AS REGIÕES TURÍSTICAS DE SANTA CATARINA: ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO TURÍSTICO REGIONAL A PARTIR DA CATEGORIZAÇÃO DO MAPA DO TURISMO BRASILEIRO - 2019 (MTUR)

TOURIST REGIONS OF SANTA CATARINA: ANALYSIS OF REGIONAL TOURISM DEVELOPMENT BASED ON THE CATEGORIZATION OF THE BRAZILIAN TOURISM MAP - 2019 (MTUR)

LAS REGIONES TURÍSTICAS DE SANTA CATARINA: ANÁLISIS DEL DESARROLLO TURÍSTICO REGIONAL A PARTIR DE LA CLASIFICACIÓN DEL MAPA TURÍSTICO DE BRASIL - 2019 (MTUR)

RESUMO:

Santa Catarina tem destaque no cenário turístico brasileiro, tanto pela forte demanda para seus principais destinos, quanto pelo processo de regionalização que se remete às décadas de 1970 e 1980. A atual política nacional de categorização dos municípios turísticos, denominada Mapa do Turismo, teve início em 2013, com sua última atualização em 2019. A categorização faz parte do programa de Regionalização do Turismo Brasileiro. O objetivo principal deste artigo é analisar a evolução da categorização regional do turismo no Estado de Santa Catarina, a partir da categorização e regionalização referente à Política Nacional de Turismo. A pesquisa-base deste artigo teve caráter exploratório e descritivo, através de pesquisa documental. Os dados da categorização municipal foram organizados por regiões turísticas para reconhecer índices de desenvolvimento turístico regional. Foram reconhecidas regiões consolidadas, em consolidação e não consolidadas em Santa Catarina. Os índices apresentaram um panorama do desenvolvimento turístico nas regiões de Santa Catarina, reconhecendo uma região turística consolidada, cinco regiões em consolidação e sete regiões não consolidadas. A partir dos dados analisados e avaliados do turismo de Santa Catarina, percebe-se que as regiões se encontram em constantes transformações nos momentos de renovações de políticas públicas, que sinalizam a necessidade de adoção de ações de governança estratégica por parte das administrações municipais, estaduais e nacionais, frente à categorização municipal e divisão regional.

PALAVRAS-CHAVE:
Regionalização do Turismo; Mapa do Turismo; Governança; Categorização dos Municípios Turísticos; Turismo no Brasil; Turismo em Santa Catarina

ABSTRACT:

Santa Catarina plays a key role in the Brazilian tourist scenario due to the strong demand for its main destinations, and also its process of tourist regionalization, which began in the 1970s and 1980s. The current national policy of categorizing tourist municipalities - known as the Tourism Map - began in 2013 and was last updated in 2019. This categorization is part of the Brazilian Tourism Regionalization program. The main objective of this article is to analyze the evolution of the regional tourism categorization in the State of Santa Catarina, based on the categorization and regionalization of the National Tourism Policy. The basic research for this article was exploratory and descriptive, through document research. The data on municipal categorization were organized by tourist region, in order to recognize regional tourism development indices. The regions of Santa Catarina were classified into those that had consolidated tourism and those that did not. The indices presented a panorama of tourism development in the regions of the state, with one consolidated touristic region, five regions in consolidation, and seven non-consolidated regions. Based on an analysis and evaluation of the data on tourism in the state, it can be seen that the regions are constantly evolving, especially due to the renewal of public policies, which signals the need for the municipal, state and national administrations to adopt strategic governance actions to address municipal categorization and regional division.

KEYWORDS:
Tourism Regionalization; Tourism Map; Governance; Categorization of Tourist Municipalities; Tourism in Brazil; Tourism in Santa Catarina

RESUMEN:

Santa Catarina se destaca en el escenario turístico brasileño, tanto por la fuerte demanda de sus principales destinos como por el proceso de regionalización que se remonta a los años setenta y ochenta. La actual política nacional de categorización de los municipios turísticos, denominada Mapa Turístico, comenzó en 2013 y se actualizó por última vez en 2019. La categorización es parte del programa de Regionalización del Turismo de Brasil. El objetivo principal de este artículo es analizar la evolución de la categorización regional del turismo en el Estado de Santa Catarina, a partir de la categorización y regionalización en relación con la Política Nacional de Turismo. La investigación básica de este artículo fue exploratoria y descriptiva, a través de la investigación documental. Los datos de la categorización municipal se organizaron por regiones turísticas para reconocer los índices de desarrollo turístico regional. Se reconocieron regiones consolidadas y no consolidadas en Santa Catarina. Los índices presentaron un panorama del desarrollo turístico en las regiones de Santa Catarina, reconociendo una región turística consolidada, cinco regiones en consolidación y siete regiones no consolidadas. De los datos analizados y evaluados sobre el turismo en Santa Catarina se desprende que las regiones están en constante transformación en momentos de renovación de las políticas públicas, lo que señala la necesidad de la adopción de acciones estratégicas de gobernanza por parte de las administraciones municipales, estatales y nacionales, frente a la categorización municipal y la división regional.

PALABRAS CLAVE:
Regionalización Turística; Mapa Turístico; Gobernanza; Categorización de Municipios Turísticos; Turismo en Brasil; Turismo en Santa Catarina

INTRODUÇÃO

O turismo propicia diversas transformações que impactam na economia, não apenas na geração de trabalho, e vem ganhando destaque nos diversos cenários econômicos. Nesse contexto, a Categorização dos Municípios Turísticos auxilia na avaliação das estruturas existentes e sinaliza ações de políticas públicas para desenvolvimento do turismo nas regiões.

Antes da pandemia da Covid-19, o turismo brasileiro demonstrava seu potencial da atividade para o desenvolvimento econômico, pois enquanto o PIB nacional cresceu 1,1% em 2018, o turismo registrou aumento de 3,1% no mesmo período (Brasil, 2019b). Um dos indicadores do momento vivido pela atividade turística é a geração de emprego, uma vez que a cada 30 novos turistas, um emprego é criado. Na última década, o turismo foi responsável por um em cada cinco empregos gerados no mundo. No Brasil, o número de postos de trabalho passou de 6,7 milhões, em 2017, para 6,85 milhões no último ano (Brasil, 2019b, p. 10).

O Turismo se constitui um dos maiores setores econômicos do mundo, pois cria empregos, impulsiona e gera prosperidade social, econômica e cultural. No entanto, de acordo com a literatura, também ocorre transtorno adverso, como em toda atividade econômica. O setor, composto por uma ampla gama de atividades, tem como objetivo servir e apoiar empresas domésticas, visitantes internacionais, de negócios e de lazer. Empresas, grandes e pequenas - que variam de acomodação e transporte a alimentos, bebidas, varejo e cultura, esportes e recreação - se esforçam para criar produtos e serviços.

O Programa de Regionalização do Turismo - PRT, em suas estratégias de implementação das novas diretrizes, implantou, em 2013, o Mapa do Turismo Brasileiro. Tal implantação está inserida em um processo evolutivo e de amadurecimento do PRT, que enfrentava limitações para a tomada de decisões estratégicas, de forma a otimizar e orientar a atuação do Governo Federal para o desenvolvimento e gestão do turismo. Diante disso, em 2013, o primeiro passo adotado para a retomada do processo de regionalização do turismo do País foi a realização de mapeamento das regiões turísticas brasileiras. O Mapa é instituído pela Portaria MTur nº 313, de 3 de dezembro de 2013, e atualizado em 2016, 2018 e 2019. O objetivo do Mapa é desenvolver estratégias que estabeleçam a evolução das políticas públicas nacionais de turismo, reduzindo o foco no destino turístico (município) isolado, o fortalecimento da regionalização e a concepção de se trabalhar o conjunto de destinações.

Entre os critérios adotados para o novo mapeamento, estão: possuir oferta turística dentre os municípios que o compõem; possuir características similares e/ ou complementares e aspectos que identifiquem os municípios que compõem as regiões (identidade histórica, cultural, econômica e/ou geográfica); e ser limítrofe e/ ou distribuído de forma contígua (próximo, junto ou adjacente). O atual mapa possui, então, 303 regiões turísticas que contemplam 3.345 municípios (Brasil, 2013a).

A categorização é um instrumento para identificação do desempenho da economia do turismo dos municípios inseridos nas regiões turísticas do Mapa do Turismo Brasileiro. Foi instituída por meio da Portaria nº 144, de 27 de agosto de 2015, com o objetivo de categorizar os municípios inseridos nas regiões turísticas, instituído a partir do Programa de Regionalização do Turismo, que subsidia a tomada de decisões estratégicas da gestão pública e orienta a elaboração e a implementação de políticas específicas para cada categoria de municípios, de modo a atender suas especificidades, a partir do desempenho de sua economia do turismo.

Diante desse contexto, o objetivo deste artigo é analisar a evolução da categorização regional do turismo no Estado de Santa Catarina. Além disso, busca identificar as evidências do turismo como atividade relevante para economias locais e levantar subsídios para o reconhecimento de políticas públicas que objetivam transformações sociais e econômica da região turística de Santa Catarina.

GOVERNANÇA EM TURISMO

As referências sobre planejamento turístico destacam a importância das organizações no contexto do desenvolvimento estratégico. O Estado tem a primazia decisória, importante no cenário do planejamento de diretrizes dos eixos turísticos, englobando todas as forças da sociedade civil, permitindo ações que estabeleçam uma governança conjugada e norteadores de processos de melhor valia para todos stakeholders (partes interessadas).

O relatório Governance and Development, do International Bank for Reconstruction and Deivelopment (1992), que definiu governance como “a forma como o poder é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais para o desenvolvimento”, veio dar um novo fulgor ao termo. O mesmo relatório sugere que a good governance seja um pressuposto essencial para o desenvolvimento sustentável (Plattner, 2013).

Endres & Pakman (2019) consideram que as políticas de turismo trazem, em seu discurso, as possibilidades de mudanças, a partir de novos arranjos estruturados em redes, que facilitem o processo de descentralização e participação como ingredientes para uma melhor governança turística (Der Zee, 2017; Jesus & Franco, 2016; Trentin, 2016; González, 2014; Endres, 2014; Knupp, 2014; Hall, 2011). Contudo, não se pode ignorar o fato de que tais arranjos são característicos de uma monocultura institucional (Evans, 2004; Frey, 2000), concebida por uma estrutura dominante, composta pelas esferas supranacional e internacional para indicar - ou mesmo direcionar - aos países em desenvolvimento o caminho que devem seguir para a melhor efetividade das políticas públicas.

O termo boa governança, utilizado pelo Banco Mundial, diz respeito “à eficácia dos serviços públicos, à privatização das empresas estatais, ao rigor orçamentário e à descentralização administrativa” (Matias-Pereira, 2010, p. 73). Os governos continuam a concentrar as políticas e, assim, conhecer os processos que propõem a governança é importante, pois permite identificar como o Estado atua na área de política de turismo (Hall, 2011, p. 14). A noção de governança como teoria também tem sido extremamente importante em estudos de governança (Pierre, 2000; Kooiman, 2003; Pierre & Peters, 2000 Ansell & Gash, 2008), com Stoker (1998) enfatizando que a contribuição do conceito não foi nem em relação ao nível de análise causal, nem como uma nova teoria normativa.

Em vez disso, “o valor da perspectiva de governança repousa em sua capacidade de fornecer uma estrutura para entender os processos de mudança de governo” (Stoker, 1998, p. 18). As várias maneiras pelas quais o termo “governança” é usado nos estudos de turismo não podem, portanto, ser totalmente compreendidas, a menos que também se conheça os fundamentos e o contexto teórico.

Ainda, ao Estado, cabe a coordenação, legislação, regulamentação, o planejamento, os empreendimentos, incentivos, a atuação social e a promoção do turismo (Dias, 2003; Beni, 2006) que, de maneira mais simples, segundo Bramwell (2001) são instrumentos de política que podem se resumir em gastos, regulamentações, encorajamento e incentivos financeiros dos governos, de acordo com as circunstâncias e especificidades locais, a fim de promover um turismo sustentado, organizado e responsável.

Essa linha de pesquisa também sinaliza as ações de governo, estabelecendo novos critérios, alinhados com uma visão política de regramentos, propondo novo relacionamento institucional e, no entanto, sinalizando importância do turismo na economia e sociedade civil.

O decreto nº 9.791, de 14 de maio de 2019, do Plano Nacional de Turismo 2018- 2022, com o objetivo de ordenar as ações governamentais e de orientar a atuação do Estado e a utilização dos recursos públicos para o desenvolvimento do turismo nacional (Brasil,2019b), estabelece parâmetros para política e gestão dos novos regramentos no desenvolvimento do turismo no Brasil. O Ministério do Turismo estimulará a elaboração de planos estaduais, distrital, regionais e municipais de desenvolvimento turístico, em conformidade com o Plano Nacional de Turismo 2018-2022, com o objetivo de fortalecer a gestão descentralizada.

As mudanças institucionais propostas dizem respeito às mudanças das regras e dos valores que, no âmbito das relações entre o Estado e a sociedade, são delineadas por ações e condutas sustentadas pela cooperação e participação dos diversos atores sociais. É uma trajetória que tende a migrar de uma administração burocrática ineficiente para uma nova administração pública, voltada a melhorias na governança que medeia essas relações (Draibe, 2014; Frey, 2004 ,2000; Rhodes, 1996; Gomes & Secchi, 2015; Secchi, 2009; Rhodes, 1996); de ações centralizadas para estruturas e mecanismos mais descentralizados e participativos (Kimbo & Ngoasong, 2013; Endres, 2014; Secchi, 2010); de uma conjuntura que privilegia o grande capital para uma que possibilite a ampliação de valores locais e endógenos (Secchi, 2016).

A prerrogativa de decisões herméticas em relação à governança turística é contrassenso de gestão pela singularidade dos processos administrativos no trade turístico do Brasil. As nuances relacionais dos processos vão além das normativas e impõem-se nas diversas regiões do Estado. No entanto, as transformações sinalizam a complexidade do setor.

Na busca por entender os processos sociais do turismo, o desafio é imposto para os pesquisadores. Para tanto, se faz necessária uma perspectiva de mudança e, para isso, pode-se basear no conceito de vias e fluxos, entendido como “rede de máquinas, tecnologia, organizações, textos e atores que constituem vários nós interconectados, ao longo do qual o fluxo pode ser retransmitido” (Urry, 2000, p. 35). O referido autor propõe uma paisagem do turismo que seria composta por vias e fluxos. Segundo ele, o espaço do turismo é fortemente estruturado por vias - autoestradas, rotas de voo, aeroportos - que facilitam e canalizam o fluxo de pessoas. As estruturas são fundamentais no desenvolvimento do turismo, então, pode-se considerar que recursos humanos qualificados compõem um cenário ideal para o desenvolvimento turístico.

O turismo é uma atividade abrangente que pode ser influenciada, direta ou indiretamente, por vários fatores que interferem no fluxo dos turistas que irão visitar uma localidade, gerando consequências econômicas positivas ou negativas para o destino receptor (Petrocchi, 2004).

O Ministério do Turismo (Brasil, 2013a) afirma que, para entender o mercado turístico, é preciso perceber as pessoas que o constituem, lembrando que elas pensam, agem e têm desejos diferentes, além de passarem por modificações em seus padrões de consumo, em função da grande diversidade da oferta disponível. O estudo e a análise do mercado turístico baseiam-se na conexão das pessoas que constituem a demanda que está interessada em consumir a oferta turística, com a real oferta dos produtos e serviços turísticos (Montejano, 2001).

Ainda, Petrocchi (2004, p. 39), cita ser necessário “que os turistas construam expectativas apropriadas e que o turismo e os produtos/serviços com ele relacionados satisfaçam essas expectativas”. Por meio do marketing turístico, é preciso determinar quais os mercados-alvo o destino pode ou quer atender, quais são e como desenvolver os serviços e produtos turísticos para isso.

De acordo com Dias (2003), nas sociedades pós-modernas, marcadas pelos efeitos da globalização e da Terceira Revolução Científico-tecnológica, o turismo tornou-se uma das atividades mais importantes, devido a suas características básicas, como geração de benefícios e aproximação entre os povos.

Nesse sentido, o trabalho de Ruhanen, Scott, Ritchie e Tkaczynski (2010) analisa a literatura relevante sobre governança, na tentativa de identificar suas dimensões e conclui que há multidimensionalidade do conceito e, portanto, a necessidade de explorar as dimensões específicas da governança do turismo, considerando as características particulares de um destino. Duran (2013) avança na sistematização das características da governança do turismo, fornecendo uma definição e um conjunto de indicadores que ajudam na mensuração da governança.

No decorrer do tempo, houve diversas transformações no eixo dos processos evolutivos em busca de assertividades que melhor conceituem o turismo relacionando-o ao fazer melhor, visando, dessa forma, a atingir os objetivos propostos para dinamizar o turismo regional o global.

Em 1992, foi criado o Programa Nacional de Municipalização do Turismo - PNMT, desenvolvido e coordenado pela EMBRATUR, mediante a adoção da metodologia da Organização Mundial do Turismo - OMT, adaptada à realidade brasileira. Através do PNMT, buscou-se um processo de conscientização, sensibilização, estímulo e capacitação de monitores municipais, visando ao despertar e ao reconhecimento da importância do turismo como gerador de emprego e renda. Coube à localidade (Poder Público, Iniciativa Privada e a Sociedade em Geral), “estabelecer suas prioridades, construindo uma política municipal de turismo, voltada para seus interesses, tendo como baliza a Política Nacional de Turismo” (Dias, 2003, p. 146).

Salm Junior (2012) destacou tendências recentes nos modelos de governança pública, com a eminente necessidade de transformações nos projetos de governo eletrônico (eGov), justamente devido a essa expectativa do crescimento da participação dos cidadãos na evolução eletrônica das ações do governo para estabelecer fortes reações políticas entre eles.

Pacheco, Sell, Salm Jr e Todesco (2015) apresentam os princípios da governança pública como aspectos de performance, controle social e capital social. A performance da governança pública está relacionada ao desempenho quanto à eficiência e eficácia dos serviços prestados aos cidadãos; o controle social se refere à prestação das suas contas para com a sociedade e aos órgãos responsáveis pela fiscalização, assim como a transparência das ações e gastos públicos dos recursos da sociedade. Já o capital social é a participação e coprodução da sociedade nas decisões políticas, estratégias e ações.

A governança é constituída por processos relevantes na construção de regramentos e diretrizes para ampliar e segmentação do turismo. A multiplicidade e os arranjos administrativos configuram a dinâmica do setor turístico do Brasil, sendo as políticas de governos relevantes para a sinalização de evidenciar processos adequados e assertivos, com métricas que facilitam a gestão pública e privada. Em suma, a importância da governança regional para o turismo é fundamental na gestão dos processos na organização e nas demandas provenientes dos municípios.

REGIONALIZAÇÃO DO TURISMO

A regionalização do turismo, adotada desde a criação do Ministério do Turismo, em 2003, está contemplada em todos os planos nacionais de turismo. Desde a criação do Programa de Regionalização do Turismo, em 2004, o processo de desenvolvimento regional veio ganhando força e status nas políticas desenvolvidas pelo setor, até se tornar a diretriz central para o processo de desenvolvimento turístico brasileiro (Brasil, 2020a).

O termo região deriva do latim regere, palavra composta pelo radical reg, que deu origem a outra palavra como regente, regência. Na capital, a Regione - Império Romano era a denominação utilizada para designar áreas que, ainda que dispusessem de uma administração local, estavam subordinadas às regras gerais e hegemônicas das magistraturas sediadas em Roma (Gomes, 1995).

Ainda sobre o conceito de regionalização, Lopes (2012, p. 467) conceitua o termo como uma abordagem que potencializa o turismo nos municípios próximos, que possuem características semelhantes, diversos atrativos e serviços que complementam uns aos outros.

[...] uma abordagem de desenvolvimento, por meio do planejamento sistêmico das regiões turísticas que se complementam entre si e têm potencialidades para atrair um fluxo turístico, logo, a regionalização do turismo tem como principal objetivo desenvolver, conjuntamente, os municípios que se situam próximos uns aos outros e possuem uma série de atrativos e serviços complementares (Lopes, 2012, p. 467).

A Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008 (Lei do Turismo), principal marco legal do setor no País, definiu como um dos objetivos da Política Nacional de Turismo: promover, descentralizar e regionalizar o turismo, estimulando estados, o Distrito Federal e municípios a planejar, em seus territórios, as atividades turísticas de forma sustentável e segura, inclusive entre si, com o envolvimento e a efetiva participação das comunidades receptoras dos benefícios advindos da atividade econômica (Brasil, 2020b).

Na figura 01, a seguir, estão representadas as possibilidades agregadoras de gestão de processos que facilitam as diferentes estruturas nos processos do turismo regional e sinalizam possibilidades de arranjos administrativos, fornecendo aos stakeholders parâmetros estratégicos das instituições envolvidas. Nacional, regional ou municipal do turismo.

Figura 01
Instrumentos Organizativos da Política Turística

No Brasil, cita-se um movimento pontual desse processo, com a publicação, em julho de 2016, do Plano de Dados Aberto (PDA) do Ministério do Turismo (MTur), um documento orientador para “as ações de implementação e promoção de abertura de dados no Ministério do Turismo (MTur), obedecendo a padrões mínimos de qualidade, de forma a facilitar o entendimento e a reutilização das informações” (Brasil, 2016, p. 7).

Nesse contexto, importante observar como se comportam o Estado e os demais atores ao desempenhar os papéis que agora lhes são impostos, por um estilo de gestão que tem por base o compartilhamento e a participação nas parcerias e na articulação. Estudos desenvolvidos, como os de Nunkoo (2017), Lin e Simmons (2017), Blasco et al. (2014) e de Pastras e Bramwell (2013), defendem, incessantemente, a necessidade de uma estrutura de coordenação que congregue todas as esferas institucionais e políticas até alcançar o alvo social almejado, isto é, a comunidade.

Através de um sistema inteligente ativado é possível melhorar a experiência do turismo e a eficácia da gestão de recursos, para maximizar, tanto a competitividade do destino, quanto a satisfação dos consumidores, uma vez que demostra sua sustentabilidade em longo prazo (Buhalis & Amaranggana, 2014).

De acordo com Endres & Pakman (2019) integrar o país no mercado turístico internacional concomitantemente ao forte discurso do turismo como fator de desenvolvimento local e sustentável, são orientações que estão presentes nas ações colocadas pelo governo federal para estimular essa atividade. São ações que giram em torno de dar maior qualidade ao produto turístico regional e local, diversificar a oferta e estruturar os destinos turísticos, ampliar e qualificar o mercado de trabalho, aumentar a inserção competitiva do produto turístico no mercado internacional e o consumo do produto turístico no mercado nacional e, por fim, aumentar a taxa de permanência e o gasto médio do turista nas localidades que visita.

Nesse contexto, a regionalização está intrínseca e relacionada com governança. O aprimoramento contínuo e a participação dos stakeholders público e privado são necessidades inerentes dos processos de gestão, para melhor balizar iniciativas de desenvolvimento do turismo. Após tantos anos de estudo do Programa de Regionalização do Turismo, os resultados esperados no desenvolvimento das regiões ainda estão em construção e evidenciam que as estratégias e os processos deverão ser reestruturados para obter resultados eficientes dessa política, que impacta todos os segmentos turísticos das regiões.

METODOLOGIA

O estudo utilizou uma metodologia quantitativa, realizada a partir de uma pesquisa bibliográfica e documental. Na coleta de dados, foi realizado um levantamento no banco de dados do MTur para verificação e análise das categorizações dos municípios participantes das instâncias de Governança Regional de Santa Catarina, em 2019. No entanto, visando a identificar a evolução das categorizações na região, também foram elencados dados da categorização dos anos anteriores, para melhor identificar e comparar com dados de 2019. Para compreender a evolução das políticas públicas no setor de turismo, foi realizada análise documental em textos, manuais e legislações que nortearam a política turística do Brasil, desde a criação do Ministério do Turismo, em 2003. A análise documental foi realizada a partir das categorias Governança, Regionalização e Desenvolvimento Turístico. Com os dados do Mapa de categorização foi realizada uma estatística descritiva, com cálculo de média, mediana e progressão geométrica, utilizando o Software Jasp 0.12. A categorização e respectivo mapeamento seguiu a proposta de Arnhold Jr. (2017) e Arnhold Jr., Mannrich, Ruiz e Anjos (2018). Os ajustes dos municípios por regionais geográficos foram realizados pela divisão assumida pela Federação Catarinense dos Municípios - FECAM (2020). Com os dados regionalizados, as regiões turísticas foram classificadas pela consolidação do desenvolvimento turístico e da governança turística.

CATEGORIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS TURÍSTICOS NO BRASIL

No ano de 2019, houve uma revisão da metodologia empregada e da coleta de informações atualizadas, nas quais foi introduzida a variável arrecadação de impostos federais dos meios de hospedagem como forma de complementar os indicadores já utilizados, agregando uma variável de desempenho financeiro para a análise (Quadro 1). A partir daí, chegou-se a cinco variáveis, que foram cruzadas em uma análise de cluster e deram origem a cinco categorias de municípios (A, B, C, D e E).

Quadro 01
Variáveis objetivas utilizadas para Categorização (2019)

Os resultados obtidos indicam a formação de cinco grupos, considerando os 2.694 municípios do Mapa do Turismo Brasileiro. São:

• 62 municípios na Categoria A, que representa as capitais e os municípios com maior fluxo turístico, maior número de estabelecimentos, empregos e arrecadação de impostos federais no setor de hospedagem;

• 257 municípios na Categoria B, que representa os municípios com índice médio/alto em referência aos indicadores fluxo turístico e estabelecimentos, empregos e arrecadação de impostos federais no setor de hospedagem;

• 476 municípios na Categoria C, que representa os municípios com índice médio/ baixo em referência aos indicadores fluxo turístico e estabelecimentos, empregos e arrecadação de impostos federais no setor de hospedagem;

• 1522 municípios na Categoria D, que representa os municípios com índice baixo em referência aos indicadores fluxo turístico e estabelecimentos, empregos e arrecadação de impostos federais no setor de hospedagem;

• 377 municípios na Categoria E, dos municípios que não apresentaram índice em referência aos indicadores (Brasil, 2019a).

Para Santa Catarina, a atualização do Mapa do Turismo Brasileiro de 2019 apresentou uma nova região turística (Vale dos Imigrantes, no meio-oeste catarinense). Com isso, Santa Catarina passa a ter 13 regiões turísticas e 177 municípios cadastrados no Mapa do Turismo Brasileiro 2019 (Figura 2). A referida região foi criada a partir do desmembramento da antiga região Vale do Contestado, o Vale dos Imigrantes, e reúne 25 municípios do meio-oeste. O Vale do Contestado teve seu nome alterado para Caminhos do Contestado e reúne quatro municípios que têm sua história ligada à Guerra do Contestado: Itaiópolis, Mafra, Major Vieira e Porto União (SANTUR, 2019).

Figura 02
O Mapa das Regiões Turismo de Santa Catarina 2019

Para integrar o Mapa, os 177 municípios tiveram que atender alguns critérios e compromissos, entre eles a participação em instância de governança regional (IGR), possuir Conselho Municipal de Turismo funcionando e um órgão de turismo em atividade. Além disso, o novo mapa adotou outros critérios obrigatórios para a participação na plataforma: possuir orçamento próprio destinado ao turismo e, no mínimo, um registrado no Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur). Na última edição, em 2017, Santa Catarina possuía 251 municípios cadastrados. Desse total, 170 foram mantidos, sete foram incluídos e 81 foram excluídos. Em princípio, as razões indicadas pelos órgãos foram que os municípios não atenderam os indicadores, mas as razões reais para exclusão requerem um estudo para avaliar os processos e as iniciativas de gestão municipal e estadual que levaram tais procedimentos para exclusão desses municípios (Quadro 02).

Quadro 02
Mapa do Turismo Brasileiro - Santa Catarina (2013, 2016, 2017, 2019)

Os municípios que compõem o mapa são validados pelos órgãos estaduais de turismo, em conjunto com as instâncias de governança regional, e categorizados a partir de critérios construídos pelo MTur.

O Mapa está vinculado ao Programa de Regionalização do Turismo e orienta a atuação do MTur no desenvolvimento das políticas públicas. Ele é atualizado bienalmente. Os municípios devem continuar fazendo seu dever de casa, e a Santur continua como parceira e fomentadora do processo de fortalecimento das políticas públicas de turismo no Estado.

BENEFÍCIOS DO MAPA DO TURISMO BRASILEIRO

Entre os benefícios do Mapa do Turismo Brasileiro está a categorização dos municípios turísticos, que vai de “A” a “E”. A categorização é um instrumento para identificação do desempenho da economia do turismo dos municípios que integram o Mapa do Turismo Brasileiro (Quadro 03).

Quadro 03
Categorização dos Municípios de Santa Catarina (2017 - 2019).

Em relação ao mapa de 2017, Santa Catarina teve aumento no número de municípios que integram as categorias A e B. Pelo mapa de 2019, fazem parte da categoria A: Balneário Camboriú, Bombinhas, Florianópolis, Itapema e Joinville. A categoria B ampliou o conjunto de municípios de 13 para 18. As categorias C, D e E registraram redução. Entre as principais razões para a alteração no número de municípios está a inclusão de um critério econômico nas variáveis utilizadas pelo MTur para a definição das categorias. A partir de 2019, além da quantidade de estabelecimentos de hospedagem e de empregos nesse setor e da quantidade estimada de visitantes domésticos e internacionais, foi incluída a arrecadação de impostos federais dos meios de hospedagem. A classificação subsidia a priorização de investimentos por programas do MTur, incluindo ações de infraestrutura turística, qualificação profissional e promoção dos destinos (Tabela 01).

Tabela 01:
Categorização dos municípios das regiões turísticas de Santa Catarina (MTur-2019).

CATEGORIA	A	B	C	D	E	TOTAL
Caminho dos Canyons
Número de casos	0	0	1	6	3	10
% por categoria	0,00 %	0,00 %	10 %	60,00	30,0 %	100 %
Caminhos dos Príncipes
Número de casos	1	3	2	7	0	13
% por categoria	7,89 %	23,1 %	15,4 %	53,8 %	0,00 %	100 %
Caminhos da Fronteira
Número de casos	0	0	1	9	5	15
% por categoria	0,00 %	0,00%	6,67%	60,0 %	33,3 %	100%
Caminhos do Alto Vale
Número de casos	0	0	1	17	5	23
% por categoria	0,00 %	0,00 %	4,35 %	73,9 %	21,7%	100 %
Caminhos do Contestado
Número de casos	0	0	1	3	0	4
% por categoria	0,00 %	0.00 %	25,0 %	75,0 %	0.00 %	100 %
Costa Verde & Mar
Número de casos	3	4	1	2	0	10
% por categoria	30,0 %	40,0 %	10,0 %	20,00	0,00	100 %
Encantos do Sul
Número de casos		4	1	7	3	15
% por categoria	00.0%	26.7%	6.67%	46.7%	20.0%	100%
Grande Florianópolis
Número de casos	1	1	2	3	0	7
% por categoria	14.3%	14.3%	28.6%	42.9%	0,00	100%
Grande Oeste
Número de casos	0	1	1	7	6	15
% por categoria	0.00%	6.67%	6.67%	46.7%	40.0%	100%
Serra Catarinense
Número de casos	0	2	2	6	1	11
% por categoria	0.00%	18.2%	18.2%	54.5%	9.09%	100%
Vale das Águas
Número de casos	0	0	1	8	3	12
% por categoria	0.00%	0.00%	8.33%	66.7%	25.0%	100%
Vale dos Imigrantes
Número de casos	0	1	8	11	5	25
% por categoria	0.00%	4.00%	32.0%	44.0%	20.0%	100%
Vale Europeu
Número de casos	0	2	3	10	2	17
% por categoria	0.00%	11.8%	17.6%	58.8%	11.8%	100%
Total	5	18	25	96	33	177
% por categoria	2,82%	10,17%	14,12%	54,23%	18,64%	100%

• Fonte: Brasil, 2020a.

Na relação entre região e categorização dos municípios, a categoria A tem um município em Caminhos dos Príncipes, três na Costa Verde & Mar, e um na Grande Florianópolis. Estes municípios estão todos situados no Litoral, e associam turismo de praia e turismo de negócios. A categoria B tem 18 municípios em oito regiões turísticas. Nas demais categorias, há 25 municípios na categoria C, 103 na categoria D e, na categoria E, constam 31 municípios. Fica evidenciado que as categorias que expressam melhor qualificação estão em número reduzido e as categorias D e E concentram 131 municípios, totalizando 72,87% dos municípios cadastrados no Mapa do Turismo Brasileiro. A preponderância dos dados das regiões D e E sinalizam que, para obter um turismo de melhor qualidade de oferta e infraestrutura, os processos estratégicos da região para viabilizar o turismo consistente estão longe de serem alcançados numa grande parcela dos municípios catarinenses.

Mesmo que as regiões ainda tenham um longo caminho para evolução do turismo de qualidade e inovador, os stakeholders possuem dados quantificados e disponíveis que evidenciam quais são os fatores mais relevantes que facilitam a gestão de processos gerenciais.

ANÁLISE DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

Para a análise do desenvolvimento regional, partiu-se do critério utilizado por Arnhold Jr. et al. (2018) para o processo de consolidação da Governança Regional. Os autores reconheceram quatro níveis de consolidação para as regiões de Santa Catarina: consolidados, em consolidação (1), em consolidação (2) e não consolidados, que procuram revelar o nível de consolidação da governança. O cálculo é resultado da tentativa de reconhecer, a partir da categorização dos municípios no Mapa de Turismo Brasileiro, indicadores para avaliar o desenvolvimento regional. Os autores usaram a progressão geométrica para expressar o grau de desenvolvimento turístico, assim distribuídos: sem categorização, zero ponto; categoria E, um ponto; categoria D, três pontos; categoria C, nove pontos; categoria B, 27 pontos; e categoria A, 81 pontos. O total de pontos de cada região é dividido pelo número de municípios que compõe a região turística, entre os categorizados e não categorizados. Os resultados com Dados do Mapa de Desenvolvimento Turístico de 2018 reconheceram a Costa Verde e Mar (25,36) como Destino Consolidado; as regiões Grande Florianópolis (10,28) e Caminho dos Príncipes (7,37) como Destino em Consolidação 1; as regiões do Encantos do Sul (4,96), Vale Europeu (4,78), Serra Catarinense (4,55) e Caminho dos Canyons (4,06) como Destino em Consolidação 2; e as demais regiões como Destino não Consolidado, a saber: Vale do Contestado (3,01), Caminhos do Alto Vale (2,58), Caminhos da Fronteira (2,05), Vale das Águas (1,84) e Grande Oeste (1,70), reconhecendo uma média Geral de 6,04.

Para esta pesquisa, a partir dos critérios estabelecidos por Arnhold Jr. et al. (2018), desenvolveu-se o Índice de Desenvolvimento Turístico Regional (amplo) - IDTR (a). Assim, as análises (Tabela 05) com Dados do Mapa de Desenvolvimento Turístico de 2019 buscaram reconhecer, no desenvolvimento da região geográfica, o papel do segmento do Turismo. Esta divisão partiu das microrregiões do IBGE para Santa Catarina, com ajustes pela organização dos municípios nas associações que integram a Federação Catarinense dos Municípios - FECAM. A escolha pela organização regional da FECAM deu-se pelo seu papel político-administrativo e de desenvolvimento socioeconômico de Santa Catarina, caracterizada pela maior estabilidade nos processos organizativos. Assim, pelo ponto de vista da Governança do Turismo, o reconhecimento desta divisão regional facilita a análise e se aproxima de um quadro mais próximo da realidade catarinense.

O IDTR(a) reconheceu a Costa Verde e Mar (42) como Destino Consolidado e as regiões Grande Florianópolis (12,56), Caminho dos Príncipes (7,11), Vale Europeu (6,648), Serra Catarinense (5,06), Encantos do Sul (4,54) como Destino em Consolidação; as demais regiões foram reconhecidas como Destino não Consolidado, a saber: Vale dos Imigrantes (2,58), Caminhos do Alto Vale (2,32), Caminhos da Fronteira (2,28), Caminho dos Canyons (2) Caminhos do Contestado (1,8), Grande Oeste (1,75) e Vale das Águas (1,50) reconhecendo uma média Geral de 5,05 ( Tabela 02).

Tabela 02:
Desenvolvimento Turístico Regional de Santa Catarina (MTur-2019).

	Municípios Categorizados	Municípios Não Categorizados	Índice de Desenvolvimento Turístico Regional (amplo) - IDTR(a)
Costa Verde & Mar	10	00	420/10=42,00
Caminhos dos Príncipes	13	03	201/16=12,56
Grande Florianópolis	7	12	135/19=7,11
Vale Europeu	17	00	113/17=6,64
Serra Catarinense	11	07	91/18=5,06
Encantos do Sul	15	16	141/31=4,54
Vale dos Imigrantes	25	28	137/53=2,58
Caminho dos Canyons	10	05	30/15=2,00
Caminhos do Alto Vale	23	05	65/28=2,32
Caminhos da Fronteira	15	03	41/18=2,28
Caminhos do Contestado	04	06	18/10=1,8
Grande Oeste	15	21	63/36=1,75
Vale das Águas	12	12	36/24=1,50
Total de Municípios	177	118	1491/177=5,05

• Fonte: Brasil, 2020a.

A situação com os dados de 2019 é muito similar à pesquisa de Arnhold Jr. et al. (2018), reforçando o protagonismo das regiões litorâneas (Costa Verde & Mar, Caminhos dos Príncipes, Grande Florianópolis e Encantos do Sul) ou próximas ao litoral (Vale Europeu e Serra Catarinense), que se apresentam consolidadas ou em consolidações.

A partir desse índice amplo, utilizando apenas os municípios categorizados pelo Mapa do Turismo do Brasil, desenvolvemos o Índice de Desenvolvimento Turístico Regional (restrito) - IDTR(r), que mesmo não reconhecendo o desenvolvimento regional ampliado como o IDTR(a), pode ser um bom indicador de desenvolvimento para as Instâncias de Governança Regional. Além da proposta de ponderação numa escala geométrica pelo peso das categorias, buscou-se reforçar a categorização, associando a mediana da categoria de cada um dos municípios de cada região (Tabela 03).

Tabela 03:
Categoria de cada região.

	Municípios Categorizados	Mediana das Categorias dos Municípios	Índice de Desenvolvimento Turístico Regional (restrito) -IDTR(r)
Costa Verde & Mar	10	B	420/10=42,00
Grande Florianópolis	7	C	135/7=19,29
Caminhos dos Príncipes	13	D	201/13=15,46
Encantos do Sul	15	D	141/15=9,40
Serra Catarinense	11	D	91/11=8,27
Vale Europeu	17	D	113/17=6,64
Vale dos Imigrantes	25	D	137/25=5,48
Caminhos do Contestado	4	D	18/4=4,50
Grande Oeste	15	D	63/15=4,20
Caminho dos Canyons	10	D	30/10=3,00
Vale das Águas	12	D	36/12=3,00
Caminhos do Alto Vale	23	D	65/23=2,82
Caminhos da Fronteira	15	D	41/15=2,73
Total de Municípios	177		1491/177=8,42

• Fonte: Brasil, 2020a.

A análise do quadro regional reforça o destaque da Costa Verde & Mar com todos os municípios cadastrados, com IDTR(r) de 42 pontos e mediana na categoria B, indicando uma região plenamente turistificada, com Governança Local Consolidada, e que vem promovendo um desenvolvimento turístico desconcentrado.

A Grande Florianópolis apresenta mediana C com IDTR(r) de 19,29 pontos. Os números demonstram que mesmo com poucos municípios categorizados (7 municípios e 12 não categorizados), os números não são consideravelmente superiores aos das demais regiões em consolidação. A concentração de apenas um município em cada uma das categorias superiores A e B, e o baixo índice de municípios categorizados (apenas 36,84% dos municípios - menor índice entre as regiões turísticas catarinenses), reforça o quadro de turismo mais localizado e, portanto, menos regionalizado, dificultando, tanto a Governança Regional, quanto um desenvolvimento socioeconômico desconcentrado.

Ainda no cenário de regiões em consolidação, foram categorizadas Caminho dos Príncipes (15,46), Encantos do Sul (9,40), Serra Catarinense (8,27) e Vale Europeu (6,64), com todos apresentando mediana D. Neste grupo há, por um lado, duas regiões que apresentaram alto grau de municípios categorizados - Caminho dos Príncipes (81,22) e Vale Europeu (100%) - e, por outro lado, duas regiões que apresentam médios índices de categorização dos municípios: Encantos do Sul (48,39) e Serra Catarinense (61,1). A região turística Caminho dos Príncipes apresenta dados bastante consistentes de desenvolvimento socioeconômico e de Governança Turística Regional, com um quadro equilibrado de municípios por categorias: um município na categoria A e três categorias na B, além de apenas três municípios não categorizados. Isto corrobora com a indicação de que há um processo de consolidação consistente, equilibrado e desconcentrado da região turística.

O Vale Europeu apresenta indicadores de um processo desconcentrado, com todos os municípios categorizados. Isso demonstra que o turismo interfere com intensidade maior ou menor em todos os municípios, destacando dois municípios na categoria B e três na categoria C.

A Serra Catarinense apresenta um quadro desconcentrado entre as categorias, com dois municípios na categoria B e um na categoria C. O turismo está presente em parte significativa dos municípios da região, privilegiando não apenas o centro econômico regional (Lages), mas também outros municípios, fortalecendo o papel do turismo de desenvolvimento econômico desconcentrado.

A região Encantos do Sul apresenta um quadro diferenciado da distribuição dos municípios nas categorias que expressam as melhores infraestruturas turísticas e maiores demandas, com quatro municípios na categoria B e apenas um na categoria C. Se, por um lado, isso demonstra um desenvolvimento desconcentrado do turismo, por outro lado, os 16 municípios não categorizados fortalecem um crescimento em formato de ilhas de desenvolvimento turístico, limitando a possibilidade da formação de um território turístico consolidado.

Dentre as regiões que apresentam IDTR(a) ou IDTR(r) que indicam a não consolidação, destacamos as situações similares das regiões Vale dos Imigrantes e Grande Oeste que apresentam apenas um município na categoria B. Enquanto no Vale dos Imigrantes, o destaque na categoria B fica por conta de um município que tem sua economia baseada no turismo (Piratuba), no Grande Oeste, o destaque é Chapecó, centro econômico regional que foi categorizado com B. Outra semelhança é que as duas regiões turísticas se estendem por um território amplo, com expressivo número de municípios em diferentes regiões geográficas e associativas. O baixo índice de categorização dos municípios das microrregiões geográficas onde se encontram o Vale dos Imigrantes (47,17) e o Grande Oeste (41,67) reforça a dificuldade de formação de um território contínuo regional que, somada a sua diversidade microrregional, fortalecem a situação de turismo não consolidado. No caso do Vale dos Imigrantes, o reconhecimento de oito municípios na categoria C reforça a diversidade microrregional, pois cinco municípios desta categoria são centros microrregionais (Caçador, Concórdia, Curitibanos, Joaçaba e Videira). Tal situação pode ser uma alternativa para um crescimento em rede. No caso do Grande Oeste, claramente, percebe-se a alta concentração da infraestrutura e demanda turística no centro econômico regional, não dificultando que o turismo promova um desenvolvimento turístico desconcentrado.

As demais regiões apresentam índices que levam a categorização de não consolidados, a saber: Caminhos do Contestado, Caminho dos Canyons, Vale das Águas, Caminhos do Alto Vale e Caminhos da Fronteira. Tais regiões têm em comum a inexistência de municípios nos estratos superiores (A e B) do Mapa do Turismo Brasileiro. Todas têm um município na categoria C: Caminhos do Contestado (Porto União), Caminho dos Canyons (Praia Grande), Vale das Águas (Palmitos), Caminhos do Alto Vale (Rio do Sul) e Caminhos da Fronteira (São Miguel do Oeste). Destes municípios citados, duas situações são percebidas: centros microrregionais, como Porto União, Rio do Sul e São Miguel do Oeste, ou municípios que têm no turismo um segmento importante da economia local também, como o caso de Praia Grande e Palmitos.

Apesar das similaridades, pode-se perceber diferenças no desenvolvimento turístico regional das últimas cinco regionais apresentadas. O índice de categorização das regiões turísticas Caminho dos Canyons (66,66%), Caminhos do Alto Vale (82,14%) e Caminhos da Fronteira (83,33) demonstram que, apesar do desenvolvimento turístico ainda não expressivo, há indícios de formação de um território contínuo e de desenvolvimento desconcentrado, com uma Governança Regional com maior integração. Nas regiões Caminhos do Contestado e Vale das Águas, os índices de categorização dos municípios ficaram na ordem de 40% e 50%, respectivamente, dando indícios de que o turismo tem menor relevância na economia regional, reconhecendo apenas ilhas de desenvolvimento turístico.

IMPLICAÇÕES E CONSIDERAÇÕES FINAIS

A partir dos dados apresentados, analisados e avaliados do turismo de Santa Catarina percebe-se que as regiões perpassam constantes transformações em momentos de renovações de políticas públicas. O quadro turístico regional encontra-se em transformação, devido ao aumento de número de municípios que deixaram de fazer parte do Mapa de Turismo Brasileiro, ou também do aumento de municípios na categorização A e B. Em 2019, foram excluídos 81 municípios, como ficou evidenciado na pesquisa, colocando em xeque as políticas de desenvolvimento turístico regional.

A categorização pode fortalecer a região turística de forma integrativa, fortalecendo os laços com a sociedade local/regional, principal ativo do turismo de cada região. As constantes alterações promovem um cenário instável para o investidor do turismo, deixando muitas dúvidas quanto à efetividade dos processos de governança apresentados pelos gestores do turismo na região. As demandas estruturais e os recursos humanos e financeiros buscam superar os entraves existentes em todos os Estados do Brasil, quanto à estrutura turística. Tal situação impacta no retorno real que o desenvolvimento do turismo pode propiciar à sociedade que vive na região. Portanto, a inexistência ou a baixa categorização do município, indica a pouca importância que as políticas públicas dão ao setor, assim como retrata a falta de articulação e integração das entidades do trade turístico.

Foi nesse contexto que este artigo objetivou analisar a evolução da categorização regional do turismo no Estado de Santa Catarina, buscando identificar as evidências em que o turismo se apresenta como fato relevante para economias locais, assim como levantar subsídios para o reconhecimento de políticas públicas que objetivam transformações sociais e econômica das regiões turísticas de Santa Catarina. Como limitação desta pesquisa, tem-se claro que o panorama apresentado é limitado pela visão dos dados coletados em plataformas governamentais. Assim, futuras pesquisas devem focar nas informações dos envolvidos junto às atividades turísticas de cada região, para verificar, confirmar e aprofundar o conteúdo informacional coletado pelos órgãos governamentais para elaboração da categorização da região pesquisada, contribuindo para o aperfeiçoamento dos índices indicados por esta pesquisa.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  14 Jun 2021
• Data do Fascículo
  May-Aug 2021

Histórico

• Recebido
  22 Set 2020
• Aceito
  16 Dez 2020