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Educação & Realidade

Print version ISSN 0100-3143On-line version ISSN 2175-6236

Educ. Real. vol.43 no.4 Porto Alegre Oct./Dec. 2018  Epub Oct 08, 2018

http://dx.doi.org/10.1590/2175-623675138 

Outros Temas

Políticas Públicas de Fomento à Leitura no Brasil: uma análise (1930-2014)

Maisa Barbosa da Silva CordeiroI 

IUniversidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), Campo Grande/MS - Brasil

RESUMO

Este trabalho analisa a trajetória dos programas federais de fomento à leitura e à literatura no Brasil. Para tanto, investiga o período que compreende desde a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública (1930), que inaugurou as ações de propagação da leitura, até o PNBE, mais abrangente e dispendioso programa de envio de acervos literários às escolas públicas no Brasil (1997-2014). A nossa proposta circunscreve-se na perspectiva de que o livro não é um objeto neutro (Chartier, 1990). Seu cerceamento, em um país marcado por profundas desigualdades sociais, pode revelar os interesses de quem se apropria dos discursos (Foucault, 1996). O estudo de sua história é, portanto, revelador desses interesses.

Palavras-chave História da Leitura; Políticas Públicas; Leitura Literária; PNBE

Introdução

Não raro, ouvimos discussões que culminam na convicção de que o brasileiro não lê. Na mesma direção, deparamo-nos com discursos que apontam as inúmeras dificuldades de as escolas trabalharem com a formação de leitores. Na contramão dessas duas certezas, Mirian Zappone (2017), em análise da última edição da importante pesquisa Retratos da Leitura no Brasil (Zoara, 2016) deixa evidente que há, sim, práticas de leitura constantes no dia a dia dos brasileiros. A afirmação de que o brasileiro é um não leitor, portanto, para a autora, é um estereótipo que leva a uma compreensão claudicante de uma problemática real: os hábitos e as práticas culturais do brasileiro têm relação direta com sua condição econômica.

Roger Chartier (2014), em A Mão do Autor e a Mente do Editor, defende que alterar as formas como uma comunidade lê é um trabalho extremamente moroso. Para que as práticas e os hábitos (Chartier, 2014, p. 78) se modifiquem, então, é preciso tempo. Olhar para o brasileiro como um não leitor, julgando somente as estatísticas de não leitores de modo isolado, não permite que a questão da leitura e da leitura literária no Brasil seja vista com a atenção que realmente merece. É preciso, ao contrário, evidenciar “[...] a necessidade de agir na produção dessas futuras memórias literárias de milhares de brasileiros, representados pelos 44% de não leitores que este estudo [Retratos da Leitura no Brasil] descortina” (Pereira, 2016, s.p.).

Convergindo com esses dados recentes, um olhar para a história da literatura no Brasil deixa claro que a literatura infantil e juvenil surge bastante tardiamente em terras brasileiras. Se no contexto europeu sua origem remonta ao século XVII, aqui, as primeiras produções são feitas no final do século XIX, sob a autoria do carioca Figueiredo Pimentel, com Contos da Carochinha, e Carlos Jansen, com Mil e uma Noites. Este uma adaptação de contos estrangeiros. É somente no início do século XX que Olavo Bilac, Coelho Neto e Manuel Bonfim se dedicam a escrita de obras literárias aos pequenos leitores. Tais obras, contudo, tinham como característica um forte teor nacionalista.

Marisa Lajolo (1986) traça um paralelo no qual aponta que as primeiras produções literárias para as crianças estiveram associadas à modernização brasileira em um momento em que se almejava a construção da imagem de um Brasil moderno, em pleno desenvolvimento. Lajolo (1986) destaca que é somente na década de 1920, com Monteiro Lobato, que a literatura infantojuvenil brasileira é reinventada, por meio da utilização de temas relacionados ao mundo infantil e, paralelamente, conduzindo o jovem leitor a refletir e questionar a respeito, por exemplo, da situação econômica do país na época.

Se o início da formação de uma literatura brasileira esteve pareado à modernização do país, toda a sua trajetória é marcada pela relação próxima com a educação, especialmente, com a instituição escolar. De fato, ao perpassar por sua história, em diversos momentos, verifica-se tal relação. Regina Zilberman (s.d., p. 47) a reforça quando defende que:

[…] uma história da leitura - e, portanto, seu braço direito, a história da literatura - se corresponde com a história da educação. Graças a essa associação, indica quão próxima a literatura, abrindo mão da aura que a sociedade burguesa, via institucionalização, lhe confere, está do ensino, da sala de aula e do professor (Zilberman, s.d., p. 47).

Diante das considerações a respeito da relação entre leitura, literatura e escola, este trabalho tem por objetivo desenvolver uma análise diacrônica acerca das principais ações governamentais com foco na propagação da leitura, da literatura e na formação de leitores. Para cumprir com tal objetivo, o artigo divide-se em três momentos: no primeiro, discute-se o espaço do livro e da literatura na legislação brasileira de modo a permitir entender quais foram os incentivos para esse campo ao longo da história. Na segunda, discutem-se as principais iniciativas governamentais, a partir, prioritariamente, de 1930, momento da criação do Ministério da Educação e Saúde Pública até 1970, período no qual as iniciativas governamentais são marcadas, em diversos momentos, pelo cerceamento do livro em momentos de ditadura. O motivo para delimitar tal período se dá pela questão de que as ações voltadas à propagação da leitura não eram, ainda, voltadas ao público infantojuvenil, como se constatará. No terceiro momento, abordam-se as ações empreendidas a partir de 1970, quando a leitura literária, finalmente, entra nas pautas governamentais e ganha fôlego por meio de ações efetivas e centralizadas em diferentes programas e iniciativas.

O Espaço do Livro e da Literatura na Legislação Brasileira

Nos capítulos que inauguram O Nome da Rosa há a apresentação de um espaço sacro, reservado para proteger saberes que deveriam ser mantidos inacessíveis às pessoas comuns. A representação feita por Eco remete a um contexto histórico no qual se conhecia muito bem o perigo do livro enquanto possível meio para questionamentos das relações de poder e era, portanto, necessário que se restringisse o seu acesso. Uma das ideias veiculadas pelo romance é a de que “O bem de um livro está em ser lido” (Eco, 2015, p. 21), e dialoga com a perspectiva que buscamos defender: a de que o livro é, sim, bem a ser propagado. Em um país em desenvolvimento, porém, com profundas marcas de desigualdades sociais, é preciso pensar modos de se alcançar sua democratização, que perpassam, invariavelmente, pela solidificação das políticas públicas de leitura.

O livro como produto movimenta cifras significativas, e boa parte delas sob a responsabilidade de iniciativas governamentais com foco na formação de leitores. Anualmente, as compras governamentais envolviam 34% dos livros comercializados (Mello, 2012). Isso, certamente, até o ano de 2014, momento em que o Programa Nacional Biblioteca da Escola - PNBE manteve o envio anual de acervos às escolas.

Como incentivo para o mercado do livro, há aspectos importantes na legislação brasileira, como o fato de contarmos com a ausência de imposto sobre o livro, enquanto que na maioria dos países europeus a tarifação aproxima-se dos 5%. O artigo 150, inciso VI, alínea “d” da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 comprova a imunidade tributária para o livro (Brasil, 1988): “Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI - instituir impostos sobre: […] d) livros, jornais, periódicos e o papel destinado a sua impressão”.

Além da não tarifação, a produção do livro também se beneficia com a desoneração de pagamento de imposto de renda, conforme estabelece a Lei nº 11.033, de 21 de dezembro de 2004 (Brasil, 2004).

Ainda em favorecimento da produção e da circulação do livro, a Lei n° 10.753, de 30 de outubro de 2003 (Brasil, 2003, p. 3), que institui a Política Nacional do Livro, propaga, entre outros, a necessidade de valorização da leitura literária no espaço escolar, mencionando a responsabilidade do Poder Executivo em desenvolver projetos, por meio de parcerias e ações de âmbito nacional para a presença e a permanência do livro e da leitura no espaço escolar.

Da mesma maneira, o decreto nº 7.559, de 1º de setembro de 2011, que institui o Plano Nacional do Livro e da Leitura - PNLL - (Brasil, 2011a), define estratégias significativas para a propagação do livro:

  • Art. 1º O Plano Nacional do Livro e Leitura - PNLL consiste em estratégia permanente de planejamento, apoio, articulação e referência para a execução de ações voltadas para o fomento da leitura no País.

  • I - a democratização do acesso ao livro;

  • II - a formação de mediadores para o incentivo à leitura;

  • III - a valorização institucional da leitura e o incremento de seu valor simbólico; e

  • IV - o desenvolvimento da economia do livro como estímulo à produção intelectual e ao desenvolvimento da economia nacional.

Especificamente no que tange à literatura, o PNLL traz importantes propostas de ações: “Linha de ação 17 - apoio à cadeia criativa do livro e incentivo à leitura literária”; “Linha de ação 19 - maior presença da produção nacional literária, científica e cultural no exterior” (Brasil, 2011a). O plano é, portanto, bastante claro no que diz respeito à necessidade de incentivo governamental à produção do livro, à leitura literária, bem como à divulgação de autores brasileiros no exterior.

Diante da legislação discutida, fica nítida a existência de uma legislação em diálogo com as discussões acerca da importância de se propagar a leitura e a literatura. Do mesmo modo, a legislação esclarece a necessidade de se democratizar a leitura, capacitar mediadores e valorizar simbolicamente a leitura enquanto possibilidade de desenvolvimento intelectual e da economia nacional. Tais apontamentos, na mesma direção que aponta Chartier (1990), revelam a necessidade de se pensar na necessidade da democratização do livro e da leitura como práticas culturais.

John Thompson (2013) estabelece importante reflexão no que diz respeito ao mundo editorial e no modo como este constitui um campo, tendo em vista que: “[…] as ações de qualquer agente ou organização em particular são sempre partes de um todo maior, um sistema, por assim dizer, do qual fazem parte, mas sobre o qual não têm controle” (Thompson, 2013, p. 10). Como mostra o autor, existem cinco capitais necessários à circulação do livro: o capital econômico; o capital humano; o capital social; o capital intelectual e o capital simbólico. Para a circulação do livro, portanto, é preciso que haja a valorização do livro seguindo os cinco capitais apresentados.

Entende-se que o simples acesso aos materiais não tem associação direta com o seu uso, tendo em vista que a propagação da informação não pressupõe a sua apropriação. A formação de leitores é, antes de tudo, uma “[…] ação cultural historicamente constituída” (Britto, 1998, p. 84). Para que ela se propague, e alcance as diferentes camadas sociais, é fundamental pensar a questão política que a envolve:

Dois fatores são determinantes para que sobreviva com tanta intensidade essa concepção ingênua e perniciosa de leitura. O primeiro é o mascaramento da dimensão política a leitura, que permite que qualquer leitura possa ser considerada boa. O segundo, diretamente articulado ao primeiro, é a desconsideração do objeto mesmo sobre o qual incide a leitura: ao se considerar o ato em si de ler, desconsidera-se o fato de que se leem textos e que textos são discursos que encerram representações de mundo e sociedade (Britto, 1998, p. 85).

A necessidade de se pensar a leitura, de acordo com o que defende Britto (1988), como uma questão relacionada à política contribui para entendermos o modo com o qual as políticas de distribuição dos acervos concretizam ações com o intuito de viabilizar o encontro entre o aluno e o livro. Para pensarmos em relação a políticas governamentais, retoma-se o fato de que é somente na década de 1980, decorridos 50 anos após a criação do Ministério da Educação e Cultura - MEC, que a leitura entra na pauta das políticas públicas e, mesmo assim, de forma esparsa e como alvo de diversas críticas quanto ao funcionamento e à adequação das obras.

Na esteira desse pensamento, a leitura, hoje, não deixa de ser arma contra a imposição sobre os sujeitos. Em nosso país, sonegada pelos leitores por meio de políticas públicas insuficientes, continua sob a detenção de uma minoria. Se, no contexto literário evocado no início desse subtítulo, a biblioteca é entendida e valorizada como guardiã de um tesouro, não devendo ser acessível a todos, hoje, nosso cenário não se apresenta avesso a isso.

Industrialização, Ditaduras e Crescimento Escolar: o fomento à leitura entre 1930 e 1980

As iniciativas governamentais acerca da leitura são inauguradas, ainda em 1930, devido ao interesse do Estado em construir uma imagem do Brasil como um país em pleno desenvolvimento, o que motivou também a ampliação da rede escolar. Também a necessidade de ofertar mão de obra com qualificação mínima para trabalhar nas indústrias foi mola motora para o incentivo tanto na propagação da leitura quanto da escola. O objetivo não era, portanto, privilegiar a formação de leitores, mas possibilitar a aquisição de: “[…] alguns signos lingüísticos, o essencial para sobreviver em situação específica de certos locais de trabalho” (Caldas, 2005, p. 95).

Tal movimento contribui com a modificação do conceito de escola, que deixa de ser uma extensão do campo familiar, privado e religioso, e passa a ser um local no qual vai sendo construída a ideia de um Brasil moderno:

É no espaço das cidades, com diferentes ritmos e intensidade, que as escolas deixam de configurar-se como extensão do campo familiar, privado e religioso e, gradativamente, vão integrando uma rede escolar desenhada pelos governos municipais. Essa rede substituiu as escolas isoladas e definiu os limites do poder, às vezes abusivo, de diretores e inspetores escolares. Essa mudança exigiu a intervenção não só nos aspectos materiais da escola, o que envolveu a produção de um novo espaço com prédios e material didático pertinente aos novos objetivos educacionais, mas também em seus aspectos simbólicos, pois almejava-se da escola primária mais do que novas carteiras, quadros ou salas. Pretendia-se construir nela um estado de espírito moderno (Nunes, 2003, p. 374).

As mudanças, então, não aconteceram somente no espaço físico da escola. Envolveram, sobretudo, novas concepções acerca das formas de ensinar, que precisavam estar em diálogo com o país que se buscava construir. Com as novas ideias para a configuração do espaço escolar, era necessário haver certa homogeneidade no que diz respeito a ações, conteúdos e metas, o que exigiu interferência governamental direta. A ideia de modernidade almejada é buscada, entre outros, pela reconstrução do imaginário popular, e a escola é central para tanto. Como produto da industrialização sujeito às leis de mercado,

[…] o livro passa a promover e a estimular a escola, como condição de viabilizar sua própria circulação e consumo. Nesse sentido, sua criação, visando a um mercado específico cujas características precisa respeitar e motivar, adota posturas, por vezes, nitidamente pedagógicas e endossa valores burgueses a fim de assegurar sua utilidade. Surge, nesse momento, o grande impasse que acompanhará todo o percurso de evolução do gênero: arte literária ou produto pedagógico-comercial? (Albino, 2010, p. 3).

Nesse processo de modernização, na década de 1930, ocorreram dois acontecimentos essenciais para o fomento à leitura. O primeiro foi a criação do Ministério da Educação e Saúde Pública, no início do Governo de Getúlio Vargas, em 14 de novembro de 1930. O segundo foi o reconhecimento legal, com a nova constituição federal, em 1934, da educação como direito de todos e dever das famílias e dos poderes públicos. Nessa década, a mudança do modelo econômico agrário-exportador para o industrial provocou a procura pelo ensino por parte de uma população urbana cada vez mais ampla, obrigando governo e sociedade a voltarem suas atenções para o processo de urbanização.

A década de 1930 foi marcada, ainda, pela criação do Instituto Nacional do Livro (INL), em 1937, pelo Ministro Gustavo Capanema. A gênese do INL foi um importante marco na questão da leitura, pois foi o primeiro órgão criado com o intuito de promover ações com foco na propagação do livro. O Instituto tinha por principais metas a elaboração de uma enciclopédia e de um dicionário nacionais, bem como a expansão das bibliotecas pelo Brasil. O próprio Capanema, em sua fala, evidencia o modo como encara o poder do livro: “O livro é, sem dúvida, a mais poderosa criação do engenho humano. A influência que ele exerce, sob todos os pontos de vista, não tem contraste” (Capanema, 1937).

O INL foi responsável, prioritariamente, pelo controle do livro: enviava às bibliotecas públicas acervos que obrigatoriamente passavam por análise acerca dos temas, limitando as leituras do público-alvo. Assim, o livro e as bibliotecas passam por fase de ampla promoção, contudo, qualquer obra que apregoasse ideias contra os objetivos do INL, era mantida fora de circulação.

Portanto, era objetivo do governo cercear as leituras para dificultar revoltas, frente ao perigo que as ideias que circulavam em determinados livros ofereciam ao governo. Destaca-se o empenho do Governo Vargas em exercer tal controle sobre as publicações, expondo, como motivos, a necessidade de seleção de obras que valorizassem o Brasil como: “[…] grande potência, homogênea e unificada” (Lajolo; Zilberman, 1986, p. 124), durante os anos de 1940. É durante a década de 1940 que as bibliotecas passam por um processo de ampliação, bem como da grande distribuição de acervos às bibliotecas públicas. As obras consideradas positivas para a imagem do governo eram ofertadas a mancheias, de modo que se ia moldando o modo de pensar da população.

O controle exercido pelo INL é perpetuado nas décadas de 1940 e 1950, momentos em que o livro sofreu duras repressões. Escritores e editoras que buscassem enfrentar o sistema eram punidos. Caldas (2005, p. 39) destaca a editora Meridiana e a editora Calvino, que foram alvos de processos, por editarem obras “[…] consideradas ‘proibidas’ pelos ideais do paternalismo nacional”.

Mais adiante, já na década de 1960, é criado o Serviço Nacional de Bibliotecas (SNB), com o intuito de organizar as bibliotecas de todo o país:

Uma iniciativa interessante que visava ao intercâmbio entre as bibliotecas propondo um crescimento estruturado na organização e funcionamento das BPs, que seria uma espécie de ‘guardiã’ do saber, um depósito da cultura erudita, que deveria ser organizado nas bibliotecas, porém, o incentivo à leitura do mesmo ainda é bem tímido (Caldas, 2005, p. 86).

O SNB buscou organizar e regulamentar o funcionamento das bibliotecas no Brasil, bem como promover o crescimento delas, mas não houve, em contrapartida, ações de fomento a utilização dos espaços. Na década de 1960 também ocorreu nova etapa de repressão ao livro, com a criação da Comissão do Livro Técnico e Livro Didático (Colted), em 1966, durante a ditadura militar. A Comissão foi responsável, por um lado, pela distribuição de 51 milhões de livros, mas, por outro, exerceu forte repressão à circulação de qualquer obra não aprovada pelo governo (Krafzik, 2006, p. 18).

A Comissão, mesmo que tenha atuado de modo a favorecer a circulação do livro e a ampliação das bibliotecas, operou por meio de forte repressão aos livros, músicas e outras manifestações artísticas que não eram aprovadas. Com isso, constata-se o quanto a arte é importante para favorecer o surgimento, por parte dos sujeitos, de uma percepção acerca da necessidade de sua autonomia e de sua busca pelos seus direitos, motivo que levou os governos ditatoriais a exercerem sério controle das artes.

Não se pode negar, contudo, que a grande ampliação da rede escolar, na época, tenha sido favorável à circulação do livro, especialmente, para o público escolar:

Vários indícios parecem confirmar que a literatura infantil brasileira mais recente incorporou em diferentes níveis sua destinação pedagógica. No nível externo - o de sua circulação - ela se beneficia da legislação que recomenda sua adoção: seu acervo é divulgado diretamente nas escolas, seu marketing visa diretamente o professor e já se tornou familiar, na sala de aula, a figura de um autor visitante que discute com os alunos seus textos previamente adotados naquela classe (Lajolo; Zilberman, 1986, p. 174).

Passando a destinar sua produção diretamente para a escola, muitas editoras se fortaleceram nesse período, contribuindo, assim, para a consolidação do mercado do livro e da literatura infantil e juvenil.

É na década de 1970, portanto, que o mercado do livro começa a ter maior enfoque no público infantil e juvenil a partir de divulgação maciça nas escolas e da inserção de temáticas voltadas às necessidades e anseios comuns a crianças e jovens. Por um lado, o mercado do livro encontra na literatura infantojuvenil uma fonte de lucro; por outro, escritores que tinham suas obras cerceadas pelo rígido controle viam na literatura infantil e juvenil possibilidades de não serem barrados pelos sensores. Com isso, a literatura infantojuvenil ganha fôlego. Escritores brasileiros a veem como caminho para criticar a ausência de liberdade, incitar a população e desenvolver nos pequenos leitores a necessidade de uma consciência crítica acerca da situação do país, de modo bastante metafórico. Destacam-se, nessa época, obras como Bento que Bento é o Frade, de Ana Maria Machado, 1977; O Reizinho Mandão, de Ruth Rocha, 1978; Era uma vez um Tirano, de Ana Maria Machado, 1982 e De Olho nas Penas, de Ana Maria Machado, 1981, entre vários outros.

Já em 1979, uma iniciativa importante foi a criação do Programa de Desenvolvimento e Preservação do Livro (Prodelivro), sob os recursos do FNDE. Durante o tempo em que esteve em vigência, foi coordenado pela Fundação Nacional do Material Escolar (Fename). Somente em 1983, quando a Fundação de Assistência ao Estudante (FAE) substitui a Fename é que o programa muda de mãos. É substituído em 1985 pelo Plano Nacional do Livro Didático (PNLD), momento em que há mudanças importantes, como “[...] a participação de professores no processo de escolha de livros; o fim da participação financeira dos estados; a extinção do livro descartável para permitir a sua reutilização. Eram tempos de transição democrática no país” (Brasil, 2011b, p. 18).

A retomada aqui apresentada descortina um período em que a circulação do livro foi fortemente impactada pelas ditaduras. Se em alguns momentos houve grande incentivo governamental para a ampliação das bibliotecas, da rede escolar e da ampliação dos acervos literários nas bibliotecas, havia forte monitoramento por meio dos órgãos públicos no que diz respeito a quais leituras eram ofertadas aos pequenos leitores. É somente na década de 1980 que esse quadro passa a ser modificado e um cenário favorável à diminuição da barreira entre o aluno e o livro começa a ser construído.

A Formação do Leitor Literário: preocupação tardia das políticas públicas

Na década de 1980, com o início do processo de redemocratização do Brasil, a literatura entra na pauta das políticas públicas, e a necessidade de sua presença no ambiente escolar passa a ser posta em cena. Com isso, as primeiras iniciativas com esse objetivo são concretizadas. A primeira, o Programa Nacional Salas de Leitura (PNSL), criado em 1984 e extinto em 1996, tinha como proposta a construção de salas de leitura para, na sequência, receber acervos compostos e enviados pelo projeto.

No primeiro triênio de existência do PNSL - 1984, 1985 e 1986 -, foram entregues 4.131.049 títulos para 33.664 escolas. Já em 1988 ele sofre alteração em seu nome, que passa a ser Salas de Leitura/Bibliotecas Escolares. Busca-se, assim, construir também bibliotecas escolares. No entanto, tais parcerias são feitas somente com prefeituras. Criaram-se em média 10.000 bibliotecas escolares: “[…] Esse programa priorizou as redes municipais de ensino e teve como consequência a exclusão das escolas estaduais, que vieram a ser atendidas em 1989, porém, em baixa escala” (Cirino, 2015, p. 38). Apesar de ter distribuído um número significativo de livros e de ter construído uma importante quantidade de bibliotecas, o ano de 1996 marcou o fim do PNSL.

Outro programa é criado, em 1992, o Pró-Leitura, com foco na capacitação de professores. Ele é concretizado por meio de parceria com o governo francês. De acordo com um estudo publicado pela UFMG, com apoio do MEC: “Inserido no sistema educacional, o Pró-Leitura se propunha a articular os três níveis de ensino, envolvendo, em um mesmo programa, alunos e professores do Ensino Fundamental, os professores em formação e os pesquisadores” (UFMG, 2012, p. 3). Com isso, o projeto tinha por meta, além da criação de bibliotecas e salas de leitura, o favorecimento do uso dos acervos enviados. Contudo, quatro anos depois de sua gênese, o Pró-Leitura também é extinto.

Como se vê, oito anos após o surgimento da primeira iniciativa federal com foco na formação de leitores, houve a existência de três. Isso evidencia a não existência de articulação entre real interesse político na formação de leitores e dos programas inaugurados. Tiveram, assim, seu fim decretado em pouco tempo de atuação, contribuindo muito pouco com a propagação da leitura.

É somente em 1992, por meio do Decreto nº 519 (Brasil, 1992) que surge um plano com maior mobilização política, o PROLER. Ainda em vigência, tem sua sede no Rio de Janeiro e é vinculado à Fundação Biblioteca Nacional (FBN) e ao Ministério da Cultura (MINC). Com um investimento anual que envolve, em média, 200 milhões de reais, atua por meio da concretização de parcerias com comitês por todo o Brasil, buscando, prioritariamente, formar mediadores e promover práticas de leitura literária em seus comitês. Entre as ações do PROLER estão:

Formação de uma rede nacional de incentivo à leitura; cursos de formação de promotores de leitura; assessoria para implementação de projetos de promoção da leitura; implementação da política de incentivo à leitura na Casa da Leitura, com cursos, palestras e outras atividades; criação da rede de referência e documentação em leitura; assessoria para a implantação de bibliotecas para crianças, jovens e adultos; sistema de acompanhamento e avaliação (PROLER, 1998, p. 18).

O programa atua visando construir práticas de leitura efetivas, apresentando concepções que mostram a leitura e a literatura como práticas culturais que ultrapassam os muros escolares:

O PROLER passou, assim, a ser um programa que busca contemplar a variedade e a diversidade das práticas brasileiras de promoção da leitura em todo o país, refletindo inúmeros anos de experiência e de estudo dos profissionais que atuam na área. O projeto é, pois, uma proposta articulada dos múltiplos parceiros que, em âmbito nacional, desenvolvem ações de leitura em diferentes locais do Brasil (PROLER, 1998, p. 13).

O PROLER buscava, inicialmente, atuar junto à rede escolar de modo a fomentar o uso do livro literário. Trabalhou nessa perspectiva até 2002, quando, de acordo com Pszczol (2009), as mudanças políticas impactaram a continuidade das ações, que só foram retomadas em 2006. Apesar das instabilidades ultrapassadas que o PROLER pôde se fortalecer novamente. A partir daí, com vínculo direto a FBN e com nova coordenação, o projeto “[...] busca aproximar-se de outros programas e instituições, formalizando novos vínculos de cooperação para ampliar sua representação em municípios e comunidades de todo o país” (Pszczol, 2009, p. 14).

A iniciativa federal mais recente com foco na literatura é o Concurso Literatura para Todos (Brasil, 2010), inaugurado em 2005. Promovido pela Secretaria de Educação Continuada, Alfabetização, Diversidade e Inclusão - SECAD -, com recursos do MEC, o objetivo é lançar obras literárias especificamente para neoleitores jovens, adultos e idosos. Primeiramente, faz-se um concurso literário para seleção das obras e, posteriormente, reproduzem-se e distribuem-se as obras premiadas em escolas que tenham turmas de alfabetização e EJA. Podem se inscrever, por meio de edital, brasileiros maiores de dezoito anos e naturais de países com a língua portuguesa como oficial. Cada edital, disponível no site do MEC, seleciona dez obras, de gêneros variados. Até agora, foram lançados quatro editais, em 2005, 2007, 2009 e 2010. Vale ressaltar que, no último ano, 2010, o número de obras selecionadas diminuiu e foram premiadas apenas sete obras (Brasil, 2010). O interessante do Concurso Literatura para Todos é oportunizar aos escritores ainda não legitimados a oportunidade de ter sua obra divulgada. Em contrapartida, há padronização do projeto gráfico, mudando somente a cor da capa. O Literatura para Todos tem curta existência: o ano de 2010 marca-se por ser o último acervo selecionado.

Outra importante iniciativa criada é o Bibliotecas Rurais Arca das Letras, por meio do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Ainda em vigência, busca:

[…] possibilitar o acesso aos livros, incentivar a leitura e a expressão cultural no rural brasileiro. […] O Arca das Letras vem germinando boas sementes e práticas que transformam a vida e a realidade de milhares de agricultores familiares em todo o país. Presente em mais de 2, 4 mil municípios, o programa já alcançou mais de 1 milhão de famílias com a implantação de mais de 11 mil bibliotecas (Brasil, 2015, on-line).

Uma característica significativa do projeto é atuar por meio da capacitação de agentes de leitura e, quando possível, articulação de parcerias com bibliotecas de escolas rurais. O Bibliotecas Rurais Arca das Letras já distribuiu mais de dois milhões de títulos, bem como capacitou dezenove mil agentes de leitura (Brasil, 2015).

O programa de maior porte já criado no Brasil é o PNBE. Apesar da data de sua gênese ser de 1997, foi posto por último, na estrutura deste trabalho, devido a sua amplitude. Instituído pela Portaria Ministerial nº 4, de 28 de abril de 1997 do MEC, busca promover a leitura, a literatura e o conhecimento. Atua por meio da distribuição de acervos literários às escolas públicas brasileiras, além de material de apoio pedagógico e de atualização profissional. Progressivamente, o PNBE passou a atender a educação infantil, o ensino fundamental, o ensino médio e a educação de jovens e adultos (EJA). Busca “[…] democratizar o acesso de alunos e professores à cultura, à informação e aos conhecimentos socialmente produzidos ao longo da história da humanidade” (Brasil, 2009).

Alia-se a criação do PNBE à necessidade do cumprimento do Estado de garantir educação a todos, por meio da concepção, pelo programa, da literatura como “[…] patrimônio cultural a que todos os cidadãos devem ter acesso […]. É necessário garantir aos alunos e professores da rede pública de ensino o acesso à cultura e à informação, estimulando a leitura como prática social” (Brasil, 2009).

Para Graça Paulino e Rildo Cosson (2009), é somente por meio da percepção da leitura como prática social que se pode favorecer a criação de uma comunidade leitora “[…] na qual se respeitem a circulação dos textos e as possíveis dificuldades de respostas à leitura deles. Essa medida simples é importante, porque assegura a participação ativa do aluno na vida literária e, por meio dela, a sua condição de sujeito” (Paulino; Cosson, 2009, p. 74).

Como maior programa federal para distribuição de acervos literários, o PNBE se fortaleceu ao longo de sua história, e tornou-se responsável por inaugurar e nutrir diversas bibliotecas e espaços de leitura. Para mostrar a dimensão que o programa foi alcançando ao longo de sua existência, é importante apresentar uma breve análise de sua trajetória.

Inaugurado em 1997, o PNBE atuou, ao longo de sua história, de maneiras diversificadas. Nos primeiros anos, focou na distribuição de acervos às bibliotecas escolares; já no ano de 2000, enviou obras de apoio profissional. Durante os anos de 2001 a 2004 criou o projeto Literatura em Minha Casa, responsável por fornecer às escolas coleções que os alunos de quarta à oitava série podiam levar para casa. O projeto sofreu algumas críticas e enfrentou diversas dificuldades, tendo em vista que boa parte dos gestores escolares alegava que as próprias bibliotecas escolares não disponibilizavam de bons acervos. Outra questão é que alguns diretores acabavam não repassando os livros aos alunos, mantendo-os em posse das escolas. Entre as alegações apresentadas pelos gestores escolares para a não distribuição das obras, estava, como aponta Cirino (2015, p. 40), a crença de que os alunos não cuidariam dos livros, por não os valorizarem: “[…] sendo assim, percebe-se a supervalorização do livro enquanto objeto e a falta de mediação e articulação entre os responsáveis pelo projeto, os mediadores da leitura e os alunos”.

Em 2005, em virtude das reinvindicações dos gestores escolar, o PNBE volta-se outra vez às bibliotecas escolares: “[…] Tal ação significou a retomada da valorização da biblioteca, como espaço promotor da universalização do conhecimento e, também, da universalização do acesso a acervos pelo coletivo da escola” (Maciel, 2008, p. 11).

A partir de 2005, o programa foi sendo, ano a ano, ampliado. Atende, atualmente, a educação infantil, o ensino fundamental, o ensino médio, o EJA; também envia às escolas materiais de apoio pedagógico, bem como obras de atualização profissional; ainda há a seleção de livros em Braille, com caractere ampliado, em áudio e DVD. A seleção de tais obras contribui significativamente para a democratização da leitura, visto que atente também os alunos com necessidades educacionais especiais.

Um dado importante acerca do PNBE é a questão de ter passado por duas avaliações governamentais, que buscaram verificar as falhas e o uso dos acervos por todo o Brasil. A primeira foi realizada pelo TCU, no ano de 2002. A investigação empreendida pelo TCU envolveu 60 escolas e constatou que os livros eram, muitas vezes, trancafiados pelos gestores. Além disso, poucas escolas mencionavam conhecer o programa. Uma das sérias declarações obtidas é a de que apenas 27,6% dos gestores afirmaram conhecê-lo (Brasil, 2002).

Com o objetivo de contribuir com o conhecimento acerca das obras do acervo, a pesquisa traçou algumas mudanças necessárias ao PNBE:

  • - Acompanhamento e avaliação sistemática das ações e resultados obtidos pelo PNBE;

  • - Efetivação de ações de divulgação do PNBE e capacitação de professores e bibliotecários, com maior participação das secretarias de educação;

  • - Criação de um grupo de coordenação para interação com outros programas do MEC;

  • - Incorporação ao PNBE da preocupação com o princípio da equidade (Brasil, 2002, p. 12-13).

As problemáticas percebidas no ano de 2002 mantiveram-se até uma segunda pesquisa acerca do programa. Intitulado Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE) - uma avaliação diagnóstica, envolveu 196 escolas, 359 alunos, 303 professores, 200 diretores, 5 bibliotecários, 152 responsáveis por biblioteca, 37 profissionais da escola e 31 pais, que participaram da pesquisa, feita em 19 municípios e 8 estados (Brasil, 2002).

De modo geral, já havia um número maior de gestores escolares conhecedores deste projeto e do recebimento dos acervos; por outro lado, constatou-se que raramente a utilização das obras era adequada. Nesse sentido, a pesquisa realizada definiu que:

Do PNBE espera-se que organize o acompanhamento e a divulgação de objetivos e metas frente às redes públicas de educação envolvidas. Articulada a isso, a formação de professores mostrou ser uma medida fundamental, como garantia mínima de que maiores esforços serão empreendidos, aproveitando a existência de acervos com títulos de qualidade literária e de referência, que integram as diferentes coleções (Brasil, 2008, p. 127).

Diante das avaliações feitas e dos resultados apresentados, nenhuma ação foi empreendida para ampliar o conhecimento dos mediadores em leitura acerca do PNBE, como também não foram realizadas ações no sentido de melhorar as práticas de leitura desenvolvidas no âmbito escolar. É preciso haver a compreensão de que mesmo as obras de atualização profissional, enviadas anualmente, não são suficientes para que os mediadores adquiram ferramentas para ações no sentido de fomentar práticas de leitura. É necessário que sejam feitas ações de modo a capacitar os mediadores para desempenharem dignamente sua função.

O PNBE movimenta cifras significativas (conforme Tabela 1), sendo um programa de extrema relevância pelo fato de enviar obras que passam por um extenso processo avaliativo, por meio da parceria com professores pesquisadores de universidades públicas de todo o Brasil. Possibilita, com o envio de acervos anuais, que as bibliotecas escolares tenham suas estantes nutridas. Do mesmo modo, favorece que estudantes de escolas públicas, crianças, jovens e adultos, se apropriem das diferentes representações presentes nos livros, em diálogo com suas próprias histórias de vida.

Tabela 1 Programa Nacional Biblioteca da Escola - PNBE (1998-2012) 

Programa Alunos Beneficiados Escolas Beneficiadas Quantidade de Livros Financeiro
PNBE 1998 19.247.358 20.000 3.660.000 29.830.886,00
PNBE 1999 14.112.285 36.000 3.924.000 24.727.241,00
PNBE 2000* 18.718 3.728.000 15.179.101,00
PNBE 2001 8.561.639 139.119 60.923.940 57.638.015,60
PNBE 2002 3.841.268 126.692 21.082.880 19.633.632,00
PNBE 2003 18.010.401 141.266 49.034.192 110.798.022,00
PNBE 2004**
PNBE 2005 16.990.819 136.389 5.918.966 47.268.337,00
PNBE 2006 13.504.906 46.700 7.233.075 46.509.183,56
PNBE 2008 (Acervos - E. I.) 5.065.686 85.179 1.948.140 9.044.930,30
PNBE 2008 (Acervos - E. F.) 16.430.000 127.661 3.216.600 17.336.024,72
PNBE 2008 (Acervos - E.M.) 7.788.593 17.049 3.956.480 38.902.804,48
PNBE 2009 (E. I) 4.993.259 91.292 3.492.333 ND****
PNBE 2009 (E.F.: 1ª a 5ª série) 15.577.108 169.413 6.738.520 ND****
PNBE 2009 (EJA) 4.153.097 51.571 1.729.880 ND****
PNBE 2010 (E.I., 1ª a 5ª série e EJA) 24.000.000 248.827*** 10.700.000 ND****
PNBE 2011 (E.F.6º ao 9º) 12.780.396 50.502 3.861.782 44.906.480,00
PNBE 2011 (E. M.) 7.312.562 18.501 1.723.632 25.905.608,00
PNBE 2012 (E.I.) 3.581.787 86.088 3.485.200 24.625.902,91
PNBE 2012 (E.F. 1ª a 5ª) 14.565.893 115.344 5.574.40 45.955.469.82
PNBE 2012 (EJA) 4.157.721 38.769 1.425.753 11.216.573,38
PNBE 2013 - Ensino Fundamental (6º ao 9º ano) 12.339.656 50.556 5.207.647 56.677.338,63
PNBE 2013 - Ensino Médio 8.780.436 19.144 2.218.884 29.704.045,58
PNBE 2014 - Educação Infantil Creche 1.731.572 32.820 4.209.150 17.730.630,46
PNBE 2014 - Educação Infantil Pré-Escola 3.645.572 79.949 7.966.028 32.807.029,60
PNBE 2014 - Fundamental do 1º ao 5º ano 13.226.845 104.745 5.599.737 31.616.454,48
PNBE 2014 - Educação de Jovens e Adultos - (EJA) 3.589.440 36.006 1.619.100 10.208.749,32

Fonte: Brasil (2017). *Em 2000 foram produzidos e distribuídos materiais pedagógicos, voltados para a formação continuadas de professores; ** Em 2004 foi dada continuidade as ações do PNBE 2003; *** Todas as escolas públicas da Educação Infantil (86.379), do Ensino Fundamental (122.742) e EJA (39.696); **** Não disponível.

Nota-se nos dados que há, em 1998, crescimento no número de escolas atendidas desde o primeiro ano de funcionamento. Mas somente a partir de 2008 o programa passou a ter crescimento constante, pois começou a atender um número cada vez maior de escolas e diferentes etapas do ensino, o que implicou um investimento financeiro cada vez mais significativo. Em 2010, por exemplo, todas as escolas públicas de educação infantil, ensino fundamental do 1° ao 5° ano e EJA foram atendidas. No entanto, o PNBE não disponibilizou no site quanto foi investido para as compras desses acervos.

No que tange à seleção das obras, também houve mudanças importantes em relação à oportunidade para envio de obras destinadas aos alunos com necessidades educacionais especiais, com composição em: “[…] tinta; tinta em caractere ampliado; tinta acompanhada de CD em Áudio; tinta acompanhada de CD ou DVD em Libras; tinta acompanhada de CD em Áudio e CD ou DVD em Libras” (Brasil, 2010, p. 1). Certamente, a inclusão dessas obras é de grande valia, por contribuir para democratizar a leitura independente de qual seja a necessidade do leitor.

Acrescenta-se que o investimento na compra de obras de aprimoramento profissional para o PNBE do Professor, iniciado em 2010, é alto: a primeira edição conta com um investimento de R$ 59 milhões para a aquisição de seis milhões de títulos distribuídos para todos os Estados brasileiros.

Ainda em observância aos dados da tabela, nota-se que um de seus aspectos mais relevantes foi ser o único programa que atravessou diferentes governos. Se, antes dele, a maior parte era finalizada conforme se alteravam os governos, com o PNBE, o que se nota é uma grande ampliação quando há a primeira mudança de governo, no ano de 2003, momento da transição do Governo Fernando Henrique para o Governo Luiz Inácio Lula da Silva, e seguiu-se, até 2014, em expansão não linear.

Para Cordeiro e Fernandes (2012, p. 327):

Convém frisar que a cada nova edição do PNBE, os editais ampliaram a abrangência do público-alvo, iniciando apenas para o Ensino Fundamental e, gradativamente, estendendo para a Educação de Jovens e Adultos, Educação Infantil e Ensino Médio. Outro aspecto digno de nota é o fato de o PNBE atravessar três governos - Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma - e prosseguir sem interrupções, constituindo-se numa política de Estado.

A necessidade de se realizar uma análise diacrônica acerca dos principais programas federais de fomento à leitura está, prioritariamente, no fato de mostrar o quanto a formação de leitores foi pouco substancial, se pensarmos no Brasil enquanto país em desenvolvimento e que tem na leitura e na educação uma das principais ferramentas para a construção de sujeitos críticos e participativos socialmente. Sem obras literárias de qualidade, a formação dos estudantes fica, sem dúvida, mutilada.

Já quando se discute a principal política brasileira de fomento à leitura em vigência no Brasil, o PNBE, confere-se sua importância justamente por atender escolas de todo o país e por ser um programa de Estado que tem continuidade independente das mudanças de governo. Porém, é fulcral ressaltar que, em 2017, o PNBE foi extinto1. O ano de 2015 não contou com seleção e distribuição de acervos e ainda não há um parecer governamental se haverá a criação de um novo programa, ou mesmo a retomada do PNBE. 2014 tem a marca, na história do livro, de ser o último ano em que o governo envia livros literários às escolas.

Diante do fato de o PNBE não ter distribuído os acervos de 2015, diversas entidades organizaram-se e elaboraram um manifesto em defesa da priorização do ensino, organizado durante a Flip e intitulado Brasil, Nação Leitora e envolve entidades como Associação Brasileira de Editoras de Livros Escolares (Abrelivos), Associação Nacional de Livrarias (ANL), Câmara Brasileira do Livro (CBL), Liga Brasileira de Editoras (Libre) e o Sindicato Nacional dos Editores de Livros (Snel). Entre as defesas da carta, está a necessidade de se considerar a importância do livro e da literatura na diminuição de desigualdades sociais:

Entendemos que a formação de leitores, assim como a constituição de acervos de bibliotecas escolares com livros de literatura devem ser prioridades nas ações do Estado e, portanto, do Ministério da Educação. Só assim poderemos equiparar os direitos garantindo a mesma qualidade na formação a todas as crianças e jovens brasileiros, independente da cidade onde vivem, das carências e desigualdades de cada região (SIB, 2015, on-line).

É importante observar que, desde a década de 1980, mesmo com as constantes alterações nos programas destinados ao livro, nunca houve uma lacuna temporal, como agora, com completa ausência de uma iniciativa destinada ao envio de acervos literários às escolas. Como único a enviar acervos literários, fica a certeza de que, durante essa reclusão, as bibliotecas escolares não estão sendo abastecidas. Com as desigualdades sociais presentes no Brasil, a ausência de distribuição de acervos às escolas, sem dúvida, provoca impactos significativos não somente no mercado do livro, mas, principalmente, na dificuldade de se construir uma sociedade mais justa e igualitária. Não se pode deixar de refletir, contudo, sobre as questões ideológicas que permeiam o estacionamento de um programa de fomento à leitura no Brasil. A ficção é, reconhecidamente, palco para debate, questionamento, representações, enfrentamentos sobre diversas questões sociais ou relacionadas à subjetividade. A literatura é, então, bem fundamental no contexto escolar, pois está profundamente imbricada ao processo de educação:

[…] é preciso reconhecer grandes planos no que poderíamos denominar a apropriação social dos discursos. Sabe-se que a educação, embora seja, de direito, o instrumento graças ao qual todo indivíduo, em uma sociedade como a nossa, pode ter acesso a qualquer tipo de discurso, segue, em sua distribuição, no que permite e no que impede, as linhas que estão marcadas pela distância, pelas oposições e lutas sociais. Todo sistema de educação é uma maneira política de manter ou de modificar a apropriação dos discursos, com os saberes e os poderes que eles trazem consigo (Foucault, 1996, p. 43-44).

Assim, as formas como a educação é tratada, no discurso das políticas públicas, permitem perceber como os discursos a ela relacionados são apropriados pelas instâncias que a regulamenta. O sistema mantém ou modifica a apropriação dos discursos não somente em relação aos saberes divulgados, mas também aos saberes não divulgados. Um sistema de ensino, então, é sempre um processo de ritualização da palavra, que estabelece papéis e funções para quem profere o discurso. O não envio de livros literários e de formação profissional às bibliotecas escolares evidencia o quanto o discurso educacional pode ser cerceado e alterado. Se a última Retratos da leitura no Brasil (2016) revelou a existência de 44% de brasileiros não leitores, é fácil constatar que há 56% de brasileiros leitores, possuidores de maior ou menor grau de letramento. Boa parte deles, formados leitores nos bancos escolares, no contato com livros literários disponíveis na escola. Ao interromper o envio de obras literárias às escolas, portanto, o governo impede que se exerça um dos direitos mais básicos relacionados à educação: permitir o contato do educando com todo tipo de discurso (Foucault, 1996).

Conclusão

Diante do exposto, este trabalho, que se propôs a desenvolver uma análise diacrônica das iniciativas federais de fomento à leitura, busca evidenciar a necessidade de se investir na propagação do livro, da leitura e da literatura. Para tanto, constata que as cifras investidas ao longo da existência de programas como o PNBE e o PROLER aludem à questão de que somente investimento financeiro não é suficiente: é necessário que as ações se deem de modo articulado, como apontou o próprio TCU em pesquisa acerca do uso do PNBE nas escolas (Brasil, 2002).

A retrospectiva feita neste artigo esclarece, similarmente, que os investimentos em programas se dão de modo bastante recente, se considerarmos que o primeiro programa de aquisição de livros, inclusive, literários (PNSL) para envio às bibliotecas escolares teve sua gênese na década de 1980. Acresce-se a isso a problemática de que boa parte dos programas apresentados teve curta existência.

Com isso, avalia-se que mesmo que a não distribuição de obras pelo PNBE seja temporária, vai contra o mote governamental de construir um Brasil de leitores, tendo em vista que, como único programa que envia acervos literários às escolas, a sua não atuação impede que diversas crianças e adolescentes encontrem obras qualitativas, essenciais ao seu desenvolvimento crítico, estético e inventivo.

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Notes

1Notícia divulgada no G1. Disponível em: <https://g1.globo.com/educacao/noticia/governo-federal-seguira-sem-entregar-novos-livros-de-literatura-para-bibliotecas-escolares-em-2018.ghtml>. Acesso em: 17 mar. 2018.

Recebido: 21 de Julho de 2017; Aceito: 27 de Março de 2018

Maisa Barbosa da Silva Cordeiro é professora do curso de Letras no Centro Universitário da Grande Dourados (UNIGRAN), doutoranda em Estudos Literários pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS) e mestre em Literatura e Práticas Culturais pela Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD). E-mail: maysa_bdasilva@yahoo.com.br

Translated from Portuguese by Pedro Ribeiro and proofread by Ananyr Porto Fajardo.

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