Produção acadêmica sobre financiamento da educação: 2000-2010

Academic production on education funding: 2000-2010

Resumo:

O artigo investiga a produção acadêmica em financiamento da educação com base em levantamento e análise de teses e dissertações defendidas em programas de pós-graduação em Educação no período de 2000 a 2010 cuja nota na avaliação da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) no triênio concluído em 2010 tenha sido igual ou superior a 5. O objetivo é examinar os resultados das pesquisas com o propósito de construir um quadro sobre financiamento da educação. O estudo, de cunho documental, baseia-se na análise dos resumos das teses e dissertações coletadas no Banco de Teses e Dissertações da Capes. Os resultados indicam que o financiamento da educação tem conquistado espaço na agenda acadêmica e que o conjunto dos trabalhos observados converge para a conclusão da necessidade de mais recursos para a efetivação do direito à educação. Conclui-se que, para avançar na consolidação do campo de pesquisa em financiamento da educação, é fundamental que os pesquisadores considerem os avanços e as lacunas da produção na área e tragam novas contribuições em relação à abordagem teórico-metodológica, na perspectiva de contemplar aspectos ainda pouco analisados e debatidos na literatura relativa ao tema.

Palavras-chave:
política educacional; financiamento da educação; produção acadêmica

Abstract:

This article analyzes the academic production on education funding. It focuses on the gathering and the study of thesis and dissertations in postgraduate education programs from 2000 to 2010 whose assessment by Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal do Ensino Superior (Capes) was equal or higher than five in the triennium ending in 2010. The goal is to analyze the findings of researchers to build a framework for education funding. The study was documental, based on the analysis of abstracts of thesis and dissertations from Capes’ database. The results indicate that education funding has conquered space in the academic agenda and also that all studies collected reach the conclusion that a greater allocation of resources is necessary to guarantee the right to education. The article concludes that to advance the field of research on education funding, it is imperative for researchers to consider both the progress and the gaps in the academic output on the subject. It is also important to foster new contributions on theoretical and methodological approaches, in order to contemplate aspects still not fully analyzed and discussed in the literature.

Keywords:
educational policy; education funding; academic production

Introdução

A garantia do direito à educação implica recursos para sua oferta. No Brasil, a Constituição Federal (CF) determina que a União deve aplicar nunca menos de 18% da receita líquida de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). Os estados, o Distrito Federal e os municípios aplicarão no mínimo 25% dos referidos recursos em MDE, incluindo aqueles provenientes de transferências de impostos (Brasil, 1988). Não obstante a relevância da vinculação, o setor educacional vivencia a insuficiência de recursos, o que se expressa nas precárias condições de atendimento de grande parte das escolas públicas brasileiras (Alves; Pinto, 2011; Gatti, 2014; Gouveia; Souza, 2014; Pinto, 2014).

Para reverter esse quadro, a proposição de ampliação do investimento em educação tem estado presente nos espaços que pautam as políticas educacionais, como os congressos organizados pelo Fórum Nacional em Defesa da Educação Pública e as conferências de educação. Além dos referidos espaços de discussão sobre os problemas da educação e de seu financiamento, produções acadêmicas têm indicado a necessidade da ampliação de investimento na área (Araújo, 2013; Ednir; Bassi, 2009; Pinto, 2014), expressa pela aplicação mínima de 10% do Produto Interno Bruto (PIB) em educação, que, após longo processo de tramitação, foi contemplada no atual Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024).

No entanto, a demanda por ampliação dos recursos para a educação entra em confronto direto com proposições de diminuição do tamanho do papel do Estado na sociedade, de redução de recursos públicos para as políticas sociais e de focalização dos gastos em ações direcionadas aos segmentos mais vulneráveis da sociedade, concepção coerente com as proposições dos organismos internacionais, mas que vai de encontro à perspectiva universalista da CF/1988 (Peroni, 2003; Shiroma; Moraes; Evangelista, 2000).

A importância do financiamento para a efetivação do direito constitucional à educação, seja pela ampliação da obrigatoriedade do ensino dos 4 aos 17 anos - conforme prevê o art. 208, inc. I, da CF/1988, alterado pela Emenda Constitucional nº 59/2009 (Brasil, 2009) -, seja pela premente necessidade de garantir insumos fundamentais à efetivação de uma educação de qualidade, tem levado o tema a ocupar as agendas de governos e de pesquisadores nas últimas décadas.

Na academia, o financiamento da educação também vem ganhando espaço nos programas de pós-graduação e constituindo-se como campo de estudo. Com o objetivo de conhecer as abordagens da temática em teses e dissertações, neste artigo são analisadas as conclusões dos trabalhos sobre financiamento da educação que compõem o banco de dados da pesquisa A produção acadêmica em políticas educacionais no Brasil: características e tendências - 2000-2010 (Silva, 2014).¹

O escopo da pesquisa compreendeu 1.283 teses e dissertações defendidas no período de 2000 a 2010 em 20² programas de pós-graduação, cuja nota na avaliação da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) no triênio concluído em 2010 foi igual ou superior a 5, distribuídos em diferentes regiões do País: 13 na região Sudeste (Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro - PUC-RJ, Universidade do Estado do Rio de Janeiro - Uerj, Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG, Universidade Federal Fluminense - UFF, Universidade Federal de São Carlos - UFSCar, Universidade de São Paulo - USP, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC-SP, Universidade Federal do Espírito Santo - Ufes, Universidade Federal de Uberlândia - UFU, Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” - Unesp (Marília-SP), Universidade Estadual de Campinas - Unicamp, Universidade Metodista de Piracicaba - Unimep, Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ); 5 na região Sul (Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUC-RS, Universidade do Vale do Rio dos Sinos - Unisinos, Universidade Federal de Pelotas - UFPel, Universidade Federal do Paraná - UFPR, Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS); 1 no Centro-Oeste (Universidade Federal de Goiás - UFG); e 1 na região Nordeste (Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN).

As teses e dissertações foram coletadas no Banco de Teses e Dissertações da Capes no ano de 2012, com base num conjunto de palavras-chave pré-estabelecido, que permitiu a classificação dos trabalhos em nove eixos: 1 - Planejamento e gestão; 2 - Avaliação; 3 - Qualidade; 4 - Estado e reformas educacionais; 5 - Políticas de formação de professor e carreira docente; 6 - Financiamento da educação; 7 - Abordagens teórico-metodológicas; 8 - Análise de programas e projetos; 9 - Políticas inclusivas.

Dos 1.283 trabalhos, 56 foram classificados no eixo 6 - Financiamento da educação, sendo a maioria trabalhos de mestrado (62%). A busca baseou-se nas seguintes palavras-chave: financiamento da educação; controle social do financiamento da educação; gasto público e educação; Fundef³; Fundeb⁴; recursos públicos; conselho de acompanhamento; controle social do Fundeb; conselho de acompanhamento do Fundef.

Neste artigo, são analisados os resultados apresentados nos resumos das teses e dissertações, com o propósito de construir um quadro dos estudos sobre financiamento da educação balizados pelo escopo da pesquisa.

O financiamento da educação e os resultados indicados nas teses e dissertações

O financiamento da educação é aspecto relevante da política educacional, consistindo em condição para viabilizar ações governamentais que assegurem o direito à educação. A importância da temática se expressa no aumento das produções acadêmicas sobre o assunto, inclusive nos programas de pós-graduação. Visando a constituir um panorama das pesquisas sobre financiamento da educação, foram analisados os resultados apresentados nos resumos dos 56 trabalhos selecionados, os quais foram agrupados por temas específicos, conforme apresenta o Quadro 1.

Quadro 1
Agrupamento das Teses e Dissertações sobre Financiamento da Educação por Temas Específicos

Embora o tema financiamento da educação básica já contenha a política de fundos, dada a especificidade da abordagem optou-se por destacar o Fundef/Fundeb, pois foi o tema mais estudado (13 trabalhos), seguido por controle social dos recursos, orçamento participativo e participação na elaboração de políticas (dez trabalhos). Esses temas apareceram como predominantes também na pesquisa sobre o estado da arte da produção acadêmica em financiamento da educação realizada por Santos (2013), indicando certa centralidade. Entre os aspectos do financiamento da educação menos pesquisados, com menos de cinco trabalhos, estão: autonomia da gestão financeira da escola, valorização dos profissionais da educação, estudos comparados sobre financiamento da educação e instituições financeiras multilaterais.

A maior presença de pesquisas sobre a política de fundos indica seu impacto na reorganização do financiamento da educação. O Fundef foi criado pela Emenda Constitucional nº 14/1996, que vinculou a maior parte dos recursos da educação de estados e municípios ao ensino fundamental (Brasil, 1996a). Assim, passaram a constituir os fundos contábeis de âmbito estadual 60% dos recursos de MDE dos seguintes impostos e transferências constitucionais: Fundo de Participação dos Estados (FPE), Fundo de Participação dos Municípios (FPM), Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional às exportações (IPI-exp) e Desoneração de Exportações de que trata a Lei Complementar nº 87/96 (Lei Kandir). A referida “cesta” de impostos passou a ser redistribuída, em cada estado, entre as redes estaduais e municipais de educação, com base no número de matrículas.

Pretendendo minimizar as diferenças na capacidade de gasto por aluno, o Fundef previa a instituição de um valor por aluno/ano, definido pelo governo federal. Aqueles estados que não alcançassem o valor mínimo definido anualmente receberiam uma complementação da União. No entanto, o valor por aluno definido pelo próprio governo federal durante a vigência do Fundef (1996-2006) não correspondeu ao necessário para garantir a equalização da oferta, justamente por não estar baseado num custo-qualidade, mas nas receitas que o governo disponibilizava para o gasto por aluno (Arelaro, 2007; Davies, 1999, 2001; Lima; Didonet, 2006).

Continuando a política de fundos, na sequência do Fundef, foi aprovada, em 2006, a Emenda Constitucional nº 53, que instituiu o Fundeb, com vigência de 2007 a 2020. As diferenças centrais entre o Fundef e o Fundeb são: 1) aumento dos recursos direcionados ao fundo - de 60% para 80% dos impostos incorporados no fundo anterior, acrescidos do Imposto sobre Transmissão de Causas Mortis de Bens e Direitos (ITCMD), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e cota-parte municipal do Imposto Territorial Rural; 2) abrangência de todas as etapas e modalidades da educação básica, com exceção da educação a distância; 3) aumento da participação da União na complementação, com no mínimo 10% do total do fundo; e 4) reorganização dos conselhos de controle e acompanhamento social, de forma a inserir alguns mecanismos que pudessem contribuir para sua maior efetividade.

Embora se reconheça o avanço do Fundeb em relação ao fundo anterior, alguns problemas centrais persistiram, especialmente no que concerne à ausência de metodologia para o cálculo do valor aluno/ano definido nacionalmente. Ao instituir anualmente o valor por aluno, o governo federal não adota metodologia que permita dimensionar o custo efetivo das diferentes etapas e modalidades contempladas pelo Fundeb, o que dificulta a concretização do Custo Aluno-Qualidade (CAQ), ou seja, o estabelecimento de um valor que garanta a oferta com padrão de qualidade, nos termos definidos na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) - Lei n° 9.394/1996.

Nas produções acadêmicas em políticas educacionais, o impacto da política de fundos se expressa no maior número de teses e dissertações sobre essa temática. Dos 13 trabalhos de pós-graduação dedicados à política de fundos, 11 estudaram especificamente o Fundef e 2 analisaram ambos os fundos. A maioria (9) estudou a implementação e as implicações do Fundef em redes estaduais e municipais e 4 discutiram a política de fundos num contexto mais geral, relacionado à concepção de financiamento intermediado por fundos e à trama política que os envolve.

Conforme indicado por Frey (2000) e Azevedo e Aguiar (2001), a predominância de estudos setorizados em políticas educacionais reafirma-se nos trabalhos analisados. Embora se reconheça a importância de tais pesquisas para a compreensão das especificidades adquiridas pelas políticas educacionais em cada contexto, considerando a dimensão continental do País e a diversidade regional, é salutar informar a necessidade de investigações que tomem o objeto em sua macrodimensão e produzam análises sobre a política de financiamento de forma mais ampla. Ademais, reconhecendo o fato de o financiamento da educação estar diretamente vinculado “à lógica estruturante do Estado brasileiro” (Dourado, 2006, p. 31), faz-se necessário que as pesquisas considerem a constituição histórica, socioeconômica e política que condiciona a adoção de determinadas ações e programas que compõem as políticas públicas de educação.

As conclusões das pesquisas que abordam a política de fundos de maneira mais alargada indicam problemas relacionados: à arrecadação e divisão de impostos entre os entes federados para o cumprimento das obrigações educacionais previstas na LDB (Brasil, 1996b); à insuficiência de recursos - balizados pelo disposto na legislação dos fundos - para a garantia de um valor aluno/ano condizente com a educação de qualidade; e à pouca ênfase dada à questão financeiro-política no trato dos problemas educacionais. Em certa medida, essas conclusões corroboram análises de Davies (2008), para quem há má distribuição, mas principalmente escassez de recursos para a educação, o que não foi solucionado pelo Fundeb.

Além dos 13 trabalhos que tratam especificamente da política de fundos - destaque justificado anteriormente -, seis foram agrupados em financiamento da educação básica, entre os quais dois abordam o financiamento em nível nacional e quatro nas esferas municipal e estadual. Desses seis estudos, um trata do financiamento da educação básica em seu conjunto, e os demais, das seguintes etapas ou modalidades desse nível de ensino: educação infantil (três), ensino médio (um) e educação de jovens e adultos (um). Entre os resultados desses trabalhos sobre financiamento da educação básica, aqueles que estudaram a educação infantil informam que, apesar do aumento de recursos destinados a essa etapa, ainda não é garantido o atendimento de toda a demanda. A mesma situação foi verificada em relação ao ensino médio e, no caso da educação de jovens e adultos, o estudo concluiu que, embora contemplada no Fundeb, a modalidade tem o menor valor por aluno/ano, desmotivando sua oferta. Ademais, os estudos destacam que os recursos não são utilizados de forma clara e transparente, dificultando o controle social, além de serem insuficientes para a democratização do acesso e a permanência na escola.

É importante destacar que em período posterior aos estudos compilados foram inseridas algumas mudanças na legislação, que colocam novas questões relativas ao financiamento da educação básica. Especificamente quanto à educação infantil e ao ensino médio, houve a ampliação da obrigatoriedade do ensino para crianças e adolescentes dos 4 aos 17 anos de idade, conforme previsto na Emenda Constitucional nº 59/2009 e nas metas do PNE 2014-2024. Para a educação infantil, o PNE prevê universalizar, até 2016, o atendimento na pré-escola para as crianças de 4 a 5 anos de idade e ampliar a oferta de educação infantil em creches, de forma a contemplar, no mínimo, 50% das crianças de até 3 anos até o final da vigência do plano. Para o ensino médio, está prevista a elevação da taxa de matrícula líquida para 85% até o final do período de vigência do PNE.⁶ As metas estabelecidas resultarão na necessidade de novas fontes de recursos para o financiamento da educação básica.

No tema específico que contempla controle social dos recursos, orçamento participativo e participação em elaboração de políticas, foram agrupados dez trabalhos que analisam a atuação dos conselheiros, sua formação e capital social, a implementação e funcionamento dos conselhos e os limites e possibilidades de controle social das ações do Estado. Nas conclusões, destaca-se o potencial dos conselhos em fiscalizar efetivamente os recursos, embora existam dificuldades para a atuação dos conselheiros, havendo a necessidade de o poder público atuar na criação de condições indispensáveis para que o trabalho desses profissionais possa ser realizado e de maior mobilização da população para participar dos conselhos de controle social. De acordo com o indicado nas conclusões dos trabalhos, para melhor e maior participação da população é essencial a educação política do povo, nos termos de Benevides (1994), associada à “construção de um novo projeto de sociedade e Estado”, que viabilize o efetivo controle social sobre o bem público, conforme preconiza Davies (2014a, p. 135).

Na temática financiamento do ensino superior e profissional, foram agrupados seis trabalhos, dos quais cinco tratam do ensino superior e abordam a política nacional (dois), a política estadual (um) e o financiamento em universidades específicas (dois). Houve apenas um trabalho sobre o financiamento do ensino profissional, evidenciando a necessidade de mais estudos que contemplem essa modalidade de ensino, especialmente os diferentes mecanismos de repasse de recursos públicos ao setor privado, uma vez que vem sendo consolidado no Brasil um modelo de financiamento da educação profissional que privilegia as parcerias com a iniciativa privada para a oferta dessa modalidade de ensino.

Em relação aos resultados, os estudos indicaram que: houve dificuldade no cumprimento da meta do PNE 2001-2010 de elevar matrículas no ensino superior; as políticas de financiamento pós-CF/1988 contribuíram para a expansão das instituições federais de ensino superior (Ifes) ao mesmo tempo que as induziram ao “quase-mercado”; e nos estados prevalecem discursos e práticas neoliberais em consonância com a reforma econômica e a política nacional. A pesquisa sobre financiamento do ensino profissional concluiu que o Estado disponibiliza fundos públicos para a reprodução do capital mediante repasse direto, programas direcionados, ou por meio de isenções fiscais e previdenciárias à iniciativa privada.

Na temática relações entre receitas, gastos educacionais, custo e condições de oferta e qualidade, foram agrupados cinco trabalhos, entre os quais quatro discutiram as relações entre financiamento, atendimento e qualidade da educação em realidades locais e um tratou da relação entre o financiamento e os resultados no Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) nos municípios.

Os resultados destacaram: os limites dos recursos municipais para a oferta de educação de qualidade; a não existência de relação direta entre financiamento (montante de recursos) e desempenho educacional medido pelo Ideb nos municípios. De forma resumida, tais trabalhos sugerem a necessidade de mais recursos para os municípios e indicam complexidade na relação entre financiamento e desempenho educacional, o que corrobora o estudo sobre financiamento e qualidade da educação de Gouveia e Souza (2014), baseado no Índice de Condições de Qualidade (ICQ),⁷ que traz a conclusão de que “o investimento em educação não se transforma de maneira automática em condições de qualidade” (Gouveia; Souza, 2014, p. 33).

Os cinco trabalhos agrupados na temática participação dos entes federados no financiamento da educação buscaram, de diferentes formas, analisar como cada ente federado tem cumprido suas responsabilidades com a oferta educacional, considerando a disponibilidade de recursos e tendo em vista o art. 75 da LDB, que trata da ação supletiva e redistributiva da União e dos estados com vistas a corrigir disparidades de acesso e garantir padrão mínimo de qualidade de ensino (Brasil, 1996b).

Os estudos concluem que: a vinculação constitucional de recursos para a educação não foi aplicada em sua totalidade; a União não cumpre a função supletiva e redistributiva prevista na CF/1988; e o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) cumpre de forma incipiente a tarefa de equalizar oportunidades educacionais. Em síntese, o previsto na CF/1988 e na LDB/1996, especificamente em relação às atribuições de cada ente federado no financiamento da educação, ainda não é uma realidade no País, conforme indicado nos resumos dos trabalhos analisados e corroborado pelos debates sobre a temática.

A questão da participação dos diferentes entes federados no financiamento da educação pública tem sido foco de vários estudos (Araújo, 2013; Castro, 2007; Ednir; Bassi, 2009; Farenzena, 2006; Martins, 2011; Pinto, 2007, 2012) que evidenciam a existência de um desequilíbrio entre a capacidade tributária e as responsabilidades constitucionais com a oferta da educação pública. O governo federal é o ente que concentra a maior parte do bolo tributário nacional, no entanto, tem o menor percentual de oferta educacional, geralmente restrita ao ensino superior e tecnológico.

Dos quatro trabalhos que tratam da autonomia de gestão financeira das escolas - prevista na LDB/1996, que estabelece que os sistemas de ensino devem assegurar a progressiva autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira -, alguns se detiveram a analisar a viabilidade de as escolas serem unidades de despesas, a descentralização e desconcentração de recursos aos estabelecimentos de ensino e os impactos desse tipo de política. Todos foram realizados em redes estaduais ou municipais específicas. Constatou-se que a autonomia financeira da escola é possível e viável, sendo necessárias condições políticas e técnico-operacionais para sua realização, no sentido de garantir o atendimento das necessidades materiais e de serviços mais imediatos das escolas públicas. Em síntese, esse tema demanda mais estudos acerca de como a política de descentralização, com repasse de recursos às escolas, tem sido implementada pelos diferentes entes federados, já que a constituição de unidades executoras de direito privado para a gestão dos recursos tem sido problematizada por alguns autores, que alertam para a coerência entre esse modelo de descentralização e um padrão de reforma do Estado que dialoga diretamente com a desresponsabilização dos governos (Peroni; Adrião, 2007).

A discussão quanto à valorização dos profissionais da educação ganha impulso com o Fundeb, especialmente porque a Lei n° 11.494/2007 previu prazo para a definição de um piso salarial profissional nacional (PSPN) (Brasil, 2007), finalmente alcançada pela Lei n° 11.738/2008. Essa lei instituiu o piso salarial para os docentes da educação básica pública, formados em nível médio, na modalidade normal, com contrato de trabalho de 40 horas semanais. Também definiu que a interação entre professores e alunos deve ocorrer em 2/3 da carga horária contratada (Brasil, 2008).

O PSPN, a desvalorização do trabalho docente em perspectiva histórica e as relações entre valorização docente e qualidade do ensino no contexto do Fundef foram analisados nos três trabalhos agrupados na temática valorização dos profissionais da educação. Seguindo a tendência dos trabalhos desse eixo da pesquisa, dois trataram a temática mediante estudos de caso em âmbito estadual e municipal e um a abordou em nível nacional.

As conclusões destacam: o não cumprimento do PSPN; a luta entre capital e trabalho na valorização salarial dos professores da educação básica; e o deslocamento do foco da resolução dos problemas educacionais, da atuação política e financeira dos entes federados, para a responsabilização dos professores, cuja valorização vem acoplada a princípios meritocráticos. Resumidamente, a valorização dos professores da educação básica, conforme preconizada na legislação, permanece distante da realidade educacional brasileira, situação evidenciada também nos estudos de Gouveia e Souza (2011) e Jacomini, Minhoto e Camargo (2014).

Entre os 56 trabalhos do eixo financiamento da educação, três foram estudos comparados: um analisou as políticas de descentralização e de financiamento da educação obrigatória no Chile e no Brasil nas décadas de 1980 e 1990; outro estudou a atuação do Estado na reconfiguração da educação básica na Argentina e no Brasil nos anos 1990; e um terceiro fez análise comparativa de programas de financiamento estudantil no Brasil e em Portugal. Os estudos destacaram similitudes e diferenças na política de financiamento da educação entre os países, referentes à sua condição econômica e social, assim como aos determinantes mais amplos de utilização do fundo público, em certa medida relacionados ao processo de privatização no setor.

A questão das instituições financeiras multilaterais foi abordada em apenas um dos trabalhos, que estudou o processo de contratação e concessão de financiamento por essas instituições, tendo verificado que tais contratos são submetidos a ordenamentos jurídicos nacionais e internacionais, o que permitiria que se questionassem determinadas cláusulas desses contratos, especialmente as que se referem às condicionalidades de reformas e ajustes nas políticas nacionais. Considerando os diversos tipos de financiamento da educação advindos de instituições financeiras multilaterais, essa temática demanda maior atenção dos pesquisadores, em colaboração aos esforços empreendidos por Fonseca (1998), Monlevade e Silva (2000), Nogueira (1999), entre outros autores dedicados ao estudo do tema cooperação internacional no campo da educação.

Considerações finais

Os temas mais estudados no campo do financiamento da educação se relacionam a políticas de fundos, mais especificamente à instituição do Fundef/Fundeb (22%). Se se considerar que esse é um segmento do tema financiamento da educação básica e que o controle social, em geral, é abordado no âmbito dos conselhos de acompanhamento e controle social dos fundos mencionados, verifica-se que estudos sobre financiamento da educação básica representam 52% das produções sistematizadas neste artigo. A despeito do fato de a maior parte dos trabalhos voltar-se ao financiamento da educação básica, o campo de estudo do financiamento da educação carece de pesquisas dedicadas especificamente à educação infantil e ao ensino médio e às modalidades educação de jovens e adultos e ensino profissional.

Em estudo sobre a produção acadêmica acerca do financiamento da educação nos anos de 1990, Velloso (2001) já informava a necessidade de diversificar as temáticas de produção. Essa realidade não foi modificada, como comprovam os resultados desta pesquisa, que contempla a primeira década dos anos 2000. Assim, é preciso convocar os pesquisadores interessados em financiamento da educação a considerarem, na escolha de seus objetos de pesquisa, as áreas menos estudadas, que carecem de investigação, com vistas à produção de conhecimento significativo para o campo.

Embora os estudos sobre Fundef/Fundeb abordem a questão da inclusão ou exclusão das demais etapas e modalidades da educação básica na política de fundos, assim como as consequências da inclusão ou exclusão quanto à contenção ou ampliação das matrículas, abordagens específicas sobre educação infantil (três trabalhos), educação de jovens e adultos (um trabalho) e ensino médio (um trabalho) indicaram o problema da insuficiência de recursos para a democratização do acesso, permanência e qualidade da oferta, remetendo à necessidade de se estabelecer um CAQ no País.

A maior parte das referidas pesquisas foi desenvolvida durante o período de vigência do Fundef, portanto, no contexto de exclusão da educação infantil, do ensino médio e da educação de jovens e adultos da política de financiamento por intermédio de fundos. Isso indica a necessidade de novos estudos que possam comunicar a existência de mudanças em relação ao padrão de financiamento após a introdução das diferentes etapas e modalidades da educação básica no Fundeb. Considerando que o presente estudo coletou teses e dissertações até 2010, pode-se supor que nos últimos seis anos já existam produções acadêmicas nos programas de pós-graduação sobre os efeitos do Fundeb no financiamento da educação básica, especialmente das etapas e modalidades de ensino que não eram abrangidas pelo Fundef.

As produções evidenciam a consolidação de forma mais acelerada da pesquisa sobre o financiamento da educação básica em seus diferentes aspectos, sendo ainda restrita a produção acadêmica sobre o ensino superior e a educação profissional, aqui representados por apenas 10% dos trabalhos. Essa tendência foi assinalada por Oliveira (2006) como uma consequência do Fundef, dada a ampliação substantiva de estudos sobre financiamento da educação após a aprovação deste fundo, que reconfigurou o financiamento do ensino fundamental na segunda metade dos anos 1990 e na primeira metade dos anos 2000.

As produções sobre educação profissional e ensino superior revelam um acelerado processo de reforma, em consonância com a reforma econômica de caráter neoliberal implementada no País na década de 1990. Assim, o fundo público tem sido utilizado para a reprodução do capital, mediante inúmeras estratégias que envolvem parcerias público-privadas, isenções fiscais, entre outras. Em geral, os estudos sugerem recursos insuficientes para o financiamento do ensino superior e da educação profissional.

A maior parte das pesquisas desenvolvidas no campo do financiamento da educação tem caráter setorizado. Pelo que evidenciam os resumos, algumas, mesmo tomando como objeto aspectos locais da política, não deixam de fazer a articulação com dimensões mais amplas, que, em geral, condicionam a política de financiamento da educação. Isso se confirma, por exemplo, pela presença de problematizações sobre a relação entre a macroeconomia e a política de financiamento da educação e sobre a existência e influência de organismos internacionais nas políticas educacionais.

No que se refere à progressiva autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira, os estudos evidenciaram que os programas de descentralização de recursos têm viabilizado alguma autonomia, sendo essencial criar condições políticas e técnico-operacionais para sua plena realização, no sentido do atendimento a necessidades materiais. No entanto, esse aspecto do financiamento da educação ainda demanda estudos mais complexos sobre seu sistema e limites - relacionados, inclusive, com a experiência de outros países -, no sentido de que a referida descentralização pode relacionar-se com processos mais acelerados de autonomização das escolas nos termos defendidos pelas perspectivas da reforma do Estado, levando à desresponsabilização dos governos.

Assim, os estudos comparados - restritos a três no período analisado - são de grande importância para a compreensão mais ampla de como o movimento do capital condiciona as políticas educacionais, inclusive de financiamento da educação. O único estudo específico sobre a presença de instituições financeiras multilaterais na amostra pesquisada evidencia a presença de condicionalidades para reformas e ajustes estruturais nos modelos políticos nacionais, demonstrando que esse tema precisa ser sistematicamente pesquisado nas produções acadêmicas no Brasil.

No que se refere à questão da valorização dos profissionais da educação, aspecto contemplado nas discussões sobre a política de fundos, mas presente, especificamente, em apenas três trabalhos, observa-se a necessidade de mais estudos, uma vez que o PSPN foi aprovado em 2008 e ainda não é cumprido por vários governos estaduais e municipais. As políticas meritocráticas de remuneração, propagadas de forma acelerada desde os anos 1990, ainda não alcançaram a dimensão almejada por aqueles que tendem a atribuir exclusivamente ao professor os problemas que o ensino vivencia no País.

Para essa perspectiva, contribuem as políticas de avaliação da educação. Quanto à relação entre financiamento da educação e resultados em testes padronizados em larga escala, estudos evidenciam a inexistência de relação direta entre financiamento (montante de recursos) e desempenho educacional medido nos referidos testes, indicando complexidade nessa associação e revelando que essa temática ainda carece de maiores investigações.

A questão das relações intergovernamentais no processo de financiamento da educação surge como tônica de muitos trabalhos, especialmente no que concerne à garantia de condições de oferta e qualidade, que deve contar com a participação de todos os entes federados, em regime de colaboração. Essa questão, embora tenha ganhado mais fôlego no processo de discussões do novo PNE (2014-2024), aparece nos resumos como tema central ou decorrente da política de fundos, devido à necessidade de maiores insumos que garantam um padrão mínimo de qualidade, a valorização dos profissionais da educação e mais recursos para a gestão financeira das escolas.

A assimetria na disponibilidade de recursos entre os entes federados, com maior concentração tributária por parte da União, tem levado a pressões para que o governo federal participe de forma mais efetiva do financiamento da educação básica, o que deverá ocorrer caso se consolide um padrão de financiamento expresso no CAQ, superando as limitações do Fundeb. Essa tendência de maior responsabilização da União aparece nas produções analisadas neste trabalho.

O CAQ, matriz de financiamento incorporada ao PNE, poderá, se implantado, reverter a atual condição de oferta educacional no País. O PNE prevê o prazo de dois anos para a implantação do Custo Aluno-Qualidade inicial (CAQi), referenciado no conjunto de padrões mínimos estabelecidos na legislação educacional e cujo financiamento será calculado com base em insumos indispensáveis ao processo de ensino-aprendizagem. Caberá à União a complementação de recursos financeiros em todos os estados, no Distrito Federal e nos municípios que não conseguirem atingir o valor do CAQi e, posteriormente, do CAQ. Portanto, competirá ao ente federado com maior disponibilidade de recursos assegurar as condições para que sejam corrigidas as disparidades de acesso e garantido o padrão mínimo de qualidade de ensino, ação que demandará organização da sociedade no processo de monitoramento e pressão pela implementação do PNE.

Os estudos convergem para a conclusão da necessidade de mais recursos para o financiamento da educação, condição essencial para o alcance de uma oferta de qualidade. No entanto, além do aumento efetivo dos recursos da educação, a questão da participação e do controle social se destaca em dez trabalhos, tendo em vista a fundamental presença atuante da população nos conselhos de controle social e nos demais espaços em que se pauta a política educacional, condição imprescindível para a reversão da atual oferta educacional no País. É evidente que as limitações do sistema de representação dificultam a atuação dos conselheiros e o potencial dos conselhos em fiscalizar efetivamente os recursos. Os trabalhos sobre essa temática já oferecem elementos para repensar e propor mudanças que contribuam para o efetivo controle social sobre os recursos da educação. Se se considerar, conforme assinalado por Oliveira (2006), que o conhecimento sobre a produção acadêmica deve/pode incidir na configuração de agenda de pesquisa, esta investigação sugere algumas questões, consonantes às recomendações de Oliveira (2006) e Velloso (2001), para avançar na produção de conhecimento em financiamento da educação: ampliar os estudos sobre os temas menos estudados; efetivar investigações e análises de âmbito nacional; efetivar diálogo prudente e crítico com arcabouços teóricos recentes, especialmente internacionais. Nesse sentido, estudos comparados podem contribuir tanto para a compreensão do financiamento da educação no marco do atual contexto internacional como para maior conhecimento/aproximação da literatura internacional que trata da temática.

A pesquisa ora apresentada reforça as conclusões dos estudos de Dourado (2006), Oliveira (2006) e Velloso (2001) de que há um campo de estudo e pesquisa em financiamento da educação em plena construção no Brasil. Nesse sentido, contribuem o estudo e a ponderação de Davies (2014b) sobre a necessidade de formação de um quadro acerca da produção de conhecimento na área, no sentido de municiar pesquisadores em processo de definição de temas de investigação e facilitar a pesquisa sobre o assunto.

Como parte da preocupação com o avanço do conhecimento sobre a temática de financiamento da educação, é importante destacar o fato de as conclusões dos trabalhos analisados neste artigo reiterarem as principais questões indicadas pelas pesquisas sobre esse campo desde os anos 1990. Assim, conhecer as características da produção nessa área do conhecimento é fundamental para que futuras pesquisas possam avançar, trazendo novas contribuições em relação à abordagem teórico-metodológica, na perspectiva de indicar aspectos ainda pouco analisados e debatidos na literatura relativa ao financiamento da educação.

Dado o momento de sua constituição, para o campo de pesquisas em financiamento da educação consolidar-se, há o desafio de considerar os avanços e as lacunas da produção na área, sob pena de, a despeito da ampliação de pesquisas e pesquisadores, o campo não avançar na análise dos objetos e problemas de pesquisa e deixar de colocar novos desafios e questões. Assim, estudos de análise sistemática de produção acadêmica devem considerar as pesquisas realizadas em nível de pós-graduação, as desenvolvidas por núcleos, grupos e redes de pesquisa e as individuais, realizadas por pesquisadores dedicados a tal campo de investigação.

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• 1
  Pesquisa financiada pelo Edital nº 7/2011, MCTI/CNPq/MEC/Capes, Ciências Humanas e Sociais, envolvendo pesquisadores de sete instituições de ensino superior públicas do Brasil.

• 2
  Embora 20 programas de pós-graduação em Educação tenham atendido aos critérios da pesquisa, o programa de pós-graduação em Educação da PUC-SP, que obteve nota 5 na avaliação da Capes no triênio investigado (Currículo), não apresentou produção sobre políticas educacionais no período estudado.

• 3
  Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério.

• 4
  Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.

• 5
  A relação completa dos trabalhos encontra-se anexa ao final deste artigo.

• 6
  Em 2013, de acordo com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), a taxa líquida de matrícula no ensino médio para o território nacional era de 55,3% (Brasil, 2014b).

• 7
  O ICQ, construído por pesquisadores do Núcleo de Políticas Educacionais da Universidade Federal do Paraná, considera aspectos referentes às condições materiais e estruturais das escolas, as condições do professor e de gestão escolar (Gouveia; Souza, 2014).

• *
  Fonte: Banco de dados da pesquisa A produção acadêmica em políticas educacionais no Brasil: características e tendências (2000-2010).

Anexo

Relação das 56 teses e dissertações do eixo financiamento da educação analisadas no artigo⁽ ALENCAR, J. E. A. O Fundef como política para o financiamento do ensino fundamental: avaliação preliminar, o discurso do MEC, a análise dos especialistas, a opinião de um segmento da comunidade educacional. 2001. 121 f. Dissertação (Mestrado em Educação) - Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2001. ALTOÉ, N. As universidades estaduais do Paraná: os caminhos da heteronomia. 2007. 128 f. Tese (Doutorado em Educação) - Universidade Metodista de Piracicaba, Piracicaba, 2007. ALVES, W. J. M. Financiamento e políticas públicas para a educação profissional no Paraná (2003-2007). 2009. 212 f. Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Paraná, Curitiba, 2009. ARAUJO, E. L. P. Descentralização da oferta e financiamento educacional no Brasil e no Chile: implicações das reformas dos anos 1980 e 1990. 2005. 116 f. 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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  May-Aug 2017

Histórico

• Recebido
  07 Jun 2016
• Revisado
  11 Nov 2016
• Aceito
  22 Nov 2016