as normas e os procedimentos para o censo, credenciamento e prestação de serviços de guias de turismo e condutores de visitantes nos parques estaduais administrados pelo Instituto Estadual do Ambiente - INEA.
	São Paulo	Resolução SMA nº 32/1998	Regulamenta a visitação pública e credenciamento de guias, agências, operadoras e monitores ambientais, para o ecoturismo e educação ambiental nas Unidades de Conservação do Estado.
Sul	Rio Grande do Sul	Instrução Normativa SEMA nº 01/2014	Estabelece normas e procedimentos para a prestação de serviços relacionados à visitação e ao turismo em Unidades de Conservação de responsabilidade do Estado do Rio Grande do Sul por condutores ambientais autônomos.

• Fonte: Autoria própria

Além disso, foram recebidas respostas às mensagens encaminhadas, via correio eletrônico, de 12 órgãos gestores. O Instituto Estadual do Ambiente (IEA) do Rio de Janeiro, o Instituto Estadual do Meio Ambiente (IEMA) do Espírito Santo e o Instituto Estadual de Florestas (IEF) de Minas Gerais afirmaram que sua unidade federativa possui base legal para atividade, encaminhando cópias das mesmas e confirmando os dados obtidos através da pesquisa documental.

Enquanto isso, a Secretaria do Meio Ambiente e o Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos da Bahia, a Fundação de Meio Ambiente de Santa Catarina e a Agência Estadual do Meio Ambiente e Recursos Hídricos de Pernambuco revelaram não possuir nenhuma base legal que regulamente a atividade. Ao passo que, a Superintendência Estadual do Meio Ambiente do Ceará, o Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul, a Superintendência de Administração do Meio Ambiente da Paraíba, a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Naturais do Maranhão e a Agencia Paulista de Tecnologia dos Agronegócios não souberam informar sobre a existência desta regulamentação.

5. DISCUSSÃO

Conforme evidenciado, a porcentagem de unidades federativas brasileiras que possuem regulamentação para a condução de visitantes em UCs (18,5%) ainda é pequena, principalmente quando considerado o incremento de visitação nessas áreas ao longo da última década (MMA, 2005, 2013). Ressalta-se, contudo, que a maioria desses estados estão localizados na região sudeste, a qual, segundo o MMA (2005), possui cinco dentre os dez parques estaduais mais visitados do país, recebendo mais de 800 mil visitantes anualmente. Desta forma, estas bases legais possivelmente surgiram como uma demanda gerada pelo elevado número de visitantes nas UCs da região, o que tornou pertinente a normatização das atividades de condução.

Seguindo a Portaria IEF n. 173 (2013), Art. 20, que infere que as atividades de uso público nas UCs estaduais de Minas Gerais devem ser realizadas em conformidade com o estabelecido em seus Planos de Manejo, Planos de Uso Público ou Portaria específica com regulamento de cada UC, a Portaria IEF n. 149 (2011), citada no Quadro 1, refere-se unicamente a atividade de condução de visitantes no Parque Estadual de Ibitipoca (PEIb). De forma semelhante, a Resolução INEA n. 61 (2012), do Rio de Janeiro, listada na mesma Tabela, trata da atividade unicamente nos parques estaduais administrados pelo Instituto. Os demais estados que compõem a região sudeste do Brasil (Espírito Santo e São Paulo) possuem bases legais que regulamentam de forma ampla a atividade de condução de visitantes em suas UCs.

O Rio Grande do Sul é o único estado da região sul do país que possui uma base legal estadual para a condução de visitantes em UCs. Contudo, os outros estados da região também possuem regulamentações sobre o assunto, embora não sejam específicas para a condução de visitantes ou abrangentes para todo o estado. No Paraná há o Programa de Voluntariado em UCs do Instituto Ambiental do Paraná (IAP), criado a partir da Portaria IAP n. 242 (2004), em que os voluntários desenvolvem atividades parcialmente pertinentes à condução, tais como: prestar informações aos visitantes, desenvolver projetos de educação ambiental e pesquisa, manter trilhas e instalações e auxiliar na implementação de projetos de manejo das UCs, etc.

Em Santa Catarina, desde 2010, a capital do estado, Florianópolis, possui a Instrução Normativa FLORAM 001 (2010), que estabelece normas e procedimentos relacionados à visitação e ao turismo em UCs Municipais por condutores ambientais locais, sendo o credenciamento destes profissionais junto à Secretaria Municipal de Turismo, Cultura e Esportes (SETUR), regulado pela Instrução Normativa SETUR n. 02 (2011). Além disso, outros três municípios do estado criaram bases legais semelhantes na mesma época: Palhoça (Decreto n. 1.129, 2010), Impituba (Resolução PMI/SEDETUR n. 01, 2012) e Garopaba (Instrução Normativa SMR n. 01, 2012).

Além disso, as bases legais do Rio Grande do Sul e da capital de Santa Catarina têm em comum a origem de sua criação, resultante da mobilização de instituições federais de ensino e Associações de Condutores Ambientais oriundas de profissionais formados por estas mesmas instituições. De acordo Rumpel e Canto-Silva (2014), a Associação Porto Alegrense de Condutores Ambientais (APACA), constituída por profissionais formados pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul, desenvolveu importante articulação junto ao governo do estado para o estabelecimento da normativa gaúcha. Do mesmo modo, conforme corroboram Ribas e Hickenbick (2012), a normativa de Florianópolis foi resultante da articulação entre órgãos ambientais, turísticos e educacionais, no caso, o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Santa Catarina, o qual fomentou a criação de uma Associação de Condutores Ambientais baseada na Economia Solidária.

A maioria das bases legais estaduais dispostas no Quadro 1 foi instituída após 2008, quando o ICMBio publicou a Instrução Normativa n. 08 (2008), que estabeleceu normas e procedimentos para a prestação de serviços de condutores de visitantes em UCs Federais. Entretanto, São Paulo instituiu a Resolução SMA n. 32 (1998) dez anos antes da criação desta base legal nacional, tornando-se o estado pioneiro nesta questão. Apesar disso, quando comparada com as demais regulamentações, as diferenças entre essa e as demais bases legais são mínimas.

Quanto ao atendimento às oito diretrizes para a condução de visitantes, propostas no documento "Diretrizes para Visitação em Unidades de Conservação" (MMA, 2006), revelou-se que há uma heterogeneidade entre as bases legais, algumas atendendo mais ou menos diretrizes do que outras. Um resumo dos resultados desta comparação é apresentado no Quadro 2.

Quadro 2
Aderência das bases legais que regulamentam a atividade de condução de visitantes em Unidades de Conservação estaduais às oito diretrizes para a condução de visitantes propostas pelo Ministério do Meio Ambiente, no documento "Diretrizes para Visitação em Unidades de Conservação".

Diretrizes para a condução de visitantes	Ideia principal	Estados que apresentam a diretriz em suas bases legais
7.1 Requerer que todos os condutores, monitores e guias estejam devidamente cadastrados nas UC onde deverão atuar. Este cadastro deverá comtemplar aqueles que realizaram cursos de capacitação e de formação para condutores, monitores ou guias reconhecidos pelos órgãos gestores.	Cadastramento dos condutores	Todos
7.2 Adotar critérios objetivos e tecnicamente justificáveis para avaliar a necessidade ou não de acompanhamento de guias ou condutores, considerando particularidades como: fragilidade do local, segurança do visitante, variedade de público e suas respectivas demandas e experiências, dificuldade técnica de determinada atividade, necessidade ou não de equipamentos específicos para realização da atividade.	Obrigatoriedade do acompanhamento do condutor	Todos
7.3 Disponibilizar, de forma direta ou sob forma de concessão, serviço de condução de visitantes, sempre que este seja considerado obrigatório.	Disponibilidade de condutores nas UCs	Nenhum
7.4 Considerar que os condutores, monitores e guias devem desempenhar um importante papel na experiência do visitante proporcionando um incremento educativo e interpretativo durante a visita.	Importância do condutor na experiência do visitante	Todos
7.5 Estimular que a capacitação de guias, condutores e monitores seja realizada continuamente. O conhecimento e as técnicas de manejo da visitação devem ser atualizadas e recicladas sempre que necessário.	Atualização e reciclagem dos condutores.	Todos
7.6 Incentivar que os guias, condutores e monitores adotem as normas técnicas de competência pessoal definidas no âmbito da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT).	Adoção das normas técnicas da ABNT.	ES, RJ e RS
7.7 Estabelecer, em parceria com entidades de classe correspondentes, um sistema de avaliação e desempenho dos condutores de visitantes, com vistas à qualificação e adequação dos serviços oferecidos.	Avaliação dos condutores.	ES, RJ e RS
7.8 Estabelecer, em parceria com as entidades de classe correspondentes, um sistema de participação dos condutores e guias no processo de monitoramento dos impactos da visitação.	Auxílio dos condutores no monitoramento dos impactos da visitação.	ES e RJ

• Fonte: Autoria própria

Todas as bases legais seguem a primeira diretriz, visto que têm como um de seus princípios básicos o cadastramento dos profissionais que atuam na condução de visitantes nas UCs, estabelecendo critérios mínimos para este credenciamento, dentre os quais, o certificado de conclusão de curso de condutor de visitante reconhecido pelo órgão gestor ou pela UC e contendo um conteúdo mínimo pré-estabelecido.

A contratação do condutor não é obrigatória em nenhuma das bases legais. Contudo, Espírito Santo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul afirmam que em ambientes e situações particulares, conforme estipulado no Plano de Manejo da UC ou instrumento legal específico, considerando critérios objetivos e tecnicamente justificáveis, a obrigatoriedade de contratação deste profissional poderá ser adotada. Ou seja, todas as regulamentações atendem a segunda diretriz do MMA.

No caso de obrigatoriedade ou necessidade de contratação de condutores de visitantes, referida na terceira diretriz, as bases legais não definem o dever da UC em disponibilizar pessoal qualificado, seja de forma direta ou sob concessão. Além disso, as regulamentações também não tratam da relação comercial a ser estabelecida entre a UC e o prestador de serviço de condução. Assim, embora a maioria das bases legais exija a assinatura do profissional em um termo que exonera a UC de qualquer problema relacionado a sua atividade no interior da área protegida, não há definição sobre o regime legal ou administrativo a que o condutor cadastrado no órgão gestor ou na UC estará submetido. Tal situação pode resultar na limitação do desenvolvimento desta atividade nas UCs, frente à insegurança jurídica no que se refere à exploração comercial destas áreas públicas. Recentemente, no intuito de regulamentar esta questão, as UCs federais têm acrescentado aos documentos requeridos para o cadastramento dos condutores uma Autorização de Uso, ato administrativo que consente a prestação do serviço comercial de condução de visitantes (Portaria ICMBio n. 204, 2013; Portaria ICMBio n. 262, 2013; Portaria ICMBio n. 41, 2014).

Referindo-se a importância dos condutores na experiência dos visitantes, tanto em relação à educação, quanto à interpretação ambiental, quarta diretriz do MMA, há referências sobre o assunto em diferentes momentos em todos os documentos. As normativas do Espírito Santo e do Rio Grande do Sul, ambas em seus Artigos 4º e 5º, afirmam que os condutores ambientais deverão promover a UC e seu potencial e transmitir aos visitantes conhecimentos relacionados aos riscos inerentes à atividade de visitação e à conservação ambiental, à função e aos objetivos da UC visitada.

No Art. 5º, a portaria de Minas Gerais é bastante específica, citando que os condutores de visitantes autorizados têm a obrigação de acompanhar e conduzir o cliente durante toda a visita; praticar e promover uma visitação consciente, regrada ao mínimo impacto, e que obedeça os regulamentos do PEIb; informar ao visitante os riscos inerentes à realização de atividades em área natural aberta; e trazer todo seu lixo e do visitante de volta; dentre outros aspectos.

A base legal do Rio de Janeiro define, no Art. 4º, que o Programa Estadual de Guias de Turismo e Condutores de Visitantes possui como princípios e recomendações: desenvolver atividades de guiagem e condução de visitantes baseadas no princípio de mínimo impacto; valorizar as áreas naturais, com especial atenção aos objetivos de manejo do parque estadual; promover a recepção e o acompanhamento satisfatório de visitantes; divulgar os parques estaduais como áreas de preservação de ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica; favorecer as condições para a educação e interpretação ambiental e a recreação em contato com a natureza; considerar as múltiplas expectativas dos visitantes na interpretação ambiental e na utilização de técnicas e métodos socioeducativos; e envolver de forma participativa e consciente os visitantes, gestores e comunidades no processo de visitação; dentre outros.

Por fim, a regulamentação de São Paulo considera como um dos termos para a criação de sua resolução, que:

(...) a visitação nas áreas especialmente protegidas deve sempre possibilitar a sensibilização para a importância do patrimônio natural, o aumento do respeito social e a postura educativa, e que para tanto é necessária a regulamentação dessa visitação, o estabelecimento de padrões de qualidade e o cuidado para minimização dos prejuízos e impactos socioambientais. (Resolução SMA n. 32, 1998, p. 2)

Seguindo para a quinta diretriz do MMA, todas as bases legais determinam que o cadastro do condutor deve ser renovado a cada um a dois anos, sendo que para receber novo credenciamento o profissional precisa realizar um curso ou seminário de reciclagem ou aperfeiçoamento. O documento mineiro ainda pede as comprovações de que o profissional realizou um curso de primeiros socorros e dedicou, no mínimo, dez dias por ano a atividades em benefício do PEIb, tais como: mutirões de limpeza e manutenção e condução de pesquisadores e grupos em atividades promovidas pelo Parque.

As regulamentações do Espírito Santo, do Rio de Janeiro e do Rio Grande do Sul são as únicas que seguem a sexta diretriz do MMA, considerando a Norma ABNT NBR 15285:2005, sobre as competências mínimas para um condutor, já em suas considerações iniciais, como um dos determinantes para a criação da base legal. Posteriormente, as normativas do Espírito Santo e do Rio Grande do Sul também adicionam a Norma da ABNT como base para o conteúdo mínimo necessário à capacitação do condutor ambiental. A resolução do Rio de Janeiro, por sua vez, recomenda ainda a consideração da Norma ABNT NBR 15331:2005, que trata do sistema de gestão de segurança.

O estabelecimento de mecanismos de avaliação periódica dos condutores e de monitoramento dos impactos da visitação com o auxílio dos mesmos, sétima e oitava diretrizes do MMA, é citado somente nas bases legais do Espírito Santo e do Rio de Janeiro. A regulamentação gaúcha, assim como a do Espírito Santo, cita o monitoramento quando faz a definição do termo "condutor ambiental", determinando que o mesmo deve "contribuir para o monitoramento dos impactos socioambientais nos sítios de visitação", mas não possui qualquer outro artigo que se refira ao assunto. Ainda assim, em nenhuma das três bases legais há a determinação de como, quando e com a ajuda de quem essas atividades serão realizadas.

6. CONCLUSÃO

Preliminarmente, é importante considerar que os resultados apresentados neste artigo se referem apenas às informações sobre o tema disponíveis na rede mundial de computadores. Como não houve retorno de todos os órgãos gestores dos Sistemas Estaduais de UCs, é possível que existam divergências entre os dados aqui apresentados e o estado da arte atual no que se refere às bases legais que regulamentam a atividade de condução de visitantes nesta esfera de governo. Entretanto, é possível inferir algumas conclusões a partir dos dados anteriormente analisados.

Em primeiro lugar, apesar do número de visitação às UCs ter aumentado na última década e do país ter criado diretrizes para a visitação nestas áreas protegidas, inclusive relacionadas exclusivamente à condução de visitantes, após oito anos apenas 18,5% das unidades federativas do Brasil (Espírito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo) possuem base legal que estabeleça normas e procedimentos para a prestação de serviços relacionados à visitação e ao turismo em UCs por condutores de visitantes.

Além disso, dentre estas regulamentações, apenas duas, referentes aos estados do Espírito Santo e do Rio de Janeiro, atendem pelo menos em parte a quase totalidade das diretrizes supracitadas - com exceção da terceira diretriz, não seguida por nenhuma das bases legais. A normativa do Rio Grande do Sul não menciona a avaliação dos condutores, enquanto os documentos de Minas Gerais e São Paulo não fazem referência a ABNT, à avaliação dos profissionais e ao monitoramento dos impactos da visitação. Destaca-se, contudo, o fato de que a pesquisa realizada no presente artigo buscou informações apenas em nível estadual, não se detendo à esfera municipal ou ao nível de UC.

A condução de visitantes em áreas protegidas possui elevado potencial na geração de recursos para a sustentação dos Sistemas de UCs e a potencialização da sustentabilidade nas comunidades residentes no interior e no entorno destes territórios. Porém, embora o Brasil tenha 16,9% de sua área continental protegida sob a forma de UCs, tendo a maioria grande potencial para atividades relacionadas ao uso público, ainda há um longo caminho a se avançar quanto às bases legais que regulamentam a condução de visitantes nestes espaços protegidos. O desenvolvimento seguro da atividade deve ser realizado através da criação de normas e procedimentos que ao mesmo tempo incentivem a visitação e a atuação de condutores qualificados e propiciem o alcance do principal objetivo das UCs, a conservação da biodiversidade.

Quanto à falta de estabelecimento de uma relação administrativa entre o prestador de serviço e a UC, referente à terceira diretriz do MMA, a qual não é seguida por nenhuma das regulamentações, sugere-se a adequação através da adição de um Termo de Autorização de Uso aos documentos a serem entregues pelo condutor ao órgão gestor e/ou à UC. Tal procedimento evitará a criação de vínculo de natureza trabalhista, previdenciária ou afins entre as partes, ao mesmo tempo em que permitirá a atuação comercial do condutor de visitantes na área pública.

Por fim, recomenda-se que os órgãos gestores dos Sistemas Estaduais de UCs esforcem-se para providenciar as regulamentações necessárias à atuação de condutores de visitantes nas áreas protegidas sob sua jurisdição. Esta atualização promoverá melhorias no desempenho da atividade e na conscientização da sociedade, permitindo a adoção do princípio de mínimo impacto. Afinal, como afirma um antigo provérbio índio: "Nós não herdamos a Terra dos nossos antepassados, pedimos emprestada aos nossos filhos".

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Dez 2016

Histórico

• Recebido
  02 Mar 2016
• Aceito
  08 Ago 2016