O estado de exceção no Brasil republicano

The state of exception in Brazilian Republic

Resumo

Este trabalho buscou analisar os institutos e a prática excepcional no Brasil republicano (1889-2014), por meio de dados e pesquisas oficiais do Senado Brasileiro, de diplomas legais e de bibliografia relacionada ao tema, com o intuito de verificar as ideias e a práxis do estado de exceção e, em especial, se tal estado é de fato contingente ou se consiste numa prática contínua no referido período histórico. Da pesquisa foi possível verificar que o estado de exceção, qualificado sob a forma do estado de sítio, já era utilizado como técnica de governamentalidade no Brasil antes mesmo da I Guerra Mundial, e que a prática excepcional, manifestada pelos mais diversos instrumentos, se estende por todo o período republicano de modo contínuo, mesclando-se com a “normalidade” garantida pelo direito comum.

Palavras-chave:
Estado de exceção; Brasil; República

Abstract

This work sought to analyze the institutes and the exceptional practice in Brazilian republican period (1889-2014), through official data and researches of Brazilian Senate, legal documents and literature related to the subject, aiming at verify the ideas and the praxis of the state of exception and, especially, if this state is really contingent or consists in a continuous practice in that historical period. From the research was verified that the state of exception, formalized by the estado de sítio, was already used as political tool of governmentality in Brazil before First World War, and that exceptional practice, expressed by various instruments, extends continuously throughout the republican period, mixing with the “normality” guaranteed by the ordinary law.

Keywords:
State of exception; Brazil; Republic

1. Introdução¹

O estado de exceção, segundo as doutrinas tradicionais do Direito Público, é conceituado como medida excepcional à legalidade, sendo autorizado pelo ordenamento diante de situações emergenciais. Nas constituições modernas, todavia, sua utilização pelo poder constituído tem demonstrado funcionar mais como regra do que como exceção.

A operacionalização do estado de exceção não como instituto de salvaguarda da Constituição, mas como paradigma de governo (AGAMBEN, 2007, cap. I.), manifestada, por exemplo, pelos atos administrativos e pela ação policial, retira a juridicidade da tutela da urgência e, assim, esta perde o seu fundamento jurídico e resta apenas uma imposição do poder posto. Tal constatação atinge a própria Teoria do Direito, pois a noção moderna de República pressupõe o Estado de Direito em contraposição ao Estado Absolutista,² e no estado de exceção como técnica de governo perde-se a distinção clara entre ambos, criando-se uma zona de indiscernibilidade (AGAMBEN, 2007, p. 13).

Assim, com o intuito de verificar as i rdp-v8n3-p1760deias e a práxis do estado de exceção, esta pesquisa pretende, a partir de fatos históricos³, analisar como se deu o estado de exceção no Brasil desde a Primeira República até os dias atuais. Além de se apresentar um estudo de caso sobre o tema, já muito debatido em âmbito teórico, o presente trabalho possibilitará conhecer como o estado de sítio ocorre na prática e levantar algumas hipóteses sobre os motivos reais de sua decretação, bem como conhecer os estados de exceção praticados no Brasil sem qualquer instituto jurídico que lhes fundamente. Desse modo, parte-se de uma pesquisa acerca dos institutos jurídicos excepcionais atinentes a cada período histórico, e da prática excepcional em sua generalidade, desde a proclamação da República até o período atual (pós Constituição de 1988).

2. O estado de sítio brasileiro durante a República Velha

Depois de proclamada a república pelo marechal Deodoro da Fonseca, no ano de 1889, o Brasil vivia os auspícios da instauração de um novo regime político, que deixaria de ser autocrático para se tornar democrático. Todavia, tal regime era imposto por uma elite econômica rural. Com o apoio de grande parte da oficialidade do exército e sem a participação do povo nas primeiras decisões republicanas, instituiu-se um governo provisório com os objetivos de consolidar o novo regime, institucionalizá-lo com a aprovação de uma Constituição e criar as formas administrativas do Estado que se faziam necessárias.

A primeira Constituição republicana brasileira foi, então, promulgada em 1891, trazendo em seu texto os modernos direitos fundamentais no título IV e, logo em seguida, no título V, os institutos jurídicos de exceção.⁴ Observa- se que, seguindo a tendência do estado de sítio já introduzido nos ordenamentos espanhol e francês, a Constituição brasileira de 1891 confere à competência do Congresso Nacional a sua declaração, salvo na hipótese das câmaras não estarem reunidas e na iminência de perigo à pátria (hipótese em que seria exercido pelo poder executivo federal). No mesmo sentido, prevê que tal instituto deva ser aplicado somente em casos de agressão estrangeira ou ameaça interna (insurreição), por tempo determinado.

Todavia, ainda que as medidas de exceção consentidas pela Constituição de 1891 impusessem restrições às liberdades e garantias individuais, como na tradição europeia,⁵ tais restrições impunham-se aqui mais à liberdade do indivíduo. O estado de sítio não previa, dessa forma, restrição à liberdade de imprensa ou à inviolabilidade de domicílio, como na França, mas sim unicamente a aplicação pelo poder executivo de medidas repressivas de detenção e desterro aos indivíduos.

Rui Barbosa ressalta que tais medidas excepcionais de restrição à liberdade, devidas à natureza do estado de sítio, não poderiam se confundir com penas, pois “a sua legitimidade cessava com a restauração das garantias” (BARBOSA, 1892, p. 173). Entretanto, como regra, os governos da Primeira República enfrentaram as contestações sociais do seu tempo por meio do estado de sítio, o que consistiu num abuso na utilização do instituto, que desde já se tornou paradigma de governo.

De acordo com pesquisa realizada pelo Senado Federal, no período da República Velha (1889-1930) governou-se por 2.365 dias em estado de sítio. No governo Floriano Peixoto o estado de sítio vigorou por 295 dias, no Prudente de Morais por 104 dias, no Rodrigues Alves por 121 dias (NAUD, 1965a, pp. 139-162), no Hermes da Fonseca por 268 dias (NAUD, 1965b, p.61), no Wenceslau Braz por 71 dias, no Epitácio Pessoa por 132 dias (NAUD, 1965b, pp. 81-85), no Washington Luís por 87 dias (NAUD, 1965c, p. 140) e no governo de Arthur Bernardes por 1.287 dias (NAUD, 1965c, p. 121), governando este em estado de normalidade por menos de dois meses num governo de quatro

anos.⁶

Rui Barbosa publica em 1892 a obra Estado de sítio: sua natureza, seus efeitos, seus limites. Trata-se da compilação do habeas corpus que ele impetrara no Supremo Tribunal Federal em defesa de presos e desterrados (em sua maioria políticos e militares), do acórdão da corte que denegou o remédio e da crítica do jurista sobre as inconstitucionalidades na aplicação das restrições de detenção e desterro pelo governo Floriano Peixoto. Segundo Rui Barbosa, na prática o governo aplicava as medidas excepcionais de desterro e detenção como penas, desconsiderando a sua natureza transitória.

Tal fato se verificava principalmente no caso dos desterrados, pois não havia julgamento destes conforme a garantia do juiz natural⁷ (BARBOSA, 1892, pp. 174-175). Ademais, a aplicação das medidas excepcionais dava-se em períodos em que o estado de sítio não estava em vigência, desrespeitando completamente uma das bases do direito de exceção que é o caráter temporário, provisório e determinado da declaração do instituto excepcional. Rui Barbosa assim se exprime sobre a abusividade das medidas:

Ides, com efeito, senhores juízes, decidir, conforme o lado para onde penderdes, si entramos realmente, pelo pacto de 24 de fevereiro de 1891, no dominio de uma constituição republicana, ou si essa exterioridade apenas mascara a omnipotencia da mais dura tyrannia militar. Porque, realmente, si contra o arbitrio mais grosseiro na declaração do estado de sitio fora das condições estabelecidas pela carta federal não ha, em favor dos cidadãos flagelados, o correctivo da vossa justiça [...] e si os effeitos das medidas de excepção adoptadas durante a suspensão das garantias constitucionaes se estendem além do termo della, então o paiz está virtualmente convertido numa praça de guerra [...] (BARBOSA, 1892, p. 6).

Significativo também é o discurso proferido pelo mesmo jurista no Senado, dezenove anos mais tarde, no qual ele exigia a responsabilização do Presidente Hermes da Fonseca acerca dos envolvidos na Revolta dos Marinheiros de 1910. Barbosa destaca que o governo aproveitara-se do estado de sítio para expurgar os indesejáveis à ordem pública e promover uma “higienização social”, afirmando que durante o estado de sítio concedido pelo Congresso, que deveria durar trinta dias, centenas de brasileiros foram presos e enviados do Rio de Janeiro ao Acre numa viagem que durou quarenta e dois dias (BARBOSA, 1977, p. 22). Dessa passagem já se constata como o instituto excepcional era utilizado sem qualquer critério e respeito aos preceitos jurídicos que lhe deveriam orientar, seguindo a necessidade declarada pelo próprio chefe do executivo.

Vieira apresenta leitura interessante acerca da utilização do estado de sítio na Primeira República.⁸ Segundo ele, os governos da Primeira República ampararam-se no instituto excepcional a fim de propulsionar o desenvolvimento capitalista no Brasil, que não teve uma revolução burguesa como os países europeus. De acordo com o autor:

O estado de sítio, algo que Marx havia apontado na teoria em 1851, cumpre na sociedade burguesa um papel prático de contra- revolução permanente e por vezes preventiva. O estado de sítio é um dos instrumentos de um despotismo que a burguesia disse ter expurgado em 1789 em França, para logo depois em 1791 descobrir este prodigioso achado institucional utilizado quando as pomposas declarações de direitos atravancam o desejo de manutenção e reprodução de uma determinada ordem histórica. O direito, e o direito constitucional, como pensa a teoria da constituição liberal, não é a oposição deste processo, mas mantém com esta vínculos subterrâneos e que as declarações de sítio e de exceção são responsáveis por trazer à tona em determinados momentos tais contradições e paradoxos. No Brasil esse processo é característico de todo o conservadorismo da burguesia brasileira, que abandona quaisquer ideais democráticos e revolucionários que eventualmente pudesse ter, fazendo da revolução burguesa no Brasil um processo de contra-revolução permanente que requer “objetiva” e idealmente, um Estado de emergência neo-absolutista, de espírito aristocrático ou elitista e de essência oligárquica, que possa unir “a vontade revolucionária autolegitimadora” da burguesia com um legalismo republicano pragmático e um despotismo de classe de cunho militar e tecnocrático. Esse é o preço da pseudo-“conciliação”. (VIEIRA, 2011, pp. 327-349).

A partir dessa perspectiva econômica fica mais claro o entendimento acerca de um dos grandes motivos que impulsionaram os governos da Primeira República, marcadamente dirigida pela aristocracia rural, a utilizarem o estado de sítio de modo tão desajustado: a necessidade de consolidação do capitalismo num contexto econômico não industrializado. Como destaca Corval (2009, p. 88), “[...] a formação do Estado brasileiro, sem dúvida, perpassa a problemática tensão entre coerção, capital e influência externa [...]”, e essa influência estrangeira claramente não deixou de operar na política brasileira depois da proclamação da República. A consolidação do capitalismo no Brasil na Primeira República foi, desse modo, fortemente influenciada pelos governos que utilizaram abusivamente o estado de sítio como meio de coerção e contenção dos indesejáveis.

3. Os instrumentos de exceção durante os governos de Vargas

Como anota Naud (1966), a era Vargas inicia-se com a anistia, por decreto, de todos os envolvidos nos movimentos revolucionários da época. Com o Decreto 19.398 de 11 de novembro de 1930, que institui o Governo Provisório de Getúlio, é declarada a ampla discricionariedade do governo para exercer todas as competências não só do poder executivo, mas também do poder legislativo e, inclusive, impor restrições ao poder judiciário. Elucida a autora que tal decreto, em seu artigo 5º, “[...] suspendeu as garantias constitucionais e excluiu da apreciação judicial os decretos do Govêrno Provisório ou dos interventores federais”, enquanto que em seu artigo 16 instituiu o “Tribunal Especial para processo e julgamento de crimes políticos, funcionais e outros” (NAUD, 1966, p. 231).

Assim, o Poder Executivo governou de 1930 a 1934 por decretos que podiam versar sobre qualquer matéria. Logo, o que houve no período foi um governo de cunho notadamente autocrático, pois a tradicional divisão dos poderes deixou de existir, as garantias constitucionais foram suspensas e o presidente da república poderia legislar sobre qualquer assunto. Além disso, as matérias decididas sob a forma-de-lei dos decretos não eram passíveis de controle pelo judiciário.

Em 1932 inicia-se o movimento constitucionalista que acarretará na formulação da Constituição de 1934. Esta, seguindo a tradição da Constituição da República de 1891, também trouxe a previsão do instituto do estado de sítio, com algumas diferenças em relação ao texto anterior. O artigo 175 da Constituição de 1934 dispunha que caberia ao poder legislativo, “na iminência de agressão estrangeira, ou na emergência de insurreição armada”, autorizar o presidente da República a declarar o estado de sítio em qualquer parte do território nacional, salvo se o Congresso Nacional não estivesse reunido.⁹ Mais ainda: o estado de sítio deveria ser decretado pelo período máximo de noventa dias, podendo ser prorrogado por igual período por uma vez.

O novo texto constitucional conservou as medidas de desterro e detenção da primeira Constituição da República e adicionou outras restrições às garantias individuais (censura de correspondência e de imprensa, suspensão da liberdade de reunião e de tribuna e busca e apreensão em domicílio), em consonância com o que já haviam feito as Constituições europeias. Certa inovação veio no parágrafo primeiro do citado artigo 175, que assegurava que nenhuma pessoa seria desterrada para lugar insalubre do território nacional, sendo que o desterro não poderia ser para localidade distante mais de mil quilômetros daquele em que a pessoa se encontrava ao sofrer a medida.

Vale salientar que a situação política do país na primeira metade da década de trinta não era calma: havia um embate entre partidos de direita e de esquerda para o delineamento das diretrizes do Estado e do governo. Nesse contexto, no final de novembro de 1935, Getúlio Vargas envia mensagem à Câmara dos Deputados solicitando a aprovação de medidas de exceção que lhe possibilitassem “pacificar o país”. Isso porque tinham ocorrido insurreições armadas no Rio Grande do Norte e em Pernambuco, as quais, segundo a mensagem enviada pelo então Presidente ao legislativo, compuseram-se por civis extremistas e batalhões do exército aquartelados, que se sublevaram em ambas as capitais dos Estados. Todavia, apesar das insurreições terem acontecido apenas nas capitais destes dois Estados, Vargas solicita autorização para declarar em estado de sítio todo o território nacional, o que é autorizado pelo Congresso (NAUD, 1965d, pp. 53-59).

Interessante foi o voto contrário à aplicação do estado de sítio em todo o território nacional proferido pelo Deputado João Mangabeira, em que o parlamentar diz claramente “[...] negar apoio ao estado de sítio, cujas tradições negregadas e sinistras são a mancha indelével da primeira república

[...]” (NAUD, 1965d, p. 61). O Deputado apresentou o seguinte questionamento:

Assim, pois, o caso se verificou no Rio Grande do Norte: existe alí emergência de insurreição armada. O governador de um Estado está deposto. [...] Aí é evidente que a exigência da Constituição se cumpra à risca. Ao Govêrno, portanto, a providência deveria ser concedida. Em Pernambuco, embora o Governador interino permaneça no seu pôsto, e embora, pela própria palavra do Governo, a revolução esteja decrescendo e os revolucionários recuando, todavia, ali também se verifica a “emergência de uma rebelião armada”. Mas, Sr. Presidente, que rebelião existe na Bahia, em São Paulo, aqui, no Rio Grande do Sul? (NAUD, 1965d, p. 61)

Apesar de duas emendas terem sido propostas, o estado de sítio foi aprovado em seu projeto original no dia 26 de novembro de 1935, operando efeitos em todo o território brasileiro pelo período de trinta dias.

Contudo, curiosamente, em 15 de dezembro de 1935, um decreto de Vargas suspende o estado de sítio em todo o território por apenas dois dias (17 e 18 de dezembro de 1935). No dia 18 de dezembro o Congresso Nacional aprova emendas à Constituição que incluíam a possibilidade de o Presidente da República, com autorização do legislativo, “declarar comoção intestina grave com finalidades subversivas das instituições políticas e sociais, equiparada ao estado de guerra, em qualquer parte do território nacional”, incluindo que cabia ao decreto presidencial indicar as garantias constitucionais que não ficariam suspensas.¹⁰ Com isso, as garantias que podiam ser suspensas na situação de emergência deixaram de ser aquelas taxadas na Constituição para possibilitar amplos poderes de suspensão de direitos fundamentais pelo governante.

Logo depois da aprovação dessas emendas, o estado de sítio foi prorrogado por mais noventa dias em todo o território nacional, sendo que o Decreto Legislativo já trazia a nova autorização constitucional permitindo o Presidente a equiparar a comoção intestina grave ao estado de guerra (NAUD, 1965d, p. 70).

Assim, desde o final do ano de 1935 até o golpe de Estado de 10 de novembro de 1937, o Brasil foi governado ou em estado de sítio ou em equiparação ao estado de guerra: quando findava o prazo do estado excepcional era enviada outra mensagem ao Congresso que imediatamente aprovava sua prorrogação. Com isso, no período “democrático” do governo Vargas (1934-1937) governou-se por 658 dias em estado de sítio (NAUD, 1965d, p. 50.). Vê-se que a Era Vargas que se iniciara com o governo “por decretos”, passa a governo constitucional em 1934, mas durante todo o período de 1935 a 1937, sob a justificativa de proteção do regime à ameaça comunista (que era ampliada a cada dia pelos instrumentos midiáticos controlados pela Presidência da República), governou-se por meio de institutos excepcionais.

É em 1937, no entanto, que se atinge o ápice da excepcionalidade até então: o Presidente dá um golpe de Estado e fecha o Congresso Nacional. A partir daí o caráter autoritário de seu governo escancara-se como ditadura.

Nessa conjuntura excepcional, a Constituição da República de 1937 vai mais longe que as anteriores, admitindo a suspensão de sua própria vigência,¹¹ de modo parecido com o que ocorreu na Constituição de Weimar na Alemanha.¹²

Na Constituição de 1937, os institutos de exceção aparecem denominados como estado de emergência (art. 166, alínea I) e estado de guerra (art. 166, alínea 2.3), sendo este herança da Emenda n.º 1 da Constituição de 1934. Quanto à legitimação subjetiva para a decretação desses institutos, não havia nenhuma diferença, pois para se decretar qualquer deles não era necessária a autorização do Legislativo, e este também não podia suspendê-los (art. 166, parágrafo único). A única diferença entre o estado de emergência e o estado de guerra é que este seria decretado quando fosse necessária a intervenção das Forças Armadas para a defesa do Estado (BRASIL, 1937).

4. O estado de sítio no período de 1946 a 1963

De 1946 a 1963 o Brasil vivia, pela primeira vez, um período “democrático”, no qual a participação popular na política crescia acompanhada dos processos de urbanização e industrialização do país. Porém, neste mesmo período também cresceu a importância dos militares na política brasileira (CASELA, 2011, p. 19).

A Constituição de 1946 manteve a previsão do estado de sítio para casos de guerra externa ou de comoção intestina grave,¹³ mas inaugurou o chamado estado de sítio preventivo (arts. 209 a 215), que poderia ser decretado em caso de risco iminente de comoção interna. Vê-se que, neste caso, o requisito da urgência foi substituído pela prevenção do risco.

Em 1955 ocorre uma crise política em face da oposição feita por membros da UDN à posse de Juscelino Kubitscheck, o que diante da inércia de Carlos Luz fez os militares suspeitarem de tentativa de golpe. Assim, Nereu Ramos¹⁴ assume a presidência da República com apoio militar, a fim de garantir a posse de Kubitscheck, e solicita ao Congresso a decretação do estado de sítio em todo o território nacional, em caráter preventivo (CASELA, 2011, pp. 28-29). Interessante é que esta solicitação “preventiva”, a fim de se proteger a Constituição e as instituições democráticas, foi feita por um governo de fato, o que ficou conhecido como o “contragolpe preventivo”.

O estado de sítio veio a ser revogado depois da posse de Kubitscheck (07/02/1956). Dentre seus principais resultados, o estado excepcional alcançou: o silenciamento da oposição política e a inibição de movimentos de reivindicação trabalhista, “permitindo ao governo, mais uma vez, de forma não democrática, atuar com muito mais liberdade no cenário econômico, de forma a defender interesses específicos” (CASELA, 2011, p. 55).

Mas, o estado de sítio viria a ser proposto novamente no ano de 1963, pelo governo João Goulart. Este, eleito democraticamente, objetivava realizar reformas em diversas áreas, mas não tinha a maioria no Congresso, o que acarretou uma crise política grave. Esse contexto de “severa separação entre o Poder Executivo e o Legislativo” (CASELA, 2011, p. 58), e também devido à crise econômica pela qual passava o país (greves constantes e forte inflação), impulsionou o pedido de declaração do estado de sítio pelo presidente, apoiado por seus ministros militares. Porém, como demonstra CASELA, a repercussão geral da mídia foi contrária ao sítio, disseminando-se o boato de ameaça de um golpe comunista. Devido a isto, o presidente não obteve apoio político nem popular para a imposição do estado de sítio, e acabou desistindo do pedido enviado ao Congresso Nacional.

Nesse ponto é interessante notar-se que o interesse pelos instrumentos de exceção, os quais implicam em grande autonomia para o poder executivo e servem muitas vezes a interesses específicos da classe dominante, não se restringe a determinado partido ou grupo político. Assim, ainda que o pretenso reformismo de Jango tenha relevo histórico na cultura política de esquerda do Brasil, o presidente também pretendia decretar o estado de sítio como forma de estender seus poderes e realizar seus projetos, a despeito do caráter antidemocrático que acompanha o instituto excepcional.

5. Os instrumentos de exceção no período da ditadura militar

Conforme Rodrigo Patto Sá Motta (2006, pp. 11-12), na perspectiva dos militares o golpe de março de 1964 ocorreu com o intuito primordial de afastar a ameaça do comunismo no Brasil. Também foram argumentos desse processo o fim da corrupção e a defesa da “democracia”. Desse modo, o golpe de 1964 foi justificado pelos militares como revolucionário, havendo a promessa de que tão logo tomassem o poder, seriam feitas eleições.

A permanência dos militares no poder, no entanto, garantiu-se por meio de modificações na legislação eleitoral. Por exemplo: foram instituídas as eleições indiretas para Governador e Presidente da República. Essas alterações legislativas operaram-se, por sua vez, pelos chamados Atos Institucionais, que em si já são instrumentos normativos excepcionais. Como diria Agamben (2007, pp. 53-63), eles contêm força-de-lei sem lei que os ampare.

No Ato Institucional n.º 2, de 1965 (BRASIL, 1965a), o governo militar suprimiu todos os partidos políticos, e com o Ato Complementar n.º 4, do mesmo ano (BRASIL, 1965b), foram estipuladas novas regras para a criação de partidos. Para se criar um partido seria necessário que houvesse representação no Congresso Nacional de no mínimo 120 deputados e 20 senadores eleitos, os partidos deveriam constituir-se em até 45 dias após a publicação do Ato e não poderiam ter os nomes dos extintos partidos.

Com o intuito de forçar uma legitimidade do Estado golpista por meio de uma falsa “legalidade”, houve em 1966 eleições para a Assembleia Constituinte, mas os registros de vários candidatos da oposição considerados subversivos foram cassados por Castelo Branco mediante uma série de atos complementares ao Ato Institucional n.º 2. A situação chegou a tal ponto crítico que o Deputado Adauto Lúcio Cardoso, então presidente da Câmara dos Deputados e membro da ARENA, recusou-se a reconhecer as cassações, “determinando que os deputados cassados continuassem a exercer suas funções” (CASELA, 2011, p. 74). Como resposta, Castelo Branco decretou o fechamento do Congresso Nacional por trinta dias e autorizou a si mesmo a baixar Decretos-Lei para todas as matérias previstas na Constituição, enquanto durasse o citado “recesso”.¹⁵

Nesse contexto de forte pressão política e de censura à candidatura de membros da oposição foi eleita a constituinte de 1967, que também resolveria sobre os instrumentos de exceção que seriam insertos na Constituição. Ressalte-se ainda que o papel da constituinte seria apenas o de aprovar o projeto de Constituição já elaborado pelo governo.

Antes de se comentar sobre o instituto do estado de sítio, é necessário citar um dispositivo da Constituição de 1967 que trata da suspensão de direitos políticos por seu uso abusivo, algo que não encontra símile em nenhuma outra legislação excepcional pesquisada no presente estudo. Vejamos:

Art 151 - Aquele que abusar dos direitos individuais previstos nos §§ 8º, 23, 27 e 28 do artigo anterior e dos direitos políticos, para atentar contra a ordem democrática ou praticar a corrupção, incorrerá na suspensão destes últimos direitos pelo prazo de dois a dez anos, declarada pelo Supremo Tribunal Federal, mediante representação do Procurador-Geral da República, sem prejuízo da ação civil ou penal cabível, assegurada ao paciente a mais ampla defesa. Parágrafo único - Quando se tratar de titular de mandato eletivo federal, o processo dependerá de licença da respectiva Câmara, nos termos do art. 34, § 3º. (BRASIL, 1967)

É de se notar que por mais absurdo que possa parecer o citado artigo, havia uma preocupação do governo em demonstrar que o Estado brasileiro não estava sob um regime de exceção. Soa absolutamente contraditória a possibilidade de suspender os direitos políticos de determinada pessoa por prazo certo (dois a dez anos!) e ao mesmo tempo submetê-la a um “devido processo legal” no Supremo Tribunal Federal. Isso porque a própria penalização com a suspensão dos direitos políticos é já medida arbitrária, típica de governos autoritários nos quais o controle pelo judiciário é meramente formal.

No capítulo que tratava do estado de sítio, a Constituição de 1967 determinava que competia ao Presidente da República decretá-lo, sem necessidade de qualquer confirmação pelo Poder Legislativo, em casos de guerra e “grave perturbação da ordem ou ameaça de sua irrupção”, sendo que o Decreto especificaria as regiões nas quais o sítio seria aplicado. Quanto à restrição de direitos, a Constituição autorizava as seguintes medidas coercitivas durante o estado de sítio:

[...] a) obrigação de residência em localidade determinada; b) detenção em edifícios não destinados aos réus de crimes comuns;

c) busca e apreensão em domicílio; d) suspensão da liberdade de reunião e de associação; e) censura de correspondência, da imprensa, das telecomunicações e diversões públicas.¹⁶

A inovação da Constituição de 1967 veio disposta no parágrafo 3º do artigo 152:

§3º - A fim de preservar a integridade e a independência do Pais, o livre funcionamento dos Poderes e a prática das instituições, quando gravemente ameaçados por fatores de subversão ou corrupção, o Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional, poderá tomar outras medidas estabelecidas em lei. (BRASIL, 1967).

Note-se que o dispositivo introduzido se trata, na verdade, de uma cláusula de plenos poderes para os casos de ameaça de subversão ou corrupção, termos abstratos que substituem a tradicional comoção intestina grave e admitem interpretações das mais subjetivas.

Apesar dos debates parlamentares quanto ao instituto excepcional, a Constituição de 1967, elaborada pelo Poder Executivo, foi aprovada quase sem emendas pelos constituintes. No tocante ao estado de sítio, apenas uma foi aprovada: “[...] a que defendia o aumento do quorum para a suspensão das imunidades parlamentares durante o estado de sítio” (CASELA, 2011, p. 83).

Com a elaboração do Ato Institucional n.º 5, que suspende direitos individuais e políticos e, uma vez mais, impede o funcionamento do Congresso Nacional, houve uma modificação da forma como o estado de sítio poderia ser decretado, estendendo ainda mais a discricionariedade do Presidente da República. Já com a Emenda Constitucional n.º 11 de 1978, aprovada depois da revogação do AI n.º 5, criou-se nova modalidade de instrumento de exceção, o estado de emergência (medida mais tênue que o estado de sítio), o qual seria decretado pelo Presidente da República quando fossem exigidas providências imediatas, em caso de guerra, ou “para impedir ou repelir as atividades

subversivas”.¹⁷

Pode-se concluir dessa retrospectiva histórico-jurídica que o Brasil viveu de 1964 a 1985 num regime de exceção de fato, quando o governo tentava suprir a exigência moderna da legalidade com a decretação de Atos Institucionais, dotados de normatividade também excepcional.

O AI-5 de 1968, que vigorou por dez anos, foi sem dúvida o instrumento mais arbitrário e ditatorial do período. Com base nessa “legalidade” extraordinária, voltada para reprimir a oposição política e sustentar os militares no poder, tudo pôde ser feito: cassação de mandatos populares, demissão de funcionários públicos, suspensão de direitos políticos, aposentadoria compulsória de magistrados, entre outras medidas de exceção. Com a publicação deste ato institucional o Congresso foi colocado em recesso, assim como seis Assembleias Legislativas estaduais e dezenas de Câmaras de Vereadores em todo o país, sendo que ao menos sessenta e nove parlamentares foram cassados. O resultado disso foi a paralisação quase completa dos movimentos sociais e o afastamento absoluto da participação popular nos governos, restando apenas a oposição política “clandestina”, duramente combatida.

6. O estado de exceção no Brasil pós 1988

É de se ressaltar, antes de tudo, que a Constituinte de 1988 foi convocada pela Emenda n.º 26 à Constituição Brasileira de 1967, que data de 27 de novembro de 1985.¹⁸ Tal diploma legal determinou a passagem lenta e gradual da ditadura para a democracia. Todavia, como afirmado por Jorge Zaverucha (2010, pp. 41-76), apesar da promulgação da Constituição cidadã, ainda existem importantes resquícios de autoritarismo no ordenamento jurídico e na práxis governamental brasileira.

Foi no ano de 1985 que um civil assumiu a presidência da República e formaram-se novos partidos políticos. No ano de 1986 ocorreram eleições para compor o novo Congresso Nacional, que também seria a Assembleia Nacional Constituinte. No entanto, como observa Casela (2011, p. 104): “[...] os militares mantiveram muito poder e influência nesta nova gestão. Assim, a definição dos instrumentos de exceção contou com essa nova correlação de forças partidárias e com a interferência direta do poder castrense”.

No texto da Constituição da República de 1988 (BRASIL, 1988) foram positivados dois instrumentos jurídicos de exceção – o estado de sítio e o estado de defesa – cuja aprovação e autorização competem ao Congresso Nacional (art. 49, IV, CR/88) e a decretação de ambos ao Presidente da República (art. 84, IX, CR/88). Ainda há a previsão de controle das medidas tomadas durante a vigência dos estados excepcionais pelo Poder Judiciário (art. 141, caput, CR/88).

Na vigência da atual Constituição, os institutos jurídicos excepcionais nela positivados não foram utilizados por nenhum dos governos até hoje. Não obstante, vê-se que atualmente os instrumentos excepcionais utilizados como técnica de governo vão muito além dos tradicionais institutos que regulariam juridicamente situações de necessidade. A exceção no contexto pós Constituição de 1988 opera por práticas difusas, mesclando-se com a “normalidade” garantida pelo Direito.

A influência militar na redação da Constituição da República de 1988 também nos legou o artigo 142, o qual atribui às forças armadas a garantia da lei e da ordem. Tal dispositivo constitucional reforçou a pujança do poder político das Forças Armadas (MASTRUCELLI, 2014, pp. 199-200). De acordo com Zaverucha (2010, p. 47): “[...] são os militares quem têm o poder constitucional de garantir o funcionamento do Executivo, Legislativo e Judiciário, a lei e a ordem quando deveria ser o reverso”. Desse modo, “[...] se os militares são garantes, terminam sendo, também, organizadores da vida política”.

Um exemplo de aplicabilidade da autorização constitucional contida no artigo 142 da Constituição ocorreu com a edição das Portarias Normativas do Ministério da Defesa nº 3.461/13 e nº 186/14, em dezembro de 2013 e em fevereiro de 2014, as quais abrem espaço para criação normativa da exceção e não apenas servem para garantir a lei e a ordem já postas. O fato de essas

normas terem sido publicadas logo após as Jornadas de Junho de 2013¹⁹ e às vésperas da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016 não parece ser mera coincidência. Editadas com a clara finalidade de conter movimentos contestatórios,²⁰ as Portarias dão poder de polícia às Forças Armadas em casos de perturbação da ordem que não possam ser contidos pelas polícias, mediante decisão do chefe do executivo. Embora essas portarias tenham respaldo no artigo 142 da Constituição da República, elas vieram substituir os antigos institutos jurídicos aplicáveis em situações de emergência, previstos no próprio texto constitucional, em especial o estado de defesa,²¹ que seria o instrumento mais adequado para intervenções do executivo objetivando preservar ou restabelecer a ordem pública.

As citadas Jornadas de Junho trouxeram à tona a excepcionalidade com que age normalmente a polícia em locais não tão notórios como as principais avenidas das grandes metrópoles, mas sim nos aglomerados e nas periferias destas. Em junho de 2013 manifestantes foram presos por “porte de vinagre”; houve

[...] a prisão de jornalistas e fotógrafos e a apreensão de seu material de trabalho; [...] a proibição da realização de manifestações durante a realização da Copa das Confederações nas cidades que sediassem jogos; a infiltração policial nas manifestações provocando conflitos e produzindo ações que justificassem maior repressão; e os diversos casos de prisões de militantes que portavam coquetéis molotov curiosamente construídos sempre com garrafas de uma mesma cerveja. (CALIL, 2014, pp. 220-221).

Como se não bastasse, houve a criminalização dos protestos por meio da abertura de inquéritos contra manifestantes pelos mais variados motivos. Isso fez ressurgir a antiga Lei de Segurança Nacional, instrumento normativo do período ditatorial que tipifica, entre outros, o crime de terrorismo.

Safatle (2010, pp. 250-251) denuncia que a democracia brasileira não é estável, tampouco progride em relação a tal objetivo, como acreditam os institucionalistas. A visão institucionalista da democracia brasileira entende

que o Brasil vivencia um processo de consolidação da democracia desde 1988, mas não leva em consideração o fato de que aqui, de modo oposto à estrutura do Estado liberal clássico, “[...] a legitimidade dos processos políticos está concentrada na burocracia estatal e não no Parlamento” (MASTRUCELLI, 2014, pp. 195-198).

Em uma perspectiva constitucionalista crítica, pode-se afirmar que vivemos em um país cujo poder legislativo quase não legisla sobre questões relevantes, pois a grande produção normativa emana do poder executivo sob a forma de medidas provisórias. A produção infralegal de normas pelos Ministérios e pelas autarquias (especiais ou não) também é excessiva, e raramente alguma dessas normas passa por controle de legalidade ou constitucionalidade, seja pelo legislativo,²² seja pelo judiciário. Segundo Charles Pessanha, citado por Paulo Roberto dos Santos Corval, “[...] de 1988 a 2001 foram submetidas 6.110 medidas provisórias ao Legislativo, sendo 619 originais, 5.036 reedições e, ao final, 469 aprovadas” (CORVAL, 2009, p. 92). Elucida ainda o autor que nos últimos setenta anos as normas que regulam a “vida social e política” brasileira advêm de medidas provisórias ou de Decretos-Lei, o que caracteriza verdadeira ausência do poder legislativo na produção do direito.

O Supremo Tribunal Federal também ocupa o lugar do legislador quando, por exemplo, admite em sua jurisprudência a ampliação do escopo do mandado de injunção, dando aplicação prática aos direitos constitucionais em caso de omissão legislativa, o que pode ser benéfico em algum sentido, mas que acaba por transferir escolhas políticas ao judiciário. Ademais, é de competência do Supremo Tribunal Federal a edição das Súmulas Vinculantes, as quais desconsideram a ligação que há entre as especificidades do caso concreto posto sub judice e o direito a ser aplicado, dado que a Súmula tende a abarcar tudo o que aparentemente diga respeito àquela decisão suprema.²³

A Constituição atual ainda prevê o chamado regime de urgência,²⁴ que pode ser considerado uma forma de predominância do executivo sobre o Congresso Nacional. Se for do interesse do chefe do executivo federal, este pode determinar urgência na apreciação do Projeto de Lei de sua iniciativa, estabelecendo um prazo de quarenta e cinco dias para o Congresso Nacional. Caso o Congresso não aprecie a matéria dentro do prazo estipulado, todos os demais projetos em tramitação permanecem trancados, o que evidencia a primazia das iniciativas presidenciais sobre as parlamentares.

Como elucidado por Matos (2012, viii), “[...] há várias décadas as decisões fundamentais da República vêm se pautando em argumentos de emergência de natureza supostamente técnica que, contudo, esvaziam e alienam a esfera pública supostamente democrática”. Um exemplo a ser lembrado dessa tentativa de substituição da política pela técnica é a reforma gerencial operada no país durante a década de 90, a qual promoveu a desestatização de empresas públicas e criou as atuais agências reguladoras. Bercovici aduz que os objetivos dessa reforma gerencial eram aumentar a eficiência da gestão pública, deixando a Administração Pública de controlar os procedimentos para voltar seu foco aos resultados e, logo, era preciso para tanto “[...] atribuir ao administrador público parte da autonomia de que goza o administrador privado, com a criação de órgãos independentes [...] da estrutura administrativa tradicional, formados por critérios técnicos, não políticos [...]” (BERCOVICI, 2010, p. 88). No entanto, essa reforma administrativa apenas manteve o aparato burocrático já previsto na legislação brasileira de 1967,²⁵ pois as chamadas “agências independentes” não são tão independentes assim, e geralmente se pautam pela lógica de mercado em que o mais forte deve ter privilégios em detrimento do mais fraco. Essas agências “[...] apenas deram uma aura de modernidade ao tradicional patrimonialismo que caracteriza o Estado brasileiro” (BERCOVICI, 2010, p. 89).

Recentemente, o estado de exceção como técnica de governo evidenciou-se assombrosamente com as medidas tomadas em face da realização da Copa do Mundo FIFA de 2014. Obras públicas com valores exorbitantes foram realizadas, sendo que estas só se justificam a partir do argumento de emergência. Além disso, por meio de instrumentos legais como a Lei Geral da Copa, por exemplo, diversos direitos foram relativizados ou suspensos. Tal Lei restringe a liberdade de expressão ao estabelecer a titularidade exclusiva dos direitos de imagem e mídias relativas à Copa à FIFA;²⁶ permite a venda casada por essa instituição, mesmo sendo tal prática vedada pelo Código de Defesa do Consumidor; impõe restrições à livre iniciativa ao proibir a comercialização de bens e serviços nos chamados “territórios FIFA”, entre outros absurdos.²⁷

As heranças autoritárias e as inovações excepcionais que permeiam o ordenamento jurídico e a governamentalidade estatal no Brasil contemporâneo evidenciam a manutenção de um Estado de direito apenas formal. Nesse sentido, o estudo do estado de exceção no Brasil demonstra o caráter peculiar e ainda frágil da democracia entre nós, constatação que também ressalta a potencialidade do desenvolvimento de profundas discussões sobre a ruptura com o atual modelo de organização política, tema que poderá ser trabalhado em futuras investigações.

7. Conclusões

Na I República, em que a ideologia liberal deveria embasar o novo regime político, medidas excepcionais de desterro e detenção eram aplicadas como penas, pois mesmo quando o sítio deixava de vigorar, as medidas continuavam a ser impostas aos cidadãos. Ademais, a utilização generalizada do estado de sítio por quase todos os governos desse período constitucional (de 1891 a 1930) demonstra que o estado de sítio serviu a interesses econômicos propulsores do capitalismo no Brasil, bem como que a transição para um novo regime – “democrático” – não ocorreu na prática.

O período Vargas inicia-se com um governo por decretos de caráter marcadamente autocrático. Na vigência da Constituição de 1934, o Presidente declara em estado de sítio todo o território nacional a despeito desse instituto precisar ser aplicado em limites territoriais bem concisos nos quais houvesse real necessidade da medida. Já a Constituição de 1937 trouxe a admissão de sua própria suspensão em casos excepcionais, o que aproxima a história constitucional brasileira daquela de Weimar.

No interregno democrático (1946-1963) também foi decretado o sítio em caráter preventivo (1955), tendo este sido suspenso com a posse de Juscelino Kubitschek, mas vindo a ser novamente proposto, mas não aprovado, por ninguém menos que João Goulart.

De 1964 a 1985 o Brasil viveu sob ditadura militar, a qual consistiu em um regime de exceção de fato: o governo tentava suprir a exigência moderna da legalidade com a decretação dos Atos Institucionais. Trata-se de um período em que os institutos jurídico-formais da exceção deixam de ter centralidade, pois até mesmo a clássica divisão dos poderes desaparece.

Por fim, no período democrático (pós 1988) vive-se sem qualquer estado excepcional declarado, mas a exceção se mostra por práticas difusas, tal como se vê nos exemplos da reforma gerencial, das medidas provisórias, do regime de urgência, da Súmula Vinculante, da repressão aos movimentos contestatórios por meio das Forças Armadas, das medidas legais e administrativas adotadas em face da Copa do Mundo de Futebol de 2014, entre tantas outras.

Da análise histórico-jurídica dos institutos excepcionais e de sua aplicação nos vários períodos da República foi possível entender a real utilidade dos instrumentos excepcionais constitucionalizados, algo já denunciado por Marx em O 18 de brumário de Luís Bonaparte (--- MARX, 2011, p. 46), qual seja: trata-se de uma “carta na manga” do Estado liberal quando a democracia representativa já não serve para manter as relações correntes de dominação burguesa. Pode-se verificar que os institutos excepcionais foram historicamente utilizados na República brasileira de modo abusivo, do mesmo modo que a exceção como prática de governo extrapola o direito, imiscuindo- se em atos administrativos e em medidas policiais repressivas, o que hoje fica evidente no cenário político-constitucional brasileiro que, para ser transformado, precisa primeiro ser reconhecido em todo seu aspecto sombrio e contraditório, o que tentamos efetivar no presente artigo.

• 2
  Segundo a definição de Nicola Matteucci (1998, pp.160-175): “Os regimes autoritários, que possuem a aparência de Estados republicanos, são republicanos mais de nome que de fato, já que o termo republicano esteve sempre ligado à origem e legitimação populares do poder de quem substituiu o rei, que legitimava o seu na tradição”.
• 3
  Fatos estes que muitas vezes não constam nos manuais de História e de História do Direito. Trazê-los à tona é parte da missão do historiador benjaminiano, que objetiva “escovar a história a contrapelo” (BENJAMIN, 2013, pp. 12-13). Desse modo, apesar de partir de narrativas históricas, o presente trabalho objetiva constituir novas narrativas, trazendo uma outra leitura para a história da República brasileira.
• 4
  O Título IV Dos cidadãos brasileiros continha as seções I e II, Das Qualidades do Cidadão Brasileiro e Declaração de Direitos, respectivamente (BRASIL, 1891). O Título V, por sua vez, que trazia as Disposições Gerais previa no artigo 80 o instituto do estado de sítio.
• 5
  Com exceção da Suíça.
• 6
  A análise parte do governo de Floriano Peixoto, que foi o primeiro governo constitucional, já que aquele de Marechal Deodoro da Fonseca tratou-se de governo provisório. Desse modo, dentre os dez governos pós Constituição de 1891, oito tiveram a declaração do estado de sítio, conforme os dados do Senado Federal. Os períodos atinentes a cada um dos oito governos citados foram os seguintes: Floriano Peixoto (1891-1894), Prudente de Morais (1894-1898), Rodrigues Alves (1902-1906), Hermes da Fonseca (1910-1914), Wenceslau Braz (1914-1918), Epitácio Pessoa (1919-1922), Arthur Bernardes (1922-1926) e Washington Luís (1926-1930).
• 7
  Garantia estabelecida pelo artigo 72, parágrafo 15 da Constituição de 1891.
• 8
  Interessante também é a leitura de Raymundo Faoro. O autor afirma que, pelo fato de a Constituição de 1891 ter sido promulgada sob a hegemonia paulista, estabeleceu-se um sistema federal de base liberal, mas não democrático. Nas palavras de Faoro: “O Liberalismo Político casa-se harmoniosamente com a propriedade rural, a ideologia a serviço da emancipação de uma classe da túnica centralizadora que a entorpece. Da imunidade do núcleo agrícola expande- se a reivindicação federalista, empenhada em libertá-lo dos controles estatais. Esse consórcio sustenta a soberania popular — reduzido o povo aos proprietários agrícolas capazes de falar em seu nome —, equiparada à democracia, democracia sem tutela e sem peias” (FAORO, 2001, p. 592).
• 9
  Neste caso, como aduz o parágrafo 7º do art. 175 da Constituição de 1934, o presidente poderia decretá-lo para que, em trinta dias, o Congresso deliberasse acerca da situação de sítio. (BRASIL, 1934)
• 10
  Trechos da Emenda n.º 1. Apud: NAUD, 1965d, p. 69.
• 11
  Art. 166 da Constituição Federal de 1937 (BRASIL, 1937).
• 12
  Cf. o art. 48 da Constituição de Weimar.
• 13
  Artigo 206, incisos I e II, da Constituição de 1946. (BRASIL, 1946).
• 14
  Carlos Luz, vice-presidente de Café Filho, assumiu o governo porque este se afastara por motivo de doença. Nereu Ramos assumiu a presidência da República porque era vice-presidente do Senado e na ausência do vice-presidente da República cabia a ele substituir. Este momento histórico ficou conhecido como Movimento de 11 de Novembro.
• 15
  De acordo com os dois primeiros artigos do Ato Complementar n.º 23/1966. (BRASIL, 1966).
• 16
  Alíneas do parágrafo 2º do art. 152 da Constituição de 1967. (BRASIL, 1967)
• 17
  Art. 158, caput, Emenda Constitucional n.º 11 de 1978. BRASIL, 1978.
• 18
  Artigos 2º e 3º da Emenda Constitucional n.º 26, de 27 de novembro de 1985. (BRASIL, 1985).
• 19
  Em junho de 2013 uma série de protestos eclodiu no Brasil. Tais protestos tiveram início em São Paulo com as ações do Movimento Passe Livre contra o aumento da tarifa do transporte público e expandiram-se para todo o país após a violenta repressão policial contra os manifestantes na capital paulista, no dia 13. Os protestos atingiram seu auge concomitantemente aos jogos da Copa das Confederações que acontecia no Brasil. Essa onda de protestos, cuja propagação teve grande influência da internet e em especial das redes sociais, de modo semelhante aos movimentos Occupy Wall Street, Primavera Árabe e Los Indignados, ficou conhecida como Jornadas de Junho.
• 20
  O objetivo central dessas medidas de polícia tem origem nas Jornadas de Junho de 2013, ocasião em que movimentos contestatórios atuaram com grande adesão popular e, às vezes, com violência. Devido ao evento da Copa do Mundo de 2014 no Brasil, o Estado quis se preparar para o uso de força militar em larga escala, caso ocorressem manifestações similares àquelas de 2013, sem, contudo, ter de recorrer aos instrumentos jurídicos de emergência que exigem aprovação do Congresso Nacional, o que poderia evidenciar a situação de crise durante o megaevento.
• 21
  Disciplinado no artigo 136 da Constituição da República. (BRASIL, 1988).
• 22
  De acordo com o art. 49, V da Constituição da República: “Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...] V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa; [...]”. (BRASIL, 1988).
• 23
  A este respeito, cf. FERREIRA, 2011.
• 24
  Artigo 64, parágrafo 1º da CR/88. (BRASIL, 1988).
• 25
  Decreto-Lei nº 200/1967, em vigor ainda hoje.
• 26
  Artigo 12 da Lei Geral da Copa. (BRASIL, 2012).
• 27
  Questões discutidas em MATOS, 2014a e MATOS, 2014b.

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1

Este trabalho foi realizado durante estágio pós-doutoral do segundo autor na Facultat de Dret de la Universitat de Barcelona (Espanya), com bolsa da CAPES.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Jul 2017

Histórico

• Recebido
  04 Fev 2016
• Aceito
  30 Jun 2016