Pensar Brasília e o Distrito Federal: entre o planejamento urbano-regional e o planejamento nacional (1966-1975/1984)

Thinking about Brasília and the Federal District: between urban-regional planning and national planning (1966-1975/1984)

Resumo

Este trabalho investiga as ações estatais direcionadas à estruturação urbano-regional de Brasília e Distrito Federal que estiveram articuladas com as propostas de planejamento nacional para o desenvolvimento econômico e social entre as décadas de 1960 e 1980. O eixo central da análise está no estudo de duas ações formuladas para Brasília no campo do ordenamento territorial, regional e urbano: o Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal de 1966 e o Programa Especial da Região Geoeconômica de Brasília de 1975. O artigo observará a relação entre estes, na medida em que podem ser entendidos como ações nas áreas de planejamento urbano e regional para a região do Distrito Federal, e as discussões no governo federal e suas propostas de planejamento nacional.

Palavras-chave:
Brasília; Planejamento urbano e regional; Planejamento nacional

Abstract

This work investigates the state actions directed to the urban-regional structuring of Brasília and the Federal District that were articulated with the national planning proposals for economic and social development between the 1960s and 1980s. The main thrust of the analysis is the study of two actions formulated for Brasília in the field of spatial, regional and urban planning: the "Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal" (Development Fund for the Federal District) in 1966 and the "Programa Especial da Região Geoeconômica de Brasília" (Special Program for Brasília's Geoeconomic Region) of 1975. The article will observe the relation between these, insofar as they can be understood as actions in the fields of urban and regional planning for the region of the Brazilian Federal District, and the discussions in the federal government and its proposals for national planning.

Keywords:
Brasilia; Urban and Regional Planning; National Planning

Introdução

A construção de Brasília, apontada por Vesentini (1986) como uma das mais significativas manobras geopolíticas realizadas pelo Estado brasileiro, visando, sobretudo, a atenuação dos efeitos negativos de uma economia regionalmente desequilibrada, apontou, desde os primórdios de sua concepção, para a necessidade de se criar mecanismos voltados para a dinamização econômica da região na qual foi inserida. Tal preocupação estava fundamentada na ideia de que a ausência de estímulos ao desenvolvimento da região poderia levar à instalação de um bolsão de subdesenvolvimento e contribuir para o agravamento das desigualdades regionais.

Esse desequilíbrio sobrecarregaria Brasília pelas relações de dependência que se processariam, a saber: a periferia desequipada escoaria mão de obra sem qualificação e viria em busca de serviços e comércios, afetando de forma imprevisível o próprio planejamento da capital. O cenário que se delineava a partir das vinculações originárias e fortalecidas entre a Capital Federal e outras municipalidades envolvidas no processo de crescimento urbano de Brasília, assim como a necessidade de criar as condições necessárias para que os efeitos esperados com a transferência da capital fossem alcançados, levou a análises sobre a necessidade de dinamização da região circunscrita pela sua hinterlândia.

Assim, entendemos que tanto a construção de Brasília como os planos, programas e outros instrumentos criados para intervir em sua região, que se apresentava na década de 1960 como uma metrópole emergente, podem ser considerados frutos da experiência do planejamento territorial comandado pelo Estado brasileiro no período de 1960-1980. Ou seja, ao se abordar o processo de metropolização da Capital Federal, também se aborda o debate sobre política e planejamento urbano regional e federal em construção no âmbito do governo federal brasileiro, período este recentemente analisado na coletânea Urbanismo e Política no Brasil dos anos 1960 (Leme, 2019).

Como destacam Steinberger e Bruna, “temas relacionados à redistribuição espacial e equidade regional, migrações, bem como a relação da temática urbana com a regional estavam presentes em praticamente todos os planos nacionais” (Steinberger & Bruna, 2001). Embora as presenças dessas temáticas nas discussões governamentais já significassem um avanço importante, não podemos esquecer que as respostas do Estado aos problemas urbanos foram quase sempre fundamentadas nos objetivos políticos e econômicos nacionais.

Essa relação ganhou relevo a partir da década de 1960, quando as crescentes pressões sofridas pelo sistema econômico brasileiro, no que diz respeito às taxas de acumulação e reprodução do capital, passaram a apontar para a necessidade de uma rápida recuperação econômica, a qual só poderia se concretizar pela via urbana. Nesse sentido, historicamente a inauguração de Brasília reforça a atuação do Estado brasileiro, à época pelo governo JK, no enfrentamento dos desafios característicos de um período em que as mudanças econômicas e políticas, particularmente aquelas iniciadas em 1964, afetaram profundamente a implantação de políticas públicas no País (Schmidt, 1983). As implicações desse cenário na variável desenvolvimento urbano foram diversas, a começar pela institucionalização, no âmbito do Governo Federal, do planejamento urbano na década de 1960 (Faria, 2019).

As questões urbana e regional começavam a, progressivamente, ganhar espaço nos planos governamentais, passando a ser compreendidas no final dos anos 1960 enquanto sistema interdependente dos planos econômicos em nível nacional. Esse reconhecimento redundou em uma série de decisões políticas, planos e programas que, no dizer de Santos, “levantaram grandes ondas para as quais as cidades serviram de quebra-mar” (Santos, 1986, p. 103). Esse debate também pode ser observado no estudo sobre a atuação de Herry Cole (Luchese, 2014), ou ainda e já no contexto da década de 1970 com o programa de cidades de porte médio (Nunes, 2020).

A metáfora utilizada pelo autor ratifica o fato de que o projeto de desenvolvimento econômico nacional encontrava suas bases cada vez mais consolidadas nas estruturas urbanas, seja pelos efeitos gerados pela economia de aglomeração nas metrópoles, seja pela possibilidade da instrumentalização espacial da economia através da criação e/ou fortalecimento de novos núcleos urbanos. Assim, as cidades tornavam-se paulatinamente essenciais, promissoras e necessárias para as mudanças na economia, por já disporem da oferta de serviços públicos e infraestrutura, ou por já abrigarem populações respeitáveis (Santos, 1984).

Mas, se a ideia de utilização dos centros urbanos como polos de investimento, reprodução e acumulação do capital pelo governo já havia sido iniciada desde 1930 (Feldman, 2008), e reforçada ao longo das décadas seguintes, que tipo de transformações ocorreu nas práticas governamentais a respeito do papel das cidades no processo de desenvolvimento nacional a partir da década de 1960? De que forma as questões urbana e regional passaram a ser abordadas pelos planos governamentais elaborados para tratar de uma realidade caracterizada pelo intenso processo de urbanização e reordenamento territorial? Como Brasília, sendo uma cidade de natureza monofuncional/administrativa, se enquadrava nessas práticas? E, particularmente, de que modo o precoce processo de metropolização da Capital Federal foi abordado e tratado enquanto objeto de política urbana e planejamento regional?

Essas indagações apontam caminhos possíveis e importantes para analisar Brasília e o planejamento urbano-regional numa perspectiva que avança em relação aos estudos que mais caracteristicamente foram realizados ao longo das décadas nos campos da história da arquitetura e da história do urbanismo, todos eles invariavelmente centrados nas análises sobre o Plano Piloto elaborado por Lucio Costa, incluindo os demais planos apresentados no concurso, e o debate sobre a produção da arquitetura moderna, seja ela institucional ou habitacional.

Ao avançar em relação a essa característica mais geral da historiografia arquitetônica e urbanística sobre a nova capital, este trabalho se inscreve entre aqueles que mais recentemente estão construindo outros eixos analíticos, em geral com base em documentação primária até então pouco analisada e novas problemáticas de investigação. Nesse sentido, cabe destacar as pesquisas em história do urbanismo e do planejamento urbano recentemente realizadas sobre as referências do planejamento inglês na elaboração dos planos das cidades-satélites (Derntl, 2020a); sobre o papel das unidades rurais na formulação dos planos para o território do Distrito Federal (Derntl, 2020b); sobre a questão dos planos regionais para Brasília desde a década de 1940 (Derntl, 2019); sobre o planejamento nacional no governo JK e as relações-articulações entre a proposta de construção de Brasília e de criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste, a SUDENE (Laner, 2018). Nesse sentido, este trabalho pretende avançar nos estudos sobre Brasília, no caso, articulando-a com as propostas de planejamento nacional para o desenvolvimento econômico e social entre as décadas de 1960 e 1980, tendo como base documental primária um conjunto de planos que buscavam promover o ordenamento territorial, regional e urbano do Distrito Federal.

Fundo de Desenvolvimento do Distrito Federal - FUNDEFE (1966)

Segundo o economista Paulo Timm¹, a questão regional de Brasília foi inaugurada oficialmente com a criação do FUNDEFE² no ano de 1966 (Timm, 1998). Tratava-se de um período em que as discussões a respeito das questões urbanas e regionais já haviam alcançado avanços significativos, principalmente desde a criação da SUDENE (Laner, & Faria, 2019), e se consolidavam nas décadas de 1960/70, a partir da criação do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Feldman, 2019)

Apesar desse contexto, o escopo do FUNDEFE revelava-se como um documento de caráter fundamentalmente indicativo, sem considerações a respeito do desenvolvimento urbano-regional de Brasília e suas relações com os municípios do entorno. Essa observação leva-nos às seguintes indagações: a) diante da importância conferida à transferência da capital nacional nas práticas governamentais sob pretextos de integração nacional e ocupação do espaço central do território brasileiro, por quais motivos teria o FUNDEFE tomado tal conformação? b) quais teriam sido os debates norteadores e os “padrões”³ de planejamento que precederam e foram contemporâneos à criação do FUNDEFE?

Em primeiro lugar, é importante frisar que a investigação acerca do FUNDEFE remete ao próprio processo de estruturação da abordagem da temática urbana e regional no País a partir da década de 1960 (Faria, 2019). A criação do FUNDEFE se deu no ínterim entre dois ciclos iniciais de desenvolvimento (Coutinho, 2003)⁴, momento em que o crescimento demográfico em Brasília experimentava forte aceleração com taxa anual de 14%.

A partir de então, teve início a elaboração de ações do setor público que considerassem um espaço determinado no entorno de Brasília, “reforçando a infraestrutura e os serviços produtivos nas áreas mais diretamente dependentes dela” (Ministério do Interior - MI, 1978, p. 48). Ao pensar em alternativas para solucionar esse problema, a administração do DF formulou, em 1964, um primeiro delineamento do que seria a região geoeconômica de Brasília, baseada em círculos com o centro em Brasília e vários raios variáveis, que, no entanto, não chegou a uma definição legal.

Em outubro de 1966, foi publicado na Revista de Informação Legislativa um estudo sobre Integração Regional do Distrito Federal com objetivo de descrever a situação da Capital Federal por meio de estudos acerca dos aspectos naturais, sociais, econômicos e geográficos. Segundo o autor,

Podemos afirmar que a importância do Distrito Federal no processo demográfico brasileiro é fundamental, e acreditamos, mesmo, que somente através do planejamento regional para promover o aceleramento do desenvolvimento desta área como uma unidade econômica, conseguiremos integrar essas áreas em nossa comunidade econômica e possibilitar a redistribuição geográfica (Sampaio, 1966, p. 270).

Mesmo diante de um cenário político e econômico desfavorável a tal orientação, já se compreendia que para o cumprimento do papel de Brasília enquanto agente de integração nacional e polo dinamizador do Planalto Central fazia-se imprescindível uma política de desenvolvimento regional. No entanto, aquele caráter indicativo e vazio do FUNDEFE dificultou tal ação, ficando mais centrado nos aspectos de ordem tributária e financeira.

Em 26 de dezembro de 1966, foi regulamentado o decreto-lei n° 82, dispondo sobre o Sistema Tributário do Distrito Federal. Em seu Artigo 209 foi criado o FUNDEFE, o qual seria constituído por: I - Vinte por cento (20%) da receita tributária anual efetivamente arrecadada; II - Os dividendos percebidos pelo Distrito Federal de suas ações no Banco Regional de Brasília S.A., na Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central e nas demais empresas de cujo capital participasse. A respeito do uso desses recursos do FUNDEFE, o Art. 2010 informa que os recursos do FUNDEFE serão aplicados em programas de desenvolvimento econômico e social da região geoeconômica do DF, na forma de regulamentação própria.

A execução do Fundo sob responsabilidade do DF foi, em sua grande maioria, aplicada na Capital em detrimento da região do entorno. Nesse ponto observamos que, sendo a criação do FUNDEFE realizada no âmbito do Plano de Ação Econômica do Governo (PAEG) e contemporânea a regulamentação do SERFHAU, não há como não pensar que existiram pontos convergentes aos aspectos orientadores na criação de ambos.

Fatores associados ao forte interesse na concentração econômica no Centro-Sul, à baixa importância conferida às articulações entre municípios, bem como à questão social nesse período e à desvinculação entre planos locais e o planejamento macroeconômico, nos levam a concluir que o FUNDEFE foi elaborado em um período marcado, segundo Tolosa, pela ausência de uma política urbana a nível agregado ou local, o que pode ter contribuído para a configuração do FUNDEFE tal como anunciado (Tolosa, 1977). O fato é que as políticas de desenvolvimento urbano e regional localizadas em períodos precedentes e contemporâneos ao FUNDEFE eram muito incipientes em suas diretrizes. Além disso, a política regional do PAEG mostrava que o interesse principal do governo não passava pela dinamização direta de outras regiões que não fosse o Centro-Sul.

Os avanços mais significativos no campo da temática urbana e regional passaram a ser registrados a partir do Plano Decenal, lançado publicamente em 1967. Esse Plano lançou mão de um novo modo de compreender as áreas urbanas e regionais, associando-as ao crescimento nacional em seus aspectos econômicos, demográficos e naturais. A partir de então, a temática urbano-regional passou a ser construída através de novas perspectivas que posicionaram Brasília como importante elemento na reestruturação do território nacional.

Programa da Região Geoeconômica de Brasília - PERGEB

Ao contrário do FUNDEFE, o Programa da Região Geoeconômica de Brasília conta com um arcabouço documental mais amplo. O Programa é resultado de um processo de aproximadamente dez anos de discussões e estudos voltados, especificamente, para tratar do planejamento regional de Brasília, sobretudo, na área de abrangência da sua região geoeconômica.

O marco inicial dos estudos relacionados à criação do PERGEB se dá no ano de 1964 com a tentativa de definição da Região Geoeconômica de Brasília, como visto anteriormente, ainda que não se tenha chegado a uma definição legal. Após o insucesso desse primeiro esforço, em 1967 Brasília foi analisada sob a ótica da polarização através de um estudo realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE - e pelo IPEA, objetivando a divisão dos estados do País em microrregiões homogêneas e polarizadas. Conforme a publicação da Revista Interior (MI, 1977) esse estudo circunscreveu Brasília em uma dessas microrregiões (n° 355), definindo-se sua área de influência no processo de polarização⁵.

O conceito de regiões homogêneas surgia naquele momento como produto do pensamento geográfico regional do IBGE (Lucchese, 2009)⁶, sendo apresentado em 1966 no Seminário sobre Polos de Desenvolvimento realizado no Recife. A partir da definição da hierarquia da rede urbana brasileira, definiu-se um sistema nacional de polos de desenvolvimento para o planejamento de um sistema de parques industriais.

Foi com base nesse estudo, juntamente com outros realizados pelo IPEA acerca dos padrões de urbanização brasileira, das experiências nacionais de planejamento municipal e da rede urbana brasileira, que foram elaboradas as diretrizes assumidas no campo do planejamento urbano e regional pelo então plano nacional de governo, o Plano Decenal (1967-1976). Com efeito, o Plano Decenal se fez mais enfático a respeito da importância da temática urbana no crescimento nacional, apresentando as bases de uma Política Nacional Urbana. Para isso, teve como referência o levantamento do problema da rede urbana do País realizado anteriormente pelo IBGE. No tocante ao cenário de distribuição econômica e demográfica, o documento chamou atenção para os desequilíbrios entre centros urbanos, que segundo sua interpretação, mostravam-se como fator impeditivo ao pleno desenvolvimento do País, ressaltando os problemas da concentração excessiva em São Paulo e Rio de Janeiro.

Foram propostas alterações na estrutura de urbanização do País. Para alcançar essa proposta, fazia-se necessário implementar um programa global fundamentado na ideia de desenvolvimento local integrado, sugerindo a valorização econômica dos municípios em consonância com as demandas locais. Nesse contexto, foi também criado o Instituto Nacional de Desenvolvimento Urbano e Local - INDUL - com objetivo de gerenciar o Sistema Nacional de Planejamento para o Desenvolvimento Local Integrado - SNPDLI.

Com base nessa abordagem, foi dada ênfase para o potencial local microrregional, a qual deveria dispor de estratégias de aproveitamento em níveis macrorregional e nacional, devendo se basear em regiões-programa e polos de desenvolvimento, a exemplo da Inglaterra, dos Estados Unidos e da França. A partir da apropriação dessas novas teorias, foi lançada uma abordagem das questões urbano-regional alternativa àquela apresentada no governo anterior, revendo, inclusive, a estrutura institucional para fazer frente à Política Urbana proposta. Segundo Schmidt, “com o advento da reforma administrativa de 1967⁷, o governo já estava preparado para deslanchar uma série de medidas que vieram a se constituir na política nacional de desenvolvimento urbano” (Schmidt, 1983, p. 105).

Distintamente do PAEG, o Plano Decenal atribuiu novo significado à política regional, agora denominada de regional-nacional, de modo que o crescimento econômico passou a estar relacionado à integração das várias regiões do País, trazendo para o centro da proposta a estratégia de integração nacional (Presidência da República - PR, 1967). Assim, a redução de disparidades regionais se faria através da “criação de um processo autossustentável de desenvolvimento em cada região, fixando-se para cada uma delas uma taxa satisfatória” (PR, 1967).

Com a elaboração do Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968-1970), essa orientação foi ratificada. Sua estratégia definia-se pelo objetivo de promover a convergência das taxas de crescimento da produção e da capacidade produtiva, visando uma taxa equilibrada de crescimento a longo prazo. Para isso foi proposta a adoção de uma política de investimentos voltada para a expansão fundamentada na diversificação das fontes de dinamismo e ampliação da infraestrutura. Ademais, previa-se a adoção de medidas para ampliar o mercado interno por meio de estímulos à redução de concentração de renda. Em vista disso, a Parte III do Plano, que dispõe sobre o Desenvolvimento Regional e Urbano, indicou a elaboração de uma política de desenvolvimento urbano através de uma ótica regional.

Podemos inferir que esse alinhamento entre as propostas do Plano Decenal e do PED se deu, em parte, devido ao fato de que, segundo Cintra e Haddad (1978), a seção urbana de ambos teria sido coordenada pelo mesmo profissional, o arquiteto e urbanista Harry Cole⁸, então membro do IPEA e participante da equipe de estudos que preparou o Decreto 59.917 de regulamentação das atividades do SERFHAU. O fato é que a convergência entre as diretrizes do PED com o Plano Decenal fica devidamente clara através dos objetivos básicos do planejamento regional do PED, a saber:

I - “criação de um processo autossustentável de desenvolvimento em cada grande região;

II - a inserção desse processo dentro de uma linha de integração nacional, com vistas a uma relativa diferenciação econômica de cada região, e a formação de um mercado nacional integrado” (PR, 1968).

Dessa forma, o plano chamava atenção para a observância da eficácia dos dispêndios, de modo que fossem concentrados em espaços econômicos aptos de desenvolvimento planejado capazes de estimular o crescimento de áreas vizinhas. Para tanto, fazia-se necessário a definição de polos de desenvolvimento, em número compatível com os recursos disponíveis para estruturá-los. A respeito das diretrizes voltadas para o desenvolvimento urbano, embora reconhecesse a simbiose entre o desenvolvimento das cidades com os potenciais econômicos de sua respectiva região, era imperioso verificar a compatibilidade com os interesses mais amplos do desenvolvimento das macrorregiões e do País (PR, 1968, p. 143).

A respeito da região Centro-Oeste, cabia à SUDECO a coordenação do desenvolvimento regional, tendo em vista as diretrizes do planejamento nacional, compatibilizando assim as ações de planejamento a nível nacional, regional e estadual. Distintamente da SUDENE, cuja proposta de criação estava focada na dinamização econômica do Nordeste objetivando a superação do fosso histórico da relação renda/população, a SUDECO apresentava como objetivo principal estimular a ocupação do Centro-Oeste, implantando as estruturas de suporte à expansão do capitalismo, a fim de integrar essa região aos grandes centros comerciais do Centro-Sul do País. Além disso, ressaltava-se o seu papel no processo de integração nacional e na contenção de fluxos migratórios.

O impulso dado pelo Governo Federal no alcance a esses objetivos encontrava nas políticas de urbanização de caráter interurbano, mecanismo adequado para sua consecução. Conforme observado por Cintra e Haddad naquele momento “parecia haver base sólida para erigir a política urbana nacional, construção hierárquica de planos territoriais com amplitudes diversas (...) implicando na estruturação de um conjunto hierarquizado de cidades” (Cintra & Haddad, 1978, p. 205).

A partir desse entendimento as cidades de porte médio ganhavam notoriedade pelo seu duplo papel a ser desempenhado nas políticas de caráter interurbano, a saber, a contenção de fluxos migratórios para as metrópoles, como meio de aliviar as tensões sociais aí crescentes; e importante componente para assegurar a implantação das bases materiais para uma sociedade inteiramente urbanizada.

Tratava-se de diretrizes consubstanciadas na difusão de padrões e valores da modernização, na “desconcentração concentrada” de investimentos e de atividades, visando à reprodução ampliada do capital e envolvendo o discurso da equidade. Convergente a esse discurso foi criado o Programa de Ação Concentrada - PAC⁹ - em 1969, pelo Ministério do Interior, como “a primeira tentativa real de tratar a questão urbana de forma integrada” (Schmidt, 1983, p. 105).

O PAC foi criado com objetivo de promover o desenvolvimento local integrado de comunidades urbanas em todo o território nacional, tendo em vista a coordenação global entre agências municipais, estaduais e federais. No total foram selecionados 455 municípios, o Distrito Federal e o antigo estado da Guanabara, a serem planejados de acordo com o tamanho e o papel por eles desempenhado no desenvolvimento regional. A partir disso, propôs-se um conjunto de planos organizados hierarquicamente, de modo que cada grupo de municípios fosse atendido por diferentes tipos de intervenção: os Relatórios Preliminares, para os municípios menores; Plano de Ação Imediata, para os de tamanho médio; Planos de Desenvolvimento Local Integrado, destinados a polos regionais maiores.

De acordo com Monte-Mór “O PAC respondia à crescente discussão, ao nível da tecnocracia, sobre a necessidade de uma política de desenvolvimento urbano no País, que, já afirmada no Plano Decenal, tinha sido retomada no PED” (Monte-mór, 2008, p. 52). Além disso, chamava atenção para a desintegração apresentada pelos planos urbanísticos elaborados até o momento, preconizando o planejamento urbano integrado. No ano seguinte, em 1970. o Plano Metas e Bases para Ação de Governo foi elaborado, ainda que sem se caracterizar como plano global, e mais como documento eminentemente prático, cujos focos são as metas estratégicas dos setores principais.

Embora Steinberger e Bruna (2001) tenham atentado para o fato de que o plano tenha trazido o espaço urbano através de uma abordagem esparsa e não tenha sido feito referências diretas à política urbana, Schmidt (1983) traz outra interpretação ao observar que o Metas e Bases sistematizou a definição de várias medidas que viriam a ser referenciadas pela política urbana nos próximos anos, por exemplo, sobre as regiões metropolitanas, fortalecimento da estrutura de tomada de decisões ao nível municipal e a integração de programas setoriais de urbanização.

Embora o Metas e Bases tenha apresentado certo retrocesso quanto as discussões do tema em questão, foi realizado em Brasília no ano de 1971, no âmbito de sua vigência, o Seminário de Desenvolvimento Urbano e Local, pelo Ministério do Interior e pelo SEFHAU. Este evento oportunizou a sistematização de uma série de reflexões a respeito da política urbana nacional, mostrando que os debates que corriam em paralelo à elaboração dos planos nacionais, muitas vezes preenchiam certas lacunas abertas pela não observância de demais aspectos.

Os debates construídos nesse Seminário tinham como premissa básica o seguinte entendimento: “não se pode conceber desenvolvimento nacional sem desenvolvimento urbano” (MI, 1971). Com base nesse pensamento, foram feitas considerações a respeito da rede urbana brasileira que se mostrou através de profundos desequilíbrios e como tal necessitava ser remediada. O Centro-Oeste passava a ser pensado não apenas através dos seus aspectos produtivos, mas como uma região que reclamava pela estruturação de uma rede urbana adensada. Embora não tenha sido feito considerações diretas a Brasília, essa abordagem foi enormemente apropriada pelo Grupo de Estudos da Rede Urbana da Região Geoeconômica de Brasília, sob coordenação dos professores Ricardo Libanez Farret e Monteiro Santana, do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de Brasília e do Departamento de Economia da mesma Universidade, respectivamente.

Esse estudo foi realizado em 1973 a pedido da SUDECO e do Ministério do Interior, com objetivo de caracterizar a área de abrangência do processo de desenvolvimento de Brasília e propor uma política urbana para a região estudada (MI, 1973). O modelo de organização territorial era visto como um produto da política urbana definida para a área, a qual consistiria no fortalecimento dos municípios e, sobretudo, de suas inter-relações, objetivando a formação de economias externas. Chamava atenção para o fato de que a rede urbana não havia sido estruturada de forma adequada, o que acabaria por dar continuidade ao aumento dos contingentes populacionais em direção a Brasília e Goiânia pela incapacidade de retenção populacional nos municípios de economia frágil.

É lícito observar que esse Grupo de Estudos foi formado no âmbito do I PND, que apesar de não ter apresentado um capítulo específico para tratar do desenvolvimento urbano e regional, ao apresentar o modelo econômico e a estratégia de desenvolvimento a serem adotados, os fatores espaciais surgem como elementos integrantes essenciais. Foi sob essa ótica de desenvolvimento integrado, que o I PND fez referência ao enfoque regional de Brasília, compreendendo-a não mais como uma cidade isolada, mas como uma relação entre várias cidades. Foi a partir desse plano que a conceituação da Região Geoeconômica de Brasília, efetivamente, começou a tomar forma. Conforme análise no I PND, “ao lado das políticas relativas ao Nordeste e Norte, e das medidas em relação ao Centro-Oeste, a Política de Integração Nacional criará a Região Geo-Econômica de Brasília, integrando-a no processo de crescimento do Planalto Central e permitindo a sua articulação com as demais macro-regiões do País” (PR, 1972).

Podemos afirmar que esse destaque dado à Região Geoeconômica de Brasília foi determinado por dois motivos principais: o enorme potencial que essa área apresentava em termos de mercado e infraestrutura; e os seus problemas que já começavam a se apresentar no panorama urbano brasileiro. Além das considerações expostas, outro estudo também foi produzido no âmbito do I PND, denominado de “Divisão do Brasil em Regiões Funcionais Urbanas” (IBGE, 19720. Esse estudo, realizado pelo IBGE e Ministério do Planejamento, tinha como objetivo analisar as redes urbanas brasileiras, seus níveis de equipamento, a determinação das áreas de influência das cidades e as relações cidade-região.

Neste contexto, foi realizado em agosto de 1974, pela Comissão do Distrito Federal do Senado, o I Seminário de Estudos dos Problemas Urbanos de Brasília (Senado Federal, 1974). Neste evento participaram um conjunto de técnicos, professores, políticos, profissionais, entre os quais o próprio Lúcio Costa, com objetivo principal de rever o cenário de Brasília em seus aspectos globais e indicar soluções para sua problemática urbana e regional.

A par das observações feitas por Lúcio Costa para a estrutura urbana do Plano Piloto (Costa, 1974), as demais participações consideraram em suas falas o tema da questão regional da Capital Federal. Embora houvesse aí um avanço importante para se compreender as interfaces inerentes a urbanização do DF, a dicotomia entre os diferentes papéis atribuídos à Brasília foi recorrentemente lembrada como algo a ser definitivamente considerado (Coutinho, 1974).

Por outro lado, o Secretário-Geral do Ministério do Interior - Eng. Henrique Cavalcanti - lembrava que cabia indagar se Brasília estava em equilíbrio com a rede urbana de seu espaço geoeconômico, e com as regiões produtoras que a circundam. Em sua fala, Cavalcanti afirmava que essa indagação se referia a terceira etapa do crescimento de Brasília e, como tal, necessitaria aceitá-la em sua versatilidade, “sem receio de ignorar certos preconceitos e certas superstições em matéria de organização” (Cavalcanti, 1974, p. 97). Além do exposto, Cavalcanti afirmou que “Brasília descobre que não é um avião do espaço, mas que o chão onde ela pousa é este Brasil do Centro-Oeste, e que é necessário fixar e determinar as suas relações e interdependências (Cavalcanti, 1974, p. 97).

Ou seja, havia a necessidade de atenuar o excessivo enrijecimento do projeto urbanístico do Plano Piloto e assumir Brasília como um elemento importante na ocupação e consolidação da região central do território brasileiro. Com base nesse entendimento, Ricardo Farret, através de sua apresentação sob o título de “Aspectos Regionais de Brasília”, observou que:

os limites físicos de uma cidade, isoladamente, não têm a importância igual, ou pelo ou menos semelhante às relações que essa mesma cidade tem com as demais de sua região. É o conceito de rede urbana; a cidade vale mais pelas relações que ela mantém com as outras em torno, do que propriamente pelo que ocorre dentro dela (Farret, 1974, p. 139).

Trazendo essa abordagem para o caso de Brasília, significava dizer que, o que já estava sendo exposto através dos estudos já realizados, é que o Plano Piloto não teria nenhum significado enquanto entidade isolada sem relações com demais cidades, sobretudo, com as do estado de Goiás que compõem a Região Geoeconômica de Brasília. Ocorre que, segundo o próprio Farret, essas relações necessárias ao dinamismo da cidade estavam se dando de forma equivocada:

Brasília, Goiânia, Anápolis, e outros centros, se relacionam ainda muito mais com cidades dos estados de São Paulo e Rio de Janeiro do que, propriamente, entre si. Isso mostra que falta coesão interna à região, que não é organizada, dentro da terminologia dos geógrafos (Farret, 1974, p. 141).

Tratava-se de uma situação nova, peculiar, singular no processo de urbanização brasileira, para a qual foi estruturada uma conjugação de esforços bastante expressiva para tratar da questão urbano-regional de Brasília. Em 1974, já atuavam direta ou indiretamente sobre área em questão, o Ministério do Interior, através do Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) da SUDECO, SERFHAU, Programa de Desenvolvimento do Centro-Oeste (PRODOESTE), PROTERRA, PIN, PROVALE; o Grupo de Trabalho da Região Geoeconômica de Brasília; os governos do estado de Goiás e do DF; além do Plano NOROESTE, do Governo do estado de Minas Gerais. Entretanto, apesar desse esforço conjunto de instâncias governamentais atuando sobre a região Geoeconômica de Brasília, José Carlos Coutinho afirmou a intenção de propor

não um órgão, mas sim um sistema de planejamento para que esses interesses, que muitas vezes são os mais sadios, os mais puros, não se transformem novamente em ações pragmáticas, em ações empíricas, improvisadas. O que nós queremos é (...) uma mentalidade coletiva capaz de chegar, a médio e longo prazo, às soluções dos problemas e aos encaminhamentos corretos para as dificuldades que Brasília atravessa (Coutinho, 1974).

Podemos afirmar que essa reivindicação é reflexo da mentalidade de planejamento já presente na esfera federal. Assim, alinhado à essa consideração, em 29 de janeiro de 1975, acolhendo a exposição de motivos do Conselho de Desenvolvimento Econômico - CDE -, o presidente Ernesto Geisel instituiu o PERGEB, produto dos estudos realizados pelo Grupo de Trabalho dois anos antes e que, portanto, obedecia “às diretrizes traçadas por ele, de definir áreas-programa, as quais, consolidadas, seriam seus primeiros contornos geográficos” (MI, 1978).

É possível afirmar que o PERGEB foi criado no contexto da reformulação na concepção e no processo de planejamento urbano e regional. Suas propostas deixavam claro que o pensamento urbanístico característico da primeira metade de século XX - voltado para o atendimento dos problemas internos das cidades - havia sido superado. Essa superação fica devidamente clara no item I do Capítulo IX que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), onde lê-se que “A cidade irá, então, situar-se dentro do planejamento do pólo económico em que se encontra, definindo-se a sua função económica e social e, só então, passando a definir-se sua configuração físico-urbanística” (PR, 1974, p. 86).

Além dessa abordagem, o II PND apresentava considerações a respeito da metropolização prematura, e do número inadequado de cidades médias para um razoável equilíbrio da rede urbana nacional. Assim, foi proposta uma melhor estruturação do sistema urbano, com objetivo de se obter maior eficácia das funções desempenhadas pelas cidades e melhoria dos padrões de urbanização. Nesse sentido, definia-se a importância em promover a urbanização nas áreas de ocupação recente ou não-consolidadas das regiões Norte e Centro-Oeste e para a organização do desenvolvimento das metrópoles regionais em formação e da Região Geoeconômica de Brasília.

Ademais, o capítulo que versava sobre a Integração Nacional, destacava o PERGEB através da sua função de dinamizar os núcleos urbanos estrategicamente selecionados ao longo das grandes rodovias de integração nacional (Trans-Amazônica, Cuiabá-Santarém, Belém-Brasília, etc), bem como em função das potencialidades sub-regionais para o desenvolvimento agropecuário, agro-mineral e agroindustrial (PR, 1974).

Ficava claro que o II PND parecia destinado a marcar uma nova forma de intervenção estatal, tanto na econômica brasileira, como no ordenamento territorial do país. Nesse sentido, o PERGEB, acolhendo as estratégias do II PND, foi formulado com objetivo de oferecer à região de influência de Brasília condições de desenvolvimento mais equilibrado e consentâneo com o da Capital da República, visando a integração da região periférica ao DF ao processo de desenvolvimento regional. O programa apresentava como foco a execução de programas de fortalecimento de núcleos urbanos selecionados, visando a ampliação da infraestrutura física da área, através da hierarquização dos centros urbanos sob influência regional e da interligação dos núcleos e áreas de produção via ampliação do sistema de comunicações e transporte (SUDECO, 1975).

Os investimentos foram programados para aplicação nos setores de educação, saúde, saneamento, energia elétrica, telefonia, transporte rodoviário, mineração, desenvolvimento agroindustrial e rural, e estudos de oportunidade de promoção de produção industrial. Entre outros objetivos, cabe destacar o que enunciava a necessidade, pelo PERGEB, de abrir oportunidades alternativas de absorção, na região Geoeconômica de Brasília, dos migrantes que vêm demandando a Capital da República.

Para isso, foram concebidas três escalas de intervenção: a escala local, área de contenção, compreendendo o DF - Plano Piloto, Cidades-Satélites e área do quadrilátero da Capital; a escala de transição, área de controle, que compreende dez municípios do entorno de Brasília, todos em Goiás - Planaltina, Padre Bernardo, Alexânia, Luziânia, Cristalina, Formosa, Cabeceiras, Pirenópolis, Abadiânia e Corumbá de Goiás; e a escala regional, abrangia as demais cidades dos estados de Goiás e Minas Gerais inseridos no programa. Esta escala foi definida como zona de dinamização, com intuito de formação de infraestrutura de apoio aos setores produtivos e estruturação de um sistema de cidades, priorizando os centros com efeito potencial econômico e maior noção polarizadora.

A estratégia espacial de interdependência funcional-urbana determinava que as atividades produtivas de maior relevância deveriam ocorrer para além dos limites do DF, onde seria permitido apenas o desenvolvimento de atividades de apoio direto a terceirização da economia, como empresas gráficas. Essa preocupação foi relatada na Revista Interior da seguinte forma:

A conclusão a que chegou o Governo Federal foi a de que o disciplinamento do crescimento de Brasília só será possível com a dinamização da chamada escala regional, os municípios que gravitam em torno da capital sem lhe serem limítrofes. Dinamização a que se chegara através do que o Programa define como “multipolarização seletiva”, estímulos ao desenvolvimento de polos sub-regionais, a partir dos quais deverá proceder-se ao desenvolvimento de toda a área [...] através deles será assegurada a integração interna da região geoeconômica e, em etapa posterior, sua articulação com o resto do pais (MI, 1978, p. 50).

Vê-se assim que, embora a necessidade de preservar as características urbanas e administrativas de Brasília tenha se destacado em muitos discursos proferidos nesse período, foi através do esforço em dinamizar os municípios localizados em sua área de influência que foram criadas as condições necessárias para elevar a Capital Federal à posição de agente de integração nacional.

Nesse sentido, com o intuito de alinhar os objetivos nacionais com os regionais e locais, a SUDECO compartimentou o espaço geográfico comumente aceito como Região Geoeconômica de Brasília em cinco áreas relativamente homogêneas, definidas a partir dos seguintes critérios:

• Proximidade do DF;

• Acessibilidade física, possibilitada pelas estradas tronco;

• Potencialidade de recursos naturais;

• Capacidade de absorção de mão-de-obra, definida segundo a disponibilidade de terra e densidade demográfica;

• Concentração relativa de equipamentos e serviços urbanos básicos; e

• Existência de pré-condições favoráveis ao desenvolvimento industrial e inclusão como área prioritária presente no I PND e planos regionais e estaduais de desenvolvimento.

Além das cinco áreas definidas como prioritárias na intervenção estatal, a Figura 1 mostra a distribuição da malha viária e a rede urbana regional estruturada a partir das cidades de pequeno e médio porte. Convém destacar que no ano seguinte à criação do PERGEB em 1976, foi tornado público o Programa de Cidades de Porte Médio, o PCPM (Nunes, 2020), com propostas de equilíbrio da rede urbana nacional mediante a dinamização das cidades médias. Partia-se do entendimento que fatores relacionados à

posição geográfica, população, importância socioeconômica e o papel na hierarquia urbana regional e nacional dos centros urbanos de médio porte conferia valor estratégico para o desenvolvimento macrorregional e para uma rede urbana nacional mais equilibrada em termos de política de organização territorial (Steinberger & Bruna, 2001 p. 51).

Figura 1
Áreas-Programa definidas pelo PERGEB.

Essa compreensão levou à ratificação das propostas da SUDECO baseadas no modelo de Programas Especiais, através do qual se pretendia o fortalecimento da rede urbana do Centro-Oeste. Embora os documentos históricos levantados relacionados ao PERGEB não tragam nenhuma discussão a respeito do PCPM, é possível pensar que existiu uma relação por parte deste para com aquele, principalmente se pensarmos que Brasília foi abordada pelo II PND como agente de integração nacional.

As diretrizes apresentadas pelo documento do PERGEB foram reavaliadas e rediscutidas em maio de 1975 no I Encontro de Estudos e Debates O II PND e os Programas de Desenvolvimento da Região do DF e do Centro-Oeste. Nessa oportunidade, foi ressaltado a importância do programa especial em questão, como um conjunto de investimentos em melhoria urbana de cidades selecionadas que possibilitaria assegurar a constituição de centros polarizadores alternativos indispensáveis à preservação de Brasília (SF, 1975).

Ainda no ano de 1975 foi definida a proposta de aplicação dos recursos para o biênio 1975-1977 por meio da Exposição de Motivos (EM) 275/75. Além desta, outras EMs foram apresentadas nos anos seguintes em que se definiam novos valores de investimentos para o programa. Já na década de 1980, as Exposições de Motivos passaram a reconsiderar os fatores que poderiam estar contribuindo para o agravamento do “problema” migratório. É o caso da EM 013/80-CDE, de 22 de abril, ao considerar que existia um consenso generalizado quanto à dificuldade de se alcançar a redução do fluxo migratório que se dirige à Brasília atuando apenas na trajetória e nos focos internos à sua área de influência, sabendo-se ainda que, componente importante desse fluxo provém de regiões fora do alcance do Programa.

A partir da leitura dessas considerações, fica claro que o PERGEB não vinha alcançando os objetivos pretendidos quando de sua criação, entes eles, contenção do fluxo migratório; dinamização da escala regional do DF; preservar o caráter monofuncional/administrativo de Brasília. Ademais, é destacado a dificuldade em se chegar a consensos acerca do papel da Capital Federal como um agravante no que concerne ao processo de planejamento para a área.

A atuação do PERGEB se estendeu até 1984, quando entrou em fase de esvaziamento o discurso oficial de política urbana nacional. Apesar das dificuldades expostas, pelo período em que esteve em vigor e pelo volume de investimentos aplicados na região geoeconômica de Brasília, foi reconhecido como um Programa de grande importância no processo de estruturação do desenvolvimento do território central do Brasil. Porém, a crítica que se faz é que suas medidas foram elaboradas a partir de um conjunto de determinações de ordem nacional, inexistindo um olhar mais próximo sobre as reais demandas locais, de modo que, após quase dez anos em que esteve em vigor, o PERGEB não conseguiu alcançar os objetivos a que se propôs de início, quais sejam, a contenção migratória via fortalecimento dos municípios inseridos na área de influência do DF.

Conclusões

Com o propósito de atenuar esses efeitos negativos, o governo do DF (GDF) anunciou em 2011 a retomada do PERGEB. Nessa retomada, o foco, antes concentrado na preservação do caráter administrativo de Brasília, foi deslocado para o fator ambiental que passou a ser incorporado à abordagem governamental da política de desenvolvimento regional como o objetivo principal. Diante do exposto, é possível afirmar que Brasília e toda sua macrorregião têm percorrido caminhos semelhantes às demais metrópoles brasileiras, ainda que os esforços do Estado tivessem direcionados no sentido de atuar de forma contrária a essa tendência. No entanto, as medidas governamentais foram limitadas, não sendo capazes de abranger a real problemática que se consolida(va).

Pelo lado do FUNDEFE, é possível afirmar sua elaboração foi realizada em uma conjuntura política e econômica marcada pelo interesse na concentração do desenvolvimento em partes especificas do território nacional, nesse caso, a região Centro-Sul. Isso pois, admitia-se que a maximização da taxa de crescimento econômico nacional só poderia ser alcançada mediante a concentração de investimentos em áreas onde já se verificava a presença de economias externas, indicando a adoção de um modelo de desenvolvimento nacional construído com base na concentração de investimentos e populacional no Centro-Sul do País.

Assim, as diretrizes do Governo Federal a respeito das políticas de desconcentração populacional e econômica foram bastante incipientes, de modo que a atuação governamental no âmbito do planejamento urbano e regional de Brasília através do FUNDEFE foi inexpressiva. No entanto, com a superação das perturbações econômicas, os planos nacionais passaram a destacar a importância de vencer os desequilíbrios inter-regionais. Esse objetivo seria alcançado mediante a ocupação do território nacional via estruturação de uma rede urbana configurada a partir das potencialidades de cada localidade.

Com base nesse entendimento, o PERGEB foi elaborado com objetivo central de dinamizar os municípios inseridos na região de Brasília como parte de um programa nacional de desconcentração populacional e econômico, no qual Brasília era apontada como o principal elemento de integração nacional e de desenvolvimento regional. Isso significou a elaboração de um programa bastante abrangente em termos espaciais e setoriais. Entretanto, ao verificarmos que a estruturação da política urbana e desenvolvimento regional de Brasília, nas décadas de 1960 e 1970, esteve condicionada à expansão econômica nacional, podemos afirmar que, embora os esforços governamentais via PERGEB tenham causado impacto na estrutura regional, a inexistência de um olhar mais aproximado sobre as necessidades locais, resultou em uma estrutura urbana e regional semelhante às demais metrópoles brasileiras com todos os problemas que lhe são inerentes e os quais buscavam-se atenuar.

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• Vesentini, J. W. (1986). A Capital da Geopolítica. Ática.

• 1
  Paulo Timm trabalhou como técnico do IPEA na elaboração de planos criados no âmbito do planejamento regional de Brasília.
• 2
  Art. 209 do Decreto-Lei n° 82, de 26 de dezembro de 1966.
• 3
  Aqui o conceito de padrão será o mesmo utilizado por Ribeiro e Cardoso: “Por padrão, entendemos o conjunto dos princípios que orientam o diagnóstico da realidade urbana, bem como a definição da forma, objeto e objetivos da intervenção proposta. Cada padrão é, portanto, apreendido como um conjunto de representações (que categorizam a realidade social) e de técnicas de ação” (Ribeiro & Cardoso, 1996, p. 53).
• 4
  Em estudo sobre esse período, Coutinho (2003) identifica três ciclos: 1) o período JK (1955-1960), 2) o “milagre econômico” sob Delfim Neto (1967-1973) e 3) o governo Geisel/II PND (1974-1978)
• 5
  As regiões polarizadas foram definidas em função das relações pendulares existentes entre município, através das viagens constantes da população para fins de trabalho, negócios, saúde, educação. Através da intensidade dos fluxos foi definida uma hierarquia para as cidades-polo.
• 6
  De acordo com Lucchese (2009) o pensamento geográfico brasileiro tinha como referência, a partir de meados da década de 1950, os geógrafos franceses, que vieram ao Brasil ministrar aulas em nossas universidades, entre os quais destacava-se Michel Rochefort que, naquele momento, estava em fase de conclusão de sua tese de doutorado acerca das redes urbanas.
• 7
  Decreto-Lei 200.
• 8
  Para mais informações a respeito da trajetória profissional do arquiteto urbanista Harry Cole, ver: Luchese, 2009; Faria, 2019
• 9
  Portaria 214, de 11 de junho de 1969 - Ministério do Interior.

Editor:

Rodrigo Firmino

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  13 Ago 2021
• Data do Fascículo
  2021

Histórico

• Recebido
  14 Jul 2020
• Aceito
  11 Jan 2021