Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais: um retrato sobre a violência contra as mulheres no município de São Paulo durante o primeiro ano da pandemia de COVID-19

Gender violence and the field of planning and territorial studies: a portrait on violence against women in the municipality of São Paulo during the first year of the COVID-19 pandemic

Resumo

O artigo problematiza a violência de gênero no campo do planejamento e dos estudos territoriais a partir de uma fotografia do primeiro ano da pandemia da COVID-19 (2020) no município de São Paulo. A primeira seção trata de uma discussão teórica sobre o recorte temático que considera a reflexão sobre a prática na saúde e no planejamento. Desta seção, apontamos as territorialidades do cuidado, valendo-se do Modelo Ecológico da OMS. Na seção seguinte, a abordagem teórica é explorada em um retrato do primeiro ano da Pandemia de COVID, com base em três abordagens para as territorialidades no enfrentamento da violência contra a mulher: a partir do principal instrumento de planejamento territorial (Plano Diretor), pela rede de equipamentos especializados ao enfrentamento da violência, pelos equipamentos sociais que contribuem para a prevenção e pelo suporte às relações sociais cotidianas. Como resultado foi identificado que os Planos Diretores de 2002 e 2014 não incorporaram as bases das políticas de enfrentamento da violência, o que representa uma determinada condição prévia para os territórios quando do período da pandemia. Foram identificados apagões de equipamentos assistenciais e o distanciamento social, que representaram a queda no enfrentamento da violência durante o primeiro ano da pandemia.

Palavras-chave:
Violência de gênero; Planejamento territorial; COVID-19; Territorialidade; Direitos Humanos

Abstract

The article problematizes gender violence in the field of planning and territorial studies from a snapshot of the first year of the COVID-19 pandemic (2020) in the municipality of São Paulo. The first section deals with a theoretical discussion on the thematic that considers the reflection on the practice in health and planning. In this section, we point out the territorialities of care, making use of the WHO Ecological Model. In the following section, the theoretical approach is explored in a portrait of the first year of the COVID Pandemic, based on three approaches to territorialities in the confrontation of violence against women: from the main instrument of territorial planning (Master Plan), by the network of specialized equipment to confront violence, by the social equipment that contribute to prevention and by the support to daily social relations. As a result, it was identified that the Master Plans of 2002 and 2014 did not incorporate the bases of policies to address violence, which represents a certain precondition for the territories when the pandemic period. We identified blackouts of welfare equipment and social distance that represented the decline in the confrontation of violence during the first year of the pandemic.

Keywords:
Gender violence; Territorial planning; COVID-19; Territoriality; Human Rights

Introdução

O artigo problematiza a violência de gênero - no recorte da violência contra as mulheres - no campo do planejamento e dos estudos territoriais a partir de uma fotografia do primeiro ano da pandemia da COVID-19, no ano de 2020, no município de São Paulo, sob a lente das territorialidades do cuidado. Para esta análise, consideramos a existência e disponibilidade de serviços assistenciais às mulheres em situação de violência, de equipamentos sociais e públicos nos territórios, as redes comunitárias constituídas no cotidiano da vida das pessoas no território e a estrutura do principal instrumento de política territorial - o Plano Diretor - frente ao tema.

Durante o primeiro ano da pandemia de COVID-19 a dinâmica social foi modificada, fragilizando principalmente as relações das mulheres em situação de violência com suas redes informais e, também, com os serviços assistenciais, que foram fechados por alguns períodos. Essa indisponibilidade aos encontros e acesso aos apoios aqui denominamos apagamentos. O artigo analisa a mudança na rotina dos serviços assistenciais às mulheres em situação de violência, equipamentos sociais e relações sociais/comunitárias na região da zona leste de São Paulo em 2020, considerando que as restrições geradas pela pandemia impactaram intensamente a condução da vida, as relações sociais entre as pessoas, principalmente as mulheres em situação de violência, e as suas redes (SAGOT, 2005).

Uma abordagem para o tema do enfrentamento da violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais

A partir de uma discussão teórica, em um diálogo dedutivo-indutivo, que integra conhecimentos dos campos da saúde coletiva, direitos humanos, gênero, espaço, território e planejamento, somada da reflexão das/dos autores com a prática nesses campos e a vivência das políticas públicas e agendas correlatas, apresenta-se a abordagem com a qual será estudado o caso.

Gênero, violência de gênero e as políticas públicas de enfrentamento

No artigo, usamos o conceito de gênero como categoria social que estrutura a organização material e simbólica da vida social, produzindo atitudes e comportamentos baseados nas diferenças de poder e nas desigualdades de valor socialmente construídas entre os homens e as mulheres (SCOTT, 1986). O conceito de gênero abarca não apenas a dualidade homem/mulher, mas inclui questões sobre transgeneridade e queering. A desigualdade de gênero produz a violência, que pode ser entendida sob dois ângulos: a conversão de uma diferença em desigualdade para estabelecer uma relação hierárquica com fins de dominação, de exploração e de opressão; em outro ângulo, ação que trata um ser humano como coisa (CHAUÍ, 1984).

A socióloga Heleieth ​​Saffioti (2004), apresenta que, somado ao gênero, os marcadores de raça e classe social compõem a tensão na vida, principalmente das mulheres, e esses três marcadores sociais de diferença compõem, em conjunto, o conceito de nó pela autora. Esse nó é frouxo, pois a cada momento um dos marcadores se destaca para impactar de diferentes modos a vida das mulheres em sociedade no acesso a direitos fundamentais ou na possibilidade de viver bem. Enquanto Saffioti nomeia a tríade por nó, Kimberlé Crenshaw, mulher negra e ativista dos direitos, nomeia essa trinca de marcadores por interseccionalidade. Crenshaw (1991) aponta que as mulheres negras estão em situação de maior vulnerabilidade para sofrer violência, pois, na maioria das vezes, são pobres, estão em subempregos, cuidam sozinhas dos filhos e vivem sob os encargos resultantes das desigualdades de gênero e da opressão de classe agravados pela discriminação racial.

A violência de gênero, sofrida por mulheres pelo fato de serem mulheres, acarreta a perda de 1 a cada 5 anos saudáveis de vida das mulheres com idade entre 15 e 44 anos, e compromete 14,6% do Produto Interno Bruto (PIB) da América Latina, 10,5% do Brasil (SAGOT, 2005). A luta pela vida das mulheres sempre foi reivindicada pelos movimentos sociais. Em 1975, essa luta ganhou força com a Conferência Mundial do Ano Internacional da Mulher, promovida pela Organização das Nações Unidas, no México, em que foi lançada a década da mulher (1975-1985), campanha que convoca os países a promoverem a "igualdade entre homens e mulheres no acesso aos direitos fundamentais". Em 1979, aconteceu a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher [CEDAW], quando os países firmaram o compromisso de garantir os direitos das mulheres. Em 1993, na Conferência de Viena e seu Programa de Ação, foi definido que toda a violência contra as mulheres deve ser compreendida como violação dos Direitos Humanos, tanto nos espaços públicos como nos privados. Em 1994, em Belém (PA), aconteceu a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra Mulher, que incorpora o conceito de gênero como principal promotor da violência contra as mulheres.

Em 2006, o Brasil instituiu a Lei Federal n.º 11.340 (2006), a Lei Maria da Penha (LMP), em resposta à cobrança da Organização dos Estados Americanos (OEA) pela não efetivação da garantia dos direitos das mulheres firmados nos Tratados Internacionais. A Lei Maria da Penha é uma ação afirmativa que busca coibir a violência, promover a igualdade de gênero, responsabilizar os agressores, responsabilizar os serviços de diferentes naturezas assistenciais para o acolhimento das mulheres em situação de violência, criar campanhas que incentivam a denúncia dos episódios de violência (BRASIL, 2006). Entretanto, apesar do avanço da Lei e suas medidas, o medo e a vergonha, aliados à precariedade da assistência às mulheres contribuem para a manutenção do silêncio, da impunidade e da violação dos direitos das mulheres (TERRA et al., 2007; KISS et al., 2007; MENEGHEL et al., 2011).

No processo da visibilidade da violência, as mulheres buscam inicialmente a rede informal, ou rede afetiva, composta por pessoas próximas, familiares, etc. A depender das respostas ali obtidas, elas buscarão os serviços formais para enfrentar o problema, que são: as delegacias, a defensoria pública, os serviços de saúde, as casas de apoio, os Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS), os serviços de saúde e outros (FALEIROS, 1999; SAGOT, 2000). O enfrentamento da violência de gênero por parte das mulheres não é fácil, por isso esse processo foi nomeado por "Rota Crítica" (SAGOT, 2000).

O tema de gênero no campo do planejamento e dos estudos territoriais: as territorialidades e o cuidado

O planejamento, enquanto um campo de conhecimento e práticas, produz teorias e reflexões tanto pela análise das dinâmicas sociais assim como pela validação do conhecimento no próprio campo (KLINK et al., 2016; ZIMMERMANN & MOMM, 2022). Como campo, o planejamento possui valores¹ tais como: o interesse público (MORONI, 2017), a justiça (FAINSTEIN, 2017) e a equidade (WINKLER, 2017) - que permeiam a produção deste conhecimento, da práxis e da produção de políticas públicas à luz dos Direitos Humanos. Para Fenster (1999), existem diferentes escalas nas quais os Direitos Humanos podem ser analisados tais como: o corpo, a casa ou o espaço privado, os espaços públicos, as regiões em países e entre países e nações. No âmbito dos valores - do e para o campo do planejamento - o tema do gênero, apesar de não ser central nos debates, se afirma.

O tema de gênero faz parte das reflexões contemporâneas que se estabeleceram nos anos de 1960. Dentre elas, para Nancy Fraser (2019), o feminismo, assim como o ambientalismo, surge da crítica ao capitalismo provido pelo Estado no contexto do bem-estar social dos países do Norte Global. Posteriormente, na virada neoliberal em um contexto pós-político (ALLMENDINGER, 2017), as questões de gênero são integradas ao debate público, porém, muitas vezes descontextualizadas da crítica frontal ao modelo de desenvolvimento que gera desigualdades e opressão. Em outra vertente, estudos urbanos anti-hegemônicos discutem criticamente essa agenda, especialmente no Sul Global, considerando a vulnerabilidade e a precariedade que mulheres enfrentam ou são submetidas (ROY, 2016). Para Silva & Maciel (2021), é fundamental lembrar que a formação de padrões de segregação é um evento social-racial-espacial, onde se operam diversos mecanismos de opressão ligados à raça, gênero, classe e origens regionais.

Para Speak & Kumar (2017), em muitos países do Sul, a adoção de agendas racionais e modernizantes no planejamento, sob a orientação do mercado, tem impacto nas estratégias de subsistência das mulheres. Ainda segundo eles, a temática trouxe para a teoria do planejamento uma visão de como a diversidade e a alteridade podem ser criadas, apoiadas ou restringidas pelo ambiente urbano, se evidenciada a precariedade que as mulheres enfrentam ou são submetidas. Nos estudos urbanos latino-americanos recentes, pesquisas e publicações² promovem a temática a partir da interseccionalidade e de narrativas contra-hegemônicas nas diversas esferas de poder e escalas geográficas (HELENE et al., 2021).

Como o processo que media o ambiente urbano estão os procedimentos de planejamento, sua documentação e os próprios planos/instrumentos. Para Fenster (1999), esses são produzidos com uma linguagem conhecida pelos técnicos, onde as agendas ocultas subjacentes à sua criação formam um 'conhecimento' compartilhado apenas por um grupo, e não entre o público afetado por esses planos. Este conhecimento cria o poder de controlar o espaço e excluir ou incluir princípios de direitos humanos. Para Cymbalista et al. (2008, p. 12) “a indução e a potencialização da participação das mulheres no processo de elaboração e implementação do Plano é algo bastante desafiador, mas é ainda mais difícil transferir o viés de gênero para o conteúdo e os instrumentos do plano.” Abordando o plano diretor participativo no caso brasileiro, Cymbalista et al. (2008, p. 6) afirmam que “um olhar sobre a mulher no planejamento deve trabalhar as demarcações entre a esfera pessoal e a esfera política, o território público e o doméstico”. Para esses autores “a desigualdade de gênero ainda é bastante ignorada pela política urbana e não foi explicitamente priorizada na leva recente de elaboração de planos diretores.” (CYMBALISTA et al, 2008, p. 6). No entanto, é crescente e conflituosa a temática de gênero nas políticas públicas brasileiras, considerando a virada conservadora dos últimos anos e a disrupção em várias políticas progressistas oriundas da Constituição de 1988 (ZIMMERMANN & MOMM, 2022).

No âmbito das dinâmicas territoriais, Saquet (2015) entende a territorialidade em quatro dimensões associadas: como relações sociais, identidades, redes e conflitos; como apropriações do espaço, de forma concreta e simbólica, com dominação e delimitação precisas ou não; relacionada a comportamentos, desejos e necessidades, e por fim, como práticas espaciais efetivas das relações sociais e nas relações entre a sociedade e a natureza. Nesse sentido, afirma que a territorialidade é, ao mesmo tempo, uma relação e um processo.

A territorialidade, para Sack (1983), corresponde às ações de influência, controle ou que afetam uma área. Nesse sentido, ressalta que a territorialidade resulta de relações sociais, mas não todas, somente aquelas vinculadas ao espaço. Além disso, pode se dar em diversas escalas - desde o âmbito mais pessoal como no de grupo e ao nível internacional -, mas sempre definidas pelo contexto social, a territorialidade separa conceitualmente o espaço das coisas e depois as recombina como uma atribuição de coisas a lugares e lugares a coisas (SACK, 1983, p. 59). A temporalidade é encontrada na elaboração de Saquet (2015, p. 107): as territorialidades estão diretamente ligadas às identidades e diferenças, sem serem separadas das temporalidades e, portanto, são multidimensionais, ou seja, correspondem a relações sociais, apropriações, aspirações e práticas espaco-temporais econômicas, políticas, culturais e ambientais. Existem múltiplas atividades e territorialidades na nossa vida cotidiana, produto e condição da totalidade existente entre os níveis e escalas. As dinâmicas acontecem ao mesmo tempo, articulando sujeitos, lugares, territórios em redes próximas e distantes, formando cruzamentos, simultaneidades, superposições entre outros (SAQUET, 2015). Assim, incorporam dimensões políticas, sociais e econômicas.

Podemos então afirmar que o território, imerso em relações de dominação e/ou de apropriação sociedade-espaço, “desdobra-se ao longo de um continuum que vai da dominação político-econômica mais ‘concreta’ e ‘funcional’ à apropriação mais subjetiva e/ou ‘cultural-simbólica’” (HAESBAERT, 2004, p. 95-96). Territorializações efetivamente múltiplas - uma “multiterritorialidade” em sentido estrito, construídas por grupos ou indivíduos que constroem seus territórios na conexão flexível de territórios multifuncionais e multi-identitários. Nesse sentido, pode ser considerado como um conjunto superposto de vários territórios (ou territorialidades) cuja abrangência pode ir bem além dos seus limites.

Para construir o conceito de territorialidades do cuidado, recorremos ao Modelo Ecológico, utilizado pela Organização Mundial da Saúde (OMS, 2010), que apresenta o fenômeno da violência pela da interação de quatro dimensões interdependentes, que são: a individual, a relacional, a comunitária e a sociedade (Figura 1).

Figura 1
- Modelo Ecológico para compreender a violência a partir de dimensões interdependentes. Fonte: OMS, 2011.

Na dimensão individual, considera-se o contexto biológico e o pessoal, as trajetórias dos sujeitos nos encontros e relacionamentos. Na dimensão relacional, estão as relações sociais advindas do contexto familiar, interações íntimas e pessoais, e do trabalho. Na dimensão comunitária, estão as instituições, as estruturas sociais, formais e informais, tais como as escolas, os serviços de saúde, as redes sociais e os grupos comunitários, e etc. Na dimensão sociedade, considera-se a macroestrutura econômica, política e cultural, que reproduz as normas sociais e culturais vigentes que reforçam (ou não), padrões sociais desiguais, com poder em modular as taxas da violência (OMS, 2010).

Para estruturar um conceito de territorialidades do cuidado, proposto para essa abordagem, as dimensões Comunidade e Sociedade serão utilizadas como base para a reflexão. Na dimensão comunidade, serão analisadas as redes formais (prevenção e enfrentamento da violência) por sua presença nos territórios, compreendendo como atuação do Estado, em concordância com Agnew (2008). Como também, as redes informais, a partir das relações sociais apoiadas em equipamentos e serviços públicos, cuja presença no território garante estratégias de prevenção ou dão suporte para o enfrentamento do problema, como as escolas, as redes de esportes, cultura, lazer entre outros. Nesse contexto, a territorialidade está mais associada às práticas cotidianas (SAQUET, 2015).

Na dimensão Sociedade, estão as políticas públicas de enfrentamento da violência e os Planos Diretores do município de São Paulo de 2002 e 2014, que subsidiam as ações do Estado na sociedade, além de mediarem a ação de outros agentes. Para Fenster (1999), o planejamento pode ser percebido como um espelho espacial das relações sociais, com possibilidade de minimizar desigualdades de acesso da territorialidade na escala do município, em diálogo com as várias escalas de territorialidade de Sacks (1983).

A partir das considerações acima, apontamos as territorialidades do cuidado como conceito em construção, que abarca a relação das mulheres entre si e com os serviços de prevenção e enfrentamento da violência com o território, ou seja, as territorialidades do cuidado compreendem relações formais e informais de cuidado, profundamente conectadas com o território e sua rede de equipamentos sociais. Para tanto, abordaremos na seção as territorialidades no enfrentamento da violência de gênero: as medidas institucionais estruturadas pelos instrumentos de planejamento territorial (Plano Diretor), pela rede de equipamentos especializados ao enfrentamento da violência e pelos equipamentos sociais que contribuem para a prevenção e dão suporte às relações sociais cotidianas. Dessa forma, o cuidado constitui uma multiterritorialidade ao reunir dimensões de relação social e escalas territoriais diversas superpostas e imbricadas.

O enfrentamento da violência contra as mulheres no primeiro ano da pandemia da COVID-19 no município de São Paulo sob a lente das territorialidades do cuidado

Nesta seção a abordagem teórica é explorada, valendo-se de codificação documental e análise espacial, em um retrato do primeiro ano da Pandemia de COVID, a partir da abordagem para as territorialidades no enfrentamento da violência contra a mulher: a primeira é o instrumento de planejamento territorial, o Plano Diretor; seguido pela rede de equipamentos especializados ao enfrentamento da violência; e pelos equipamentos sociais que contribuem para a prevenção e suporte às relações sociais cotidianas.

A pandemia de COVID-19 teve como uma de suas principais questões com relação à produção do espaço e ao campo do planejamento, a exposição das desigualdades já estabelecidas, mantidas e reforçadas ao longo do tempo. Em 26 de fevereiro de 2020, foi registrado o primeiro caso confirmado de COVID-19 no Brasil, em pessoa de estrato econômico elevado, recém-chegada de viagem ao exterior. A primeira morte ocorreu em 12 de março de 2020, de uma trabalhadora doméstica contaminada em seu local de trabalho (FRENTE PELA VIDA, 2020). No dia 20 de março, foi decretada situação de calamidade pública no país e em 21 de março de 2020, no Estado de São Paulo.

Em 20 de dezembro de 2020, já eram mais de 7 milhões de casos confirmados, com mais de 185 mil óbitos e o Estado de São Paulo ocupava o primeiro lugar em relação ao número de casos e óbitos no país (OPAS, 2020). No município de São Paulo, o processo de produção do espaço e a baixa atuação do poder público na diminuição das desigualdades territoriais levou a situações específicas de disseminação do vírus e de agravamento da doença, principalmente pelas condições de alta densidade populacional associada à precariedade habitacional e à insuficiência das redes de infraestrutura, mas também em razão das desigualdades territoriais da natureza do trabalho. Essa condição acentua as iniquidades se olhadas sob os marcadores de raça/cor, classe, etnia, gênero, idade, deficiências, origem geográfica e orientação sexual (SAFFIOTI, 2004). A piora da qualidade de vida e do acesso ao trabalho se mostra nos 60 milhões de cidadãos classificados para o acesso ao auxílio emergencial. São famílias incapazes ou impossibilitadas de manterem o próprio sustento em decorrência de fatores externos, como o desemprego involuntário e a vulnerabilidade, principalmente de crianças, pessoas idosas e adultos classificados como grupo de risco (CASTRO, 2020). O auxílio temporário teve por finalidade amortecer as repercussões econômicas da pandemia e garantir a subsistência mínima.

Quanto ao enfrentamento da pandemia e seus impactos, as medidas adotadas pelo setor de saúde, pelo Governo Federal e pelo Governo do Estado de São Paulo estavam direcionadas à população em geral, sem considerar os diferentes segmentos populacionais e os contextos de vulnerabilidade das famílias. Esse protocolo de medidas deixou para um segundo plano antigos problemas que impactam fortemente a vida das pessoas, como o tema da violência contra as mulheres, reconhecido como um grave problema de saúde pública (OMS, 2013).

Durante o primeiro ano da pandemia não foi possível afirmar o aumento nos números de casos de violência contra as mulheres, porém, foi nítido o aumento das solicitações por ajuda por parte das mulheres para a segurança pública, refletidas no aumento de 29,2% na aplicação de medida protetiva e de 51,4% de prisão de flagrantes por violência contra a mulher, em dados mostrados pelo Ministério Público do Estado de São Paulo (MPSP, 2020).

Os impactos da pandemia sobre a vida das mulheres se mostraram perversos, dada a orientação de distanciamento social e o afastamento das pessoas acima dos 60 anos do contato frequente. Pessoas essas que usualmente assumem o cuidado das crianças e da casa, como também são suporte às mulheres em idade considerada produtiva, permitindo que busquem trabalho ou outras atividades remuneradas para manter o sustento da família. Para além da perda do sustento da família, a coexistência forçada e o medo da pandemia potencializaram o risco de mulheres e crianças sofrerem violência no espaço doméstico (VIEIRA et al., 2020).

Na vida pública, a COVID-19 teve impacto no enfrentamento da violência ao diminuir o acesso aos serviços especializados que estiveram fechados desde março de 2020 e, somente em julho, com a Lei 14.022, de 7 de julho de 2020, foram classificados como serviços essenciais, passando a oferecer um período determinado ao atendimento presencial (ONU-Mulheres, 2020). A rede de enfrentamento da violência contra as mulheres é composta por diferentes serviços, que compõem a rede formal, que são: o Ligue 180, a Casa da Mulher Brasileira, os centros de referência especializadas, as Delegacias de Atendimento à Mulher, as Casas de Acolhimento, a Defensoria Pública, a Promotoria Pública, os serviços das Organizações Não Governamentais, dentre outros (RODRIGUES, 2020).

Esses serviços não são territorializados, ou seja, não estão adscritos nas diferentes regiões da cidade de São Paulo. Por um lado, permitem que as mulheres busquem os serviços em regiões distantes de suas casas de modo a não serem conhecidas, por outro lado, frente à pandemia em 2020, a distância, somada à falta do transporte público e mesmo ao risco aumentado da transmissão nesse ambiente, piorou o acesso das mulheres aos serviços de ajuda. Durante a pandemia foram instituídas alternativas às mulheres para o acesso remoto a serviços, porém, sabe-se que nem todas dispõem de celulares ou computadores, além de, possivelmente, estarem sob constante controle dos agressores (ONU-MULHERES, 2020).

A análise da violência contra a mulher e de gênero nos Planos Diretores de 2002 e 2014 no município de São Paulo

Nesta seção, valendo-se de técnicas de pesquisa documental e codificação, analisa-se o principal instrumento de planejamento territorial, o Plano Diretor, entendendo este como um dos determinantes da condição prévia para os territórios quando do período da pandemia. Considera-se ainda o papel integralizador dos Planos Diretores das políticas públicas no território e o pretenso caráter participativo e inclusivo dado a estes em todas as escalas de governança. Para o retrato do primeiro ano da pandemia, foram analisados o texto legal de dois objetos: o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE) de 2002, Lei Municipal n.º 13.430 (2002) e da Política de Desenvolvimento Urbano, e o Plano Diretor Estratégico (PDU/PDE) de 2014, Lei Municipal n.º 16.050 (2014).

Foi utilizado o software de análise quali-quantitativa MaxQDA 2020 Pro Analytics pelos recursos para a organização, estratificação e análise dos dados, e a possibilidade de categorização do conteúdo. Bem como para quantificar os resultados das análises a partir de frequências estatísticas, possibilitando a visualização da informação de diversas formas para uma análise qualitativa (RÄDIKER & KUCKARTZ, 2020). Para a pesquisa, foi estabelecida a necessidade de entender a frequência dos termos e a sua posição nos Planos Diretores para compreender o lugar das temáticas de gênero e da violência contra a mulher nestes instrumentos.

Esta etapa se dividiu em três momentos: a fase de exploração com a busca dos termos pré-determinados (Gênero; Igualdade/Desigualdade; Mulher; e Violência), utilizando a ferramenta de busca lexical; a codificação dos termos para a sua categorização - com base em Saldaña (2013); e, por fim, a análise dos códigos gerados.

Na fase de busca lexical, onde se procura e auto-codifica os termos de forma automatizada nos dois objetos de análise, estabeleceu-se o critério de seleção dos termos inseridos no corpo do texto, adotando-se o padrão de seleção de todo o parágrafo. Na segunda etapa, os termos identificados foram analisados e transformados em códigos (codificados), excluído os termos indicados na seção de referência, glossário e demais partes adjacentes do texto (como cabeçalhos, notas de rodapé, ficha catalográfica e capa). Por fim, para se analisar os códigos gerados, foi utilizada a ferramenta de visualização por “retrato de documentos”, onde foi possível observar os dados de forma quantitativa a partir de sua frequência, bem como a sua visualidade pela cobertura dos termos na sua disposição no todo do corpo dos Planos Diretores do município de São Paulo, como observado na Figura 2.

Figura 2
- Retratos da análise documental do texto legal dos Planos Diretores de São Paulo de 2002 e 2014 nos temas relacionados com gênero e violência contra a mulher. Fonte de dados: São Paulo (2002), São Paulo (2014). Elaboração própria.

No retrato à direita da Figura 2, referente ao PDE de São Paulo para o ano de 2002, é possível identificar uma pequena parcela do texto relacionada aos termos codificados. Do ponto de vista quantitativo os termos aparecem na seguinte proporção: Gênero (1 segmento codificado, 0,10%); Igualdade/Desigualdade (7 segmentos codificados, 0,62%); Mulher (3 segmentos codificados, 0,26%); e Violência (9 segmentos codificados, 0,57%). Na soma total o valor é de 1,52% para toda a composição do texto da lei que está relacionada aos termos. Quanto à localização no documento, considerando a pouca presença dos termos, observa-se uma pequena concentração na parcela inicial do texto.

O segundo retrato da Figura 2, no caso do PDU/PDE para o ano de 2014, surpreendentemente, apesar do visível aumento do tema de gênero e violência contra as mulheres no debate público, observa-se uma presença ainda menor dos termos: Gênero (1 segmento codificado, 0,09%); Igualdade/Desigualdade (10 segmentos codificados, 0,56%); Mulher (2 segmentos codificados, 0,08%); e Violência (2 segmentos codificados, 0,08%). Em uma soma total no valor de 0,81% para toda a composição do material. Em termos de distribuição no documento há uma dispersão ainda maior do que no PDE de 2002. Em uma análise comparativa dos dois retratos documentais há uma redução de quase 50% da ocorrência dos termos no texto legal de 2014.

De forma qualitativa, é possível analisar o conteúdo dos segmentos codificados e onde eles se agrupam nos planos. No PDE de 2002, identifica-se a presença no início do documento relativa à promoção de valores relacionados à “justiça social e redução das desigualdades sociais e regionais”, como destaca o art. 7° (Lei n.º 13.430 (2002)). No entanto, a questão de gênero é inexpressiva e se interliga com as questões de igualdade/desigualdade, como pode ser visto no art. 22°, no qual

as ações do Poder Público devem garantir a transversalidade das políticas de gênero e raça, e as destinadas às crianças e adolescentes, aos jovens, idosos e pessoas portadoras de necessidades especiais, permeando o conjunto das políticas sociais e buscando alterar a lógica da desigualdade e discriminação nas diversas áreas (Lei n.º 13.430, 2002 - grifo nosso).

A discussão sobre a mulher se apresenta, exclusivamente, vinculada ao termo de violência na seção de assistência social, expressa no art. 26°, em que são incentivadas ações estratégicas relativas à proteção das mulheres, crianças, adolescentes e idosos e, no art. 38°, que incentiva a criação de centros especializados e serviços de referência para grupos.

No PDU/PDE de 2014, a ocorrência dos termos já apresenta uma redução quantitativa em relação ao plano diretor anterior. A abordagem dada ao tema é similar nos dois planos, não expressando nenhuma inovação ou evolução considerando o espaço de mais de uma década entre um plano e outro. Desta forma, está apresentado no art. 5°, § 4°, sobre equidade social e territorial, ao garantir “justiça social a partir da redução das vulnerabilidades urbanas e das desigualdades sociais entre grupos populacionais e entre os distritos e bairros do Município de São Paulo” (Lei n.º 16.050 (2014)). A questão de gênero aparece ligada à igualdade/desigualdade em apenas um segmento, no art. 308° que promove o:

§ 1° O combate à exclusão e às desigualdades socioterritoriais, o atendimento às necessidades básicas, à fruição de bens e serviços socioculturais e urbanos, à transversalidade das políticas de gênero e raça, e destinadas às crianças e adolescentes, aos jovens, idosos e pessoas portadoras de necessidades especiais, devem ser objetivos a serem atingidos pelos planos setoriais de educação, saúde, esportes, assistência social e cultura (Lei n.º 16.050 (2014) - grifo nosso).

No PDE de 2014, a questão sobre mulher também se vincula à violência, mas agora na seção de ações no sistema de equipamentos urbanos e sociais, expresso no art. 305°: “ao aprimorar as políticas e a instalação de equipamentos, visando à viabilização das políticas de acolhimento e proteção às mulheres vítimas de violência” (SÃO PAULO, 2014). O único avanço perceptível nestes setores foi a introdução das pessoas em situação de rua e de pessoas com deficiência, como exposto no art. 303°.

Da análise de ambos os Planos Diretores, há uma referência ao papel dos equipamentos no acolhimento e no combate à violência contra as mulheres e, por consequência, dos serviços a esses associados, o que reforça a hipótese inicial sobre as componentes das territorialidades do cuidado. Na seção a seguir essa dimensão relacionada aos equipamentos e serviços é explorada a partir do quadro da pandemia em 2020.

A análise da violência contra a mulher a partir do conceito de territorialidades do cuidado

Para entender os impactos do primeiro ano da pandemia (2020), a partir do conceito das territorialidades do cuidado e no aumento da vulnerabilidade das mulheres à violência, é necessário, ainda que brevemente, caracterizar a violência de gênero no Município de São Paulo. Para tanto, foram utilizados os dados do Sistema Nacional de Agravos de Notificação (Sinan) do Município de São Paulo (PMSP, COVISA, 2020), considerando a violência interpessoal entre julho de 2015 e outubro de 2020, nesse período foram notificados 146.670 casos. As variáveis utilizadas são: (1) motivo da violência, em que foi selecionado o sexismo, e (2) relacionamento com o agressor, em que foram selecionadas quatro categorias: namorado, ex-namorado, cônjuge e ex-cônjuge, classificados aqui como relações íntimas. Aqui é necessário ressaltar que a disponibilização dos dados não permite cruzamento de características, como gênero e tipo de relacionamento, contudo, infere-se que parte significativa dos dados se trata de violência contra a mulher, dado que, para o período, de 34.981 casos de violência notificados entre pessoas que possuem ou possuíram relações íntimas (cônjuges, ex-cônjuges, namorados(as) ou ex-namorados(as), 85,5% foram sofridas por mulheres, ou seja, em 29.899 casos a vítima era uma mulher.

Os mapas nas Figuras 3 e 4, abaixo, mostram que nas periferias há maior notificação de casos de violência em relação às áreas centrais. O primeiro mostra a proporção entre a violência praticada por agressores que tinham uma relação íntima com a vítima e o número total de violência praticada por terceiros em cada distrito. O segundo mostra a distribuição proporcional da violência por sexismo, por distrito no município de São Paulo.

Figura 3
- Proporção de violência contra as mulheres ocorridas em relações íntimas*. * O mapa da esquerda mostra a proporção de violência em relacionamentos íntimos com relação ao total de violência por distrito da cidade de São Paulo de 2015 a 2020, enquanto o da direita mostra a participação de cada distrito na violência motivada por sexismo de 2015 a 2020. Fonte de dados: São Paulo, 2020. Elaboração própria.

Figura 4
- Equipamentos e serviços de prevenção e enfrentamento da violência*. * Os mapas mostram a concentração de equipamentos e serviços de prevenção e enfrentamento a violência, sendo a imagem composta por seis mapas no topo, identificando, respectivamente, a presença de equipamentos de segurança, saúde, direitos humanos, educação, cultura e esporte e três mapas ao centro, identificando a presença de equipamentos de enfrentamento e de prevenção (pré e durante a pandemia). Fonte de dados: São Paulo, 2020. Elaboração própria.

Embora seja possível dizer que a violência praticada por agressores com relacionamentos íntimos não seja exclusividade da periferia, ainda assim é na periferia em que a maior incidência proporcional se destaca. Ao observar os números absolutos, a vulnerabilidade nos distritos periféricos é eloquente, pois o percentual da Barra Funda resulta de um total de 107 notificações no período, enquanto os números de Cidade Tiradentes e Capão Redondo são 1.116 e 1.312 notificações, respectivamente.

Com relação ao sexismo, apesar de o dado ter valores relativamente baixos, somando 9.087 notificações, aproximadamente 6% do total, os distritos que se destacam são periféricos. Dentre eles, há especial destaque para Jardim São Luís, Brasilândia e Parelheiros, com os seguintes valores absolutos respectivamente: 579, 553, 498. Os três distritos somam quase 20% de todas as notificações dessa natureza no município.

Considerando a vulnerabilidade das mulheres que vivem na periferia, da perspectiva das territorialidades do cuidado, a prevenção e o enfrentamento da violência no âmbito da Comunidade e do fechamento de equipamentos e serviços públicos caracterizados como "porta aberta", foi aumentada. Como equipamentos de enfrentamento, foram elencados aqueles diretamente vinculados ao atendimento da violência, como as delegacias, as Unidades Básicas de Saúde, os Centros de Referência e outros órgãos de segurança pública, assistência social e saúde. Já os equipamentos de prevenção consideramos como aqueles que dão suporte às relações sociais comunitárias, como as escolas, os conselhos tutelares, os equipamentos de educação, esporte, lazer e cultura. Vale recuperar o texto do art. 308° § 1° do PDU/PDE de 2014, onde consta que as políticas de gênero e raça devem ser objetivos a serem atingidos pelos planos setoriais de educação, saúde, esporte, assistência social e cultura, o que reforça o papel desses equipamentos e serviços como bases para a implementação de tais políticas.

O mapeamento da disponibilidade dos serviços e equipamentos sociais durante o primeiro ano da pandemia mostra que, embora os equipamentos de enfrentamento tenham permanecido abertos, aqueles de prevenção sofreram grande redução, diminuindo sua presença e densidade especialmente nos extremos das periferias, rompendo a rede de suporte à territorialidade do cuidado de prevenção, ao eliminar espaços possíveis de encontro. Nesta análise, destacam-se os distritos da Zona Sul, de forma geral, mas também os três distritos que aparecem entre aqueles que possuem mais notificações de violência, Brasilândia, Cidade Tiradentes e Jardim São Luís - este último também acompanhado por forte queda dos equipamentos dos vizinhos, Jardim Ângela e Capão Redondo, bem como outros distritos da Zona Sul, como Socorro, Cidade Dutra e Grajaú, o que pode ser observado pela modificação das cores nos mapas de calor apresentados, de amarelo para azul.

Reflexões e apontamentos sobre o enfrentamento da violência contra as mulheres e o campo do planejamento e estudos territoriais

Sobre gênero no campo do planejamento, a quase invisibilidade do tema com base na análise documental dos Planos Diretores de 2002 e 2014, valendo-se das reflexões de Fenster (1999) e Cymbalista et al. (2008), reflete o quanto a temática ainda é periférica do ponto de vista do processo, dos produtos e seus resultados no território e na realidade. Ao analisar ambos os Planos Diretores, observa-se que a contextualização dos termos está associada à valores e princípios desses planos, alinhados aos valores do campo do planejamento citados anteriormente relacionados com o interesse público, justiça e igualdade (MORONI, 2017; FAINSTEIN, 2017; WINKLER, 2017).

Vale destacar que o município de São Paulo possui uma excepcionalidade no contexto brasileiro, não apenas pelos números de sua economia e população, mas também pela capacidade de produção de políticas e instrumentos de planejamento urbano que não são vistos na imensa maioria dos municípios brasileiros pela dificuldade técnico-administrativa destes. Isso significa dizer que a realidade nacional dos Planos Diretores e o tema do gênero e da violência contra as mulheres deve ser ainda pior. Nos Planos Diretores de 2002 e 2014, por meio da codificação, foi possível identificar que a temática de gênero e de combate a violência contra as mulheres está associada, mesmo de forma genérica, a outras políticas setoriais e reforça o papel dos equipamentos neste. Isto posto, soma-se à baixa capacidade destes em estabelecer um diálogo e ordenamento intersetorial na definição da localização e funcionamento dos equipamentos sociais. Ou seja, apesar da diretriz de aprimorar a localização de equipamentos no sentido de melhorar as políticas de acolhimento às mulheres, é fato que os setores públicos a estabelecem por meio de lógicas territoriais próprias. Esse fato diminui as possibilidades de atuação integrada na redução das vulnerabilidades, de forma geral e especificamente na violência de gênero, colocando uma série de obstáculos às territorialidades do cuidado em sua relação com a dimensão Sociedade, conforme o Modelo Ecológico da OMS.

Contudo, mesmo desarticulados, de fato, os equipamentos sociais têm papel-chave no enfrentamento e na prevenção à violência de gênero, como constituintes das outras camadas das territorialidades do cuidado, ao estabelecer redes formais e dar suporte às redes informais, na dimensão Comunidade do Modelo Ecológico da OMS. O apagão da rede de equipamentos, em especial daqueles de prevenção, durante o primeiro ano da pandemia, antecipou, como um ensaio, o impacto do enfraquecimento crescente do papel do Estado como provedor de equipamentos e serviços de saúde, assistência social, esporte, lazer, cultura e educação nas áreas vulneráveis e precárias. O fechamento total ou parcial desta variada gama de equipamentos durante o primeiro ano da pandemia representou uma enorme diminuição das territorialidades do cuidado, cujos efeitos ainda precisam ser investigados não só do ponto de vista qualitativo, mas também do quantitativo, com olhar para a multiterritorialidade e de forma multiescalar - em que se destacam os distritos apontados como de maior risco para a violência de gênero e profundamente impactados pelo apagamento da rede de equipamentos.

Finalmente, a abordagem aqui trata de um tema emergente para os estudos urbanos e regionais e se propõe como uma agenda de pesquisa das políticas e das consequências do padrão espacial e social para a violência. A visão proposta aborda de forma não setorial o tema da violência, associada à segurança e à saúde, mas sim como um tema fundamental e transversal para o desenvolvimento dos territórios. Na continuidade da pesquisa, para além de aprofundar o debate teórico no Sul Global, o artigo indica um maior aprofundamento de pesquisa qualitativa com entrevistas para compreender melhor as territorialidades do cuidado, que nesse artigo se apoiou nas dimensões da Sociedade e da Comunidade, do Modelo Ecológico da OMS. Ou seja, aprofundar as dimensões das relações e dos indivíduos do modelo, assim como compreender melhor o papel das mulheres e das questões de gênero na formulação e implementação de Planos Diretores e de outros instrumentos de planejamento no Brasil.

Agradecimentos

As autoras e o autor agradecem à FAPESP pelo apoio à pesquisa, processos números: 2021/07554-8 e 2021/09660-0.

• 1
  No sentido Bourdesiano.
• 2
  Como exemplo, o Dossiê: Território, Gênero, e Interseccionalidades lançado pela Revista Brasileira de Planejamento Urbano e Regional, no final de 2021.
• Como citar: Momm, S., Terra, M. F., Travassos, L., Fernandes, B. S., & Chaves, I. M. S. (2023). Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais: um retrato sobre a violência contra as mulheres no município de São Paulo durante o primeiro ano da pandemia de COVID-19. urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 15, e20210384. https://doi.org/10.1590/2175-3369.015.e20210384

• Declaração de disponibilidade de dados

  O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste artigo está disponível no SciELO DATA e pode ser acessado em https://doi.org/10.48331/scielodata.MDQAK4

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Editado por

Editor responsável: Paulo Nascimento Neto

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  13 Mar 2023
• Data do Fascículo
  2023

Histórico

• Recebido
  23 Out 2021
• Aceito
  09 Ago 2022