O Estudo de Impacto de Vizinhança como ferramenta de Gestão Urbana em Municípios Paulistas de Médio Porte (100 mil a 400 mil habitantes)

The Neighborhood Impact Study as an Urban Management tool in the São Paulo Municipalities of Medium Size (100 thousand to 400 thousand inhabitants)

Resumo

No ano de 2001, o Estatuto das Cidades deu obrigatoriedade à elaboração de Planos Diretores (PD) a municípios com população acima de 20.000 habitantes, entre outros critérios. No mesmo Estatuto, existe um importante instrumento para a gestão sustentável das cidades: O Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV), que busca atenuar impactos negativos de empreendimentos no espaço urbano. O Estado de São Paulo possui 645 municípios, e um quarto da população total reside em municípios de médio porte - aqueles entre 100.000 e 400.000 habitantes, sendo, portanto, obrigatória nesses municípios a elaboração de PD, assim como o EIV como instrumento legislativo. O objetivo deste artigo é levantar a legislação sobre EIV nos municípios preestabelecidos, através de revisão bibliográfica e legislativa referente ao tema. A partir desse levantamento, notou-se que 28,4% dos municípios não possuem, ou apenas fazem menção ao EIV em seus documentos. Outros 11,6% possuem cópia do que é exigido nos Artigos 36 a 38 da Lei 10.257/2001, referentes ao EIV, e 60% possuem legislação complementar ao proposto pela Lei. Logo, observam-se casos de municípios que aportam o EIV de forma satisfatória, e outros que não apresentam condições legislativas para auxiliar ou mitigar impactos da instalação de empreendimentos.

Palavras-chave:
Estudo de Impacto de Vizinhança; EIV; Urbanização; Legislação; Plano Diretor

Abstract

In 2001, the Statute of Cities mandated the elaboration of Master Plans (PD) to municipalities with a population above 20,000 inhabitants, besides other criteria. Among these DPs, there’s an indispensable instrument for sustainable management of cities: The Neighborhood Impact Study (EIV), which seeks to mitigate negative impacts of enterprises in urban space. The State of São Paulo has 645 municipalities, where a quarter of the total population resides in medium-sized municipalities - those between 100,000 and 400,000 inhabitants, giving mandatory character to the development of PD, as well as EIV as a legislative instrument. The purpose of this article is to raise the legislation regarding EIV in the pre-established municipalities through bibliographic and legislative revision related to the theme. Even so, 28.4% of the municipalities either do not have or only mention in their legislation about the EIV. Another 11.6% have a copy of what is required in articles 36 to 38 of Law 10.257 / 2001, referring to the EIV, and 60% have legislation complementary to that proposed by the Law. However, there are cases of municipalities that provide EIV satisfactorily, and others that don’t have legislative conditions or to assist or mitigate impacts of the installation of projects.

Keywords:
Neighborhood Impact Study; NIS; Urbanization; Lesgislation; Master Plans

Introdução

Nas últimas décadas, questões relacionadas à qualidade de vida nas cidades ganharam amplitude, reflexo do adensamento populacional e do êxodo rural. Atrelados à inabilidade do planejamento urbano no país, tais reflexos acarretaram problemáticas espaciais, como as desigualdades socioeconômicas, a poluição do ar e das águas, congestionamentos e falhas no transporte público e a impermeabilidade do solo e enchentes (Lima et al., 2019).

Essa inabilidade é reflexo, em grande parte, do recorrente processo de mercantilização das cidades brasileiras, que interferiu diretamente na produção delas (Rolnik, 2015). Esse processo é movido por agentes ligados à esfera privada, que, historicamente, estão pactuados à gestão pública, fazendo com que leis e instrumentos regulatórios sejam negligenciados, interferindo, assim, na organização político-territorial das cidades. Assim, esses espaços passam a ser, gradualmente, uma mercadoria, e a influência do capital ganha destaque, regendo as dinâmicas urbanas - reproduzindo a segregação social e a fragmentação do espaço urbano (Vainer et al., 2000).

Desse modo, o planejamento urbano torna-se indispensável, e, por isso, diversas tratativas de organização territorial foram pensadas. Até a década de 1980, a solução apresentada pelos gestores públicos para regular o território foi a criação de planos de integração socioeconômicos e cidades funcionais, como a Lei nº 6.766/79 - responsável pelo parcelamento do solo urbano no registro imobiliário (Brasil, 1979) -, que teve como finalidade ordenar o espaço urbano destinado à habitação, apresentando um importante papel para a sustentabilidade das cidades brasileiras. Contudo, esses planos não solucionaram embates entre grupos conflitantes e não romperam obstáculos impostos pela política exclusivamente voltada ao capital, sendo depostos por não solucionarem os conflitos socioeconômicos e territoriais (Villaça, 2001).

Assim, entre as décadas de 1980 e 1990, constituiu-se um significativo processo de articulação social, resultando na criação do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU), que buscava a democratização do território, apresentando um conjunto de políticas públicas. Como resultado, deu-se a aprovação dos Artigos 182 e 183 da Constituição da República Federativa do Brasil, de 1988 - relacionados ao capítulo II Da Política Urbana (Brasil, 1988) -, algo pioneiro na Constituição Federal, caracterizando o bem-estar dos habitantes e o planejamento como elementos indissociáveis da organização territorial.

Além disso, destacam-se a resolução Conama nº 01/86 as Leis 6.803/80 (Brasil, 1980), 6.938/81 (Brasil, 1981) e o Projeto de Lei do Senado 181/1989 (Brasil, 1989), que foram de grande relevância para o surgimento de instrumentos de fiscalização, avaliação e mitigação ao meio ambiente e zonas urbanas, além de destacarem a necessidade de garantia da participação popular nas discussões de projetos de impacto urbano. Desse modo, a legislação brasileira passa a conjecturar um sistema de gestão pública/ambiental que fiscaliza o meio urbano/ambiental através de técnicas e participação pública na análise e discussão do território.

Na década de 1990, o MNRU torna-se o Fórum Nacional da Reforma Urbana e, a partir de então, procedeu-se uma grande evolução na legislação ambiental, possibilitando o surgimento de outros instrumentos, a exemplo da CONAMA 237/97 (Brasil, 1997), considerada um marco regulador das políticas ambientais responsáveis por estudos de impactos nas inúmeras atividades humanas no espaço, dando à esfera municipal a competência dessa fiscalização.

Nesse sentido, torna-se indispensável a definição de uma nova classe de impactos que interprenda uma análise de escalas municipais, aderindo à concepção de vizinhança - que torna-se complexa, pois não apresenta somente caráter urbanístico. Portanto, propõe-se o Estudo de Impaco de Vizinhança (EIV), originado no Projeto de Lei de Desenvolvimento Urbano, compilado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano - CNDU, em 1980.

Anteriormente à criação do EIV, muitos municípios brasileiros já empregavam instrumentos de análise de impactos aplicados à concessão de licenças urbanísticas, como Porto Alegre, que desde 1979 utiliza um instrumento denominado Estudo de Viabilidade Urbanística, um estudo prévio para a implantação de empreendimentos, e São Paulo e Rio de Janeiro, que na década de 1990 passaram a exigir nas suas Leis Orgânicas Municipais a apresentação do Relatório de Impacto de Vizinhança em grandes empreendimentos imobiliários e grandes edificações (Peres & Cassiano, 2019).

Posteriormente, o Estatuto das Cidades (EC), com a Lei 10.257/2001 - considerado um marco legal para o desenvolvimento sustentável das cidades, através da regulamentação das normas gerais voltadas para política urbana e seus respectivos instrumentos, como o EIV, citado nos Artigos 36 a 38 -, foi normatizado (Brasil, 2001).

O Artigo 36 da referida Lei designa que os empreendimentos, tanto de caráter público quanto privado, que dependem de EIV para a obtenção de licenças urbanísticas devem ser definidos por lei municipal, apresentando comprometimento em abordar seus efeitos positivos e negativos.

Desta forma, o EIV deve ser executado de forma clara, sem subjetividades que possam beneficiar o interesse privado a despeito do coletivo. Sua amplitude deve ser total, porém não deve inviabilizar empreendimentos e/ou atividades de menor significância na região.

Subsequentemente, o Artigo 37 dessa Lei define a obrigatoriedade da publicidade dos documentos integrantes do EIV, possibilitando a consulta de todos os materiais utilizados para realização do estudo. Assim, ele responsabiliza o instrumento pela contemplação de questões relacionadas ao adensamento populacional, à alteração no uso e ocupação do solo, geração de tráfego, valorização imobiliária, e de questões sobre patrimônio cultural e natural, além de ventilação e iluminação urbana. Por fim, o Artigo 38 define que o EIV não substitui a realização e aprovação do Estudo de Impacto Ambiental (EIA).

De tal maneira, o EIV apresenta-se como um instrumento legal de gestão urbana, outorgando aos municípios a definição dos tipos de empreendimentos, dos quais serão exigidos estudos sobre os impactos de sua instalação, submetendo-os ao licenciamento das atividades e condicionando-os à observação de impactos em menor escala.

Esses instrumentos urbanísticos estabelecem uma forma de gestão social do espaço urbano, buscando reprimir desigualdades socioeconômicas, descrevendo e prevendo impactos que ocorrem em áreas urbanas em consequência de ações humanas (Lima et al., 2019). Essas manifestam-se em áreas de influência dos empreendimentos, que sofrem alterações que, muitas vezes, conflitam com o interesse da sociedade. Dentre os agentes de impactos decorrentes da instalação de empreendimentos, destacam-se os supermercados, grandes edifícios e shopping centers, que, por exemplo, refletem na alteração de todo sistema de tráfego de veículos, podendo causar congestionamentos, a diminuição da capacidade do transporte público e a insuficiência no escoamento de vias, alterando o padrão urbanístico local. Portanto, observa-se que a instalação de empreendimentos sem estudos prévios pode levar a problemas urbanos, visto sua vasta característica transformadora.

À vista disso, o EIV permite a identificação de impactos anteriormente à proposta de ocupação. Ademais, tal estudo apresenta-se como um instrumento de caráter político e regulatório no planejamento municipal, atenuando desigualdades e relativizando impactos de empreendimentos. Destaca-se também por seu cunho preventivo - relacionado à análise prévia e particular de cada caso, utilizando a concessão de licenças ou a autorização de construção de empreendimentos considerados incômodos pela legislação municipal. Assim, o EIV aborda três questões cruciais que permitem seu entendimento: os aspectos jurídicos, os técnicos e os administrativos, conceituados como perspectivas constituintes da gestão democrática dos municípios (Peres & Cassiano, 2017).

Para sua elaboração, é necessário definir critérios, como: caracterização do empreendimento; cálculo da área de influência; impactos esperados e medidas mitigadoras compensatórias (Schvarsberg et al., 2016). Para sua efetividade no desenvolvimento urbano, o EIV deve estar apoiado em legislações urbanas bem elaboradas e estruturadas, conforme o PD, a fim de fornecer aos gestores públicos um importante instrumento de gestão, espelhando a compatibilidade do empreendimento, a capacidade de infraestrutura urbana e seus aspectos, aspirando à efetivação do vínculo do cidadão com as cidades, condicionando espaços para discussões e debates (Silva & Lollo, 2013).

A definição da área de abrangência do empreendimento é importante, pois demonstra sua área de influência, podendo restringi-la apenas a terrenos e lotes, ou a quarteirões do seu entorno, além de evidenciar os impactos no trânsito e a circulação de veículos (Schvarsberg et al., 2016). Essa definição deve ser estudada especificamente, examinando cada particularidade espacial. Para tal, é essencial a utilização de base de dados confiáveis, dos PD e outros serviços oferecidos por órgãos públicos municipais.

Uma vez definidas a área de influência do empreendimento e a metodologia para levantamento de dados, devem ser realizados diagnósticos urbanos, com a finalidade de registrar resultados do estudo e medidas compensatórias, verificando impactos e avaliando a efetividade do EIV. Esse diagnóstico abrange questões socioeconômicas, urbanísticas e infraestruturais, e se apresenta como um instrumento de gestão democrática, atrelando os resultados apresentados entre os técnicos elaboradores do estudo e a sociedade.

Dentre as razões que dificultam as normatizações dispostas no EC, destacam-se a falta de aplicabilidade dos seus instrumentos, somada à incapacidade técnica das secretarias municipais, além da desarticulação entre os PD e o direcionamento de investimentos (Brajato & Denaldi, 2019).

O EIV também apresenta como problema o frequente adiamento da execução e da legislação nos locais de regulamentação dos empreendimentos, fruto da falta de estruturação de equipes técnicas para o planejamento de tais estudos (Lollo & Rohm, 2005) e da negligência das administrações municipais em questões referentes ao EIV, resultando na falta do real direito da população de contribuir no processo de implantação de empreendimentos que modificam o espaço em que atuam. A falta da avaliação das condições de instalação resultam em consequências negativas para a população local.

Portanto, observa-se que sua regulamentação deve municiar os procedimentos de forma objetiva e transparente quanto a sua publicidade, assim como sua relação entre a etapa administrativa e participativa, detalhando seu desenvolvimento e possibilitando melhor mensuração e quantificação de impactos.

Desse modo, em 2016, foi lançado o Caderno Técnico de Regulamentação e Implementação do EIV, através do Programa Nacional de Capacitação das Cidades (PNCC) - importante material para os setores que atuam com o EIV -, renovado em 2017. Entre 2018 e 2019, o PNCC ofereceu cursos sobre os instrumentos integrantes do EC.

Todavia, na prática, observam-se embates por parte dos empreendedores na elaboração do EIV, devido, muitas vezes, a interesses conflitantes, como a especulação imobiliária, o aumento da informalidade urbana, conflitos fundiários e desarticulação de conselhos municipais. Frequentemente observa-se a disputa entre agentes imobiliários e a legislação local, como no caso do Projeto Nova Recife - um empreendimento de 13 torres de até 40 metros de altura na capital pernambucana, que foi aprovado sem nenhuma realização de EIV, contrariando a legislação municipal, ignorando possíveis impactos relacionados ao projeto e as medidas mitigadoras (Correia, 2012).

A avaliação de impactos relacionados aos empreendimentos imobiliários apresenta desafios metodológico-operacionais, visto a alteração dos padrões de ocupação do solo, e provoca efeitos como a verticalização e horizontalização. Entretanto, observa-se comumente a relação entre órgãos públicos e agentes do mercado financeiro na gestão urbana (Rolnik, 2015), resultando em, muitas vezes, uma legislação que negligencia aspectos referentes à qualidade de vida e à regulação democrática do espaço.

Assim, o objetivo deste trabalho foi, através do estudo das legislações referentes ao EIV nos municípios de médio porte no Estado de São Paulo, realizar uma abordagem quantitativa, envolvendo pesquisas bibliográficas, documentais e análises de caso, buscando constatar a situação desse instrumento no PD de tais municípios, analisando possíveis reflexos e perspectivas na sua organização e aplicação.

Legislação referente ao Estudo de Impacto de Vizinhança nos municípios paulistas de médio porte (100 mil a 400 mil habitantes)

Conforme observado anteriormente, diversos são os problemas encontrados na elaboração e legislação referente ao EIV nos municípios, independentemente de sua proporcionalidade populacional. O sudeste é a região mais populosa do Brasil, e o Estado de São Paulo possui a maior concentração populacional do território nacional, com 44.507.964 habitantes em 645 municípios (SEADE, 2020). Os municípios paulistas, assim como suas legislações referentes aos instrumentos constantes no EC, são heterogêneos, com especificidades socioeconômicas e legislativas.

Para definição de uma escala de análise significativa da legislação sobre EIV que aborde com significância os municípios paulistas, foi necessário restringi-los a uma representação por “porte dos municípios”, aqueles com população entre 100.000 e 400.000 habitantes. A justificativa dessa escala é a representatividade deles em questões sociais, econômicas e populacionais no estado, visto que totalizam 70 municípios (9,30% da totalidade).

Além disso, esses municípios configuram 26,64% da concentração populacional estadual, com 11.858.403 habitantes, e, conforme o EC, todo e qualquer município que apresente população acima de 20.000 habitantes tem obrigatoriedade de possuir um PD, assumindo seu compromisso de renovação a cada década.

Todavia, muitas vezes esse compromisso de renovação não é respeitado pelos municípios. No caso dos levantados no presente artigo, 35 não possuem seus PD atualizados, com alguns apresentando desatualização de 20 anos, como no caso de Cubatão, Leme e São Vicente. Este último representa um caso particular, visto que seu PD é do ano de 1999, anterior à regulamentação do EC, responsável somente por disciplinar a ocupação do solo no município. Leme está em processo de atualização do PD, pois o anterior data de 1994 e também oferece somente caráter disciplinador na regulação espacial.

Dentre todos os municípios estudados, 60% estão com seus PD desatualizados - uma porcentagem significativa, muitas vezes atribuída à influência de agentes privados na escala pública, o que pode causar a negligência na elaboração e atualização dos PD (Villaça, 2001; Rolnik, 2015). A seguir, a Tabela 1 apresenta os municípios, sua população, o ano do PD vigente e a conformidade com a Lei 10.257.

Tabela 1
Municípios paulistas de médio porte, sua população, ano do PD vigente e conformidade com a Lei 10. 257

Municípios	População	Ano do Plano Diretor		Conformidade com a Lei 10.257
Leme	100.069	1994		Não
Assis	100.781	2006		Não
Ourinhos	109.763	2018		Sim
Salto	114.389	2006		Não
Poá	114.625	2006		Não
Caraguatatuba	114.648	2011		Sim
Itatiba	116.365	2011		Sim
Catanduva	116.819	2006		Não
Guaratinguetá	117.060	2006		Não
Barretos	117.509	2006		Não
Ribeirão Pires	118.441	2014		Sim
Votorantim	118.727	2015		Sim
Tatuí	118.833	2006		Não
Várzea Paulista	119.172	2006		Não
Birigui	120.138	2006		Não
Sertãozinho	121.229	2008		Não
Jandira	122.053	2006		Não
Cubatão	128.108	1998		Não
Araras	129.861	2006		Não
Santana de Parnaíba	135.194	2006		Não
Atibaia	138.351	2006		Não
Botucatu	139.856	2017		Sim
Jaú	145.940	2010		Sim
Mogi Guaçu	147.259	2015		Sim
Franco da Rocha	150.151	2015		Sim
São Caetano do Sul	151.116	2015		Sim
Itapetininga	158.553	2015		Sim
Pindamonhangaba	162.051	2006		Não
Bragança Paulista	162.402	2007		Não
Itapecirica da Serra	167.916	2006		Não
Itu	168.252	2006		Não
Cotia	170.507	2014		Sim
Francisco Morato	172.283	2006		Não
Santa Bárbara d’Oeste	187.926	2017		Não
Ferraz de Vasconcelos	190.519	2006		Sim
Rio Claro	199.765	2017		Sim
Presidente Prudente	219.805	2018		Sim
Araraquara	225.997	2014		Sim
Jacareí	226.355	2003		Não
Hortolândia	226.426	2008		Não
Marília	230.154	2006		Não
Americana	231.361	2018		Sim
Itapevi	233.816	2008		Não
Indaiatuba	239.391	2010		Sim
São Carlos	240.706	2018		Sim
Barueri	262.207	2009		Sim
Embu das Artes	267.771	2012		Sim
Sumaré	279.151	2006		Não
Taboão da Serra	279.902	2006		Não
Suzano	288.115	2017		Sim
Limeira	294.392	2009		Sim
Taubaté	304.596	2017		Sim
Praia Grande	311.480	2016		Sim
Guarujá	313.756	2013		Sim
Franca	353.187	2003		Não
São Vicente	355.542	1999		Não
Bauru	362.348	2008		Não
Itaquaquecetuba	365.490	2006		Não
Piracicaba	387.507	2006		Não
Carapicuíba	392.297	2011		Sim

• Fonte: SEADE (2020), AMERICANA (2018), ARARAQUARA (2014), ARARAS (2006), ASSIS (2016), ATIBAIA (2006), BARRETOS (2006), BARUERI (2008), BIRIGUI (2006), BOTUCATU (2017), BRAGANÇA PAULISTA (2007), CARAGUATATUBA (2011), CARAPIBUÍBA (2011), CATANDUVA (2006), COTIA (2014), CUBATÃO (1999), EMBU DAS ARTES (2012), FERRAZ DE VASCONCELOS (2006), FRANCA (2003), FRANCISCO MORATO (2006), FRANCO DA ROCHA (2015), GUARATINGUETÁ (2006), GUARUJÁ (2013), HORTOLÂNDIA (2008), INDAIATUBA (2010), ITAPECIRICA DA SERRA (2006), ITAPETININGA (2015), ITAPEVI(2008), ITAQUAQUECETUBA (2006), ITATIBA (2011), ITU (2006), JACAREÍ (2003), JANDIRA (2006), JAÚ (2010), LEME (1994), LIMEIRA (2009), MARÍLIA (2006), MOGI GUAÇU (2015), OURINHOS (2018), PINDAMONHANGABA (2006), PIRACICABA (2006), POÁ (2006), PRAIA GRANDE (2016), PRESIDENTE PRUDENTE (2018), RIBEIRÃO PIRES (2014), RIO CLARO (2017), SALTO (2016), SANTA BARBARA D´OESTE (2017), SANTANA DO PARNAÍBA (2006), SÃO CAETANO DO SUL (2015), SÃO CARLOS (2018), SÃO VICENTE (1999), SERTÃOZINHO (2008), SUMARÉ (2006), SUZANO (2017), TABOÃO DA SERRA (2006), TATUÍ (2006), TAUBATÉ (2017), VÁRZEA PAULISTA (2006), VOTORANTIM (2015).

O EIV é um instrumento de extrema importância, presente nos Artigos 36, 37 e 38, da Lei 10.257, sendo um instrumento essencial para mitigar impactos negativos na instalação de empreendimentos. Entretanto, esses artigos são apenas conceitos básicos referentes ao EIV, e cabe a cada município discorrer sua própria legislação referente ao tema, norteando-se apenas na referida Lei, adapando-a a sua realidade, especificidades e particularidades.

Pode-se observar que determinados municípios, como Leme, Cubatão, São Caetano do Sul, Itapecerica da Serra, Cotia, Franca, São Vicente e Itaquaquecetuba não fazem nenhuma menção ao EIV no seu PD, representando um número considerável de 13,3% da totalidade estudada. Existe também o caso dos municípios que possuem uma legislação defasada ou antiquada em relação à proposta do EC, refletindo em conflitos e inconsistências legislativas ligadas à instalação de empreendimentos. São eles o município de Itu, Francisco Morato e Araraquara, representando 5% da totalidade.

Os municípios de Ourinhos, Sertãozinho, Jaú, Mogi Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Indaiatuba e Barueri (11,65% da totalidade estudada) possuem em seus PD apenas uma cópia dos Artigos 36 a 38 da Lei 10.257/2001. O principal reflexo disso é uma legislação referente ao EIV precarizada, que pode resultar em contradições na instalação de empreendimentos, uma vez que esses artigos não consideram aspectos particulares de cada município, como a população, os tamanhos dos lotes onde será necessária a realização do EIV e suas próprias Leis de Zoneamento Urbano. Desses 15 municípios analisados, 10 possuem entre 100.000 e 200.000 habitantes, demonstrando maior negligência na elaboração do EIV em muncípios menos populosos avaliados no trabalho.

Várzea Paulista, Santana de Parnaíba, Atibaia, Hortolândia, Itapevi e Praia Grande e Salto (que unem o Estudo de Impacto de Vizinhança e o Estudo de Impacto Ambiental em um só parágrafo), totalizam 11,65% de municípios cujas legislações apenas mencionam o EIV, não possuindo nenhuma seção específica para esse instrumento nem fazendo ao menos menções aos Artigos 36 a 38 do EC. Nesse caso, a falta de especificidade apresentada nos PD inclui uma legislação falha e não abrangente relacionada à instalação de empreendimentos, acarretando a falta de medidas mitigadoras relacionadas a ruídos, vibração, respeito ao zoneamento urbano, fluxo de veículos, etc.

Ocorrem também casos em que os municípios apresentam artigos complementares aos Artigos 36 a 38 do EC, nos quais cada um realiza suas respectivas ressalvas legislativas, respeitando suas particularidades. É importante ressaltar que essa classe apresenta melhores condicionantes para receber a instalação de empreendimentos em suas espacialidades. Esses municípios são: Assis, Poá, Caraguatatuba, Itatiba, Catanduva, Guaratinguetá, Barretos, Ribeirão Pires, Votorantim, Tatuí, Várzea Paulista, Birigui, Jandira, Araras, Botucatu, Franco da Rocha, Itapetininga, Pindamonhangaba, Bragança Paulista, Santa Bárbara d’Oeste, Rio Claro, Presidente Prudente, Jacareí, Americana, São Carlos, Embu das Artes, Sumaré, Marília, Taboão da Serra, Suzano, Limeira, Taubaté, Guarujá, Bauru, Piracicaba e Carapicuíba, totalizando aproximadamente 60% dos munícipios estudados. A Tabela 2 apresenta os municípios, as classes estabelecidas referentes ao EIV e sua legislação, e a Figura 1 ilustra a proporção da situação dos EIV nos PD desses municípios.

Tabela 2
Municípios paulistas de médio porte e a situação do EIV no PD

Municípios	Cópia dos Artigos 36 a 38 do MC	Artigos complementares ao MC	Nenhuma legislação referente ao EIV	Fazem menção ao EIV, mas sem seção destinado ao mesmo	Legislação defasada em relação ao MC
Leme			X
Assis		X
Ourinhos	X
Salto				X
Poá		X
Caraguatatuba		X
Itatiba		X
Catanduva		X
Guaratinguetá		X
Barretos		X
Ribeirão Pires		X
Votorantim		X
Tatuí		X
Várzea Paulista		X
Birigui		X
Sertãozinho	X
Jandira		X
Cubatão			X
Araras		X
Santana de Parnaíba				X
Atibaia				X
Botucatu		X
Jaú	X
Mogi Guaçu	X
Franco da Rocha
São Caetano do Sul			X
Itapetininga		X
Pindamonhangaba		X
Bragança Paulista		X
Itapecirica da Serra				X
Itu					X
Cotia				X
Francisco Morato					X
Santa Bárbara d’Oeste		X
Ferraz de Vasconcelos	X
Rio Claro		X
Presidente Prudente		X
Araraquara					X
Jacareí		X
Hortolândia				X
Marília
Americana		X
Itapevi		X
Indaiatuba	X			X
São Carlos		X
Barueri	X
Embu das Artes				X
Sumaré				X
Taboão da Serra				X
Suzano				X
Limeira				X
Taubaté				X
Praia Grande				X
Guarujá		X
Franca			X
São Vicente			X
Bauru		X
Itaquaquecetuba			X
Piracicaba		X
Carapicuíba		X

• Fonte: Autores (2020).

Figura 1
Proporção da situação dos EIV nos PD nos municípios. Fonte: Autores (2020).

Dentre todos os PD analisados, destacam-se os municípios de Taubaté, Sumaré, Americana, Rio Claro e Santa Bárbara d’Oeste, devido às suas especificidades ao citar o EIV. O PD de Taubaté, além de referenciar e explicitar os artigos do EC, realiza detalhamentos na legislação referentes ao EIV, elucidando-o em vários segmentos, como nos Capítulos I, voltado ao Zoneamento Municial (com subseções ligadas ao desenvolvimento socioeconômico, com o EIV auxiliando a classificação de usos do solo), V e VI, destinados à indústria e ao desenvolvimento social. O diferencial desse PD é a existência de uma seção relacionada à aplicabilidade do EIV e aos agentes responsáveis pela realização e avaliação do empreendimento, além de uma tabela indicando “Níveis de Incomodidade” em empreendimentos nos quais há necessidade de elaboração de EIV.

Americana apresenta uma legislação referente ao EIV semelhante à de Taubaté em seu PD. Contudo, o que diversifica seu PD dos demais é a determinação de “níveis de impacto”, classificando-os como “baixo, médio e alto” de acordo com os diferentes condicionantes para implantação de empreendimentos, conforme a adequação dos mesmos nesses níveis. O Art. 199 do PD também elucida a forma de aplicação do EIV pelos agentes responsáveis pelo empreendimento, além do Art. 200, que fomenta a obrigatoriedade de esses estudos serem realizados em conjunto com órgãos públicos municipais. Por fim, o Art. 218 legitima a publicidade desses estudos, garantindo sua anexação em jornais e revistas municipais, visando a uma gestão que integre órgãos públicos e municipais.

Embora Sumaré não apresente tanta descrição referente ao EIV no seu PD, destaca-se o Art. 100, pois nele é dada a obrigatoriedade da opinião pública sobre o EIV dos empreendimentos, além da disponibilização de todos os relatórios referentes ao EIV na página oficial da Prefeitura Municipal. Embora esse caráter seja obrigatório no Art. 37 do ED, somente Sumaré apresenta uma parte do PD dedicada a legitimar a publicidade desses estudos, algo importantíssimo para a gestão das cidades, visto que a conexão entre a população e os órgãos fiscalizadores é de suma importância para a integração entre essas condicionantes.

O município de Rio Claro apresenta em seu PD artigos e parágrafos semelhantes aos explanados até aqui, possuindo uma seção destinada ao estudo do EIV que detalha condições necessárias para a instalação de cada tipo de empreendimento. Além dessa seção, é possível encontrar citações sobre EIV em todo o PD. O diferencial desse PD, atrelado ao EIV, refere-se ao Anexo XVI, responsável por destacar o roteiro de informações para elaboração do EIV. Esse anexo é importante, pois deixa claro ao agente empreendedor a forma como o EIV deve ser aplicado, impedindo ambiguidades na sua elaboração, fator recorrente, observado na introdução deste trabalho.

O caso de Santa Bárbara d’Oeste é diferente quando comparado aos outros. Embora seu PD não apresente o EIV ao longo do texto, o Art. 96, no Capítulo VIII, exibe uma tabela que estabelece a extensão de cada uso do solo, regulamentando a elaboração do EIV. Isso é importante, pois evidencia que o município adequou o proposto no EC às suas condições específicas.

Perspectivas nas alterações do EIV nesses municípios

Embora presentes nos Artigos 36 a 38 da Lei 10.257/2001, é possível observar que diversos municípios não apresentam instrumentos suficientes para substituir a aplicação do EIV em sua área urbanizada. Isso ocorre devido à negligência de órgãos fiscalizadores municipais, atrelada a interesses de agentes privados na organização territorial, conforme Rolnik (2015) e Correia (2012). A insuficiência de legislação relacionada a esse tema reflete em disparidades socioeconômicas no espaço urbano e gera conflitos entre esses agentes e a sociedade, além de causar problemáticas na instalação de empreendimentos nos municípios, como problemas no fluxo de automóveis, iluminação, emissão de ruídos e vibração e mudanças no uso e ocupação do solo.

Uma possível solução para essas questões é a regulamentação das avaliações de impacto, que facilitaria a regulamentação dos EIV nos municípios (Peres & Cassiano, 2017) e implicaria a melhoria da elaboração de PD e a simplificação da aplicação do EIV, além de oferecer diretrizes gerais e moldes de implementação aos órgãos públicos e agentes empreendedores como uma alterantiva acessível à regulação do espaço urbano, desvinculando-o de agentes privados.

Outra alternativa seria a autoaplicabilidade do EIV em função dos seus princípios constitucionais (Peres & Cassiano, 2017), o que possibilitaria sua aplicação independentemente de sua existência ou menção no PD. Dessarte, salienta-se a necessidade de estabelecer, através de Conselhos Estaduais e Municipais, juntamente com a participação da população, padrões e critérios básicos a serem seguidos para que essa aplicação ocorra.

Os municípios de Assis, Poá, Caraguatatuba, Itatiba, Catanduva, Guaratinguetá, Barretos, Ribeirão Pires, Votorantim, Tatuí, Várzea Paulista, Birigui, Jandira, Araras, Botucatu, Franco da Rocha, Itapetininga, Pindamonhangaba, Bragança Paulista, Presidente Prudente, Jacareí, São Carlos, Embu das Artes, Sumaré, Marília, Taboão da Serra, Suzano, Guarujá, Bauru, Piracicaba e Carapicuíba apresentam legislação complementar aos Artigos 36 a 38 do EC, entretanto não apresentam as soluções estipuladas por Peres & Cassiano (2017), tendo caráter insatisfatório em relação à aplicabilidade do EIV.

Por outro lado, os municípios de Taubaté, Sumaré, Americana, Rio Claro e Santa Bárbara d’Oeste apresentam essas regulamentações de impacto e diretrizes. Nesse sentido, é importante salientar que esses municípios contêm populações heterogêneas, com 304.596, 279.151, 231.361, 199.765 e 187.926 habitantes respectivamente, demonstrando que a populosidade não interfere na elaboração de uma legislação contundente em relação ao EIV no PD.

Os municípios de Itapevi, Ferraz de Vasconcelos e Leme estão com seus PD em fase de revisão. Nesse sentido, espera-se que, nesses locais, a legislação referente ao EIV seja abrangente, detalhada e que desconsidere o interesse de agentes privados na organização espacial, para que esse instrumento seja importante na mitigação dos impactos dos empreendimentos locais.

Salto, Várzea Paulista, Santana de Parnaíba, Atibaia, Hortolândia, Itapevi e Praia Grande fazem apenas menção ao EIV no seus PD, enquanto Ourinhos, Sertãozinho, Jaú, Mogi Guaçu, Ferraz de Vasconcelos, Indaiatuba e Barueri apresentam cópias dos Artigos 36 a 38 do EC. Logo, 23,3% da totalidade dos municípios não possui nenhuma legislação específica referente ao EIV, resultando em, muitas vezes, empreendimentos que não apresentam relatórios com medidas mitigadoras, fruto da falta de especificidade de legislação municipal e da mercantilização das cidades (Vainer et al., 2000), o que pode ocasionar problemáticas urbanas.

Enfim, os municípios de Leme, Cubatão, São Caetano do Sul, Itapecerica da Serra, Cotia, Franca, São Vicente e Itaquaquecetuba não apresentam legislação referente ao EIV em seu PD, o que resulta na inexistência de políticas públicas atenuadoras de impactos relacionados à instalação de empreendimentos e, consequentemente, em um espaço heterogêneo e conflituoso.

Conclusões

Nos municípios de médio porte do estado de São Paulo, observa-se que a maioria possui ao menos uma menção ao EIV em seu PD, mesmo que seja apenas uma cópia do que foi preestabelecido pelo EC. Ainda existem os casos dos municípios que apresentam legislação complementar ao proposto pelo EC, com itens e artigos complementares na sua legislação, que dizem respeito, muitas vezes, a condicionantes exclusivas de cada município.

Nota-se também uma grande quantidade de municípios que não apresentam nenhum item referente ao EIV, tampouco uma seção específica sobre tal instrumento. A ausência dessa legislação pode resultar, muitas vezes, em um desenvolvimento urbano desigual e com problemáticas socioeconômicas.

Assim, é importante debater o aperfeiçoamento do EIV como instrumento, repensando aprimoramentos metodológicos para sua aplicação e considerando as particularidades municipais para sua elaboração. Alguns municípios apresentados já possuem essas alternativas em seu PD, como no caso de Taubaté, Sumaré, Americana, Rio Claro e Santa Bárbara d’Oeste.

Desse modo, observa-se que o EIV é uma importante alternativa para o ordenamento e para a gestão territorial urbana. Neste trabalho, observou-se que a falta de efetivação desse pelas prefeituras causa impactos em sua aplicabilidade. Tal lacuna pode influenciar a tomada de decisão sobre a instalação do empreendimento e, por vezes, priorizar o bônus econômico em detrimento do ônus socioambiental. Portanto, é necessário olhar esse instrumento de forma integrada aos demais instrumentos da política urbana, que, quando trabalhados conjuntamente, auxiliam na gestão, no controle territorial e na busca tanto da diminuição dos impactos negativos quanto do desenvolvimento sustentável das cidades.

Por fim, o EIV deve ser observado como um instrumento regulador do espaço urbano, um mediador de conflitos de ordem política e social. Ademais, cabe ao corpo técnico e aos gestores públicos reconhecer o papel do EIV nos processos de uso e ocupação do território, considerando-o uma alternativa para a melhora da gestão urbana do país.

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• Tatuí (2006, 16 de dezembro). Lei Municipal n. 3.885, de 18 de outubro de 2006. Institui o Plano Diretor de Tatuí. Tatuí: Portal da Prefeitura de Tatuí.
• Taubaté (2017, 12 de julho). Lei Complementar n. 412, de 12 de julho de 2017. Institui o Plano Diretor Físico do Município de Taubaté e dá outras providências. Taubaté: Portal da Prefeitura de Taubaté.
• Vainer, C., Otilia, A., Maricato, C. (2000). A Cidade do Pensamento Único: Desmanchando Consensos (1a ed., Vol. 1). Petrópolis: Vozes.
• Várzea Paulista (2006, 09 de outubro). Lei Complementar n. 167, de 09 de outubro de 2006. Institui o Plano Diretor de Várzea Paulista e dá outras providências. Várzea Paulista: Portal da Prefeitura de Várzea Paulista.
• Villaça, F. (2001). Espaço intra-urbano no Brasil (2a ed., Vol. 1). São Paulo: Studio Nobel.
• Votorantim (2015, 17 de dezembro). Lei Complementar n.4, de 17 de dezembro de 2015. Dispõe sobre o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado do Município de Votorantim e dá outras providências. Votorantim: Portal da Prefeitura de Votorantim.

Editor responsável:

Fábio Duarte

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  19 Abr 2021
• Data do Fascículo
  2021

Histórico

• Recebido
  11 Maio 2020
• Aceito
  04 Out 2020