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urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana

On-line version ISSN 2175-3369

urbe, Rev. Bras. Gest. Urbana vol.10 no.3 Curitiba Sept./Dec. 2018  Epub June 04, 2018

http://dx.doi.org/10.1590/2175-3369.010.003.ao05 

Artigos

Planejamento urbano flexível na cidade contemporânea: contribuições a partir da análise do Plano 22@ Barcelona

Flexible urban planning in the contemporary city: contributions from the analysis of 22@ Barcelona Plan

Letícia Nerone Gadensa 

Joaquin Sabaté Belb 

a Universidade Federal do Paraná (UFPR), Laboratório de Habitação e Urbanismo, Curitiba, PR, Brasil

b Universitat Politècnica de Catalunya (UPC), Departament d’Urbanisme i Ordenació del Territori, Barcelona, Espanya

Resumo

O objetivo deste artigo foi analisar o Plano 22@ Barcelona, considerando que esse exemplo pode aportar reflexões a processos de transformação de áreas urbanas em situação similar. Esse plano se propõe a promover a reconversão de um tecido industrial em um setor de inovação. A pesquisa parte da hipótese de que a forma tradicional de planejamento, racional e finalista, não tem sido capaz de apreender o objeto urbano, definindo um hiato na leitura e compreensão sobre a cidade. A discussão e análise pautam-se em questões identificadas como possíveis contribuições a experiências de transformação urbana similares, inclusive brasileiras. Os resultados evidenciam que o Plano 22@ aporta contribuições à gestão urbana ao exemplificar a prática de transformação territorial a partir de um instrumento que considera implantação progressiva, diversidade morfológica, atuação de diversos agentes e mecanismos que se articulam em distintas escalas, em um sistema flexível de planejamento. No entanto, ressalta-se que ainda permanecem questões presentes em práticas usuais de transformação urbana, sobretudo no que diz respeito à incorporação de aspectos sociais ao processo. Assim, sugere-se a incorporação da dimensão projetual em propostas dessa natureza, considerando, de forma mais apropriada, os resultados físicos territoriais, visando transformações que garantam o pleno direito à cidade.

Palavras-chave:  Planejamento urbano flexível; Projeto urbano; Transformação territorial

Abstract

This article aims to analyse the 22@ Barcelona Plan, considering that this example can contribute with reflections to processes of transformation of urban areas in a similar situation. This plan proposes to promote the conversion of an industrial sector into an innovation sector. We hypothesize that the traditional rational and finalist planning has not been able to grasp the urban object, leaving a gap in the reading and understanding of the city. The discussion and analysis are based on issues identified as possible contributions to experiences of similar urban transformation, including Brazilian ones. The results show that the 22@ Barcelona Plan contributes to urban management by exemplifying the territorial transformation based on an instrument that considers progressive implantation, morphological diversity, the performance of several agents and mechanisms that are articulated in different scales, in a flexible planning system. However, we highlight still present issues in the usual practices of urban transformation; especially regarding the incorporation of social aspects to the process. Thus, we suggest incorporating the design dimension into proposals of this nature, considering, more appropriately, the territorial physical results, and aiming at transformations that guarantee the full right to the city.

Keywords:  Flexible urban planning; Urban design; Territorial transformation

Introdução

Com a finalidade de estabelecer uma compreensão sobre as perspectivas da sociedade contemporânea, Henri Lefebvre (1999) define um eixo espaço-temporal em que reconhece ao mesmo tempo a sucessão e a coexistência da era rural, industrial e urbana. Segundo o autor, a situação urbana encontra-se em uma fase crítica, caracterizada pelo declínio da era industrial, em que predominava a racionalidade moderna e o produtivismo, e a emergência da era urbana, cuja definição é de difícil apreensão.

A cidade pós-industrial é definida pela diversidade, pela complexidade e por um contexto de instabilidade ( Harvey, 2014 ; Castells, 2003 ). O ambiente urbano se reproduz em um sistema aberto e instável, próprio da “modernidade líquida” ( Bauman, 2001 ). Este artigo integra parte de uma pesquisa que investiga espaços que passam por processos de transformação urbana promovida a partir de alterações produtivas, decorrentes da passagem do modelo de cidade industrial moderna para cidade pós-industrial, e que consistem novos desafios, em termos de planejamento, diante de um cenário de incertezas ( Ascher, 1995 ).

Nesse cenário, a intervenção urbana por meio de projetos adquiriu importância nas últimas décadas, como forma de dar respostas às emergências das cidades contemporâneas. A associação de projetos, de maior ou menor escala, a um plano urbano, concretizou-se sobre uma parte do território, articulando-se com uma visão global ( Lungo, 2004 ). Essa forma de intervenção espacial, que estabelece uma nova relação entre plano e projeto urbano, é oportunizada com a perspectiva de mudança do papel do Estado, cujas ações, a partir da década de 1980, passam a orientar-se por princípios de eficiência na gestão pública ( Rezende, 2002 ), o que, na América Latina, resultou na formulação de novos instrumentos, formas de financiamento e atuação sobre o espaço urbano ( Carrión, 2007 ). Assim, a elaboração do plano, a partir de procedimentos racionais, gerando espaços controlados e ordenados, perdeu a relação de precedência frente ao projeto urbano ( Maleronka, 2010 ).

A Constituição Federal de 1988 foi relevante ao estabelecer, por meio dos artigos 182 e 183, o marco da política urbana no Brasil, consolidada anos mais tarde com a aprovação do Estatuto da Cidade ( Brasil, 2001 ). Esse diploma legal previu uma série de instrumentos voltados ao cumprimento da função social da propriedade, dentre os quais a Operação Urbana Consorciada (OUC), que consiste em um conjunto de intervenções voltadas a viabilizar transformações urbanísticas estruturais, por meio de ações coordenadas pelo poder público, com a participação de diversos atores – proprietários, moradores, investidores e usuários ( Brasil, 2001 ). Nesse sentido, esse instrumento vem sendo utilizado como uma forma de promover a transformação de espaços urbanos, embora a dimensão territorial ainda permaneça débil, frente ao seu potencial. De modo geral, as experiências na utilização desse instrumento vêm demonstrando a importância da relação entre o poder público e o setor privado na alteração do espaço urbano. Por outro lado, sua aplicação tem evidenciado operações imobiliárias altamente lucrativas, gerando, por consequência, espaços urbanos gentrificados e segregados ( Fix, 2007 ).

Considerando o panorama geral apresentado, esta pesquisa parte da hipótese de que a forma tradicional de planejamento, racional e finalista, não tem sido capaz de apreender o objeto urbano, definindo um hiato na leitura e compreensão sobre a cidade. Essa incompreensão está pautada no fato de que se observa a cidade com olhos “[...] formados pela teoria e pela prática da industrialização, com um pensamento analítico fragmentário e especializado” ( Lefebvre, 1999 , p. 38). Assim, a forma de pensar e agir sobre o território ainda é caracterizada pela proposição de planos, operações e projetos pensados a partir da lógica industrial, ignorando, por vezes, vetores de tensão e a dialética presente na produção desse espaço.

Diante dessa problemática, considera-se oportuno o estudo de um caso paradigmático, caracterizado pelo processo de transformação territorial de uma área produtiva industrial, concebida a partir dos preceitos racionais funcionalistas, no contexto da cidade pós-industrial. Dessa forma, o objetivo deste trabalho foi analisar e discutir o Plano 22@ Barcelona, considerando que esse exemplo pode aportar reflexões a processos de transformação de áreas urbanas em situação similar.

Nesse primeiro momento, não foi intenção deste artigo estabelecer um comparativo entre a experiência de Barcelona e a implementação de OUCs no cenário brasileiro. A análise e discussão do Plano 22@ Barcelona teve por propósito verificar estratégias e instrumentos adotados, bem como resultados decorrentes.

O Plano 22@, desenvolvido na cidade de Barcelona, Espanha, objetiva a reconversão de um tecido industrial em um setor de inovação, por meio da substituição progressiva de elementos urbanos e introdução de novos usos, destinando 200 hectares à concentração e desenvolvimento de atividades intensivas em conhecimento ( Barcelona, 2012 ). É, portanto, reconhecido pela proposição de novos instrumentos urbanísticos, em contraposição a um sistema tradicional de pensar a cidade, ao estabelecer transformações gradativas e pautadas em um sistema de planejamento de caráter flexível.

A condição urbana preexistente

O Poblenou corresponde a um dos 10 bairros que integram o Distrito de San Martín, em Barcelona, e consiste em uma região que, na primeira metade do século XIX foi caracterizada pela presença de fábricas de manufatura e converteu-se em local de produção industrial. Ao final do século XIX, esse bairro foi o território da maior concentração industrial da Espanha, recebendo a alcunha de “Manchester Catalão”.

A construção inicial de San Martín é caracterizada por sua riqueza agrícola e pela topografia quase plana. Em 1855, no levantamento topográfico de Ildefonso Cerdá para a proposição do Eixample, projeto que previa a expansão da cidade, já havia a identificação de que essa área era formada por quatro núcleos urbanos independentes de Barcelona ( Figura 1 ). Nesse momento, o antigo parcelamento agrícola lentamente começou a ceder espaço para a ocupação industrial e para o aumento populacional. Essas alterações foram aceleradas pela instalação da estrutura ferroviária, em 1845. Em pouco tempo, Sant Martín passou a caracterizar-se como local produtivo de Barcelona que, apesar de sua centralidade, encontrava-se marginal em relação a cidade ( Sabaté, 1997 ).

Fonte: Barcelona (2011) .

Figura 1 - Projeto de Ildefonso Cerdá para a expansão de Barcelona (1855)  

A construção desse território foi, portanto, caracterizada pelo contraste entre o antigo parcelamento agrícola, a existência de peças industriais e a proposição do modelo ortogonal de Cerdá, o que resultou em uma série de dificuldades para a transformação desse setor ( Figura 2 ). O conjunto inicial de tramas edificadas se consolidou às margens do Plano Cerdá, singularizando a ordenação urbanística do local. Dessa forma, o processo de ampliação de algumas peças industriais somado às singularidades da estrutura de parcelamento foram motivos para a presença, até a atualidade, de barreiras que impediram a continuidade de alguns eixos viários. Por outro lado, algumas estruturas que orientaram o desenvolvimento do bairro como, por exemplo, o eixo da antiga estrada que permitia conexão à França (Pere IV), permanecem até hoje. Progressivamente os novos usos industriais se adequaram a proposta de Cerdá, impondo sua lógica funcional e urbanística. Assim, o bairro caracterizou-se pela coexistência de uso residencial e industrial, de diversos tipos e tamanhos, adaptados a um antigo parcelamento agrícola ( Sabaté, 1997 ).

Fonte: Barcelona (2011) .

Figura 2 - Vista aérea do bairro Poblenou, ocupado por fábricas e indústrias (1929)  

Em 1953, o Plano Regional consolidou a área como industrial e, anos mais tarde, com a revisão desse plano e aprovação do Plano Geral Metropolitano (1976) 1 , manteve-se o uso industrial. No entanto, a previsão de reserva de solo para a configuração de estruturas viárias e ferroviárias produziu uma situação de segregação espacial do bairro em relação à cidade ( Dot, 2015 ).

Com a crise de 1960 iniciou-se o declínio produtivo, caracterizado pelo processo de desindustrialização e encerramento de muitas atividades econômicas situadas na área. Dessa forma, a perda de sua função econômica propiciou a deterioração urbanística do bairro, que se converteu em um tecido com espaços e atividades econômicas obsoletas ( Casellas & Saurí, 2013 ).

Somente na década de 1980, com a política urbanística de preparação de Barcelona para os Jogos Olímpicos de 1992, ocorreu um ponto de inflexão, que acabou por influenciar a reestruturação dessa antiga área industrial, localizada próxima da área central da cidade. O Poblenou tornou-se uma das quatro áreas olímpicas 2 , nas quais pretendia-se desenvolver pontos estratégicos de novas centralidades ( Bohigas, 1999 ). Inaugurou-se assim um novo momento no planejamento da cidade, no qual a participação do setor privado para o financiamento de infraestrutura e habitação foi peça relevante na viabilização do projeto olímpico.

A abertura da Avenida Diagonal, no final da década de 1990, também foi fundamental para o desenvolvimento desse setor, conforme demonstra a Figura 3 . Com o desaparecimento do obstáculo ferroviário, que isolava o local, o Poblenou ganhou centralidade, disponibilizando significativa parcela de terrenos quase vazios e ocupados por construções obsoletas para o crescimento da cidade. Assim, a abertura da Avenida Diagonal, estabelecendo conexão da Plaza das Glórias, definida como o novo centro de Barcelona por Cerdá, com o mar supôs um notável incentivo a transformação desse setor ( Sabaté, 2005 ).

Fonte: Barcelona (2011) .

Figura 3 - Avenida Diagonal no bairro Poblenou (1995-1999) 

Esse período converteu Barcelona em uma referência de planejamento, cujos processos de transformação urbana e econômica pautaram-se em aspectos que também se fazem presente, anos mais tarde, na proposição do Plano 22@, tais como: a participação do setor privado no financiamento de projetos urbanos, a criação de entidades autônomas para condução do processo, a introdução do planejamento estratégico, o consenso criado na administração pública e a utilização de grandes eventos como estratégia de transformação ( Figura 4 ).

Fonte: Barcelona (2011) .

Figura 4 - Vista aérea da conformação do bairro Poblenou (1999)  

Assim, após alguns anos de declínio econômico, essa região voltou a atrair atenção, sendo objeto de diversos planos 3 , até a proposição do Plano 22@, aprovado no ano 2000 pela prefeitura municipal. Esse plano foi idealizado em um contexto de desenvolvimento urbano baseado no conhecimento (knowledge-based urban development — KBUD), que legitimou suas diretrizes e proposições ( Duarte & Sabaté, 2013 ). Esse discurso, não originário de Barcelona, foi utilizado também por outras cidades que buscavam respostas à crise industrial ( Barcelona, 2001 ).

A proposição de transformação territorial

O Plano 22@ apresenta um ponto de inflexão na cidade de Barcelona, considerando que corresponde a uma de suas transformações urbanísticas mais relevantes por sua extensão e estratégia ( Dot, 2015 ). Consiste em um instrumento urbanístico que visa garantir a transformação de solo industrial em um tecido urbano inovador. Essa transformação baseia-se na substituição da sua qualificação urbanística “22a”, prevista no Plano Geral Metropolitano, em que se permitia usos exclusivamente industriais, para uma nova denominação “22@”, que determina com quais características deve-se cumprir a renovação, incluindo a implementação de um modelo urbano compacto. A proposta apoia-se, fundamentalmente, em três eixos: edificabilidade, diversidade de usos e sistema flexível de planejamento, que visam, em conjunto, colocar em prática os objetivos de renovação da área e a transformação em um distrito produtivo de inovação urbana, econômica e social ( Figura 5 ).

Fonte: Barcelona (2011) .

Figura 5 - Estado do âmbito territorial do Plano 22@ no momento de sua aprovação  

A proposição de aumento da edificabilidade é vista como um instrumento que permite a conformação de uma área mais compacta e, consequentemente, com melhor aproveitamento de infraestruturas. Ou seja, consiste em um mecanismo que permite viabilizar a transformação das áreas industriais ao estimular os promotores imobiliários, por meio do aumento do potencial construtivo, à participação no financiamento de novas infraestruturas. Assim, com a modificação do Plano Geral Metropolitano, a edificabilidade original no setor, que apresentava coeficiente de aproveitamento igual a 2, passa à previsão máxima de 3, mediante algumas condicionantes, que configuram um sistema de incentivos à transformação. O incremento no coeficiente de aproveitamento é condicionado ao cumprimento de determinadas obrigações como pagamento de cotas de urbanização, incentivo à implantação das chamadas atividades @ e previsão de habitação de interesse social. A Figura 6 demonstra a aplicação do incremento construtivo como mecanismo de incentivo à implantação das diretrizes do plano.

Fonte: Elaborado a partir do Barcelona (2011) .

Figura 6 - Concepção do sistema de incentivos à implantação do Plano 22@ — aumento do potencial construtivo e distribuição de usos  

Nesse simples esquema reside o essencial do projeto. Pretende-se transformar usos industriais obsoletos em outros vinculados ao conhecimento, de forma gradual, respeitando as numerosas preexistências do bairro e com base em três objetivos centrais:

    a. Impulsionar o desenvolvimento público de áreas estratégicas e fixar regras para a transformação das demais;

    b. Reutilizar edifícios industriais para receber novas atividades ou equipamentos vinculados ao conhecimento ou completar frentes edificadas;

    c. Passar de uma qualificação urbanística prévia (22a) a qualificação 22@, em que o coeficiente construtivo original pode ser incrementado em 0,5 se todas as atividades são @, e em mais 0,3 para habitação de interesse social. Em troca, os proprietários devem ceder 10% de solo para equipamentos, 31 m2 de solo para cada 100 m2 de teto residencial para espaços livres, pagar os custos da infraestrutura e ceder o potencial destinado a habitação de interesse social para a titularidade pública.

O Plano 22@ pauta-se no incentivo da diversidade de usos e tipologias arquitetônicas e na complexidade da área. Portanto, o incremento do potencial construtivo também está vinculado à previsão de no mínimo 20% de atividades @ em seus programas funcionais ( Barcelona, 2012 ). Essas atividades produtivas se caracterizam como não contaminantes e incômodas, que apresentam uso intensivo de tecnologia da informação e comunicação e vagas de trabalho altamente qualificadas, fomentando a consolidação de um setor inovador. Incluem atividades de pesquisa, desenho, edição, cultura, gestão de base de dados ou atividades multimídia. Todas têm em comum o uso intensivo do espaço, da informação e da comunicação e pessoas qualificadas que buscam entornos de qualidade, infraestruturas e espaços especializados e flexíveis. Nesse sentido, a estratégia de transformação fundamenta-se no fato de que promotores devem buscar acordos com empresas inovadoras para construção de espaços que atendam suas necessidades, aproveitando-se do aumento da edificabilidade, ao mesmo tempo em que colaboram com o desenvolvimento do processo de transformação da área.

Alinhado à concepção urbanística de Barcelona, que presta especial atenção ao espaço público e à infraestrutura de modo a garantir densidade e compacidade, faz parte desse sistema de incentivos, além da previsão — já comum em outros projetos de reurbanização — da geração de solos de cessão gratuita à administração pública, a proposição de um conjunto unitário de infraestruturas. No Plano 22@ esse conjunto de infraestruturas é composto por sistema viário, abastecimento de água, energia, telecomunicações, fibra óptica, rede de coleta pneumática e seletiva de resíduos, reserva de espaço para climatização centralizada no subsolo e de radiocomunicação nas coberturas e servidões para futuros serviços. Assim, cada plano de renovação de solos industriais deve prever espaço para equipamentos, habitação de interesse social e zonas verdes como requisitos que correspondem às obrigações previstas ao promotor privado que tenha interesse em desenvolver projetos na área, estabelecendo e incentivando a diversidade de usos em oposição à especialização territorial.

A flexibilidade da proposta é caracterizada pelo fato de que há a interlocução de distintas escalas de planejamento, denominados planos derivados, de responsabilidade de diversos atores. No âmbito territorial definido pelo plano incidem as normativas gerais previstas, enquanto direitos e deveres dos proprietários de terra, definidas com base nos eixos estruturadores do plano (edificabilidade, diversidade e flexibilidade). A partir da proposição geral, são definidos dois mecanismos de planejamento:

    a. Âmbitos considerados estratégicos, em que a proposta de ordenação é realizada exclusivamente pela administração municipal, por meio dos Planos Especiais4e que devem servir de catalizadores;

    b. Instrumentos específicos, utilizados caso a caso, nas demais áreas integrantes do plano, pelos promotores privados, sendo o caso dos instrumentos de melhoria urbana de, pelo menos, uma quadra: melhoria urbana de parcelas com superfície igual ou maior que 2.000 m2, melhoria urbana para edifícios industriais consolidados, melhoria urbana para frentes consolidadas de habitação, planos especiais de desenvolvimento de sistemas de equipamentos.

Foram definidos, ao todo, seis Planos Especiais 5 , que se propõem a atuar sobre eixos urbanos e áreas identificadas como estratégicas, em coerência com os critérios aprovados no Plano 22@ ( Figura 7 ).

Fonte: Barcelona (2011) .

Figura 7 - Planos especiais desenvolvidos no âmbito do Plano 22@ 

Portanto, o âmbito dessas operações tem por objetivos desenvolver áreas sensíveis no Poblenou, capazes de atuar como “motores do processo de transformação do bairro”; outorgar coerência e unidade dos tecidos e espaços em cada setor; assegurar a confluência de diversos usos, garantindo uma complexidade funcional mínima; promover continuidade aos tecidos residenciais, como forma de garantir a apropriação social do espaço; promover riqueza espacial e tipológica; e desenvolver, em cada setor suas vocações específicas em função de sua localização no tecido urbano ( Barcelona, 2012 ).

Nesse sentido, a partir da implementação dos âmbitos dos Planos Especiais, a administração pública atua como incentivadora das demais transformações, que devem ser produzidas a partir de planos derivados, desenvolvidos por promotores privados, com base nos instrumentos específicos e nas orientações gerais do Plano 22@.

Resultados do sistema flexível de planejamento

A partir do reconhecimento da concepção do plano, discussão e análise pautam-se em questões identificadas como possíveis contribuições a experiências semelhantes de transformação de áreas urbanas. Assim, verifica-se que o Plano 22@ Barcelona é essencialmente caracterizado por:

    a. Implementação progressiva, ao estabelecer que as transformações territoriais devem ocorrer de forma gradual, respeitando as preexistências do bairro;

    b. Diversidade morfológica, considerando que o plano, além de definir direitos e deveres dos proprietários, fundamenta-se em uma série de estudos guia e incentiva a mistura de morfologias diversas;

    c. Composição dos agentes que participam do processo de transformação, sendo tanto públicos quanto privados;

    d. Mecanismos de transformação, que preveem diferentes escalas de planejamento, com a proposição de planos especiais e derivados que se adaptam a situações específicas e impulsionam projetos de diversas magnitudes.

Implementação progressiva

Com relação ao aspecto temporal, verifica-se algumas questões que foram relevantes para impulsionar os investimentos necessários na área. A primeira delas se refere a definição de um sistema de planejamento que prioriza usos mistos do solo, combinando atividades produtivas, recreativas, de habitação e serviços. Em segundo lugar, a alteração da qualificação urbanística, que permitiu regularizar diferentes funções, como a habitação, por exemplo, e previu o aumento de potencial construtivo, colaborando assim com a criação de novos espaços produtivos. Por fim, a previsão de reservas de solo para equipamentos de suporte para as empresas, as denominadas atividades @, impulsionou a definição de um setor caracterizado pela inovação.

Dessa forma, a transformação urbanística foi mais intensa nos primeiros oito anos de implantação do Plano 22@, quando se verifica que mais de 60% da superfície do projeto foi renovada, convertendo-se em áreas para novos usos produtivos, equipamentos, habitações de livre mercado e habitações de interesse social ( Figura 8 ).

Fonte: Elaborado a partir do Barcelona (2011) .

Figura 8 - Estado de transformação territorial no âmbito do Plano 22@ até 2008  

Ao final de 2015, 70,07% do território encontrava-se com gestão urbanística aprovada, sendo que 50,60% do solo 22@ encontra-se com a transformação pendente, a ser completada, conforme demonstra a Tabela 1 ( Barcelona, 2015 ).

Tabela 1 - Evolução do Plano 22@ por planos derivados aprovados 

Ano Número de planos derivados Superfície com gestão urbanística aprovada
(% em relação ao total do projeto)
m2 de construção
Até 2008 101
(69 privados)
60 2.726.267
Até 2010 117
(78 privados)
65 2.830.596
Até 2012 139
(84 privados)
70 3.029.106
De 2013 a 2015 150
(141 privados)
70,07 3.029.106

Valores cumulativos. Fonte: Elaborado a partir do Ajuntament de Barcelona (2011 , 2015 ).

Nesse sentido, pode-se afirmar que os incentivos à transformação, como o aumento da edificabilidade e a previsão de novos usos em um sistema de desenvolvimento progressivo foram eficientes para atrair a atenção de investidores e implementar as diretrizes previstas no âmbito geral do Plano, considerando o índice de transformação territorial obtido e tendo em vista a influência de algumas externalidades, como a crise econômica de 2008, que podem ter retardado a implementação do plano no setor.

Diversidade morfológica

O Plano 22@ tem uma incidência clara na morfologia do bairro Poblenou. A configuração proposta segue o Plano Cerdá, o qual possui extrema capacidade ordenadora, ao costurar tecidos urbanos consolidados com a proposição de novas ordenações urbanísticas, o que permitiu, inclusive, as sucessivas alterações de usos e tipologias de edificações que ocorreram ao longo do tempo. No entanto, o resultado físico da implantação do sistema proposto, ao longo dos últimos 16 anos, demonstra distintos graus de desenvolvimento, com a presença de compartimentos urbanos de diferentes características, evidenciando que a área ainda se encontra em processo de transformação.

Nesse sentido, o ritmo de renovação do Plano 22@ se produz de maneira diversa no território. A área que apresentou maior desenvolvimento corresponde à porção sudeste da Plaza das Glórias, em torno do Campus Audio Visual 6 , que se destaca pela concentração de uma série de atividades empresariais voltadas à comunicação. No entanto, mesmo nesse âmbito de análise verifica-se áreas de menor desenvolvimento e pendentes de transformação, caracterizadas sobretudo para previsão de espaços públicos e de habitação ( Figura 9 ).

Fonte: Elaborado A partir do Barcelona (2011) e levantamento em campo (2017).

Figura 9 - Plano Especial do Campus Audio Visual e seu desenvolvimento, por usos  

As distinções morfológicas são reconhecidas em diversas escalas de observação. Comparativamente em relação ao âmbito do Plano 22@ e às demais áreas do bairro, verifica-se que, embora ambas estruturas estejam apoiadas na trama Cerdá, a delimitação territorial do Plano apresenta menor adensamento construtivo, a despeito do incremento do potencial edificatório previsto, sendo esse um resultado da presença significativa de espaços livres.

No âmbito de atuação dos PERIs, a permeabilidade dos edifícios no nível térreo configura quadras abertas nas quais se estabelece uma tênue definição entre espaços públicos e privados, em oposição às demais áreas do bairro, que não foram incorporadas ao plano. Assim, os espaços livres atuam como peça estruturante da morfologia urbana local, criando a possibilidade da implantação de um conjunto de edifícios com plantas térreas permeáveis, que garantem fluxo livre no interior das quadras.

Outro componente responsável pela flexibilidade morfológica diz respeito a organização fundiária, elemento fundamental no processo de transformação territorial. Na área do PERI Campus Audio Visual, por exemplo, a reorganização da antiga malha agrícola nas estruturas do Plano Cerdá já era observada no ano de 1929. A partir dessa data, e no momento de aprovação do Plano 22@, em 2000, verifica-se que a estrutura fundiária era conformada por quadras de dimensões maiores e pela presença de diversas edificações remanescentes do passado industrial do Poblenou ( Figura 10 ).

Fonte: Elaboração própria com base no Barcelona (2015 , 1987 ).

Figura 10 - Evolução do parcelamento do solo no âmbito parcial do Plano 22@  

A alteração dessa estrutura foi caracterizada pela abertura de eixos viários, delimitação morfológica em consonância com a estrutura do Plano Cerdá e reorganização fundiária em lotes menores, nos quais constata-se que muitas estruturas edificadas foram demolidas para ceder espaço aos novos usos pretendidos. Essa reestruturação fundiária também permitiu, sobretudo nos âmbitos de atuação predeterminados, a implementação das novas diretrizes planejadas para a área, ao adequar um tecido de características industriais à continuação da trama urbana de Cerdá.

Segundo a administração pública, ao se desenvolver a proposta do plano, a primeira questão a ser considerada foi a ordenação do tema da propriedade, em um sistema que garantisse, a partir do reordenamento fundiário, os direitos aos proprietários, por meio da previsão de novas parcelas de terra, indenização econômica ou novas habitações ( Barcelona, 2011 ). Nesse sentido, a riqueza desse suporte territorial, formado por camadas de origem agrícola, industrial e posteriormente incorporados à trama Cerdá, constituiu elemento fundamental à proposição da diversidade morfológica do plano, ao incorporar inúmeras preexistências resultantes da memória de formação e ocupação do bairro.

Composição dos agentes

Outro aspecto intrínseco para a implementação do plano foi a articulação dos diversos atores, os quais podem ser classificados em quatro segmentos: a administração pública; a iniciativa público-privada, por meio da criação da Agência 22@ Bcn S.A.U.; os promotores privados; e a sociedade civil.

A administração pública tinha por objetivo promover a transformação da área em um setor de inovação, dispondo para tanto da regulação das ações por meio de instrumentos de planejamento, além de investimento público. À empresa 22@ Bcn S.A.U. cabia impulsionar, gerenciar e promover o projeto, sendo responsável pela execução das ações planejadas (aprovação de instrumentos de ordenação, aprovação de instrumentos de gestão urbanística, gestão do patrimônio industrial, entre outras). Os agentes privados, sendo proprietários de terra ou promotores imobiliários, almejavam ganhos econômicos e aproveitamento das infraestruturas e espaços produtivos disponíveis, sendo, portanto, agentes de implantação de atividades no setor, com investimentos. À sociedade civil organizada, como a associação de vizinhos e coletivos de arquitetos, tinha por objetivo principal a preservação da identidade do bairro, a proteção do patrimônio industrial e a proteção da especulação imobiliária, agindo, para tanto, com mobilizações e reações à proposição.

Algumas regras essenciais na implementação do plano diziam respeito à participação da comunidade nas mais-valias geradas a partir da ação urbanística promovida pelas entidades públicas, o dever dos proprietários de contribuir, nos termos estabelecidos nas leis, nas ações urbanísticas e a garantia, por lei, da divisão dos benefícios e cargas derivadas do planejamento entre os proprietários afetados ( Barcelona, 2001 ).

Portanto, alguns dos recursos necessários à implementação do processo de transformação são decorrentes da recuperação de mais-valias. Dessa forma, a unidade básica de planejamento, a partir da qual se realizam gestão urbanística e recuperação de mais-valias, é a quadra do ensanche de Cerdá 7 . A partir da unidade da quadra se realiza a distribuição de cargas e benefícios, proporcionalmente à propriedade do solo. Assim, o aumento da edificabilidade gera mais-valias obtidas dos promotores, e que são destinadas às demolições necessárias, compensações por edificação existente, custos de urbanização internos da quadra, entre outros.

Nesse sentido, a regulação urbanística ao aferir maior potencial construtivo foi um aspecto relevante para obtenção do investimento privado e para a rentabilidade dos projetos, considerando que o âmbito do Plano 22@ encontra-se em uma posição estratégica, sendo um importante espaço produtivo da cidade e, portanto, visado para o desenvolvimento imobiliário.

Por outro lado, a despeito do discurso de articulação de diversos interesses, no momento de aprovação do Plano 22@ apenas 46 construções industriais foram catalogadas como de interesse de preservação. Para 18 delas, havia apenas o interesse de preservar as chaminés industriais ( Barcelona, 1999 ). Assim, a partir de contundente crítica por parte da população residente no bairro e por profissionais e acadêmicos, realizou-se uma revisão dessa proposta inicial. Esse segundo momento resultou na criação do Plano de Preservação do Patrimônio Industrial, no qual foram incluídos 114 itens de interesse patrimonial, protegidos juridicamente em distintos níveis. Como resultado físico, verifica-se que as preexistências catalogadas como de interesse patrimonial foram preservadas e adequadas a novos usos, incorporando-se, portanto ao processo de transformação.

A despeito desse fato, a transformação do bairro Poblenou é caracterizada pela colaboração entre agentes públicos e privados. A administração pública oferece a iniciativa de promoção econômica da área por meio de regulações urbanísticas e o setor privado aporta o financiamento para o desenvolvimento do território. Assim, para obter o interesse de investidores e promotores imobiliários, uma questão relevante no processo foi a possibilidade de obtenção de mais-valias a partir da transformação urbanística e no processo comercial derivado da compra e venda de solo sem edificação e edificado.

Mecanismos de transformação

O processo de transformação da antiga área industrial do Poblenou em um setor de inovação está fundamentado em um sistema de planejamento caracterizado como flexível ao permitir a articulação de distintas escalas, tendo em vista que, a partir de regras gerais, desenvolve-se o projeto na dimensão de setores, quadras ou edifícios, considerando, assim, suas especificidades. Essa concepção aporta alguns aspectos que podem contribuir na discussão e reflexão sobre o processo de transformação de áreas urbanas impulsionada por grandes projetos, em contextos similares como, por exemplo aqueles idealizados a partir da aplicação do instrumento das OUCs no cenário brasileiro.

O plano considera três sistemas de gestão urbanística: de compensação, de cooperação e de desapropriação, realizada pela administração pública com o objetivo de destinar o solo a um uso considerado oportuno. No sistema de compensação, os agentes privados (proprietários de terra) apresentam uma proposta de ordenação à administração municipal, desde que exista a concordância de 60% dos proprietários afetados. Assim, os agentes privados informam a concepção de reparcelamento do solo, indicando a distribuição das qualificações dos diferentes usos e as cessões correspondentes.

Por outro lado, no sistema de cooperação ocorre a intervenção da administração municipal, com a função de facilitar o acordo entre proprietários de solo com características muito diversas, como diferentes dimensões, por exemplo. Nesse caso, a administração atua como uma mediadora, assegurando o equilíbrio do processo. Em qualquer uma das duas situações citadas as despesas com demolição de edifícios, abertura de ruas, urbanização de áreas verdes, entre outras, é assumida pelos proprietários de terra.

O conceito de flexibilidade refere-se a uma prática de planejamento que, devido à complexidade de atuação em termos físicos, econômicos, sociais e de gestão, pauta-se em uma série de planos especiais e derivados. Nesse sentido, as diretrizes gerais de transformação territorial estão fundamentadas no Plano 22@, cujo escopo prevê a articulação de planos específicos, dedicados a compartimentos urbanos com características próprias, mas que em conjunto, devem estar alinhados à estrutura geral da proposta.

Esse sistema, ao mesmo tempo em que estabelece um sistema de planejamento mais complexo, permite, em certa medida, atuar de forma mais adequada no território, tendo em vista que reconhece de forma detalhada os atributos do local de intervenção. Assim, considera-se a sobreposição de atuações em distintas escalas, as quais aportam, de forma gradual, as transformações previstas no âmbito geral do plano. Essa diversidade de escalas refere-se a desde atuações sobre edificação localizada em parcelas de solo existentes, operações de reordenação de uma única quadra, até a transformações de eixos ou áreas estratégicas que afetam várias quadras, de modo que a transformação proposta no âmbito do Plano 22@ ocorre não de forma convencional, propondo a alteração da totalidade do tecido urbano por setores, mas por distintas atuações emergentes que potencializam a reconversão da área. A sobreposição gradual dessas diversas atuações é que deve ter como resultado a implantação total das diretrizes gerais previstas.

Essa concepção de planejamento a partir de distintas escalas de atuação pautou e justificou a elaboração do plano enquanto projeto de transformação territorial de uma das áreas mais importantes de Barcelona. Segundo a administração municipal, a normativa geral não deve determinar o resultado morfológico, nem uma ordenação precisa e detalhada do território, mas é responsável por promover uma renovação progressiva e adaptada às características de cada parte, por meio da proposição dos planos derivados ( Barcelona, 2012 ).

Os Planos Especiais de Reforma Interior (PERI), responsáveis por desenvolver áreas estratégicas, dando coerência morfológica ao conjunto, correspondem a 47% da área total do âmbito do Plano 22@, nas quais as atuações são predeterminadas pelo poder público. Portanto, os recortes territoriais nos quais as ações foram predeterminadas pela administração pública ou promovidas pelo setor privado, são praticamente equivalentes. Essas áreas de intervenção pública são consideradas estratégicas e responsáveis por intervir no equilíbrio do processo, evitando tendências não desejáveis em relação a usos, proporções, edificabilidade e especulação do solo ( Barcelona, 2011 ). Assim, há um equilíbrio de proposição sobre a área entre as iniciativas públicas e privadas.

Nesse sentido, verifica-se que embora o desenvolvimento desse território esteja pautado na implantação de uma série de planos derivados, esses, em conjunto, correspondem às diretrizes que regem o âmbito de atuação geral do Plano 22@. O sistema flexível foi, portanto, um dos elementos responsáveis pela transformação urbanística da área, ao promover uma intervenção que busca analisar, em detalhe, cada compartimento urbano, além de articular a complexidade territorial de intervenção.

Considerações finais

O planejamento na cidade contemporânea passa por um período de transição. É necessário maior debate sobre a forma de análise e proposição em um cenário de complexidade, no qual a lógica da cidade industrial moderna, racional e funcionalista já não responde mais às necessidades. Nesse sentido, a análise do Plano 22@ evidencia algumas possíveis tendências nessa nova perspectiva.

A experiência do Plano 22@ estabelece bases para reflexões sobre como intervir em áreas urbanas que apresentam condições preexistentes e que outrora desempenhavam outros papeis na estrutura produtiva e social da cidade. Nesse sentido, ao propor um plano de renovação urbana, não parece ser suficiente apenas identificar em que bases se dará essa reconversão, como atributos culturais ou de inovação, por exemplo. É necessário repensar como esses conceitos podem ser introduzidos no planejamento.

Nesse contexto, a proposição de um sistema flexível de planejamento, em contraposição a propostas que se encerram em sua concepção pode ser um importante instrumento na transformação de áreas urbanas em um contexto de diversidade e incertezas característico do período pós-industrial, em que territórios precisam ser reincorporados à dinâmica da cidade. O Plano 22@ aporta contribuições à gestão urbana ao exemplificar a prática de transformação territorial a partir de instrumento que consideram implantação progressiva, diversidade morfológica, atuação de diversos agentes e mecanismos que se articulam em distintas escalas a partir de uma proposta geral.

A gestão articulada entre agentes públicos e privados viabilizou, a partir de regras gerais de atuação, distintas escalas e níveis de intervenção territorial. Além disso, em razão das preexistências do Poblenou e da presença de uma comunidade residente bastante articulada com o bairro, o desenvolvimento do plano foi sempre acompanhado do interesse no debate local sobre a possível expulsão de residentes e o desrespeito ao patrimônio industrial.

Nesse sentido, é possível destacar algumas contribuições da análise dessa experiência, em particular como forma de ampliar a discussão sobre o tema, visando a contribuição desse caso para outras intervenções de natureza similar. Dessa forma, cabe ressaltar alguns aspectos inovadores presentes no Plano 22@ Barcelona. O primeiro deles diz respeito à utilização do aumento da edificabilidade como forma de atrair o interesse de investidores para a transformação da área, mas também como mecanismo de implementação de usos desejáveis, tendo em vista que vincula-se a obrigatoriedade de implantação de determinadas atividades, consideradas relevantes no processo de transformação, tais como habitações de interesse social, de titularidade pública; previsão de atividades @, como meio para fomentar a implantação do setor de inovação; e previsão de zonas verdes, que articulam espaços públicos e privados no local.

Outro aspecto presente no plano diz respeito às distintas escalas de atuação, o que permite um reconhecimento mais adequado do local de intervenção que subsidia a formulação da proposta, vinculada às diretrizes gerais do plano. Nesse sentido, mecanismos como o desenvolvimento por quadras, com a utilização de reajuste de terrenos, em conjunto com a previsão de um plano unitário de infraestruturas, que preparam esse território para novas demandas urbanas, foi fundamental para os avanços na implementação da transformação pretendida, bem como para a otimização das estruturas instaladas e concepção de um conjunto de espaços de uso coletivo, ora de domínio público, ora privado.

Além disso, o engajamento comunitário no processo garantiu a preservação de preexistências não apenas como edifícios isolados mas a partir da ampliação dessa escala para a paisagem urbana. Dessa forma, a preservação da memória do bairro também foi possível, por considerar a incorporação de novos usos a edifícios e locais cuja preservação é de interesse, evidenciando um processo de transformação urbana em consonância com a preservação de determinadas preexistências.

Cabe destacar também que a ordenação foi capaz de viabilizar, por meio da atuação de agentes privados, uma série de estruturas urbanas de interesse público, como o significativo conjunto de espaços livres existentes nesse setor. Além disso, a concepção do plano, ao propor um distrito de inovação, orientou-se pelo apoio a atividades que já existiam na cidade, fomentando-as a partir da consideração do tecido econômico e social existente.

Por outro lado, apesar dos avanços demonstrados a partir da análise dessa experiência, com base nos resultados verificados após 16 anos da aprovação oficial do Plano 22@, observa-se que ainda é emergente a necessidade de aprofundamento na discussão sobre perspectivas de análise e proposição territorial que não reproduzam os resultados que novas abordagens de planejamento tentam combater, como intervenções que resultam em processos de gentrificação, por exemplo.

Constata-se que o interesse do setor privado, enquanto investidor que viabiliza os processos de transformação, foi relevante na definição de quais áreas seriam modificadas prioritariamente, de acordo com o maior interesse do mercado imobiliário. Além disso, a despeito do reconhecimento de mais de 4.600 habitações existentes e da previsão para criação de 4 mil novas unidades, observa-se a existência de significativa descontinuidade no tecido residencial do bairro, decorrente da baixa proporção prevista para esse uso, comparativamente aos demais, comprometendo a apropriação social do espaço e a possibilidade de equilibrar o desenvolvimento de alguns setores. Como resultado, embora conceituação do plano fundamente-se na diversidade, o uso habitacional, além de pouco presente na área, ainda é o tema que se encontra com implantação mais pendente.

Os impactos gerados pelo Plano 22@ sobre o tecido industrial do bairro Poblenou, ao produzir efeitos como aumento no preço de imóveis e aluguéis e comprometer o tecido cultural e social que existia no local antes da intervenção, demonstram a necessidade de refletir sobre como integrar o passado, a identidade e a memória na construção do futuro e na reestruturação de espaços urbanos. Assim, torna-se fundamental reconhecer que o projeto urbano, sobretudo aquele construído com base na inovação e renovação de áreas urbanas, deve reconhecer que o valor do território não corresponde a uma folha em branco em que se pode delinear uma proposta a despeito da sua elaboração cultural, construída a partir de sucessivas camadas de significados ( Sabaté & Tironi, 2008 ).

Nesse sentido, mesmo os novos mecanismos propostos, que viabilizam a transformação territorial em consonância com os interesses prioritários do setor imobiliário, parecem não ter sido capazes, ainda, de evitar efeitos perversos. É possível reconhecer, a partir da análise da experiência do Plano 22@, avanços importantes na proposição de projetos de transformação territorial. No entanto, ainda permanecem pendentes questões que conduzem a críticas recorrentes a processos de renovação urbana, como os aspectos acima mencionados: aumento no preço de imóveis, pouca presença de habitações de interesse social no local e comprometimento da identidade original do bairro. Dessa forma, a despeito dos avanços formais obtidos, ainda permanecem questões a serem solucionadas, sobretudo com relação à avanços sociais nesses projetos, os quais ainda não foram totalmente contempladas.

Por outro lado, essas questões não diminuem as inovações apresentadas e que resultaram em avanços significativos sobre a forma de analisar e intervir no território. Um dos avanços mais significativos a considerar diz respeito ao aporte dessa experiência na discussão sobre a flexibilidade do planejamento urbano. Essa contribuição consiste na constatação quanto à possibilidade de planejar com base em instrumentos flexíveis, que não se confundem com o debate de exceção às leis ou regras impostas. Por outro lado, a adoção da flexibilidade consiste no reconhecimento de diversas particularidades de um mesmo território que se pretende transformado e que, portanto, infere a necessidade de diversas formas de atuação.

Nesse sentido, verifica-se como subsídio dessa experiência a preocupação com o resultado territorial gerado a partir das diretrizes de planejamento estabelecidas e responsável pela coesão do tecido urbano, econômico e social do local. O histórico de intervenções na cidade de Barcelona e especialmente o resultado territorial do Plano 22@ demonstram uma atenção não apenas com o espaço de domínio público (vias, calçadas, praças, parques, entre outros) mas também com aquele de caráter coletivo, ou seja, espaços de domínio privado mas que constituem patrimônio comum que, segundo Solà Morales (1992) , convertem-se como parte dos espaços públicos. Nesse aspecto, verifica-se que no âmbito do Plano 22@ há, em distintos setores, significativa permeabilidade de espaços livres que, embora de domínio privado, são cedidos a uso público. Assim são espaços gerados pelo setor privado como resultado do sistema de incentivos do plano, e que aportam qualidade espacial ao conjunto.

Considerando a ampliação do debate para demais casos semelhantes, esse estudo permite, como contribuição, uma reformulação nas práticas de transformação urbana, sobretudo ao sugerir a redefinição projetual dessas propostas. Nesse sentido, algumas ferramentas utilizadas no Plano 22@, como os mecanismos de transformação em distintas escalas e o sistema de incentivos à transformação podem ser um indicativo de como aliar o interesse do mercado imobiliário a partir de diretrizes públicas de desenvolvimento e transformação territorial.

Além disso, a flexibilidade normativa, associada a intervenções que articulem agentes públicos e privados, parece ser necessária à viabilidade de implementação de projetos urbanos. Cabe à administração pública definir as regras de atuação no territorial de modo a buscar maior equilíbrio das forças dos diversos agentes partícipes, de modo a garantir o pleno direito à cidade, por meio de mecanismos de planejamento colaborativos. Nesse sentido, conceber o território a partir de uma lógica flexível, que considere sua dimensão projetual, parece ser um importante instrumental para, em certa medida, transformar e produzir espaços urbanos no novo contexto emergente da cidade pós-industrial.

1 O Plano Geral Metropolitano, um marco urbano para Barcelona aprovado no momento de transição do regime autoritário franquista para a democracia, previa diretrizes territoriais para a cidade e Região Metropolitana, estruturando-se em torno de dois elementos principais: o uso do solo e o sistema viário.

2 A região denominada Nova Icária é designada para a construção das residências dos atletas, durante os Jogos Olímpicos de 1992.

3 Plan Especial de Reforma Interior del Passeig Carles I e Av. Icária (1986-1989); Modificação do PGM na quadra Hispano-Olivetti (1990); Plan Especial de la Prapera Poblenou (1991); Modificação do PGM e PERI Diagonal-Poblenou (1992); Modificação do PGM e PERI Frente Marítimo de Poblenou (1993-1995); PERI la Catalana (1994); Abertura da Diagonal de Glóries a Besós (1998); Plan Parcial Diagonal Mar (1998-2001); Parc de Diagonal Mar (2004).

4 Plano Especial de Reforma Interior (PERI) é um instrumento urbanístico que permite modificar a configuração de zonas, visando a transformação urbana. Esse instrumento articula-se com um Plano Geral de Ordenação, que estabelece as normativas urbanísticas gerais.

5 PERI Eix Llacuna; PERI Campus Audiovisual; PERI Llull – Pujades Llevant; PERI Parc Central; PERI Perú-Pere IV; PMU Llull-Pujades Ponent

6 O PERI Campus Audio Visual compreende um conjunto de solos, equivalentes a seis quadras do Plano Cerdá, situados a partir da Avenida Diagonal, principal eixo estruturador do bairro Poblenou.

7 O termo “Ensanche” refere-se a uma área de expansão urbana, característica das cidades espanholas.

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Recebido: 20 de Março de 2017; Aceito: 13 de Novembro de 2017

LNG é profa., dra. em Gestão Urbana, e-mail: leticia_gadens@yahoo.com.br

JSB é prof., dr. em Arquitetura, e-mail: joaquin.sabate@upc.edu

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