Sujeito de direito migrante: igualdade e discriminação

Migrant subject of law: equality and discrimination

Resumo

Este artigo examina desigualdades injustificadas e discriminações encontráveis no Direito e nas práticas institucionais no que tange os migrantes, solicitantes de refúgio e refugiados, no Brasil. Trata-se de estudo exploratório, alicerçado na análise de bibliografia especializada a respeito da igualdade jurídica e do direito da antidiscriminação. Utiliza dados e documentos normativos como material empírico articulado com o referencial teórico. Problematiza a maneira pela qual o princípio jurídico da igualdade é tratado, de modo amplo e abstrato, para demonstrar que a simples proibição de distinção injusta pela lei é insuficiente no combate à manutenção de desigualdades injustificadas e de formas jurídicas discriminatórias. O artigo procura oferecer uma reflexão crítica do Direito quanto à igualdade e a categoria jurídica sujeito de direito em abstrato, atribuindo-lhe concretude na sociedade brasileira. O parâmetro desta análise se localiza na negação do exercício da cidadania decorrente da privação de direitos políticos e a dificuldade em ter reconhecida sua formação profissional universitária obtida em outro país. A vida do sujeito de direito migrante é, assim, atravessada por discriminações diretas e indiretas pelo Direito e fora dele.

Palavras-chave:
Direito da antidiscriminação; Igualdade; Migrantes; Direitos políticos; Qualificação profissional

Abstract

This article examines unjustified inequalities and discrimination in Law and institutional practices towards migrants, refugee and refugee claimants in Brazil. This is an exploratory study, supported by the analysis of specialized literature on legal equality and antidiscrimination law. It uses data and normative documents as empirical material in conjunction with the theoretical references. It questions the way in which the legal principle of equality is treated, in a broad and abstract way, to demonstrate that the mere prohibition of unfair distinction by the law is insufficient to counteract the maintenance of unjustified inequalities and discriminatory legal forms. The article seeks to offer a critical reflection on Law in terms of equality and the legal category of the abstract subject of law, and give it concreteness in Brazilian society. The main driver of this analysis is the denial of the exercise of citizenship as a result of being deprived of political rights and facing obstacles in having recognized their university education acquired in another country. The life of the migrant subject of law is thus intersected by direct and indirect discriminations by the Law and by the realms outside of it.

Keywords:
Anti-discrimination law; Equality; Migrants; Political rights; Professional qualification

Introdução

Para situar o debate sobre o sujeito de direito migrante forçado¹, igualdade e discriminação, é necessário revisitar, como ponto de partida, o artigo 5º da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), que estabelece a igualdade como direito fundamental e prevê o tratamento isonômico a todos, pela lei, inclusive aos estrangeiros.

Para além do tratamento da igualdade jurídica, a questão da superação das desigualdades sociais e regionais aparece na CF/88, artigo 3º, incisos III e IV, e figura como um dos objetivos da República, com a perspectiva política fundada na “(...) promoção do bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”

Uma leitura conjugada desses incisos indica a obrigatoriedade de o poder estatal criar legislação específica, dar tratamento jurisprudencial adequado, formular e executar políticas públicas para a superação dessas desigualdades, em todas as suas manifestações. Esse conjunto de ações do Estado integra o espectro do direito da antidiscriminação² e incide sobre o princípio jurídico da igualdade, em sua dimensão formal e material.

A leitura sistêmica das disposições constitucionais sobre a igualdade suscita dúvidas metodológicas que são analisadas por Roger Raupp Rios, nos seguintes termos:

Não há, no encontro destas duas abordagens do princípio jurídico da igualdade - a tradicional, mais estática; a da antidiscriminação, mais dinâmica - contradição ou disputa. Ao meu ver, o direito da antidiscriminação fornece ao direito constitucional (com repercussões em todos os ramos do ordenamento jurídico) categorias em favor da força normativa da Constituição, desvelando, concretizando e desenvolvendo potencialidades e efeitos ora esquecidos, ora pouco desenvolvidos, pertinentes à compreensão corrente do princípio jurídico da igualdade. (2008, p. 13)

Nesse mesmo sentido, uma leitura atual, abrangente e eminentemente crítica sobre a questão da igualdade no Brasil também vem sendo construída por autores como Silvio de Almeida, que alertam para a existência de fatores estruturais que resultam em discriminações e não são alcançáveis pelo Direito nas suas várias formas de expressão. Desse modo, “(...) a responsabilização jurídica não é suficiente para que a sociedade deixe de ser uma máquina produtora de desigualdade racial (ALMEIDA, 2021, p. 51).

Nessa configuração jurídica e social, os migrantes integram a categoria jurídica de sujeitos de direito destinatários da igualdade formal, mas não são tratados isonomicamente no exercício de seus direitos, e sofrem discriminações diretas e indiretas fundadas no status jurídico de nacionalidade. Por isso, não integram, por inteiro, a categoria jurídica de cidadão.

Com esse recorte inicial localizado no direito brasileiro, este artigo identifica, por meio da análise da perspectiva jurídica-liberal, pontos de contato com elementos teóricos e jurisprudenciais entre o direito nacional e o direito da antidiscriminação estadunidense. A experiência jurídica americana aponta a indissociabilidade entre a liberdade e a igualdade e busca resgatar a liberdade para que os indivíduos possam agir de acordo com seus projetos e valores individuais (MOREAU, 2010).

Em ambos os países, a afirmação da liberdade e sua modulação pelo Direito tornaram proibidas as discriminações em razão de raça e gênero, por exemplo. Observa-se que, “sem oportunidades sociais, econômicas e políticas iguais, a competição - pedra de toque da sociedade industrial capitalista - e, principalmente, a convivência são sempre realizadas em bases e com resultados desiguais” (ROCHA, 1996, p. 284). O direito da antidiscriminação teria como objetivo a prevenção da diminuição das liberdades de ação e de escolha de um indivíduo (PORTILHO; BLOCK, 2012).

Compreendida a partir desta ótica, a discriminação (injusta) significaria uma distorção do sistema jurídico liberal a respeito do sujeito discriminado, caracterizando-se como um ato de injustiça pessoal por parte dos discriminadores, porque haveria uma interferência no exercício das liberdades deliberativas do sujeito (MOREAU, 2010).

Nesse processo de construção teórica do direito da antidiscriminação, identifica-se que entre os principais tipos de discriminação estão a discriminação direta (disparate treatment/direct discrimination) e a discriminação indireta (disparate impact/indirect discrimination) (MOREAU, 2010; DUPPER, 2000), também denominadas “manifestações da primeira geração de teorias de discriminação” (MOREIRA, 2020, p. 411).

A discriminação direta relaciona-se àquelas condutas ou atos normativos que explicitamente discriminam sujeitos em razão de características pessoais (MOREAU, 2010), envolvendo intencionalidade e arbitrariedade (MOREIRA, 2017; 2020), como a proibição legal do voto das mulheres. Em sentido diverso, a discriminação indireta é compreendida como condutas ou normas que, apesar de aparente neutralidade, exercem grande impacto sobre atingidos de maneira desigual em razão da norma ou da conduta aplicada.

Na hipótese de discriminação indireta, cabe o exemplo de instituições que, embora afirmem tratamento igual aos seus empregados, não adotam normas que facilitem o acesso ao emprego ou a cargos e funções mais elevadas por indivíduos de determinados grupos socialmente discriminados, como, por exemplo, pessoas negras e mulheres (MOREIRA, 2017).

Dessa forma, “[...] um ato que estabelece uma mesma consequência jurídica a todas as pessoas pode afetar grupos específicos que já sofrem as consequências de outras formas de exclusão” (MOREIRA, 2020, p. 423). Discriminações como essa são também classificadas como discriminação institucional, que “[...] possui uma dimensão coletiva porque expressa a forma como as instituições sociais atuam para promover a subordinação, embora esse não seja seu objetivo primário” (MOREIRA, 2020, p. 486) e “[...] tem um caráter mais encoberto porque não pode ser atribuída à ação de indivíduos específicos” (MOREIRA, 2020, p. 486).

Esse arcabouço teórico é aplicado para analisar duas situações discriminatórias no Brasil: a negação de direitos políticos e a (não) revalidação de diplomas de migrantes e refugiados, ao analisar procedimentos de revalidação de diplomas para compreender a relação entre a categoria jurídica sujeito de direito, entre as injustiças experimentadas por migrantes e refugiados e as aproximações de ambos com categorias jurídicas do direito da antidiscriminação.

No caso de migrantes, solicitantes de refúgio e refugiados, o Direito os alcança, mas não consegue lhes oferecer igual proteção a dos nacionais, ou os alcança para estabelecer desigualdade e promover discriminação. Diante desse conjunto de questões identificadas em relação a esses sujeitos, o artigo recorre à análise de instrumentos normativos e dados de pesquisas que se enquadram nessas diferentes modalidades de discriminação. As possíveis respostas jurídicas, por meio de legislação específica, políticas públicas e ações afirmativas (RIOS, 2008, p. 155-197), afloram no exame dessas situações discriminatórias.

A questão migratória e a discriminação desafiam as categorias e conceitos do Direito Público e do Direito Privado, e seu enfrentamento abrange o campo de ações concretas dos entes estatais e as relações interpessoais com o Outro que tem necessidades concretas, e demandam e lutam por direitos. A superação dessas desigualdades e discriminações parece, por isso, se situar muito além do complexo campo jurídico.

Migrantes e refugiados na soleira da cidadania: igualdade e negação de direitos políticos

A CF/88 estabelece, no seu art. 5º, a igualdade como um direito fundamental e afirma: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade (...)” (BRASIL, 1988).

No art.14, §2º, a CF/88 veda aos estrangeiros a possibilidade de alistarem-se como eleitores e, no §3º, é definida a nacionalidade brasileira como condição de elegibilidade, de modo que todos aqueles que não a possuam não podem votar e, tampouco, serem votados para quaisquer dos cargos eletivos de que tratam o artigo.

A vedação constitucional ao exercício dos direitos políticos pelos estrangeiros contraria, frontalmente, a proposta igualitária e democrática que norteia toda a construção política da República Federativa do Brasil e do Estado Democrático de Direito. Essa contradição tem sua origem na ideia de soberania política que controla a nacionalidade e divide os sujeitos de direito em nacionais e não nacionais - estrangeiros.

Contudo, migrantes, solicitantes de refúgio e refugiados são sujeitos de direito, porque lhes são atribuídos direitos fundamentais, à exceção do direito fundamental à participação política, quanto à possibilidade de votar e ser votado. Sua situação é paradoxal, pois embora sejam sujeitos de direitos, não são cidadãos brasileiros e não participam da vida política da República. Esse status jurídico - estrangeiro - e a consequente restrição a um direito fundamental configuram discriminação direta com consequências sociais e políticas e abre espaço para toda sorte de discriminações indiretas.

Dados do OBMIGRA - Observatório das Migrações Internacionais³ - revelam que cerca de 1,4 milhões de migrantes foram registrados no Brasil entre os anos de 2011 e 2021. Esse número, se comparado com os aproximadamente 215 milhões⁴ de pessoas que compõem a população brasileira, projetada pela IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - para 2023, representa uma pequena porcentagem. Contudo, do ponto de vista político, a negação ao direito de participação política significa um importante déficit democrático para o país.

Em uma sociedade democrática, a presença dessa discriminação direta decorrente do texto constitucional posiciona migrantes e refugiados em uma espécie de clivagem democrática, caracterizando-os como alheios aos rumos do país, dos estados e das cidades nas quais constituem suas relações sociais. Verifica-se, assim, que o próprio texto constitucional vai na contramão do disposto no parágrafo único do art. 1º da CF/88, ao consagrar que todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente.

A impossibilidade de escolha de seus representantes, resultante da linha divisória entre nacionais, migrantes, solicitantes de refúgio e refugiados, quanto à atividade política, empobrece os processos democráticos na tomada de decisões importantes, impedindo a pluralidade de ideias e valores vigentes na comunidade composta por estrangeiros e que podem servir de base para as plataformas políticas a serem assumidas pelos candidatos e partidos políticos. A discriminação no âmbito político reforça a provisoriedade e a precariedade que marcam a vida dos estrangeiros antes de adquirirem a cidadania brasileira pela naturalização.

Pesquisa⁵ do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR, 2019), executada pela Cátedra Sérgio Vieira de Mello em universidades brasileiras com o objetivo de demonstrar o perfil socioeconômico de refugiados e oferecer subsídios para a elaboração de políticas públicas, revelou que, ao serem questionados sobre a possibilidade de participação política no Brasil, 80,6% dos refugiados entrevistados demonstrou interesse em exercer a capacidade eleitoral ativa no país. Em relação à capacidade eleitoral passiva, 60% dos refugiados entrevistados afirmaram ter interesse em concorrer a algum processo eleitoral no Brasil. Os dados analisados tornaram evidentes, portanto, as grandes lacunas e as entrelinhas entre a estrutura jurídico-normativa e os anseios de participação política do grupo entrevistado.

Essa estrutura de restrição da participação coloca em questão a legitimidade democrática daqueles que são escolhidos como representantes dos interesses do povo brasileiro em tomar decisões que atinjam, também, os migrantes que vivem no país. A escolha desses representantes está diretamente ligada ao processo eleitoral do qual essa parcela da população não participa, e suas demandas não figuram no rol de propostas de candidatos e representantes eleitos. Basta examinar a completa indigência de políticas públicas e legislação protetiva dos direitos específicos de migrantes, solicitantes de refúgio e refugiados, para comprovar essa afirmação.

Nesse sentido, compreender a participação política de migrantes e refugiados por meio de uma racionalidade que preconiza a nacionalidade como elemento central, que condiciona o exercício da cidadania política ao status de nacionalidade, relega os migrantes a uma condição de quase cidadania, em contrariedade ao parâmetro da igualdade entre migrantes e nacionais estabelecido no caput do art. 5º da CF/88.

O reconhecimento da necessidade de possibilitar a participação política de estrangeiros no processo eleitoral brasileiro levou à elaboração de Proposta de Emenda à Constituição, PEC 25/2012, de autoria do senador licenciado Aloysio Nunes Ferreira, à época Ministro das Relações Exteriores. Por ocasião da votação, em primeiro turno, na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, o relator da matéria, senador Antônio Anastasia, observou que o estrangeiro, residente no Brasil e desenvolvendo atividade econômica no país, tem direito a participar da vida política, por estar inserido na sociedade brasileira.

Essa Proposta visava alterar o teor dos arts. 5º, 12 e 14, da Constituição Federal para estender a estrangeiros com residência permanente no país direitos inerentes aos brasileiros de votar e se candidatar, apenas nas eleições municipais. Mesmo assim, a PEC foi arquivada em 21/12/2018⁶. Essa permanente negação de direitos políticos aos migrantes abre espaço para análise da questão migratória do ponto de vista sociológico.

Abdelmalek Sayad (2008) afirma que o migrante sofre uma dupla exclusão de direitos, pois, ao emigrar, torna-se ausente em seu país de origem, excluído de fato, e torna-se presente, de forma imperfeita, no país de chegada ou permanência, onde passa a ser excluído de direito por não ser nacional. A dupla exclusão funda as demais características constitutivas da condição social e afetam o status jurídico do migrante.

Sua inclusão na ordem jurídica nacional do país de chegada ou destino é sempre parcial, provisória e precária, e se dá pelo trabalho e não pelo reconhecimento político. O migrante pertence à fábrica, à construção, e não à cidade. Do trabalho extrai a legitimidade de sua permanência em terra estrangeira.

O artigo 4ª, inciso VII da Lei 13.445, de 24 de maio de 2017 - Lei da Migração -, ao permitir o direito à associação, inclusive sindical, aos migrantes, corroborou a tese formulada por Sayad, uma vez que a legislação assegura a participação política no ambiente sindical que está vinculado e circunscrito ao mundo do trabalho, ainda que possa influir no ambiente político das esferas de poder nacional, estadual e municipal.

Nesse jogo de ausências e presenças, legitimidades restritas e ilegitimidade, o sujeito migrante escapa à figura do sujeito abstrato ideal, portador de iguais direitos com os nacionais. A ordem jurídica liberal, para estar de acordo com seu ideal de igualdade abstrata opera, paradoxalmente, por meio de exclusões, inclusões e discriminações entre aqueles que participam ou não do Direito e da vida da polis.

A ambiguidade em que os migrantes são colocados na ordem jurídica nacional - sujeitos de direito, mas não cidadãos - é resultante do seu status de nacionalidade e acaba por definir sua cidadania por meio de direitos e vedações que lhes são desigualmente atribuídos, apesar do princípio da igualdade que lhes confere idêntico tratamento pela lei. Participam de uma comunidade política, mas não por inteiro. Sua cidadania é construída a partir de certas necessidades do estado nacional e sua permanência na sociedade que os recebe é sempre provisória e precária.

Pierre Bourdieu, no prefácio à obra de Abdmalek Sayad (1991) situa o migrante como atopos, sem lugar, deslocado e inclassificável, na “(...) fronteira entre o ser e o não ser social. Deslocado no sentido de incongruente e de importuno, ele suscita o embaraço; e a dificuldade que se experimenta em pensá-lo - até na ciência, que muitas vezes adota, sem sabê-lo, os pressupostos ou as omissões da visão oficial - apenas reproduz o embaraço que sua inexistência incômoda cria.”

Os migrantes provocam de um lado e de outro das fronteiras, nas suas passagens, chegadas e partidas, na provisoriedade das suas vidas, o deslocamento das bases jurídicas do Estado moderno. Expõem a fissura entre os conceitos de cidadania e nacionalidade, aparentemente interligados no interior dos estados. A migração resulta sempre em perdas afetivas, econômicas e de cidadania. Modifica territórios e populações. O migrante encontra, por isso, a permanente negação dos seus direitos políticos, seja porque deixou seu país de origem, seja porque não é nacional do país para onde se dirigiu.

Elementos e problemas do Direito da Antidiscriminação: a discriminação indireta

A Suprema Corte dos Estados Unidos, em 1971, por meio de determinação de revisão judicial, colocou em discussão os limites e o alcance da igualdade e da discriminação ao decidir⁷que exigir diploma de nível de escolaridade ou aprovação em teste de inteligência de empregados poderia violar a proibição de discriminação no trabalho em razão da raça, da cor, do sexo, da religião e da nacionalidade, dispostas no título VII do Civil Rights Act.

O caso Griggs v. Duke Power Co. é considerado um dos precursores no debate do direito da antidiscriminação, sobretudo para a construção do conceito de discriminação indireta ou, no inglês, disparate impact (KHAITAN, 2015, p. 73-74). Estes são aspectos essenciais à compreensão e à construção do direito da antidiscriminação, como bem ressaltou Roger Raupp Rios em seu livro, Direito da Antidiscriminação (2008, p. 119-121), cabendo sempre retomar o debate para situar a aplicabilidade desse conceito em relação a migrantes e refugiados, nos processos de revalidação dos diplomas de ensino superior.

Na petição inicial desse Leading case, os empregados negros de uma grande empresa estadunidense alegaram que a conduta do empregador de exigir aquelas qualificações para o preenchimento de vagas, anteriormente ocupadas por empregados brancos, violaria a proibição legal de discriminação e perpetuaria os efeitos das antigas práticas racistas no ambiente de trabalho.

Nos termos da decisão recorrida, que validou a conduta do empregador, a Corte inferior entendeu que essa exigência de qualificação dos empregados não violaria a proibição de discriminação, em razão da sua generalidade. No entanto, a decisão de reversão da Suprema Corte considerou que procedimentos, apesar de aparentemente neutros, não devem ser mantidos quando agem diretamente para a manutenção de condições e de práticas discriminatórias de emprego.

Foi destacado na revisão da Suprema Corte que as qualificações exigidas não possuíam relação direta com o bom desempenho das funções, mas, tão somente, estariam sendo utilizadas para desqualificar os empregados negros, numa proporção mais alta do que os candidatos brancos, por quem as vagas eram anteriormente ocupadas.

Foi considerado, ainda, que a suposta ausência de intenção discriminatória do empregador não era relevante, porque seria necessário olhar para as consequências da prática impugnada. Dessa maneira, o entendimento adotado foi no sentido de determinar que os testes poderiam ser utilizados para avaliar as aptidões da pessoa para o trabalho, mas não da pessoa em abstrato.

Aliás, é importante notar que ao nos referimos a uma categoria jurídica como direito da antidiscriminação, levamos em consideração que há linhas que demarcam o direito universal e abstratamente compreendido e o direito da antidiscriminação. No caso analisado, uma conduta aparentemente neutra foi inicialmente considerada incapaz de gerar prejuízos a um grupo de pessoas - trabalhadores negros - pois não lhes fazia referência direta, estando, desse modo, alicerçada numa norma geral e abstrata proibitiva da discriminação em razão da raça.

A partir da situação fática apresentada, é possível pensar em problemas, ferramentas, conceitos, condutas, limites e alcances circunscritos ao Direito e ao direito da antidiscriminação. Situações como a examinada permitem que pensemos em um direito que discrimina negativamente em razão dos seus modos constitutivos e, consequentemente, em razão da sua abstração e generalidade.

A natureza formal e abstrata das regras jurídicas em relação à igualdade permeia o debate sobre a discriminação necessária, também conhecida como discriminação positiva (COLLINS, 2003), que é um dos instrumentos do direito da antidiscriminação na construção de trajetórias mais justas e menos desiguais.

No entanto, para Hugh Collins (ibid.), embora a discriminação positiva ocupe um lugar importante na construção de relações menos desiguais, sua utilização tem se demonstrado complexa, de modo que, para ele, não se deve compreender o direito da antidiscriminação unicamente a partir dela, em razão da relação de controvérsia entre a discriminação positiva e o princípio de igualdade de tratamento.

O problema apresentado oferece modos de compreensão do limite e alcance do igual tratamento buscado pela igualdade formal. Se a finalidade apontava para que todos tivessem as mesmas condições para o exercício de direitos, a prática das relações sociais e a vida à margem dessas condições, por um grande número de pessoas, revelam que ela não foi alcançada, tampouco tem sido suficiente para agir como redutor de desigualdades. Demonstra, ainda, a necessidade de outros instrumentos que possam ampliar sua eficácia. Dessa maneira, embora a discriminação positiva e a igualdade de tratamento, abstrata e universalmente compreendida, possam apresentar alguma controvérsia (COLLINS, 2003), trata-se de uma discussão que parece ocupar um espaço maior em uma perspectiva de teoria do Direito do que na prática da vida vivida.

Não se trata da negação da força balizadora das relações sociais, sob as quais incide o conteúdo jurídico da igualdade formal, mas na necessidade de compreensão dos seus limites, que não têm sido capazes, por si só, de oferecer respostas àqueles que não conseguem dela se aproximar. Compreendido desse modo, o direito da antidiscriminação renova e amplia o debate jurídico sobre a igualdade e aproxima o Direito das questões da vida social, alcançadas por norma de natureza abstrata.

Esse tema, embora não seja recente, é constantemente revisitado quando se discute acesso à justiça (CAPPELLETTI; GARTH, 1988) e igualdade material de direitos, colocando em evidência a estreita relação entre direito da discriminação e vidas marcadas por desigualdades injustificadas. Essa relação demonstra que o direito da antidiscriminação não se constitui apenas como campo de investigação teórica, tampouco seu objeto de investigação está relacionado somente aos modos constitutivos do direito, mas, contrariamente, é constituído pelas trajetórias, vivências e relações sociais que desafiam os limites do direito positivado na construção de ferramentas jurídicas capazes de avançar na construção de experiências menos desiguais. A busca pelo conteúdo do direito da antidiscriminação também tem sido compreendida como medidas que se aproximam de um ideal de distribuição de justiça (CHOUDHRY, 2000).

O direito da antidiscriminação se impõe como resposta e meio à incapacidade de o igual tratamento garantir igualdade de oportunidade, o que significa dizer que se a igualdade formal fosse tomada como parâmetro único para as relações sociais, inclusive àquelas pessoas posicionadas em lugares de desvantagem social e econômica, o efeito seria o de reafirmar as condições e os resultados das desvantagens sofridas (COLLINS, 2003).

No bojo dessa dinâmica, a questão que se coloca é “quando é justo tratar as pessoas exatamente da mesma maneira, e quando é justo tratá-las de modo diferente.”⁸ (ibid, p. 21). Hugh Collins demonstra que a resposta a essa pergunta passaria pela compreensão das causas e consequências da discriminação injustificada que, para o autor, geralmente está associada a alguma forma de exclusão.

Dessa maneira, ele demonstra que aos socialmente excluídos não é permitida a totalidade de participação nos benefícios que decorrem da cidadania; a exclusão se dá em razão de um conjunto de barreiras sociais. Collins, ao enfrentar o problema com o qual direito da antidiscriminação se ocupa, demonstra, inicialmente, que o princípio da igualdade de tratamento o define como discriminação direta, uma discriminação materializada no tratamento desigual em razão do sexo, da raça, entre outras categorias discriminatórias. Porém, à medida que o direito da antidiscriminação se afasta dessa perspectiva, torna-se evidente que seu objeto está relacionado a “desvantagens estruturais ou sistemáticas” (ibid., p. 26).

Na compreensão dos objetivos de um direito da antidiscriminação, a noção de desvantagem estrutural ocupa um papel central que, para ele, define-se pela possibilidade de determinados grupos serem sempre mais propensos a ocuparem posições inferiores nas relações sociais, e pela existência de condições, estruturas sociais e práticas que reiteram e produzem esses posicionamentos. Nessa teia de relações, alicerçada em desvantagens e discriminações estruturais, tem espaço a discriminação indireta.

Tarunabh Khaitan (2015) demonstra que a compreensão do alcance e conteúdo jurídico do direito da antidiscriminação também opera em razão da sua inserção enquanto campo jurídico, demonstrando que ele ainda é reconhecido como uma espécie de subconjunto a partir de outras áreas do Direito, como o Direito Constitucional, os Direitos Humanos e o Direito do trabalho, o que, segundo o autor, apontaria para uma espécie de crise de identidade do direito da antidiscriminação.

O problema levantado por Khaitan é relevante à medida que aponta para a necessidade de construção e fortalecimento de instrumentos jurídicos próprios e específicos do direito da antidiscriminação, num movimento de fortalecimento de suas bases teóricas e metodológicas, mas, principalmente, como contribuição à diminuição de relações desiguais injustificadas, reconhecendo-o como um microssistema.

Para este autor, para que uma norma seja considerada norma de direito da antidiscriminação, ela deverá necessariamente satisfazer as condições pessoais (personal grounds condition), as condições dos grupos cognatos (cognate groups condition), a condição da desvantagem relativa (relative disadvantage condition) e a condição da distribuição excêntrica (eccentric distribution condition).

No primeiro caso, as discriminações proibidas são aquelas realizadas em razão de alguma característica pessoal daquele que é discriminado, de modo que a proibição de discriminação, com base nesse fundamento, deverá, necessariamente, demonstrar ligação direta entre a conduta perpetrada e as características que a pessoa possui, como raça, sexo, orientação sexual, entre outras. Pela condição grupos de cognatos (cognate groups condition), tem-se que a proteção a uma característica específica deverá ser capaz de classificar as pessoas em mais de uma categoria.

Pela desvantagem relativa (relative disadvantage condition), de todos os grupos protegidos por uma característica geral, ao menos uma será mais propensa a sofrer discriminações e desvantagens que os membros de outro grupo cognato, como é o caso da raça, dos negros e dos brancos, respectivamente, demonstrado pelo autor. Ou seja, para que se considere uma categoria de proteção do direito da antidiscriminação, é necessário que se defina ao menos um grupo cujos membros estão mais sujeitos a sofrem desvantagens (KHAITAN, 2015).

Pela distribuição excêntrica (eccentric distribution condition), tem-se que a norma destinada a coibir a discriminação injustificada deverá ser capaz de distribuir os benefícios necessários para alguns dos membros do grupo protegido. Para o autor, a categoria grupo ocupa posição de centralidade no âmbito do direito da antidiscriminação, e ele afirma que embora se reconheça que as desvantagens e discriminações de um grupo estão relacionadas às desvantagens e discriminações individuais, elas assumem relevância quando atingem grupos inteiros, ao invés de indivíduos aleatoriamente.

Esses critérios podem ser utilizados para que se defina se uma norma é ou não norma de direito da antidiscriminação. Esse conjunto de elementos ofereceria possibilidades interpretativas acerca do conteúdo jurídico do direito da antidiscriminação, sobre sua estrutura, seus traços distintivos e coerência interna.

Para Khaitan, o direito da antidiscriminação não se reduz às modalidades de discriminação, tampouco aos instrumentos que utiliza para combatê-las; ele se traduz nas características comuns que esses instrumentos possuem e que não estão, necessariamente, presentes em outras normas.

A partir disso, impõe-se o questionamento sobre o que significa pensar o direito da antidiscriminação como microssistema. A questão posiciona legalidade e ilegalidade em tênue relação de simetria, já que a legalidade da igualdade de tratamento transforma-se em ilegalidade quando a ação dá causa a desvantagens a grupos que merecem proteção e a ação não pode ser justificada (COLLINS, 2003).

Qualificação profissional, revalidação de diplomas estrangeiros e discriminação indireta

No campo do direito da antidiscriminação, trabalho, emprego, precarização e migração forçada são realidades identificadas em processos de discriminação direta e indireta. Como verificado em Griggs v. Duke Power Co., a exigência de diplomas de escolaridade evidenciou estruturas que posicionam grupos e categorias de indivíduos em posição de desvantagem - no referido caso, desvantagem de empregados negros em relação a empregados brancos. Especificamente em relação aos migrantes, como solicitantes de refúgio e refugiados, por exemplo, os processos de revalidação de diplomas também constituem modos de discriminação injustificada. Em muitas situações, trata-se de um grupo de trabalhadores com níveis de formação superior ao brasileiro, mas que não consegue exercer as funções de sua profissão em razão da não revalidação do seu diploma obtido em instituição de ensino de outro país ou das intransponíveis dificuldades do procedimento de revalidação (ACNUR, 2019).

A revalidação de diplomas de migrantes evidencia modos de diferenciação entre empregados que possuem diploma de qualificação profissional e aqueles que não o possuem. A afirmação de que, caso seus diplomas fossem revalidados, seriam contratados sob as mesmas condições de contratação dos empregados nacionais também não se sustenta, sobretudo porque os modos de precarizar e de precarização do trabalho se sobrepõem nas migrações forçadas. Não se desconhece o fato que migrantes e refugiados embora tenham reconhecida sua qualificação profissional, enfrentam outras barreiras que se impõem - a nacionalidade e a língua, por exemplo.

A Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (LDB), determina, no artigo 48, que “os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, terão validade nacional como prova da formação recebida por seu titular.” Da leitura do artigo é possível concluir que a verificação, ou melhor, que a prova documental da formação em cursos de graduação ocorre por meio de diplomas, os quais precisam, em dois movimentos distintos, atestarem frequência e aproveitamento em curso de graduação que tenha tido seu funcionamento autorizado, e pelo registro do referido diploma nos termos do parágrafo 1º, do mesmo artigo.

Um procedimento que aparentemente traduz um percurso natural percorrido por estudantes nacionais levanta problemas quanto àqueles que não o são e que, portanto, não percorreram sua jornada educacional e não tiveram sua formação profissional realizada no Brasil, como é o caso de migrantes e refugiados. Desse modo, a questão que se coloca reside nos modos pelos quais o exercício profissional dessa categoria será operacionalizado no território brasileiro.

Nessa direção, o parágrafo 2º do artigo 48, da LDB, estabelece que “os diplomas de graduação expedidos por universidades estrangeiras serão revalidados por universidades públicas que tenham curso do mesmo nível e área ou equivalente [...]”; esse é o procedimento determinado pela lei para que migrantes e refugiados tenham sua formação profissional reconhecida no Brasil.

A revalidação de diplomas, ato administrativo atribuído às universidades brasileiras⁹, que tenham cursos equivalentes aos que serão reconhecidos tem se mostrado procedimento controverso. Apesar de a Lei atribuir às universidades a prática do ato, o procedimento também está balizado pelo art. 207 da Constituição Federal, que determina a autonomia didático-científica e administrativa das universidades. Em um primeiro momento, isso parece apontar unicamente às instituições o estabelecimento dos mecanismos necessários à revalidação, mas à prática se soma outras iniciativas que têm demonstrado que esse procedimento não se constitui unicamente como mero ato administrativo atribuído às universidades, mas traduz em si mesmo uma gama de outros interesses e objetivos que concorrem para avanços e retrocessos no reconhecimento de diplomas estrangeiros.

Soma-se ao estabelecido pela LDB a criação da Plataforma Carolina Bori, por meio da Portaria n. 22, de 13 de dezembro de 2016, do Ministério da Educação, que, ao dispor sobre normas e procedimentos gerais para tramitação de processos de solicitação de revalidação de diplomas estrangeiros, franqueou às universidades a adesão à Plataforma Carolina Bori como subsídio à execução e à gestão dos processos de revalidação de diplomas no âmbito das instituições.

Ao lado dessa iniciativa, outros atos normativos têm tentado propor normas gerais ao procedimento de revalidação de diplomas. Esse é, por exemplo, o caso da Resolução¹⁰ n. 1, de 25 de julho de 2022. O parágrafo 3º, artigo 8, desta resolução determinou que migrantes e refugiados que não possuam a extensa relação de documentos¹¹ necessários ao processo de revalidação “poderão ser submetidos à prova de conhecimentos, conteúdos e habilidades relativas ao curso completo, como forma exclusiva de avaliação destinada ao processo de revalidação.”

Como se nota, especificamente em relação a migrantes e refugiados, houve importante flexibilização com vistas a viabilizar a revalidação de diplomas, o que se justifica, sobretudo, em face das migrações forçadas contemporâneas, cujas características apontam para a impossibilidade de juntada de documentos, em razão da emergência que a fuga ou a saída do país de origem impõe.

Desse modo, diversamente da impossibilidade de exercício da capacidade eleitoral, a discriminação aqui é diferente. Não há impedimento direto para que um migrante ou refugiado protocole requerimento para revalidação de diploma estrangeiro; como demonstrado, há, inclusive, facilitador para que o faça. A discriminação injustificada que tem espaço nos processos de revalidação de diplomas ocorre por outros meios.

A pesquisa realizada pelo ACNUR, em 2019, demonstrou que os entrevistados possuíam capital linguístico e formação escolar superior à média brasileira: 34,4% dos informantes possuíam ensino superior completo; muitos entrevistados falavam mais de uma língua e vários possuíam algum tipo de especialização lato ou stricto sensu.

Por outro lado, a alta formação escolar não refletia, necessariamente, em empregabilidade condizente com a qualificação profissional e, tampouco, com remuneração. Aliás, quando comparada a porcentagem de entrevistados desempregados com a porcentagem de brasileiros sem vínculo de emprego, a pesquisa demonstrou que os índices de desemprego entre os refugiados são maiores que os da média nacional, apontando que 25,2% dos entrevistados estavam fora do mercado de trabalho.

A pesquisa também revelou que “para acessar empregos qualificados, os refugiados precisam validar seus diplomas”, apontando para a “desclassificação socioeconômica” de migrantes e refugiados, em razão de eles não conseguirem utilizar sua formação e competências profissionais para o trabalho no Brasil. Do contingente entrevistado, apenas 14 informantes conseguiram revalidar seus diplomas. Exemplificativamente, em 2022, dos 281 candidatos migrantes admitidos no Brasil com visto permanente por razões humanitárias ou portadores do estado de refugiado que requereram revalidação de seus diplomas junto à Universidade Federal do Paraná - UFPR, 77 tiveram seus pedidos deferidos. Em 2019, dos 72 pedidos realizados, 21 foram deferidos.

A revalidação de diplomas no Brasil constitui, dessa maneira, um problema que afeta a inserção de migrantes no mercado de trabalho brasileiro. A complexidade dos procedimentos adotados pelas universidades brasileiras, aliada à extensa legislação nacional e ao desconhecimento do funcionamento das universidades estrangeiras pelos docentes que analisam os diplomas a serem revalidados, somam-se a outras práticas e procedimentos que produzem ilegalidades e precarização.

Se quanto aos trabalhadores nacionais o que se tem verificado é a redução de direitos, em relação aos migrantes forçados os processos de precarização do trabalho podem ser intensificados por eventual condição migratória irregular, pela obscuridade procedimental da revalidação de diplomas estrangeiros e pelas latentes fronteiras da raça, do gênero, da língua e da nacionalidade, que contribuem para posicionar o subemprego como lugar de discriminação de migrantes. Condições migratórias irregulares tornam migrantes forçados mais suscetíveis à precarização da sua força de trabalho e os vincula a processos de exploração, que podem ser intensificados quando sua qualificação profissional é sobrestada.

Notas conclusivas

Os modos operativos do Direito impõem a construção e o fortalecimento do direito da antidiscriminação ao evidenciarem que a igualdade formal, ampla e constitucionalmente estabelecida, torna-se inconstitucional quando prevê a negação de direitos fundamentais (direitos políticos), e ilegal quando abre espaço para o estabelecimento de desvantagens desproporcionais, por meio de práticas injustificáveis a grupos que merecem ser protegidos (COLLINS, 2003, p. 17).

A partir dessa perspectiva crítica de análise, é necessário pensar o direito à igualdade abstratamente formulado em relação a sujeitos concretos, socialmente situados, e o direito da antidiscriminação como instrumento complementar das fórmulas jurídicas abstratas de modo que se somem e não se apresentem um como reverso do outro. O direito da antidiscriminação é, portanto, um conjunto de instrumentos jurídicos de ampliação e de concretização do princípio da igualdade.

Trata-se do reconhecimento que os indivíduos estão posicionados em lugares distintos e possuem posições sociais que dificultam o acesso a direitos, o que equivaleria dizer que há um grupo de pessoas que precisa se movimentar muito mais que outras para ter acesso aos mesmos direitos, como é o caso de migrantes, solicitantes de refúgio e refugiados.

No plano teórico, se estabelece uma relação direta entre conceito e conteúdo jurídico da igualdade formal e o direito da antidiscriminação, e no plano social depreende-se que o direito da antidiscriminação não se constrói tão somente pela defesa da igualdade de tratamento, mas pela construção do próprio sentido e alcance do seu conteúdo jurídico, elegendo a igualdade como seu destino.

A negação de direitos políticos aos migrantes, qualquer que seja seu status migratório, exemplifica a permanência de discriminação direta pelo texto da própria Constituição Federal. Para enfrentar a diversidade de situações discriminatórias em relação aos refugiados e migrantes, é necessário, também, explorar a subordinação do sujeito migrante em relação às ordens jurídicas nacionais.

As categorias da discriminação direta e indireta se fazem presentes de maneira explícita e implícita e orientam as ações institucionais, como se verifica na análise dos procedimentos de revalidação de diplomas obtidos por migrantes em seus países de origem ou em países nos quais residiram.

Trata-se de pensar a discriminação pelo Direito e fora do Direito, reconhecendo que há sujeitos de direito à margem das normas jurídicas e das instituições contemporâneas (MOREIRA, 2016; 2017), que decorrem da formação dos Estados fundados na nacionalidade e na soberania.

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  » https://apuntescecyp.com.ar/index.php/apuntes/article/view/122.

• 1
  Neste texto, adotamos o conceito de migração forçada destacado por Jubilut e Apolinário (2010, p. 280-282). Para as autoras, uma primeira característica das migrações forçadas é seu traço distintivo em relação às migrações voluntárias: Enquanto nestas um indivíduo decide livremente migrar, naquelas o “elemento volitivo do deslocamento é inexistente ou minimizado” (ibid., p. 281). Desse modo, no campo das migrações forçadas são encontrados os solicitantes de refúgio - aqueles que tiveram que deixar seus países em busca de proteção internacional, em razão de fundado temor de perseguição em razão da raça, religião, nacionalidade, opinião política ou pertencimento a um determinando grupo social -, as pessoas deslocadas internamente, em razão “de conflitos armados, desastres ambientais ou graves violações de direitos humanos” (ibid., p. 281-282), e os deslocados ambientais e as migrações forçadas em razão de falta de efetivação de direitos econômicos, sociais ou culturais.
• 2
  Vide: Rios, 2008.
• 3
  Os dados foram obtidos por meio de acesso ao Portal de Migração, disponível em: https://portaldeimigracao.mj.gov.br/pt/observatorio. Acesso em 12 jan. 2023.
• 4
  A informação foi obtida por meio da Plataforma de Projeção da População Brasileira, disponível em: https://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/index.html. Acesso em: 12 jan. 2023.
• 5
  Para a realização dessa pesquisa, foi considerada a quantidade absoluta de migrantes cuja condição de refugiado havia sido reconhecida pelo CONARE - Comitê Nacional para Refugiados. A partir disso, foi estabelecido um desenho amostral composto por 500 entrevistas, em 14 cidades brasileiras. As entrevistas foram realizadas no período de 13 de junho de 2018 a 20 de fevereiro de 2019.
• 6
  A tramitação da Proposta de Emenda à Constituição pode ser acompanhada em: https://www25.senado.leg.br
• 7
  Todos os elementos constantes neste artigo sobre o caso Griggs v. Duke Power Co. foram obtidos por meio de pesquisa exploratória na base de dados jurídicos Lexis+ e podem ser consultados no endereço https://plus.lexis.com.
• 8
  Tradução livre. No original “The question becomes when is it fair to treat people in exactly the same way, and when is it fair to treat them differently.”
• 9
  Para os efeitos de revalidação de diplomas, os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs) foram equiparados às universidades, por meio da Resolução nº 1, de 25 de julho de 2022, do Conselho Nacional de Educação.
• 10
  A Resolução nº 1, de 25 de julho de 2022, do Conselho Nacional de Educação, revogou a Resolução n. 3, de 22 de julho de 2016, que dispunha sobre normas de revalidação de diplomas.
• 11
  O artigo 7º da Resolução nº 1, de 25 de julho de 2022, do Conselho Nacional de Educação relaciona os documentos que deverão ser apresentados para a abertura do processo de revalidação de diplomas.

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  13 Out 2023
• Data do Fascículo
  Jul-Sep 2023

Histórico

• Recebido
  26 Mar 2023
• Aceito
  24 Maio 2023