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Educação & Realidade

versão On-line ISSN 2175-6236

Educ. Real. vol.37 no.2 Porto Alegre maio/ago. 2012

http://dx.doi.org/10.1590/S2175-62362012000200017 

OUTROS TEMAS / OTHER THEMES

 

O processo de regionalização das universidades do Mercosul: um estudo exploratório de regulação supranacional e nacional

 

The process of regionalization of Mercosur universities: an exploratory study of supranational and national regulation

 

 

Nora Krawczyk; Salvador Antonio Mireles Sandoval

 

 


RESUMO

Este artigo é produto de uma pesquisa exploratória em que se analisou um conjunto de ações vinculadas ao processo de regionalização da universidade e, as dinâmicas produzidas e implementadas nos espaços de regulação transnacional (incentivo à regionalização do Mercosul), nacional (Brasil e Argentina) e institucional. Buscou-se compreender as mudanças institucionais em curso e as possibilidades de construção de um pensamento social latino-americano. Foram focalizadas a análise das políticas de integração regional de educação no âmbito do Mercosul e as dinâmicas nacionais.

Palavras-chave: Regionalização. Universidade. América Latina. Mercosul. Regulação.


ABSTRACT

This article is the result of an exploratory study that analyzed the set of actions related to the regionalization process of the university and mainly the dynamics as they are produced and implemented in the sphere of the transnational regulation (incentive for regionalization of the Mercosul) and national. The study sought to understand the on-going institutional changes and the possibilities of constructing a Latin American social thought. To this end, the authors focused in this article on an analysis of the regional integration policies of education in the context of the Mercosul and the national dynamics.

Keywords: Regionalization. University. Latin America. Mercosul. Regulation.


 

 

Introdução

Nos últimos anos, um tema importante nos debates políticos e acadêmicos foram as reformas universitárias. Elas são consequência das influências dos organismos internacionais e regionais, e de políticas dos órgãos governamentais e estão vinculadas às novas relações entre Estado e universidade nos diferentes países da região.

No desenvolvimento do sistema universitário latino-americano, podem-se identificar alguns momentos que constituem ícones importantes na sua história e na relação entre a universidade, o Estado e a sociedade, com especificidades importantes em cada um dos países. É possível destacar três grandes momentos, ainda que, reconhecendo as especificidades substanciais entre os diferentes países: o surgimento da universidade como ator político; a contribuição científica e de formação da universidade para o desenvolvimento nacional; e a subordinação da regulação das universidades às necessidades do desenvolvimento do mercado.

Também é importante observar que, originalmente, no período medieval, a universidade tinha um forte caráter internacional, mas, como consequência da construção dos Estados nacionais modernos, ela veio a sofrer um processo de nacionalização.

Tal processo, porém, não elimina as necessidades do caráter internacionalista da produção do conhecimento científico, que passou a vincular-se, ao longo do século XX, às necessidades e às pressões dos Estados, das sociedades e do mercado, no contexto do desenvolvimento nacional.

Nas décadas de 1980 e 1990, diferentemente das anteriores, iniciou-se um processo de desconfiança em relação à produção universitária, o que determinou novos mecanismos de controle da qualidade, atrelados aos novos requerimentos econômicos, que buscam uma relação mais direta com as necessidades do mercado, rompendo com a forma tradicional, baseada principalmente na validade oficial dos títulos.

Assim, a partir dos anos 1980, nos países centrais, e dos 1990, na América Latina, uma série de reformas veio modificar a relação entre a universidade e o Estado, a universidade e a economia em todo o mundo ocidental. Essa nova relação, que poderia caracterizar o terceiro momento de reformas da universidade no século XX, tinha como características principais: uma nova lógica de regulação ancorada na ideia de autonomia avaliada e a inversão na lógica do serviço educativo, que passou a ser orientado pela demanda social e do mercado. Tais características evidenciam, por um lado, um novo estágio na presença do Estado e, por outro, a substituição de um modelo de desenvolvimento econômico nacional pelos interesses particulares do mercado nas políticas universitárias. (Contento; Slaughter; Leslie, 1997).

Essas mudanças tiveram forte influência na definição das políticas de pesquisa, nas trajetórias profissionais dos pesquisadores e na definição do currículo das universidades, além de outros aspectos. Por exemplo, as agências de fomento nacionais, criadas na década de 1960 em diferentes países da América Latina com o propósito de incentivar a pesquisa, passaram a assumir, nesse período, um novo papel na lógica de regulação universitária. Essas instituições tomaram para si a nova responsabilidade de avaliação externa das universidades e atrelaram seu apoio financeiro à pesquisa ao desempenho acadêmico dos docentes e de suas instituições.

Nos últimos 20 anos, têm sido possível observar, também, concomitantemente com a formulação de políticas homogeneizantes que atingem as universidades, o esboço de um novo processo de transformação, talvez de transnacionalização, na medida em que a universidade vem começando a sentir as pressões dos Estados, das sociedades e do mercado, no contexto do novo estágio da globalização e da competitividade internacional que tem levado à necessidade de integração com outros países para a construção de blocos regionais. Acontecendo quase simultaneamente, esses dois processos têm trazido uma nova tensão ao cenário universitário, principalmente no âmbito da produção do conhecimento, entre um incipiente processo de transnacionalização ou regionalização e as políticas de homogeneização, sob o comum denominador de políticas de integração da região.

A ideia básica que atravessa o discurso e as ações no âmbito supranacional e nos âmbitos governamentais é a racionalidade ligada à governança por meio de redes, fluxos de informação, protocolos de cooperação, programa de mobilidade docente e discente, etc.

Atualmente, pode-se encontrar um debate importante sobre o processo de integração regional das universidades da Europa. Isso ocorre como consequên-cia das políticas implementadas na construção do Bloco da União Europeia (UE), orientadas em primeiro lugar à inserção dos diferentes países no mundo econômico globalizado. Essas experiências e o debate que elas têm suscitado resultam em um aporte importante para os pesquisadores latino-americanos, oferecendo subsídios para refletir sobre o processo de regionalização e sobre as consequências para as universidades e para suas produções científicas nos diferentes países da América Latina.

Diferentemente da Europa, nos países do Mercosul o debate em torno do processo de integração regional das universidades é bastante incipiente, porém já existem políticas supranacionais, governamentais e universitárias de regionalização que merecem reflexão.

As considerações a seguir resultaram de uma pesquisa exploratória de um conjunto de ações vinculadas ao processo de regionalização da universidade e, principalmente, às dinâmicas de como elas são produzidas e implementadas nos espaços de regulação transnacional (incentivo à regionalização do Mercosul), nacional (no Brasil e na Argentina) e institucional.

 

Procedimentos Metodológicos

Desde o início do processo de regionalização, vários pesquisadores (Morosini, 1998a; Morosini, 1998b) vêm se preocupando com a análise das políticas institucionais de integração e com os obstáculos para atingir essa meta.

Este artigo é resultado de um estudo, de caráter exploratório, devido à falta de pesquisas que focalizem os impactos das diversas políticas de integração regional nas políticas universitárias e nas práticas dos pesquisadores nessas instituições.  A pesquisa consistiu de três fases intercaladas.

A primeira fase ocupou-se do levantamento documental sobre políticas de integração regional da educação superior na região do Mercosul. Foram estudados os documentos produzidos por órgãos e comissões internacionais do Mercosul; os programas de colaboração e intercâmbio, oferecidos pelas agências nacionais de fomento à pesquisa e ao ensino superior da Argentina, do Brasil, do Uruguai e do Paraguai, com a finalidade de mapear os diversos programas e políticas existentes e identificar quais deles seriam objeto de pesquisa na segunda fase de entrevistas com técnicos envolvidos nesses organismos. Além de analisar o estado atual de políticas e programas de integração regional no Espaço da Educação Superior do Mercosul, as informações obtidas por meio dessa documentação serviram de subsídio para elaborar os roteiros de temas utilizados nas entrevistas, na fase seguinte desta pesquisa.

A segunda fase consistiu em entrevistar técnicos e pesquisadores ativamente envolvidos nos trabalhos dos organismos nacionais e nas comissões do Mercosul, dedicados a desenvolver e implementar políticas de integração regional de instituições de educação superior. Como explicitado anteriormente neste texto, os roteiros das entrevistas semiestruturadas, elaborados nesta fase da pesquisa, foram em parte subsidiados pela análise dos documentos feita na etapa anterior da pesquisa. Ao mesmo tempo, foram incluídos temas referentes ao impacto atual ou potencial das políticas de integração nas universidades e nos pesquisadores-docentes. Além das entrevistas com os técnicos, realizaram-se também observações de participantes em dois encontros binacionais dos coordenadores de Programas de Centros Associados Brasil-Argentina com as diretorias da Capes-Brasil e SPU-Argentina. O primeiro ocorreu no segundo semestre de 2007, em Buenos Aires; e o segundo, em Córdoba, em 2008. Durante os dois eventos foram coletados mais dados referentes às políticas e aos programas de integração e foram identificados universidades e grupos de pesquisa que vêm implementando atividades de integração regional, levando em consideração diferenças de áreas de conhecimento, complexidade das atividades de integração e diferenças nos antecedentes e nas histórias de colaboração regional entre alguns grupos de pesquisa. A partir dessas informações, foi possível traçar um plano de escolha de pesquisadores de algumas instituições que servissem como estudos de caso para ilustrar a complexidade do processo de promover a integração regional no nível da universidade e de grupos de pesquisadores. Além de contribuir para analisar o processo de formação de políticas de integração regional, os dados obtidos nesta segunda fase da pesquisa, com os técnicos dos organismos e durante os encontros binacionais serviram para subsidiar o desenvolvimento do roteiro de entrevista usado na fase seguinte.

Na terceira fase da pesquisa foram realizadas entrevistas semiestruturadas com pesquisadores de algumas universidades do Brasil, da Argentina e do Uruguai, que representam diferentes experiências em projetos de integração regional. Com a finalidade de explorar os impactos que propostas de integração regional vêm tendo nas políticas universitárias, nas práticas de colaboração e no interesse de parte dos pesquisadores em promover atividades de regionalização de suas instituições, as entrevistas eram semiestruturadas, o que permitiu que a conversa sobre os temas fosse aprofundada para captar as variedades de experiências, as expectativas e os receios dos pesquisadores. Para tal finalidade, a escolha dos entrevistados teve como objetivo obter uma representação da diversidade de casos em termos de áreas de conhecimento e de experiências em colaboração regional.

O objetivo dessa terceira fase da pesquisa foi revelar a complexidade do processo de integração e colaboração regional que vem sendo incentivado pelas políticas e pelos programas das agências nacionais e internacionais. Assim, obtiveram-se informações sobre os obstáculos e os receios que propostas de regionalização enfrentam entre os pesquisadores e os docentes das universidades. Considerando que há pouca pesquisa sobre este aspecto da problemática de regionalização, as entrevistas, nessa terceira fase, foram importantes para levantar novas questões com respeito ao tema de internacionalização da universidade. Optou-se por um procedimento de entrevista que mantivesse o anonimato dos entrevistados, colaboradores desta pesquisa, para facilitar uma maior predisposição para comentar suas experiências e expressar suas atitudes diante do problema da pesquisa, considerando que todos os entrevistados são participantes conhecidos em vários programas de intercâmbio e colaboração regional. Entre a segunda e a terceira fases da pesquisa, foram entrevistados membros de órgãos governamentais responsáveis pelos programas de intercâmbio; profissionais que participam de diferentes grupos de trabalho e no Setor Educacional do Mercosul; representantes de instâncias universitárias; e pesquisadores com experiências em programas de intercâmbio regional1.

 

A Política de Integração Regional de Educação Superior no Âmbito do Mercosul

A promoção de integração regional de universidades no Mercosul tem como antecedente a experiência da União Europeia (UE), que, após vários encontros preparativos, concretizou, em maio de 1988, a iniciativa de implementar um processo de integração das universidades dessa região, que se plasma na Declaração de Bolonha. Essa declaração exige a integração de todos os sistemas nacionais de ensino superior da  UE para formar um sistema educativo europeu, tendo como principal finalidade aumentar a competitividade internacional da Europa.

Para atingir esse propósito, os governos da UE deverão promover mecanismos de mobilidade interinstitucional de estudantes, professores, pesquisadores e pessoal administrativo que atuam no ensino superior; a estrutura básica dos sistemas nacionais deverá ser conformada a um padrão único europeu, com os mesmos ciclos, graus e sistema de créditos, com mecanismos próprios de avaliação externa das instituições de ensino superior, a fim de promover a empregabilidade dos cidadãos europeus (Lorenz, 2006; Dale, 2008).

A construção de um espaço educacional na América do Sul iniciou-se com a constituição do Setor Educacional no Mercosul, o SEM2, que começou a funcionar organicamente em 1992, passando a formar parte da sua estrutura institucional. A área de educação superior do Mercosul (CRC-ES) trabalha com três eixos temáticos: Acreditação, Mobilidade e Cooperação Institucional (Uruguai, 1992).

A definição de políticas no âmbito do Mercosul contempla exclusivamente a participação das equipes ministeriais e são implementadas em acordos diplomáticos. Elas têm sido bastante lentas, principalmente pela dificuldade de obter consenso entre todos os países-parte, condição necessária para a aprovação de novas ações e para o desenvolvimento de estruturas jurídicas de gestão que permitam constituir instâncias regionais.

A dinâmica política interna de cada país tem um impacto fundamental nos ritmos de elaboração e discussão das políticas no âmbito do Mercosul, devido à necessidade de compatibilizar interesses e conflitos internos e projetos político-partidários de cada país com propostas supranacionais, o que leva, às vezes, à mudança de posições e prioridades nacionais no percurso dos trabalhos dos grupos técnicos e na formulação de políticas no Mercosul.

No âmbito do Mercosul foi possível observar a preeminência de políticas de regionalização focadas na criação de um sistema regional de credenciamento de cursos universitários e de estratégias de mobilidade docente e discente, buscando melhores condições de empregabilidade e de competitividade regional no âmbito internacional. Isso se confirma na fala dos entrevistados, que reconhecem que foi na área de acreditação regional dos cursos que o SEM conseguiu mais avanços.

 

Sistema de Acreditação Regional e Mobilidade Docente

A criação de um sistema regional de acreditação permite, mediante uma avaliação, certificar a qualidade acadêmica das carreiras de graduação e outorgar validade pública, de acordo com as normas legais nacionais, aos títulos universitários, garantindo que os cursos correspondentes cumpram os requisitos de qualidade previamente estabelecidos no âmbito regional (Reunião de Ministros de Educação – RME –, com a participação de Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai, Uruguai e Chile. Buenos Aires, 19 jun. 1998). Esta certificação promove o reconhecimento recíproco de títulos de graduação universitária nos países participantes, mas somente para fins acadêmicos, já que os diplomas das instituições participantes acreditadas não seriam revalidados para fins de exercício profissional.

Assim, tal sistema favorece a mobilidade de estudantes e docentes, mas avança pouco na direção da livre circulação dos profissionais3. Isso porque, entre outras razões, os colégios de profissionais são muito fortes em algumas áreas e em alguns países, e o CRC-ES não os tem como interlocutores, porque não é competência do SEM interferir na área profissional (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 6/Argentina).

Outro aspecto a ser ressaltado é o reconhecimento de títulos, que ainda não foi resolvido. Segundo os entrevistados, o Brasil é o país com mais resistências para chegar a um acordo nesse sentido e flexibilizar o reconhecimento dos títulos acadêmicos (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 6/Argentina).

A mobilidade regional é mais um dos eixos estratégicos do Setor de Educação do Mercosul (SEM) e está bastante atrelada à acreditação regional dos cursos  de ensino superior, isto é, ao reconhecimento regional dos títulos. Foi criado um Programa de Mobilidade Acadêmica Regional Mercosul – MARCA –, que objetiva promover o intercâmbio de alunos, docentes, pesquisadores e gestores de cursos de graduação acreditados pelo Mercosul. Ele tem avançado, principalmente em relação à mobilidade dos estudantes, porque significa exclusivamente o reconhecimento acadêmico dos títulos. A mobilidade docente envolve outras questões vinculadas ao exercício profissional, que são bastante complexas e extrapolam as atribuições do Mercosul educacional. A situação fica ainda mais difícil porque o exercício docente tem status distintos e exigências migratórias nos diferentes países.

O sistema de acreditação regional – Sistema ARCU-SUR – tem como ponto de partida critérios e parâmetros de qualidade comuns para cada curso, acordados pelos ministros dos países-membros do Mercosul e deve respeitar as legislações de cada país e a autonomia das instituições universitárias. A participação dos cursos no processo de avaliação é voluntária, mas para isso devem estar acreditados previamente pela Agência Nacional.

A avaliação contempla um relatório institucional e de autoavaliação, preparado segundo normas preestabelecidas, e um parecer do Comitê de Pares – composto por, pelo menos, um especialista de cada da área, de cada um dos países do Mercosul –, que deve levar em conta os critérios e os parâmetros de qualidade fixados pelo Mercosul. O processo de avaliação compreende o curso em sua totalidade, incluindo os programas, o corpo docente, a biblioteca, a infraestrutura de serviços, os laboratórios, dentre outros aspectos.

O curso avaliado pode ser acreditado, não acreditado ou receber observações para melhorar sua proposta num prazo determinado. A resolução que denegar a acreditação de um curso não será passível de recurso, salvaguardado o direito de a instituição interessada solicitar a nulidade do processo, conforme a legislação nacional.

Devido a ser o processo de acreditação bastante custoso4, porque envolve, entre outras coisas, capacitação (oficinas nacionais e regionais), diárias e pró-labore dos pares avaliadores estrangeiros, além dos custos relacionados ao processo de avaliação em cada um dos países de origem, foi elaborada uma agenda progressiva das áreas a serem convocadas. A partir do ano 2000, avançou-se no aperfeiçoamento de um Mecanismo de Acreditação somente para os cursos de graduação. As áreas que já estão em processo de acreditação são Agronomia, Arquitetura, Veterinária, Enfermagem, Engenharia, Medicina e Odontologia. Atualmente está em discussão a acreditação dos cursos de pós-graduação (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 2/Argentina; entrevistado 1/Uruguai).

Consultados os entrevistados sobre os benefícios de um curso acreditado, explicaram que isso tem um significado simbólico, um reconhecimento social, sem benefício específico. A universidade sabe que será mais um chamariz para atrair os alunos. Há, inclusive, a ideia da implantação de um Selo do Mercosul para os cursos acreditados (entrevistado 1/Uruguai).

A implantação de um sistema de acreditação regional não tem por objetivo apenas a facilidade da mobilidade docente e discente, criando parâmetros de qualidade na formação acadêmica que produzam certa homogeneidade nas características do ensino oferecido nas universidades dos distintos países. Ela busca, também, a integração do ensino universitário, através da criação de um padrão regional de universidade e de formação profissional de competitividade internacional. Isso não significa que se reduza a assimetria entre alguns dos países, e, inclusive, pode até reforçar uma hierarquização institucional no interior dos sistemas universitários de cada um deles.

A introdução do Sistema de Acreditação Regional tem trazido, segundo alguns entrevistados, algumas consequências nas dinâmicas nacionais e institucionais, não previstas pelo menos explicitamente.

A implantação de um Programa de Acreditação Regional implicou criar critérios comuns consensuais entre os diferentes países de qualidade acadêmica, o que acabou por influenciar as ações dos cursos, pelo menos daqueles que estão interessados em ser acreditados pelo Setor de Educação do Mercosul, além de influenciar as próprias agências nacionais. Também foi um forte incentivo para que os países onde ainda não existisse Agência Nacional de Acreditação5 implementassem uma, como no caso de Uruguai, Paraguai e Bolívia; ou para que se fizesse investimento nas políticas de credenciamento das instituições das Agências já existentes.

A implantação do Programa de Acreditação Regional trouxe, segundo os entrevistados, consequências nas dinâmicas institucionais, porque acabou por influenciar as ações das faculdades, pelo menos daquelas que estão interessadas em ser acreditadas pelo Setor de Educação do Mercosul, e promoveu um movimento interno de aceitação da avaliação, provocando o início de uma mudança na cultura universitária diante da avaliação institucional, com efeitos positivos nas práticas avaliativas nacionais, principalmente no caso argentino e uruguaio. Isso se deve ao fato de que a acreditação requer um informe de autoavaliação, além da avaliação externa feita por pares sobre o contexto institucional, o projeto acadêmico, os recursos humanos e a infraestrutura (entrevistado 5/Uruguai; entrevistado 6/Argentina).

Os entrevistados, membros de equipes ministeriais, consultados sobre o impacto do Programa de Acreditação Regional nas universidades acenaram para os efeitos positivos que ele produziu nas práticas avaliativas nacionais. Por exemplo, tanto na Argentina quanto no Uruguai, parece ser difícil para as universidades aceitar a implantação de processos avaliativos, porém, com os sistemas de acreditação regional, parece que tais processos passaram a ser mais aceitos (entrevistado 5/Uruguai; entrevistado 6/Argentina).

É possível pensar que a intenção de criar um padrão regional de qualidade no ensino superior cuja ação principal seja a implementação de mecanismos avaliativos está relacionada, ainda que indiretamente, com a manifestação de desconfiança na qualidade do ensino universitário, despontada nas décadas de 1980 e 1990, e com o surgimento de novos mecanismos de controle de qualidade. Tal como sabemos, a partir dos anos 1980, nos países centrais, e dos 1990, na América Latina, surgiram uma série de reformas que iriam modificar a relação entre a universidade e o Estado e a universidade e a economia em todo o mundo ocidental. Essa nova relação tinha como característica principal uma nova lógica de regulação ancorada na ideia de autonomia avaliada.

 

O Desenvolvimento Desigual da Educação Superior na América do Sul

O processo de regionalização da universidade no Mercosul apontou a relevância das desigualdades do desenvolvimento da educação superior, entre os diferentes países e no interior de cada um deles, para a formulação de políticas de processo de integração regional. As entrevistas expressam o receio de que essa assimetria possa acarretar uma relação desigual e hierárquica entre os países parceiros, estabelecendo a predominância dos interesses e das visões teóricas, dos modelos educacionais e de produção científica de uns países sobre os outros e uniformizando os sistemas de ensino. Essa questão aponta a necessidade de aprofundar a análise do impacto da assimetria regional nas relações internacionais e na produção do conhecimento no interior de cada país.

No Mercosul, vem-se utilizando o conceito de educação superior em uma perspectiva ampliada, sem diferenciar as suas distintas modalidades institucionais: aquelas que têm como foco o ensino profissionalizante e as universidades que trabalham em três dimensões: ensino, pesquisa e extensão. Isso pode ser explicado pela prioridade dada à formação e por seu impacto na mobilidade regional.

Considera-se que, se não for reconhecida a especificidade da instituição universitária no âmbito da pesquisa, corre-se o risco de dissociar a formação profissional da pesquisa científica e tecnológica no âmbito regional.

Essa questão adquire, ainda, maior importância e necessita de aprofundamento, em razão do crescimento da educação superior de formação profissional com fins lucrativos em quase todos os países da região e da concentração da pesquisa em poucas universidades públicas e nas empresas transnacionais, pois esses fatores afetam o desenvolvimento do conhecimento científico e tecnológico necessário para a construção de um bloco regional capaz de enfrentar o processo atual de globalização.

 

As Relações Entre Instâncias Supranacionais de Regulação: Mercosul e União Europeia

A partir de meados dos anos 90 do século XX, a União Europeia (UE) procurou, por intermédio do estabelecimento de parcerias, uma aproximação com a América Latina, em particular com os países do Mercosul. Isso se explicita de forma bastante clara na Declaração do Rio de Janeiro, de 29 de junho de 1999, fruto da primeira Reunião dos Chefes de Estado e de Governo dos países da América Latina, Caribe e União Europeia; nesse documento, o presidente desta última afirma a vontade política de intensificar as relações entre América Latina e Europa e considera o ensino superior como uma de suas prioridades.

Entre as prioridades da UE, vale destacar o impulso à mobilidade de estudantes, professores, pesquisadores e pessoal administrativo; o intercâmbio de experiências referentes à gestão e à avaliação dos sistemas de ensino superior; o fomento do ensino a distância; a criação de centros de estudos europeus nos países da América Latina e no Caribe; e o desenvolvimento de pesquisas sobre os sistemas de educação superior da América Latina e do Caribe nos países da UE. Os resultados desses estudos seriam um insumo importante para o desenvolvimento de mecanismos de acreditação mutuamente reconhecidos, como estavam sendo implementados no âmbito europeu na sequência da Declaração de Bologna (V Reunião da Comissão Regional Coordenadora de Educação Superior, anexo VI: Projeto de Plan de Acción 2002-2004 para la construcción de um espacio comum de enseñanza superior Unión Europea- América Latina – Caribe, 8 de junho de 2002).

A análise dos debates no interior do Setor de Educação do Mercosul (SEM) mostrou que a relação entre a União Europeia (UE) e o Mercosul é bastante tensa. Relatam os entrevistados, principalmente, a postura impositiva das equipes da UE, tanto nas propostas que trazem, quanto nas lógicas de negociação. Pareceria haver, por parte da UE, uma atitude bastante agressiva de promover sua influência cultural e educacional no processo de integração regional na América Latina. A decisão do Mercosul de aceitar a presença da UE através de Programas de mobilidade (XXXIV Reunião de Ministros, com representantes de Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai, Venezuela, Chile e Peru. Buenos Aires, 13 de junho de 2008)  e de formação obriga a SEM a uma negociação constantemente cautelosa. Situação difícil de controlar, levando em conta a experiência, a tradição e a consolidação das agências da UE e a incipiente dinâmica de trabalho e consolidação da estrutura do Mercosul (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 2/Argentina; entrevistado 1/Uruguai).

Essa situação aponta para uma questão pouco explorada, a das relações entre instâncias supranacionais de regulação com hierarquias diferentes. A presença de atores externos à região, no desenvolvimento da educação superior nos países do Mercosul, remete-nos também à problemática da liberalização da gestão do ensino superior para empresas transnacionais e seu impacto na regulação do processo de regionalização.

É interessante destacar que, na produção europeia sobre o tema, encontra-se o alerta para o fato de que a questão colonial é, ainda hoje, uma questão central para o espaço político e cultural europeu, e, por isso, é necessário refletir sobre a possível vinculação entre o projeto de relação entre os espaços europeu e latino-americano no domínio da educação e da formação e uma estratégia de governação mundial, muitas vezes marcados por processos de colonização e relações históricas pós-coloniais particulares (Nóvoa; Yariv-Mashal, 2003; Madeira, 2008). Ambas as questões, que estão presentes no debate interno ao Mercosul, são problemáticas importantes para análise em futuras pesquisas.

 

Cooperação Interinstitucional e Mercosul

Dos três eixos temáticos do CRE-CS, o da cooperação interinstitucional das universidades dos países do Mercosul é o único que trata da graduação e da pós-graduação.

No marco do Protocolo de Integração Educacional para a Formação de Recursos Humanos em Nível de Pós-Graduação entre os Países-Membros do Mercosul, assinado em 1995 (Reunião de Ministros, Montevidéu, 30 de novembro de 1995), que pretendia, entre outras coisas, estimular as universidades para que se constituíssem em centros de reflexão e análise dos problemas emergentes da integração regional, surgiram, nos anos seguintes, várias propostas, mas nem todas foram adiante.

Embora ainda não exista um projeto regional de produção de conhecimento, é importante observar que algumas iniciativas podem estar indicando um espírito acadêmico regional em algumas áreas do conhecimento. Constam como estando, de alguma maneira, em fase de implantação ou pelo menos em discussão: o Núcleo de Estudos e Investigações de Educação Superior, o Espaço Regional de Educação Superior e o Centro de Ensino e Pesquisa de Meteorologia do Mercosul.

O Núcleo de Estudos e Investigações de Educação Superior propõe a aproximação da comunidade acadêmica com a estrutura do Mercosul, com o objetivo de estimular a reflexão e a produção de conhecimento, de visões e de propostas para orientar as decisões da política de educação superior do Mercosul. O Grupo, formado por docentes universitários convocados pelos organismos governamentais de cada um dos países que participam no Mercosul Educacional, tem atividades incipientes, mas tem prevista a publicação de uma revista digital com textos dos pesquisadores dos diferentes países (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 2/Argentina; entrevistado 3/Uruguai).

Na época da pesquisa, o Grupo tinha tido poucas reuniões, nas quais se preocupou em recuperar as pesquisas existentes na região e em apresentar ao CRC-ES temas de pesquisa atraentes para toda a região, ainda que isso seja bastante difícil, porque os países têm interesses e necessidades distintos. O Grupo tem propostas, entre outras, de abordar o problema ambiental e a avaliação e a democratização do conhecimento, este último vinculado aos princípios do Setor Educacional do Mercosul. Além disso, discute a problemática da democratização do conhecimento vinculada à aprendizagem e ao ingresso à universidade. Este último aspecto preocupa principalmente o Uruguai, que deseja tê-lo debatido e pesquisado regionalmente; e, ao mesmo tempo, é um dos temas sobre os quais, segundo o entrevistado uruguaio, o Brasil apresenta mais resistência para a discussão (entrevistado 3/ Uruguai).

Alguns países – Venezuela e, embora de forma não tão clara, Argentina e Uruguai – parecem estar também preocupados com temas relativos às demandas do mercado produtivo, conforme nos explica um membro do Grupo de Trabalho (entrevistado 3/Uruguai).

A criação do Espaço Regional de Educação Superior (Mercosul, Reunião do CCR/CRC-ES/GAN, Foz de Iguaçu, 11 de novembro de 2008) resultou da proposta de organização de uma Universidade do Mercosul (Seminário "Educação Superior e Integração Regional", Foz do Iguaçu, 18 a 19 de setembro de 2006), ideia que não prosperou no âmbito do SEM. Por sua parte, o Brasil, que tinha levado à CRC-ES a ideia de uma universidade do Mercosul, acabou por criar a Universidade Federal de Integração Latino-Americana (Unila).

Este é um exemplo da postura proativa do governo brasileiro, na gestão do presidente Lula, e da busca de um espaço de liderança no âmbito da formação de recursos humanos e desenvolvimento científico e tecnológico na região. Tal política manifesta-se também em outras regiões, como África.

Diante da negativa unânime dos países do Mercosul, os ministros resolveram propor a criação de um Espaço Regional de Educação Superior do Mercosul, porém sem uma ideia clara do que isso significava. Surgiram três propostas: uma delas é o consórcio de doutorado proposto pela Argentina, que tem como antecedente o Colégio doutoral binacional entre Argentina e Brasil e entre Uruguai e Brasil. Ocorre, porém, que do consórcio devem participar pelo menos três países.

Tal proposta está atualmente em discussão e, segundo um dos entrevistados brasileiros, a Capes tem muita resistência para que a pós-graduação do Brasil passe a fazer parte do Mercosul. Porém, após dois anos de negociação, diante da inclusão de uma normativa suplementar que estipulava que o consórcio não seria válido para a promoção na carreira do profissional, a Capes aceitou essa integração.

Diferentemente da graduação, não existe acreditação para os cursos de pós-graduação. A Capes opõe-se à criação de um sistema de acreditação na pós-graduação e prefere discutir políticas de investimento para a homologação da qualidade do ensino de pós-graduação entre os países. Apenas Brasil e Argentina têm sistemas nacionais de avaliação da pós-graduação.

A segunda proposta é a criação de cursos integrados de graduação, com dupla titulação, com o objetivo de estabelecer pontos de referência em qualidade acadêmica e cultural comuns à região. Mas ainda não existe nenhum movimento nesse sentido.

A terceira proposta é elaborar projetos na área de extensão. Existe atualmente uma proposta do Uruguai, bastante adiantada, de seminários de Pa-trimônio Indígena, que envolvem os quatro países.

No âmbito da cooperação interinstitucional, o projeto do Centro de Ensino e Pesquisa de Meteorologia do Mercosul é o mais antigo ainda em discussão6. Segundo o grupo de trabalho que elaborou a proposta, a importância da criação de um espaço de promoção do ensino e da pesquisa em meteorologia no Mercosul está relacionada à impossibilidade de que um único grupo de pesquisa e um único país produzam conhecimento sobre os problemas associados à variabilidade climática na região. Embora existam os antecedentes de colaboração, tanto no ensino quanto na pesquisa, entre profissionais de diferentes países da América do Sul, há ainda muitas dificuldades, devidas, entre outros fatores, à distância geográfica entre os grupos de pesquisa, à dificuldade de comunicação entre as disciplinas, à resistência histórica à socialização dos dados etc.7 (entrevistado 2/Uruguai).

A ideia surgiu por iniciativa de autoridades do Brasil, que a impulsionaram, oferecendo financiamento para a elaboração da proposta. Isso motivou os demais países a concordar. No entanto, segundo os entrevistados, quando o financiamento acabou, o desenvolvimento do projeto tornou-se moroso, e ainda não se conseguiu implementá-lo (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 2/Argentina; entrevistado 2/Uruguai).

De acordo com alguns entrevistados, o projeto é bastante ambicioso, excede as atribuições do CRC-ES e não está clara, ainda, a estrutura legal que ele possa ter. A tramitação do Centro está suspensa por vários motivos. De um lado, os países têm entraves jurídicos para a sua gestão: há três anos a SEM vem buscando, sem sucesso, encontrar uma saída jurídica (entrevistado 1/Argentina; entrevistado 2/Argentina). Por outro lado, não há consenso entre os pesquisadores que elaboraram o Projeto do Centro quanto à forma de gestão dos fundos. Segundo a CR-ES, o grupo de pesquisadores tem elaborado propostas inviáveis de gestão do Centro, o que tem motivado desavenças com a equipe do CR-ES, que decidiu não dar continuidade a esse Projeto por enquanto.

 

As Políticas de Cooperação Interinstitucional dos Governos Nacionais

Na análise das políticas de cooperação interinstitucional pelos governos nacionais, é possível observar que todos os países analisados têm ações de incentivo ao intercâmbio acadêmico para a elaboração de projetos conjuntos – ainda que o foco principal esteja na formação de recursos humanos –, mas destaca-se a experiência do Brasil em políticas de cooperação científica e tecnológica internacional. Nos últimos dez anos, essa experiência parece ter sido peça-chave para a elaboração de políticas de intercâmbio entre os países sul-americanos e também no âmbito do Mercosul.

A partir de 2001, as políticas de cooperação científica e tecnológica internacional tomaram maior fôlego no Brasil, no marco de uma política de abertura a novos mercados e de construção de uma liderança regional.

Para isso, as diferentes agências de fomento à pesquisa e à formação de recursos humanos (principalmente Capes e CNPq) possuem um conjunto de programas que tendem a inserir a universidade brasileira na região, seja por meio da cooperação e da integração científico-tecnológica, seja pela cooperação solidária do Brasil na formação de recursos humanos locais. A política de regionalização universitária acompanha, de alguma maneira, a política de integração do Brasil na América Latina em outros campos principalmente o econômico. Esta posição do governo brasileiro tem impulsionado, nos últimos anos – ainda que de formas e graus diferentes – a política de intercâmbio e cooperação regional dos outros países da região com o Brasil (entrevistado 6/Argentina). 

Tradicionalmente, a cooperação universitária internacional era realizada principalmente com a Europa e com os Estados Unidos, que enfatizavam no intercâmbio a formação de recursos humanos por meio de bolsas de estudo e o financiamento para pesquisa acadêmica. Essa experiência na implementação de políticas de cooperação internacional, nas quais os governos vêm investindo desde 1994, alicerça os programas que vêm sendo implementados pelas políticas de Cooperação Internacional na América Latina, que são muito incipientes.

O investimento do Brasil nos programas de intercâmbio institucional na América Latina tem, segundo os entrevistados, várias finalidades: o desenvolvimento de uma produção científico-tecnológica voltada para os problemas regionais; a aproximação política entre os países; a divulgação da cultura, da língua, da organização social, da legislação brasileira, etc. São futuros profissionais que terão um vínculo afetivo com o Brasil, contatos e conhecimentos sobre o País, o que poderá facilitar a promoção de novos vínculos comerciais, políticos e culturais. Ao mesmo tempo, os entrevistados consideram importante incentivar a estadia de docentes e alunos brasileiros em países estrangeiros, para que conheçam a língua, a cultura, a organização social, a legislação, etc. de outros países; possam comparar a realidade destes com a brasileira, reconhecendo suas virtudes e seus problemas; e tenham aproximação maior e facilidade de estabelecer novas relações (entrevistado 1/Brasil).

A parceria-chave para que o Brasil possa ter uma forte inserção regional, segundo as autoridades brasileiras, é com a Argentina. Ainda que a implementação de políticas de cooperação entre as universidades brasileiras e argentinas seja bastante difícil, devido, entre outros fatores, à história do ensino superior em ambos os países e às dinâmicas governamentais de gestão, as dificuldades com os outros países da região parecem ser maiores.

É interessante destacar que, em ambos os países, os vínculos mais fortes e estáveis são resultados de experiências dos docentes, consolidados principalmente durante a formação dos pesquisadores no exterior e/ou pela sua circulação em outros países através de participação em eventos, estágios, etc. (entrevistado 5/Brasil; entrevistado 4/ Uruguai; entrevistado 6/Uruguai; entrevistado 7/Uruguai).

Por outro lado, nas entrevistas realizadas na Argentina e no Uruguai, é fácil perceber as consequências da repressão que ambos os países sofreram na década de 1960 e seus efeitos na universidade. Em ambos os casos, as instituições universitárias foram desmanteladas, produzindo um retardo importante na institucionalização da pós-graduação; mas, ao mesmo tempo, os docentes exilados construíram fortes laços acadêmicos no exterior, que mantêm até os dias atuais, fortalecendo o desenvolvimento dos cursos de pós-graduação e os contatos e o diálogo com a academia de outros países.

No período que vai desde os anos de 1960 até os dias atuais, a comunidade científica latino-americana buscou uma aproximação maior com a bibliografia e a academia de alguns países europeus e com os Estados Unidos, para poder inserir-se na comunidade científica internacional. No caso do Brasil, já no início dos anos 50 do século XX, vinham-se implementando políticas junto às universidades e aos institutos de ensino superior para contratar professores visitantes estrangeiros, estimular atividades de intercâmbio e cooperação entre instituições, conceder bolsas de estudos no exterior e apoiar eventos de natureza científica.

Diferentemente do Brasil, na Argentina e no Uruguai, essa tradição, chamada por alguns entrevistados de colonialista, sempre conviveu com um diálogo acadêmico entre alguns países latino-americanos, principalmente na área das ciências sociais e humanas, ainda que privilegiando a literatura francesa e anglo-saxônica (entrevistado 3/Argentina; entrevistado 7/Argentina).

Pode-se afirmar que as entrevistas e as visitas a algumas universidades na Argentina, no Brasil e no Uruguai, revelaram um processo, em andamento, de formação de redes acadêmicas e profissionais, na região. Parcialmente sustentadas por programas de agências oficiais nacionais e do Mercosul, essas redes também contam com o apoio de outros atores, tais como associações científicas regionais e nacionais, universidades, associações regionais de universidades que, em conjunto, representam uma constelação de atores que estão, atualmente, voltando seus interesses para a intensificação do processo de intercâmbio e pesquisa conjunta.

O que se pode inferir por meio da análise das entrevistas é que, se os vínculos pessoais continuarem tendo um peso bastante maior do que as políticas institucionais na viabilidade de projetos de docência e pesquisa conjunta entre diferentes países, e se não existir uma política de regionalização consensual entre os países do Mercosul, corre-se o risco de que os intercâmbios venham a ser muito mais restritos naqueles países nos quais há menos tradição de mobilidade docente e as instituições universitárias têm tradicionalmente menos contatos internacionais. Esta situação dificultará a circulação de produção de conhecimento e a formação de recursos humanos de forma equilibrada entre os diferentes países e reproduzirá as desigualdades no oferecimento de educação superior e no potencial científico-tecnológico dos países da região.

 

Reflexões Finais

A pesquisa exploratória mostrou, entre outros aspectos, que as políticas de regionalização são definidas, fundamentalmente, no âmbito restrito do Setor Educativo do Mercosul; elas vêm acontecendo de cima para baixo, com participação exclusivamente das equipes ministeriais, sem o envolvimento da comunidade acadêmica. Nesse sentido, a intencionalidade de integração das universidades dos países que compõem o Mercosul parece estar fortemente marcada pelas necessidades de desenvolvimento dos mercados regionais e por sua competitividade internacional. Isso se reflete na falta de informação e de reflexão, nas universidades, sobre a influência das políticas e das ações do bloco regional na educação superior.

Além da dinâmica restrita de elaboração e implementação dessas políticas, há também a falta de uma ação mais proativa das universidades e dos governos nacionais na promoção do interesse pelos processos de formação do bloco regional.

A aparente falta de interesse e a descrença na possibilidade da emergência real de um bloco regional latino-americano, observadas nas entrevistas, parecem significar que a regionalização da universidade seja sinônimo de internacionalização, processo inerente à constituição das universidades na região. Isso fica evidente na pesquisa, na medida em que os entrevistados não reconhecem que o Mercosul possa realmente influenciar na vida dos docentes, das instituições e de sua produção; e parece que são consideradas de forma dissociada a integração das comunidades científicas latino-americanas e a constituição de um espaço comum de educação superior no marco do Mercosul.

Pode-se dizer que ainda não há uma consciência coletiva de que a regionalização da universidade é uma modalidade de internacionalização cujo objetivo é a consolidação de um bloco regional; que considera o espaço educacional como um aspecto importante de coesão social; facilita a mobilidade dos profissionais dentro do bloco regional; e cria condições de produção de conhecimento e tecnologia que reduzam a dependência com relação aos grandes centros econômicos. 

É importante destacar também que o processo de integração das universidades do Mercosul, em andamento nos últimos anos, não necessariamente pressupõe um processo de regionalização da produção do conhecimento.

Entende-se por regionalização da produção do conhecimento a construção coletiva de um saber regional que permita enfrentar criticamente os desafios colocados às sociedades nesta fase da economia globalizada. Nesse sentido, as construções coletivas da produção do conhecimento regional pressupõem que os pesquisadores e suas instituições passem a pensar-se a si próprios fora dos limites nacionais e assumam enfoques transnacionais.

O processo de integração regional não pode prescindir nem de incentivos oficiais nem da geração de um significado simbólico de integração no interior da comunidade acadêmica.

Embora ainda não exista um projeto regional de produção de conhecimento, é importante observar que há um elenco de atores, no campo das ciências, que estão ativamente participando, em diferentes níveis, dos trabalhos que cruzam as fronteiras nacionais da região. São esses atores que viabilizam aquelas políticas, criando os espaços de integração não através de regulação burocrática, mas pelos meios de formação do consenso sobre o interesse na pesquisa e na formação.

No entanto, a possibilidade da produção de um conhecimento regional relevante para a transformação das situações nacionais e da própria região está sistematicamente sendo interpelada pela nova cultura institucional que pareceria estar-se implantando de maneira bastante hegemônica e que inverte a lógica do serviço educacional, passando este a ser orientado pela demanda social e do mercado. Tais mudanças teriam forte influência, entre outros aspectos, na definição de políticas de pesquisa, nas trajetórias profissionais dos pesquisadores e na definição do currículo das universidades.

Segundo Gibbons (et al. 1994, p. 104), "[...] as faculdades têm se convertido em grandes centros administrativos, antes do que intelectuais [...] A especialização tem levado as Universidades a abandonar a maioria das aspirações morais e culturais que transcendem a acumulação de experiência intelectual e profissional". Ao mesmo tempo, a gestão acadêmica das universidades também vem sendo afetada pelas políticas de regionalização, promovidas pelos governos nacionais por meio de incentivos, de intercâmbio acadêmico e científico, associados à necessidade de integração dos países para a construção de blocos regionais.

 

Notas

1  No decorrer da segunda e da terceira fases da pesquisa foram entrevistadas as seguintes pessoas, aqui apenas identificadas por suas funções:

URUGUAI

1. Membro da Coordenadoria do Parlamento Mercosul
2. Membro do Grupo de Trabalho do Mercosul para a Constituição do Centro  Meteorológico
3. Membro do Grupo de Educação Superior do Mercosul
4. Membro da Comissão Acadêmica de Pós-Graduação da Universidade da República (UdelaR)
5. Membro do Setor Educacional do Mercosul do Ministério de Educação de Uruguai
6. Membro da Comissão de Pós-Graduação da UdelaR e docente do Departamento de Psicologia
7. Membro do Decanato da Faculdade de Humanidades e Ciências da Educação da UdelaR

ARGENTINA

1. Membro do Programa de Internacionalización de la Educación Superior y Cooperación Internacional – Secretaria de Políticas Universitárias (SPU)/Argentina
2. Membro do Programa de Internacionalización de la Educación Superior y Cooperación Internacional – SPU/Argentina
3. Professor no Programa de Centros Associados – Universidade de Buenos Aires (UBA)
4. Professora no Programa de Centros Associados – Universidade Nacional de San Martin (IS/Unsam)
5. Professora no Programa de Centros Associados – UBA
6. Membro da Secretaria de Políticas Universitárias – SPU/ MECyT
7. Professor do Programa de Centros Associados – Universidade Nacional de Lanus
8. Consultora na área de cooperação internacional universitária
9. Professor no Programa de Centros Associados – UBA

BRASIL

1. Membro de Relações Internacionais da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Ensino Superior – Capes/MEC
2. Professor do Programa de Centro Associados, Universidade Federal Rural de Rio de Janeiro (UFRRJ)
3. Membro da Diretoria de Relações Internacionais, Universidade Federal de Minas Gerais – UFMG
4. Membro da Coordenadoria de Relações Internacionais, Universidade Estadual de Campinas – Unicamp
5. Professor do Programa de Centros Associados – UFMG
6. Professor do Programa de Centros Associados, Universidade do Vale do Rio dos Sinos – Unisinos
7. Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Federal de Santa Maria – UFSM
8. Membro da Coordenadoria da Secretaria de Relações Internacionais, Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS

2 O SEM está constituído por uma Reunião de Ministros (RME), um Comitê Coordenador Regional (CCR), Comissões Regionais Coordenadoras por Áreas (CRCA), um Grupo de Gestores de Projetos (GGP), um Sistema de Informação e Comunicação (SIC) e um Comitê Assessor do Fundo de Financiamento do SEM (Cafem).

3  Habilitação para o exercício profissional em qualquer país do Mercosul.

4  Contou-se com financiamento do BID para a elaboração do mecanismo de acreditação, mas não para sua implementação (viagens, pró-labore etc.).

5  Nas deliberações do SEM, contempla-se que as agências nacionais de acreditação deverão cumprir as seguintes características: ter um caráter coletivo em sua conformação; contar com a idoneidade de seus membros; ter autonomia em suas decisões; e ser indicadas à Reunião de Ministros pelos Estados-Partes que representam.

6  Decidiu-se instituí-lo no XXVI RME do Mercosul, com representantes de Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolívia e Chile (Porto Alegre, 19 nov. 2004).

7 Proposta de implementação do Centro de Ensino e Pesquisa em Meteorologia e Ciências Afins do Mercosul - CMM -, elaborada pelo Grupo de Trabalho designado pelo CRC-ES, maio de 2007.

 

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Recebido em novembro de 2010 e aprovado em maio de 2011.

 

 

Nora Krawczyk é doutora em Educação pela Faculdade de Educação da Unicamp; atualmente é professora RDDP no Departamento de Ciências Sociais e Educação da FE/Unicamp, em Campinas, São Paulo. É coordenadora do Grupo de Pesquisa Políticas Públicas e Educação. Sua área de pesquisa é Sociologia das Políticas Educacionais. Possui Bolsa Produtividade do CNPq e atualmente está desenvolvendo uma pesquisa intitulada "Ensino Médio: um campo de disputa a ser explorado", E-mail: norak@unicamp.br
Salvador Antonio Mireles Sandoval é doutor em Ciência Política pela Universidade de Michigan, Pós-Doutorado na Universidade de Harvard; atualmente professor TRC no Departamento de Ciências Sociais e Educação da Faculdade de Educação da Unicamp, em Campinas, São Paulo. É professor titular da Faculdade de Ciências Humanas e da Saúde da PUCSP, em São Paulo, SP. Sua área de pesquisa é sobre temas de Sociologia dos Movimentos Sociais e Conscientização Política, E-mail: salvadorsandoval@attglobal.net

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