FINANCIAMENTO DO ESPORTE NO DISTRITO FEDERAL: FONTES, MAGNITUDE E DIRECIONAMENTO DOS GASTOS DE 2009 A 2019

SPORTS FUNDING IN THE FEDERAL DISTRICT: SOURCES, MAGNITUDE AND DIRECTIONS OF EXPENDITURE FROM 2009 TO 2019

FINANCIAMIENTO DEL DEPORTE EN EL DISTRITO FEDERAL: FUENTES, MAGNITUD Y DESTINO DEL GASTO DE 2009 A 2019

Resumo

O financiamento público vem ganhando destaque nos estudos das políticas públicas esportivas, pois permite visualizar de forma mais transparente onde e como são alocados os recursos públicos para o setor. Este artigo tem como objetivo analisar o financiamento das políticas públicas de esporte do Distrito Federal (DF), a partir de matriz e proposta metodológica que possibilitam o levantamento e sistematização de dados referentes à identificação das fontes, magnitude e direcionamento dos gastos públicos orçamentários com o esporte de 2009 a 2019. A pesquisa apontou: (i) falta de legislação efetiva para garantia dos recursos esportivos; (ii) centralidade da execução do orçamento pela Secretaria de Esporte do Distrito Federal; (iii) elevado gasto com a construção do Estádio Nacional de Brasília; e, (iv) hierarquização dos gastos esportivos nos programas oferecidos, com priorização aos Centros Olímpicos e Paralímpicos, ação com gestão terceirizada, além de capilaridade e abrangência reduzidas.

Palavras-chave:
Fundo público; Políticas públicas; Esporte; Distrito Federal

Abstract

Public funding has been gaining prominence in studies of sports public policies as it provides a more transparent view of where and how public resources are allocated to the sector. This article aims to analyze the financing of public policies for sports in the Federal District (FD), based on a matrix and methodological proposal that allows the survey and systematization of data referring to the identification of sources, magnitude, and direction of public budget expenditure on sports from 2009 to 2019. The research points out: (i) the lack of effective legislation to guarantee sports resources; (ii) the centrality of budget execution by the Secretariat of Sports of the Federal District; (iii) high expenses with the construction of the Brasília National Stadium; and (iv) the prioritization of sports spending in the offered programs, with priority given to the Olympic and Paralympic Centers, outsourced management, in addition to reduced capillarity and scope.

Keywords:
Public fund; Public policies; Sport; Federal District

Resumen

La financiación pública ha ido cobrando protagonismo en los estudios de políticas públicas deportivas, ya que permite tener una visión más transparente de dónde y cómo se asignan los recursos públicos al sector. Este artículo tiene como objetivo analizar del financiamiento de las políticas públicas deportivas en el Distrito Federal (DF), a partir de una propuesta matricial y metodológica que permite recolectar y sistematizar datos referentes a la identificación de fuentes, magnitud y dirección del gasto público presupuestario en deportes, de 2009 a 2019. La investigación señaló: (i) la falta de una legislación efectiva para garantizar los recursos deportivos; (ii) la centralidad de la ejecución presupuestaria por parte de la Secretaría de Deportes del Distrito Federal; (iii) altos gastos con la construcción del Estadio Nacional de Brasilia; y (iv) la priorización del gasto deportivo en los programas ofrecidos, con prioridad en los Centros Olímpicos y Paralímpicos, gestión externalizada, además de capilaridad y alcance reducidos.

Palabras clave:
Fondo publico; Políticas públicas; Deporte; Distrito Federal

INTRODUÇÃO¹

O financiamento público é uma chave interpretativa para a análise das agendas governamentais e suas políticas públicas (sociais), permitindo verificar as prioridades de alocação dos recursos, bem como desvelando os interesses que determinam a sua distribuição. Isto porque, o fundo público² se constitui como objeto de disputa, construído a partir de relações de produção e reprodução, político e ideológicas, que se manifestam nas políticas públicas e, por consequência, na disputa pelos recursos do Estado (SALVADOR, 2010).

Nessa perspectiva, entende-se que o estudo sobre o financiamento das políticas públicas de esporte e lazer é fundamental para a interpretação e compreensão dos determinantes à utilização dos recursos públicos nos programas, projetos e ações para o setor. Além disso, permite a identificação das predileções do governo na elaboração da agenda, na tomada de decisão e na implantação da política, clarificando quem realmente está sendo beneficiado e quem arca com seus custos.

É perceptível o crescimento de estudos relacionados ao tema do financiamento esportivo nos últimos anos. Há pesquisas sobre a configuração do financiamento esportivo do governo federal (ALMEIDA; MARCHI JR., 2010, ATHAYDE; MASCARENHAS; SALVADOR, 2015, CARNEIRO et al., 2020), programas, manifestações ou modalidades esportivas específicas (MATIAS et al., 2015, CASTRO; STAREPRAVO; SOUZA, 2018, REIS; CAPRARO, 2021, CARNEIRO et al., 2021, CARVALHO; VIEIRA, 2022), delimitação de uma fonte de origem (DINIZ; SILVA, 2016; TEIXEIRA et al., 2018; CARNEIRO et al., 2019b; MARQUES et al., 2021) e circunscritos às esferas subnacionais (SANTOS; MILANI; STAREPRAVO, 2019, CARNEIRO; CASTELLANI FILHO, 2021, CARNEIRO; ATHAYDE; MASCARENHAS, 2021).

Na esteira destas produções científicas, este artigo realiza dois recortes. O primeiro relativo à esfera de atuação e o segundo ao marco temporal. Considerando as competências legislativas cumulativas de estado e município assumidas pelo Distrito Federal, é possível afirmar que a análise se circunscreve a ambas instâncias subnacionais. Ao mesmo tempo, opta-se por estudo longitudinal de dez anos. Por conseguinte, este texto tem como objetivo analisar o financiamento das políticas públicas de esporte do Distrito Federal, a partir de suas fontes orçamentárias³, entre os anos de 2009 e 2019.

Para a consecução deste objetivo, além desta introdução, o texto é composto pelo delineamento metodológico, por três seções dedicadas à descrição e análise das fontes, montantes e direcionamentos do recurso público da política esportiva distrital e suas considerações finais.

METODOLOGIA

O artigo caracteriza-se como uma pesquisa de caráter descritivo-analítico, eminentemente qualitativo e de abrangência exploratória, em função de sua característica aproximativa para contribuição com hipóteses e problemas a um tema incipiente na produção de conhecimento atual (GIL, 2008). A amostra é composta pelo conjunto das ações, que materializa a política pública de esporte do Distrito Federal (DF) de 2009 a 2019, período que abrange três gestões governamentais e três Planos Plurianuais (PPAs): PPA 2016-2019; PPA 2012-2015; PPA 2008-2011.

O delineamento da pesquisa utilizou como referência a matriz e proposta metodológica desenvolvida por Carneiro e Mascarenhas (2018). Baseados em Fagnani (2009), os autores propõem para o estudo do financiamento público esportivo o uso de três indicadores, a saber: a) fontes de financiamento; b) magnitude dos recursos; e c) direção do gasto.

Para a coleta de dados foram utilizadas duas bases de investigação. A primeira foi o Portal do Sistema Integrado de Normas Jurídicas do DF (SINJ-DF), utilizado para localizar normativos vinculados ao esporte. A pesquisa no formato simples adotou os descritores de busca “esporte” e “desporto”, retornando o total de 3.495 documentos de ordenamento geral. Deste universo, foram selecionados apenas seis atos que tratavam diretamente da regulamentação das fontes de financiamento da área esportiva do Distrito Federal.

O segundo repositório de dados diz respeito ao Portal da Transparência do Distrito Federal⁴, gerido pela Controladoria-Geral do Distrito Federal, em atendimento à Lei Complementar nº 131/2009, e que mostra detalhadamente como os recursos públicos são aplicados no DF. Para atualização e correção dos valores, devido à desvalorização financeira frente à inflação acumulada no período, os dados foram todos deflacionados pelo Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), calculado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), a preços de dezembro de 2019, utilizando a ferramenta Calculadora Cidadã, disponibilizada pelo Banco Central do Brasil⁵.

FONTES DO FINANCIAMENTO

Para identificar as receitas, ou seja, a origem dos recursos para a política esportiva no Distrito Federal (DF) realizou-se levantamento da legislação relacionada ao esporte, disponível no SINJ-DF⁶. Posteriormente, ocorreu a filtragem e seleção dos atos diretamente vinculados à composição do financiamento esportivo distrital.

Segundo Mascarenhas (2016) e Carneiro e Mascarenhas (2018), as fontes de financiamento público no esporte são divididas em: a) orçamentárias - recursos ordinários do Distrito Federal, que tramitam diretamente no seu orçamento; b) extraorçamentárias - recursos que não transitam pelo orçamento geral do DF, como, por exemplo, repasses a entidades esportivas por meio de concursos e prognósticos, além de patrocínios e contribuições sobre salários e transferências de atleta profissionais; e c) gastos tributários - recursos provenientes de desoneração tributária, bem como da isenção de taxas e impostos. Cabe destacar que neste artigo foram utilizadas somente as fontes orçamentárias.

Tendo em vista essa classificação, o levantamento da legislação sobre a composição do financiamento do esporte no DF resultou na construção do quadro 1:

Quadro 1
Legislação relativa ao Financiamento do Esporte no Distrito Federal.

Fonte	Ato	Objeto
Orçamentária	Lei Compl. nº 326/2000	Atualizada pela Lei Compl. nº 861/2013. Dispõe sobre a criação do Programa de Apoio ao Esporte PAE e cria o Fundo de Apoio ao Esporte do Distrito Federal - (FAE-DF).
Extraorçamentária	Instrução Normativa nº 01/ 2017	Disciplina o patrocínio dos órgãos e entidades da administração indireta do Poder Executivo do Governo do Distrito Federal.
Gasto Tributário	Lei nº 6.155/2018	Lei de Incentivo ao Esporte do Distrito Federal - LIEDF.
	Lei nº 5.104/2013	Dispõe sobre medidas relativas à Copa das Confederações da FIFA 2013, à Copa do mundo da FIFA 2014.
	Lei nº 5.556/2015	Dispõe sobre medidas relativas aos Jogos Olímpicos e Paralímpicos de 2016 no âmbito do Distrito Federal.
	Lei nº 2.535/ 2000	Estabelece incentivos à prática do futebol amador no Distrito Federal.

• Fonte: Sistema Integrado de Normas Jurídicas - SINJ/DF (2022).

Pode-se observar, a partir do Quadro 1, que o DF não tem uma legislação robusta para regulamentação do financiamento esportivo. Retirando normas excepcionais para atender a eventos pontuais, a produção legislativa se restringe ao direcionamento da Lei Complementar nº 326/2000, atualizada pela Lei Complementar nº 861/2013, que dispõe sobre a criação do Programa de Apoio ao Esporte e a composição do Fundo de Apoio ao Esporte (FAE), correspondendo a menos de 10% dos recursos destinados ao setor. Não há, por exemplo, base legal vinculativa de receitas do orçamento distrital para o esporte.

Como registro, vale destacar que o DF já teve uma legislação para garantia de mais recursos para o esporte. A Lei nº 225/1991 autorizou o Poder Executivo local a conceder benefícios fiscais na área do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), Imposto Territorial Urbano (IPTU) e Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), podendo ser abatido de pagamento do valor total do imposto devido ao montante de doações, patrocínios e investimentos, inclusive despesas a favor de atletas ou de pessoa jurídica com finalidade desportiva.

Os recursos acima constituíram o Fundo de Promoção do Esporte, Educação Física e Lazer (FUNEF), designado pelo Decreto n° 16.050/94 e regulamentado na Lei Complementar nº 26/1997, que criou o Programa de Incentivo às Atividades Esportivas. Nota-se, portanto, que o FUNEF coexistiu com o FAE de 2009 até 2017, quando foi extinto pela Lei Complementar nº 925/2017. No entanto, durante os anos de 2009 e 2016 não houve execução orçamentária do FUNEF ou de suas fontes.

O Gráfico 1 demonstra que a maior parte das receitas⁷ para o esporte entre os anos de 2009 e 2019 teve como fonte de origem o próprio orçamento do DF.

Gráfico 1
Receita na função “desporto e lazer” de 2009 a 2019.

O primeiro ponto que chama atenção no gráfico refere-se à destacada execução no ano de 2011. Este resultado ocorreu devido ao convênio celebrado entre a Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal (Terracap) e a Companhia Urbanizadora da Nova Capital (NOVACAP) para reforma e ampliação do Estádio Nacional de Brasília. Neste instrumento existem desembolsos de R$ 191.5 milhões e R$ 54.9 milhões, totalizando o valor deflacionado de R$ 326.6 milhões. Neste ano, ainda, é possível identificar outros convênios menores, a maioria relacionada a obras de infraestrutura esportiva.

Uma fonte que aparece com execução em todos os anos analisados diz respeito à transferência de recursos para o desporto não profissional, com os maiores registros de R$ 11.5 milhões em 2013 e de R$ 9.7 milhões no ano de 2017. Esses recursos se referem a receitas destinadas ao DF de parcela especificada na Lei Pelé (Lei nº 9.615/1998) até o ano de 2018 e, posteriormente, pelas Leis nº 13.756/2018 e 14.073/2020. Tais recursos são oriundos dos prognósticos esportivos, que têm sua legislação específica regulamentada no DF pelo FAE.

Por fim, é possível notar que a maior fonte de repasse contínuo é composta pelos recursos ordinários não vinculados, ou seja, direto do orçamento do DF. Mascarenhas (2016), no recorte temporal investigado, apresenta achado semelhante na esfera federal.

Complementarmente, foram separadas as fontes de recursos que compuseram, especificamente, o caixa da Secretaria de Esporte do Distrito Federal (SESPDF), conforme disposto na Tabela 1.

Tabela 1
Composição de recursos da SESPDF de 2009 a 2019 (valores em milhões de R$).

Ações	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
TRANSF IMP SOBR PROD INDUS-EST. EXPORT	3,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
ORDINÁRIO NÃO VINCULADO	154,6	82,4	170,7	78,1	96,9	81,5	55,6	74,8	79,9	87,4	88,2
DIRETAMENTE ARRECADADOS	0,4	0,8	0,8	0,4	0,3	1,8	0,1	0,8	4,4	4,0	3,5
TRANSFERÊNCIA PARA O DESPORTO NÃO-PROFISSIONAL	6,2	3,7	4,3	1,3	11,5	8,8	3,2	2,9	9,7	8,1	7,7
APOIO FINANCEIRO AOS MUNICÍPIOS	0,0	1,3	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
COTA-PARTE DO FUNDO DE PARTICIP. DOS ESTADOS E DF	0,0	1,0	0,0	0,0	0,0	0,9	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
APLIC FINANC VINC (CONVÊNIOS)	0,0	0,0	2,5	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
RECURSOS PRÓPRIOS DOS FUNDOS	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2	0,0	0,2	0,3	0,2	0,2
REMUNERAÇÃO DE DEPÓSITOS BANCÁRIOS DE FUNDOS	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,2	0,0	0,0	0,0	0,0
TAXA DE EXPEDIENTE	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
TOTAL CONVÊNIOS	5,9	1,8	326,6	0,0	2,3	0,0	0,1	0,3	0,0	0,0	0,0
TOTAL	170,1	91,1	505,0	79,9	111,1	93,1	59,1	79,0	94,3	99,7	99,7

• Fonte: Portal da Transparência do Distrito Federal. Elaboração Própria.

Na composição dos recursos executados pela SESPDF, órgão de maior execução na função “Desporto e Lazer”, se percebe que seu orçamento é composto, majoritariamente, por recursos ordinários não-vinculados. Destaca-se, também, a presença de fontes que deveriam compor o FAE: os recursos diretamente arrecadados, a transferência para o desporto não profissional (recursos advindos dos prognósticos esportivos), os recursos próprios dos fundos e a remuneração de depósitos bancários do fundo. Tais fontes deveriam ser executadas pelo FAE e não diretamente pela própria SESPDF, contrariando o disposto em legislação específica.

Um item a ser observado na Tabela 1 é que a maior parte da composição das receitas localiza-se nos recursos “Ordinários Não Vinculados”, alcançando o valor liquidado de R$ 170.7 milhões no ano de 2011. Observa-se, portanto, que a grande parte dos recursos destinados ao esporte vem do orçamento do DF, fonte suscetível a cortes e contingenciamentos, sobretudo em um cenário de priorização de medidas econômicas de controle do gasto público em detrimento da elevação dos investimentos nas áreas sociais, conjuntura que, segundo Veronez (2007), conforma uma tradição brasileira.

O DF tem organização político-administrativa e regime de competência diferentes dos demais estados e municípios brasileiros, centralizando os repasses no órgão central. Percebe-se, que no caso do DF, os “recursos ordinários” utilizados na área esportiva advêm basicamente da cobrança de impostos, taxas e contribuições de melhoria, compostos pelas contribuições do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS), IPTU, IPVA, ISS, impostos de caráter regressivo, arrecadados sobre serviços e salários dos trabalhadores.

Como alertam Salvador e Teixeira (2014, p. 22), “um tributo é regressivo à medida que tem uma relação inversa com o nível de renda do contribuinte. A regressão ocorre porque prejudica mais os contribuintes de menor poder aquisitivo”. Carneiro et al. (2019a) identificaram, no âmbito federal, que o financiamento orçamentário do esporte ocorre a partir, principalmente, de tributos regressivos, semelhante ao observado na esfera distrital.

A MAGNITUDE DOS RECURSOS

A análise da magnitude de recursos públicos para o esporte no Distrito Federal possibilita identificar o volume dos investimentos nas ações esportivas. No Portal da Transparência do Distrito Federal é possível localizar a quantia do gasto com esporte a partir de três formas diferentes: a) por Programa, corresponde aos valores alocados no programa temático do esporte; b) por Função, são os recursos aportados na função “desporto e lazer”; e c) por Órgão, gasto realizado pela Secretaria de Esporte. O Gráfico 2 apresenta comparação entre a magnitude de gastos nos programas, na função “desporte e lazer” e na Secretaria de Esporte do Distrito Federal (SESPDF).

Gráfico 2
Total de gastos no esporte do Distrito Federal, por Programa, Função e Órgão de 2009 a 2019.

O montante gasto pela SESPDF na função “desporto e lazer” alcançou o ápice em 2011 com R$ 505 milhões, quando foi executada parte da obra do Estádio Nacional de Brasília nesta função, alocação distinta daquela registrada nos anos seguintes quando foram utilizadas outras rubricas, geralmente relacionadas à construção civil (Portal da Transparência no Distrito Federal, 2022). Os gastos com o esporte em 2011 corresponderam a 2.23% do orçamento liquidado pelo GDF, maior porcentagem no período analisado.

É possível observar o aumento na magnitude entre os anos de 2011 e 2014, por programa, ascensão diretamente ligada à construção do Estádio Nacional Mané Garrincha. Mascarenhas (2016) destaca que o crescimento dos gastos com infraestrutura esportiva, em período recente, configura um predomínio da função econômica do Estado no intuito de criar as condições gerais de produção e realização dos grandes eventos esportivos. Todavia, no caso do DF é necessário destacar que a ampliação dos gastos é um comportamento atípico no período investigado, o que se comprova pelo fim das obras e a consequente queda acentuada e tendência de estabilização em patamares inferiores a partir do ano de 2015.

Para verificar com maior acuidade a relação entre os gastos apresentados e a obra do Estádio, realizou-se pesquisa somente sobre a “Reforma e ampliação do Estádio Nacional de Brasília”. Com projeto inicialmente orçado em R$ 697 milhões, foram identificados os seguintes gastos (valores em milhões e deflacionados com base em 2019): (a) em 2011 de R$ 396.7; (b) em 2012 de R$ 821.2; (c) em 2013 de R$ 669.5 (d) e em 2014 de R$ 435.5. Registra-se, portanto, um volume total de aproximadamente R$ 2.323 milhões, valor três vezes e meio superior ao orçamento inicial.

Destarte, pode se aferir que a construção do Estádio Nacional foi a ação prioritária na gestão pública do esporte no período estudado, uma vez que o valor total dedicado a esta ação supera todo o investimento no restante das ações esportivas de 2009 a 2019. Destaca-se que, após os elevados gastos públicos na construção do Estádio, mais recentemente, no ano de 2019, após mais de cinquenta anos de gestão pública, o complexo esportivo composto pelo próprio Estádio Nacional Mané Garrincha, o Ginásio Nilson Nelson e o Centro Aquático Cláudio Coutinho foi entregue à iniciativa privada, por meio de uma concessão de 35 anos⁸.

Outro destaque diz respeito ao ano de 2009 com uma execução na função “desporto e lazer” (deflacionada) maior que os anos restantes. Esse relevo decorre do início do projeto dos Centros Olímpicos do Distrito Federal e a destinação de recursos para a construção das estruturas à época denominadas “Vilas Olímpicas”, no valor corrigido de R$ 51.31 milhões. Este programa foi copilado de proposta análoga, implantada pela Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro no ano de 2000 e que, de acordo com Melo (2017), simboliza uma proposta de privatização das políticas sociais via terceiro setor.

De forma geral, o volume dos gastos da SESPDF demonstra um comportamento regular. Identifica-se uma pequena progressão e uma regressão significativa, no ano de 2015⁹, encerrando o período com uma recuperação dos gastos. Ademais, é possível verificar que os grandes eventos esportivos (Copa do Mundo FIFA 2014 e Jogos Olímpicos RIO 2016) não tiveram impacto significativo no orçamento do órgão, excetuando-se a reforma do Estádio Nacional, estrutura utilizada nestes eventos.

Em termos de participação no orçamento do Distrito Federal, observa-se que os recursos executados, excetuando o ano de 2011, não alcançam 0,5% do orçamento do Distrito Federal (Gráfico 3). Vale lembrar que nas três Conferências Nacionais do Esporte (CNE) ocorreram proposições sobre percentuais de financiamento para as políticas de esporte para o DF. Nas primeiras duas edições (2004 e 2006) a deliberação foi de vinculação de 1% do orçamento do DF fosse para o setor (BRASIL, 2004; BRASIL, 2006), enquanto na III CNE (2010) de no mínimo 1,5% (BRASIL, 2010).

Gráfico 3
Porcentagem do gasto da função “desporte e lazer” e da Secretaria de Esporte em relação à totalidade do orçamento do Governo do Distrito Federal de 2009 a 2019.

O estudo de Carneiro, Athayde e Mascarenhas (2021) identificou que no período de 2013 a 2018 os municípios gastaram em média 0,43% dos seus orçamentos com a função desporto e lazer, enquanto os estados e o DF gastaram em média 0,33%. Percebe-se, portanto, que o gasto médio que o Governo do DF teve com a função “desporto e lazer” de 2009 a 2019 ficou próximo daqueles encontrados nas outras unidades da federação e aquém das deliberações das Conferências.

Ao mesmo tempo, ressalta-se a centralidade da execução de recursos na função “desporto e lazer” pela SESPDF, com a execução orçamentária do órgão muito próxima à da função, o que a qualifica como a principal executora do orçamento esportivo, salvo os anos de 2009 e 2011(Gráfico 3), período em que o gasto com infraestrutura foi executado, respectivamente, pela Secretaria de Obras do DF e pela NOVACAP.

DIRECIONAMENTO DOS GASTOS

A análise do direcionamento identifica o destino dos recursos, pontuando as ações em que foram alocados e, por conseguinte, ressaltando as prioridades da política esportiva. Inicialmente, compete destacar que, vinculada à função “desporto e lazer”, há a utilização de diferentes subfunções relativas ao esporte, sendo divididas em: desporte comunitário, formação de recursos humanos, desporte de rendimento, turismo, serviços urbanos, administração geral, lazer outros encargos sociais e tecnologia da informação. Essa organização se mostra bastante imprecisa, mesclando atividades de natureza distinta em uma mesma subfunção, o que torna pouco evidente a real destinação de recursos pelas subdivisões propostas pelo DF na área esportiva.

O Gráfico 4 demonstra que a maioria dos recursos vincula-se ao desenvolvimento do desporto comunitário, que responde por aproximadamente 51% dos gastos totais nos anos analisados, seguido pela administração de pessoal (35%) e pelo esporte de rendimento (12%).

Gráfico 4
Gastos da Secretaria de Esporte do DF com valores somados de 2009 a 2019, por subfunções.

Como exemplo da falta de clareza na organização funcional-programática, é possível citar o caso da subfunção “desporto comunitário”. Dentro das execuções orçamentárias desta subfunção encontram-se alguns eventos e projetos esportivos vinculados ao esporte de rendimento, bem como ações do Programa Compete Brasília, que disponibiliza transporte para competições aos atletas. Além disso, existe, ainda, a construção e manutenção de equipamentos esportivos, visto que não há uma subfunção específica para infraestrutura esportiva, cujas ações são alocadas no desporto comunitário (DISTRITO FEDERAL, 2022). Esse exemplo demonstra que a organização das execuções orçamentárias nas subfunções, da forma como se encontra, traz elementos conflitantes.

Ademais, há a execução de diferentes ações em distintas subfunções ou uma mesma ação executada em diferentes subfunções dentro de um mesmo ano. Essa desorganização da alocação orçamentária engendra pouca transparência ao direcionamento dos gastos e dificulta o controle social, conforme destacado por Salvador e Teixeira (2014) e Carneiro (2018), além de impor limites aos estudos sobre o financiamento público do esporte no DF. Um melhor arranjo das subfunções poderia ser objeto de discussão de uma cultura de planejamento à luz da construção de um Sistema e Política Distrital de Esporte, prevendo a vinculação das subfunções às ações da SESPDF e as metas delineadas nos respectivos PPAs.

Em relação às ações executadas pela SESPDF, é possível notar também grande quantidade de rubricas orçamentárias sem correspondência com os programas esportivos oferecidos. Novamente, cria-se dificuldade à compreensão e análise efetiva da execução orçamentária. Devido ao volume e dispersão das rubricas abertas, para elaboração do Gráfico 5 e melhor visualização dos dados, as ações foram agrupadas em categorias finalísticas.

Gráfico 5
Gastos da Secretaria de Esporte do Distrito Federal de 2009 a 2019, por categoria de Ação.

O Gráfico acima confirma a proeminência da ação de Manutenção das Vilas Olímpicas/Centros Olímpicos e Paralímpicos (COPs) no orçamento público do esporte distrital. Os quatorze COPs¹⁰, com gestão administrativa e pedagógica realizada por parceria com o terceiro setor, registram crescimento de investimento desde 2015, respondem por R$ 40 milhões no ano de 2019 e ultrapassam o montante de R$ 250 milhões em todo período analisado.

Mesmo representando um avanço em termos de acesso e descentralização da política esportiva do DF, é importante ressaltar o alerta de Melo (2005) sobre as consequências do aprofundamento das ações neoliberais, tendo como uma de suas expressões modelos de gestão baseados na terceirização às Organizações da Sociedade Civil. O autor pondera sobre os riscos deste padrão para a garantia do direito social ao esporte e ao lazer e da privatização das políticas sociais.

Em segundo lugar nos gastos da SESPDF está a categoria “Gestão e Tecnologia”, que agrupa ações vinculadas à gestão de pessoas, à capacitação, ao pagamento de benefícios e à modernização da rede tecnológica. No entanto, é interessante notar que a SESPDF não realiza concursos públicos para recomposição de seu quadro permanente desde 1989 e, portanto, parcela dos custos aferidos diz respeito à contratação de cargos comissionados. Para efeitos de registro, no ano de 2019 eram 179 cargos deste tipo e somente 29 ocupados por servidores efetivos, percentual inferior aos 50% exigidos pela Lei Orgânica do Distrito Federal. Trata-se de um dado que confirma a baixa institucionalidade e legitimação política do setor, além de contribuir com a descontinuidade da política pública (SCHMIDT, 2018).

Outro grupo de ações está relacionado à infraestrutura de esporte e lazer, diluída pelas diferentes rubricas referentes à manutenção e construção de equipamentos. Nota-se grande quantidade de recursos em 2009 para à época denominadas Vilas Olímpicas. Destaca-se, igualmente, em 2019 a execução de R$ 6.3 milhões para revitalização do Parque da Cidade, equipamento que era de gestão da Secretaria de Turismo e foi transferido para a pasta do esporte naquele ano.

Outras ações de infraestrutura aparecem sem destaque, ao mobilizar recursos bastante limitados e sem execução contínua. Já a manutenção de espaços esportivos e de estádios esportivos tem maior execução orçamentária, por se tratar dos equipamentos sob gestão da SESPDF, tais como: o Estádio Bezerrão¹¹, os Centros Olímpicos e Paralímpicos, e - até 2019 - o Complexo Esportivo Ayrton Senna e com ele o Estádio Nacional Mané Garrincha.

Finalmente, sublinha-se, ao longo do período, a contínua execução do Programa Bolsa Atleta, regulamentado pela Lei nº 2.402/1999, atualizada pela Lei nº 5.279/2013. O Programa executou aproximadamente R$ 1,9 milhões nos anos de 2014 e 2015. Com a atualização da Lei em 2013 foram incluídos também os atletas com deficiência e com isso a execução de recursos a partir do ano de 2016 ocorreu também pelo FAE.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Como considerações acerca do financiamento e gasto do esporte no Distrito Federal, algumas observações são necessárias, seja para estimular estudos futuros, seja para qualificar a gestão das políticas públicas para o setor. Conforme esperado, observou-se que a SESPDF é o principal ordenador de despesas com o esporte no DF. Todavia, há a presença de outros órgãos que gastam com a função “desporto e lazer”, sobretudo em ações que envolvem a ampliação e reforma do Estádio Nacional de Brasília, o que interfere diretamente na configuração do financiamento esportivo distrital.

Em relação à composição das fontes de financiamento do esporte distrital, destaca-se a proeminência dos recursos ordinários não-vinculados, advindos da arrecadação geral do DF. Uma fonte composta a partir de impostos, em sua maioria de caráter regressivo, o que onera trabalhadores e classes sociais mais baixas (CARNEIRO, 2018) e que não estão imunes aos contingenciamentos impostos por uma visão restritiva de gasto público na área social.

Na origem dos recursos identificou-se o uso do Fundo de Apoio ao Esporte (FAE) diretamente pela SESPDF, embora o FAE tenha unidade orçamentária própria e uma legislação que deve ser observada na execução de seus recursos, o que poderia caracterizar uma não observação do disposto legal ou um desvio de função desta fonte. Esta característica particular do financiamento esportivo distrital carece de análises aprofundadas a partir de novas investigações.

No direcionamento, o programa Centros Olímpicos e Paralímpicos do Distrito Federal destaca-se entre outras ações no financiamento do setor e na execução orçamentária da SESPDF. Trata-se de ação de construção de equipamentos de boa qualidade nas Regiões Administrativas do DF, incluindo algumas em situação de vulnerabilidade social. Não obstante o avanço consignado, é necessário problematizar a restrição da participação estatal ao papel de financiador, terceirizando ações de governo (CARNEIRO et al., 2018) e se inserindo no contexto de reestruturação neoliberal e desresponsabilização do Estado com as políticas sociais (FAGNANI, 2009).

A análise do direcionamento apontou para a necessidade de melhor organização e distribuição dos recursos para o esporte com vistas à melhoria da transparência e controle social. Ademais, deve-se priorizar a destinação direta ao fomento esportivo, por meio de descentralização financeira e das ações alcançando todas as Regiões Administrativas do DF, ampliando o acesso à prática esportiva e garantindo o atendimento dos princípios de universalidade e equidade.

Finalmente, destaca-se que os percentuais destinados ao financiamento do esporte no Distrito Federal continuam abaixo daquele indicado nas duas primeiras edições da Conferência Nacional de Esporte no Brasil, onde foi deliberado o mínimo de 1% do orçamento da União para o esporte, bem como daquele previsto no Plano Decenal do Esporte Lazer de 2010, que indicava a vinculação de no mínimo 2%. Este cenário reflete a importante ausência de um sistema e uma política nacional e distrital de esporte e lazer.

REFERÊNCIAS

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• LICENÇA DE USO

  Este é um artigo publicado em acesso aberto (Open Access) sob a licença Creative Commons Atribuição 4.0 Internacional (CC BY 4.0), que permite uso, distribuição e reprodução em qualquer meio, desde que o trabalho original seja corretamente citado. Mais informações em: https://creativecommons.org/licenses/by/4.0

• FINANCIAMENTO

  O presente trabalho foi realizado sem o apoio de fontes financiadoras

• 1
  Este artigo é um desdobramento da tese de doutorado de DALMAS, Leandro Casarin. Brasília capital desigual!: políticas públicas e limites para a efetivação do Direito ao esporte no Distrito Federal (2009 a 2019). 2022. 468 f., il. Tese (Doutorado em Educação Física) - Universidade de Brasília, Brasília, 2022.
• 2
  O fundo público é entendido como “toda a capacidade de mobilização que o Estado tem para intervir na economia, seja por meio das empresas públicas ou pelo uso de suas políticas monetária e fiscal, assim como pelo orçamento público” (SALVADOR, 2012, p. 3).
• 3
  Este texto trabalha com a classificação das fontes em: orçamentárias, extraorçamentária e gastos tributários. De acordo com o Tesouro Nacional, a classificação orçamentária por fontes/destinações objetiva “servir de instrumento para a identificação das fontes de financiamento dos gastos públicos e controle da utilização dos recursos públicos de acordo com a finalidade legal prevista em certas áreas de atuação governamental”. Disponível em: https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO_ANEXO:9000. Acesso em: 12 mar. 2023.
• 4
  DISTRITO FEDERAL. Portal da Transparência do Distrito Federal. Disponível em: http://www.transparencia.df.gov.br/#/. Acesso em: 30 set. 2022.
• 5
  BANCO CENTRAL DO BRASIL. Calculadora do cidadão. Disponível em: https://www3.bcb.gov.br/CALCIDADAO/publico/exibirFormCorrecaoValores.do?method=exibirFormCorrecaoValores. Acesso em: 30 set. 2022.
• 6
  SISTEMA Integrado de Normas Jurídicas do DF. Disponível em: http://www.sinj.df.gov.br/sinj/. Acesso em: 30 set. 2022.
• 7
  Para os dados orçamentários serão utilizados os valores de despesa liquidada, entendida como aquela “que representa o reconhecimento, por parte da administração de que um bem foi entregue ou um serviço foi prestado” (MASCARENHAS, 2016, p. 996).
• 8
  Em 26 de junho de 2019 a Agência de Desenvolvimento do Distrito Federal (Terracap) e a empresa Arena BsB assinaram o contrato de concessão, por 35 anos, do Centro Esportivo de Brasília, denominado ArenaPlex. Estima-se uma economia aos cofres públicos com a dispensa da manutenção de todo o centro esportivo na ordem de R$ 13 milhões ao ano e um potencial de arrecadação durante os 35 anos superior a R$ 3 bilhões. Disponível em: https://www.agenciabrasilia.df.gov.br/2019/07/25/iniciativa-privada-assume-gestao-do-arenaplex-e-planeja-grandes-eventos-em-brasilia/. Acesso em: 02 nov. 2022.
• 9
  Importante destacar que 2015 é um ano de transição de governo e de junção da SESPDF com a Secretaria de Educação, com recursos do desporte e do lazer executados por esta última.
• 10
  Atualmente, apenas 11 encontram-se em funcionamento, a saber: Brazlândia, Ceilândia (Parque da Vaquejada), Ceilândia (Setor O), Estrutural, Gama (ao lado do Estádio Bezerrão), Planaltina, Recanto das Emas, Riacho Fundo I, Samambaia, Santa Maria, São Sebastião e Sobradinho. Disponível em: https://www.esporte.df.gov.br/centros-olimpicos-e-paralimpicos/. Acesso em: 08 nov. 2022.
• 11
  O estádio Valmir Campelo Bezerra, mais conhecido como Bezerrão, fica situado na Região Administrativa do Gama, no Distrito Federal, com capacidade para 20.300 pessoas.

Editado por

RESPONSABILIDADE EDITORIAL

Alex Branco Fraga*, Elisandro Schultz Wittizorecki*, Mauro Myskiw*, Raquel da Silveira*

*Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Escola de Educação Física, Fisioterapia e Dança, Porto Alegre, RS, Brasil.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Out 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  18 Jan 2023
• Aceito
  16 Jun 2023
• Publicado
  21 Ago 2023