Tensões e contradições na construção de futuros urbanos sustentáveis: o caso de Lisboa

Tensions and contradictions in the construction of sustainable urban futures: the case of Lisbon

Resumos

O artigo aborda a (in)capacidade do plano em enfrentar as mudanças de um ocidente envolto numa transição civilizacional em que emerge uma revolução urbana. Para verificar essa (in)capacidade procedeu-se à confrontação entre um conjunto de planos para Lisboa e várias histórias de futuro construídas para essa cidade depois da transição, em 2030. Constata-se que, em relação a uma cidade de Lisboa depois da revolução urbana, o plano positivista – não incoporando nem a incerteza nem o risco – dificilmente contempla cenários mais alargados e especulativos tornando-se desadequado e estruturalmente incapaz para pensar o futuro. A proximidade e da convergência entre os estudos do futuro e os estudos da cidade emerge pois como uma prioridade central para a cidade.

revolução urbana; cidade ocidental; Lisboa; histórias de futuro; plano

This article deals with the (in) ability of the plan to face the changes of a western civilization wrapped in a transition in which an urban revolution emerges. To verify this (in) ability, a set of plans for Lisbon was compared to several future stories built to that city after the transition, in 2030. It was found that, concerning a city of Lisbon after the urban revolution, the positivistic plan – incorporating neither un certainty nor risk – hardly encompasses broader and speculative scenarios, be coming inadequate and structurally unable to think about the future. The proximity and convergence between future studies and urban studies emerge as a central priority for the city.

urban revolution; western city; Lisbon; future stories; plan

Introdução

Antecipar o futuro, nomeadamente o futuro da cidade, tem sido um propósito persistente desde os primórdios da civilização urbana do Ocidente, que recua às sociedades do médio Oriente, as denominadas civilizações hidráulicas (Soja, 2000 ), que se constituíram em torno dos rios Tigre e Eufrates, há mais de 5.000 anos (Childe, 1930). Desde a segunda metade do século XIX, quando o urbanismo se constituiu corpo disciplinar e científico autônomo (Choay, 2000), o plano assume-se como o meio preferencial para conjugar a visão, a vontade e a previsão e que, enquanto instrumento de representação e manipulação do futuro (Hopkins e Zapata, 2007) converte em expressão territorial a norma e /ou a vontade.

Todavia, suscita-se a dúvida sobre a capacidade do plano em encarar as profundas mudanças civilizacionais da contemporaneidade. Procura-se, recorrendo ao caso da cidade de Lisboa, contribuir para a resolução de uma latente inquietação sobre a (in)capacidade do plano enquanto instrumento de reconhecimento do futuro e em visonar o caráter da cidade desse futuro.

As histórias de futuro: o contexto e o processo

O contexto, a transição civilizacional e a revolução urbana

No Ocidente, no ocidente europeu, assiste-se a uma profunda mudança civilizacional, marcada pelo fim de uma era de quinhentos anos de mundialização desse Ocidente.¹ A essa mudança se propõe o termo de transição civilizacional, considerando-se que o fim da era do Ocidente não determina o fim da sua civilização, mas sim a emergência de uma outra civilização. O início do século XXI, veio assim a comprovar o que Spengler (1923), entre outros, já tinham insinuado, no início do século XX, acerca do declínio do Ocidente. Insinuação confirmada pelos anúncios da “decadência da vida cultural no ocidente” de Barzun (2003), do “colapso do ocidente” de Diamond (2005) ou a referência sobre a “era do desmoronamento final” de Hobsbawm (1995) . É, contudo, impossível avançar com um termo que identifique essa outra civilização uma vez que a transição é caracterizada pela incerteza e volatilidade, toldando o discernimento sobre o que aí vem.

Em termos urbanísticos, essa transição se revela na emergência de uma revolução urbana na cidade euro-ocidental. Ascher (1995) identifica essa revolução com a Cidade Reflexiva, que configura um novo urbanismo da terceira modernidade, e que consubstancia a 3ª Revolução Urbana (a primeira desde a Revolução Industrial). Por seu lado, Mongin (1995) identifica o tempo da transição como o momento do Triunfo Urbano, marcada pelo advento da cidade da 3ª era, a cidade da incerteza. Já Soja (2000) considera que esse tempo da transição é marcado pela 4ª Revolução Urbana, e pelo advento da postmetrópolis: a maior alteração no caráter das cidades dos últimos 3.000 anos, desde a consolidação das cidades das civilizações hidráulicas do crescente fértil.

O processo de antecipação do futuro

Para contribuir para o reconhecimento do(s) futuro(s) de uma cidade euro-ocidental num futuro próximo no contexto dessa revolução urbana, empreendeu-se um exercício de cenarização em que se traçaram histórias de futuro² antecipando o que pode, o que deveria ou o que não pode nem deveria acontecer nessa cidade euro-ocidental depois da transição.

Considerou-se o processo de construção de cenários como a a opção metodológica mais adequada ao (re)conhecimento do futuro. Entende-se esse método como o resultado de uma linha de construção do futuro, que serviu de sustentáculo à consubstanciação e ao desenvolvimento de uma das correntes de estudos sobre o futuro. Essa corrente tem como traço original e diferenciador a construção de mais do que um futuro – de várias histórias de futuro – em oposição à corrente dos estudos de futuro da predição técnica, em que se baseia a demografia ou a econometria, que constrói um futuro a partir da extrapolação de tendências. Para garantir esse objetivo de antecipação do conhecimento do futuro, foi então necessário percorrer um processo de cenarização que envolve três grandes fases.

1ª fase: estruturação do sistema de referência que Schwartz (1991) identifica como a matriz que serve de guia à construção dos cenários. Nessa fase (entre outras tarefas) são identificadas as estruturas de referência da civilização ocidental (que caracterizam a civilização e a cidade no euro-ocidente contemporâneo) e é definido o horizonte (espacial e temporal) dos cenários;

2ª fase: construção dos cenários que implica o desenho de uma matriz que integra os diversos cenários de forma credível e em confrontação – e a identificação das questões críticas do sistema. Nessa fase se recorreu ao contributo de um painel de dezena e meia de peritos, que se pronunciaram sobre a relevância das questões e sobre a sua probabilidade e preferência do rumo no futuro;

3ª fase: percepção das consequências dos cenários depois da transição, tendo em conta a (in)capacidade de resolução do problema – o planejar a cidade num futuro (ir)reconhecível – num contexto de transição civilizacional e urbana.

O horizonte espacial dos cenários é Lisboa e a Área Metropolitana de Lisboa³ foi considerada como a delimitação para se constituir como esse horizonte espacial, enquanto que o horizonte temporal definido foi o ano de 2030.⁴

Tendo em conta uma necessária ilustração do contexto civilizacional em que se situa o caráter da sociedade e da cidade então, torna-se indissociável relacionar as histórias de futuro com o rumo das estruturas de referência da civilização ocidental: o sistema político dominado pela democracia; o modelo institucional em que prevalece o Estado-nação e o sistema econômico assente no capitalismo. Isto é, a composição em torno de um determinado futuro – promissor, provável ou tremendista – não é isolável do rumo nem do rumo do sistema político-institucional nem do modelo econômico (Figura 1).

Figura 1
– Os rumos das estruturas de referência e as histórias de futuro: a sociedade e a cidade depois da transição

Definidos os horizontes dos cenários e identificadas as estruturas de referência da sociedade, tornava-se necessário construir os cenários – as histórias de futuro da cidade – e para tal seria necessário determinar quais as questões críticas definidoras do contexto de partida, da transição. Todas as variáveis do sistema foram identificadas, posicionadas e hierarquizadas (pelo painel de peritos) tendo em conta a sua relevância, a previsibilidade do seu trajeto no futuro e o grau de preferência em relação a esse trajeto. Duas variáveis se evidenciaram, assumindo-se como questões – incertezas – críticas: a coesão e integração social e a capacidade de crescimento econômico.⁵ E são consideradas críticas dada a sua relevância para a caracterização e reconhecimento quer do contexto – a transição – quer da própria cidade euro-ocidental de Lisboa. Mas, a par dessa relevância e impacto, o rumo dessas duas questões apresenta um elevado grau de imprevisibilidade, explicando-se a sua categorização como incertezas. Essa convergência entre a relevância e a imprevisibilidade significa que a composição de cada uma das histórias de futuro passam a estar dependentes dos trajetos da coesão social e da (in)capacidade de crescimento econômico da sociedade da pós-transição. Do cruzamento entre o trajeto dessas incertezas críticas e o espectro dos cenários construídos emergem três histórias de futuro – plausíveis mas contrastadas – para Lisboa 2030 (Figura 2).

Figura 2
– As incertezas críticas e as histórias de futuro da cidade de Lisboa depois da transição

As histórias de futuro de Lisboa em 2030

Uma maior integração social e uma maior capacidade de crescimento econômico caracterizam os cenários normativos (os desejados) e, consequentemente, a construção de uma história de futuro promissora. Um futuro que se deseja e que deve(ria) acontecer em que a sociedade euro-ocidental, que emerge na pós-transição, corresponde a uma 2ª Renascença Europeia e a cidade euro-ocidental se assume como uma cidade renascida.

Uma promissora história do futuro: a 2ª Renascença Europeia e a Cidade Renascida

A assinatura do Tratado de Viena, assinado pelos chefes de Estado dos 28 Estados-membro da Federação, em 12 de setembro de 2018 (a Croácia entrou para a União Europeia em 2017, a Turquia e a Sérvia entrarão, já para a Federação, em 2026), criava-se a Federação Europeia em 2018. Estava simbolicamente marcado o fim da transição e da grande crise dos dez anos, que irrompeu pela Europa no verão de 2008.

A pesar dos efeitos da grande crise, a democracia representativa acabou por resistir na Europa e, a partir da criação da Federação Europeia, o euro é a moeda comum de todos os seus Estados-membros, o estatuto do Banco Central (que com a assinatura do Tratado de Viena passou a chamar-se Banco Federal Europeu com sede em Praga) foi substancialmente alterado, tendo passado, entre outras mudanças, a emitir moeda. Foram impostas normas apertadas de regulação do sistema financeiro e regras cada vez mais incisivas de controle da atividade comercial da Federação com, o que se passou a denominar, na década de 1920, a ultraEuropa.

O suporte político-institucional da Federação e a sua capacidade de enfrentar os principais problemas provocados pelas alterações climáticas na Europa (a desertificação da frente norte mediterrânica – sul de Portugal, de Espanha e de Itália e a Grécia – e a subida gradual do nível médio das águas do mar, que afeta principalmente a costa sul de Portugal, a Holanda, o norte de Itália, o norte da Alemanha e a Dinamarca) estimulou o desenvolvimento tecnológico em torno da economia Grin (genética, robótica, informação e nanotecnologia). Esse desenvolvimento foi consolidado a partir da prevalência do hidrogênio – a hidroforce – que passou a ser uma fonte energética viável e fiável. Os progressos tecnológicos proporcionaram assim as condições para que germinasse na Europa um processo de reindustrialização, que fez emergir uma outra sociedade – a apelidada 2ª Renascença Europeia – alicerçada na recuperação da estratégia de Lisboa e na implementação da 3ª Revolução Industrial.

Nessa renascença, as grandes cidades foram as protagonistas. O esvaziamento institucional dos Estados-nação acabou por sublinhar a relevância político-econômica das cidades. Foram-se constituindo dezenas de regiões metropolitanas, entidades que no quadro institucional da Federação Europeia passaram a deter uma autonomia política e econômica alargada e uma ampla jurisdição sobre as questões do ordenamento do território.

Essas regiões metropolitanas que, beneficiando da capacidade conferida pela hidroforce, estenderam-se territorialmente e cresceram em termos populacionais, acabaram por concentrar quase todo o peso do processo de reindustrialização da Europa e transformaram-se gradualmente em outras cidades: as cidades renascidas.

Em 2020, no âmbito da reforma administrativa do território nacional, foi criada uma única Região Metropolitana em Portugal – a de Lisboa – agregando presentemente 25 concelhos, que têm, em 2030, cerca de 3,6 milhões de habitantes, aproximadamente um terço de população residente em Portugal, sendo a 10ª maior metrópole da Europa; o anterior concelho de Lisboa foi dividido em quatro concelhos: Lisboa Ocidental (Belém), Lisboa Oriental (Olivais), Lisboa Norte (Lumiar) e Lisboa Central (Baixa); o concelho de Sintra foi dividido em dois concelhos: Sintra e Cacém; os concelhos da Moita, do Barreiro e a parte nascente do concelho do Montijo agregaram-se num único concelho: Tejo Sul; o território poente do concelho do Montijo agregou-se ao concelho de Vandas Novas, que passou a integrar a região metropolitana; os concelhos de Sobral e de Arruda agregam-se num só concelho: Sobral-Arruda; o concelho de Alenquer integra igualmente a região metropolitana.

Nos limites do anterior concelho de Lisboa, residem mais de 700.000 pessoas e nos últimos vinte anos a população residente na Península de Setúbal praticamente duplicou, passando de menos de 800.000 para cerca de 1.400.000 habitantes. No “novo” concelho de Tejo-Sul e em Almada localizam-se centenas de empresas relacionadas com a economia Grin enquanto que em Setúbal e Palmela – e na ligação a Sines – concentram-se as atividades relacionadas com a armazenagem, tratamento e distribuição do hidroforce. Nas duas margens do Tejo existem já trinta estações fluviais para servir os Bartejo – nome popular dos pequenos barcos que cruzam o Tejo e asseguram a ligação entre as suas duas margens.

No seio da Federação Europeia, essa outra metrópole de Lisboa passou a ser conhecida como a Atlântida.

Um trajeto de continuidade no que respeita à coesão e integração social e à (in)capacidade de crescimento econômico corresponde à configuração de cenários preditivos (quase sempre mais indesejados que desejados) e, consequentemente, à definição de uma história de futuro provável. Um futuro que pode acontecer e que reflete tanto os desejos, como os temores do presente em que a sociedade euro-ocidental ainda está envolvida num prolongado e indeciso processo de transição. Trata-se de uma Europa Transitória, onde a cidade euro-ocidental se assume como uma cidade reincidente e hesitante, também ela em transição.

Uma provável história do futuro: a Europa Transitória e a cidade reincidente

A assinatura do Tratado de Praga, em 2018, assinado pelos chefes de Estado dos 25 Estados-membro da Federação, em 12 de setembro de 2018 (a Hungria abandonou a União Europeia em 2015, e o Reino Unido não assinou o Tratado, ficando com o estatuto de Estado Associado da Federação), foi criada a Federação Europeia. Apesar das esperanças que veio a lançar não veio debelar grande parte dos problemas provocados pela crise do século, nome pelo qual se passou a identificar a depressão que irrompeu pela Europa a partir do verão de 2008. Federação Europeia que ainda assim não consegue enfrentar os principais problemas provocados pelas alterações climáticas na Europa: a desertificação da frente norte mediterrânica – sul de Portugal, de Espanha e de Itália e a Grécia – e a subida gradual do nível médio das águas do mar, que afeta principalmente a costa sul de Portugal, a Holanda, o norte de Itália, o norte da Alemanha e a Dinamarca.

Ainda assim, e apesar dos efeitos da crise do século, a democracia representativa acabou por resistir na esmagadora maioria dos países da Europa. Com a criação da Federação Europeia, o euro passou a ser a moeda comum de todos os seus Estados-membros mas o estatuto do Banco Central pouco se alterou e a Europa tem se tornado cada vez mais incapaz de interferir na organização e na regulação tanto do sistema financeiro como do comércio mundial. Sistemas dominados pelo denominado Bloco Pacífico, uma aliança tácita entre os Estados Unidos da América e a China e da qual fazem parte o México, o Chile, a Austrália, a Indonésia, o Japão e a Coreia e que – com base na ascensão econômica da bacia do Pacífico e de algumas praças financeiras como Sidnei e Seul – advoga uma total liberalização das trocas comerciais e uma fraca regulação dos mercados financeiros.

Essa incapacidade de protagonismo político-econômico da Federação e a não superação da crise do século levaram a que o Velho Continente passasse a ser conhecido como a Europa Transitória.

Na última década, o suporte político-institucional da Federação e o esvaziamento progressivo do papel dos Estados-nação proporcionaram as condições para o reforço de poder das grandes cidades, tendo-se constituído dezenas de regiões metropolitanas. Em 2020, no âmbito da reforma administrativa do território nacional, foram criadas duas regiões metropolitanas: de Lisboa e do Porto. No entanto, e apesar desse crescente protagonismo, e de alguns sucessos de regeneração urbana e da instauração dessas regiões metropolitanas – entidades que no quadro institucional da Federação Europeia passaram a deter uma autonomia política e econômica alargada e uma ampla jurisdição sobre as questões do ordenamento do território –, as cidades europeias têm sido incapazes de contrariar a continuada estagnação sociocultural e político-econômica que se verifica no continente nas duas últimas décadas. Continuam a ser cidades em transição, cidades reincidentes.

A Região Metropolitana de Lisboa, agregando os 19 concelhos que já faziam parte da AML e que tem, em 2030, cerca de 3 milhões de habitantes, ou seja 30% da população residente em Portugal, sendo a 17ª maior metrópole da Europa. No concelho de Lisboa, residem cerca de 600.000 pessoas e, nos últimos vinte anos, o peso relativo da população residente nas duas margens da metrópole não se alterou substancialmente.

Devido à lentidão do processo de reabilitação urbana em Lisboa, mas também devido, em parte, aos crescentes custos dos transportes, a mobilidade na região metropolitana reduziu-se gradualmente nos últimos vinte anos.

Essas circunstâncias deram origem à uma Metrópole policêntrica: Setúbal-Palmela, Almada e Pinhal Novo na Península de Setúbal e Oeiras-Parede, Mafra-Ericeira e Vila Franca de Xira, na margem norte, assumiram-se, na última década, como os centros urbanos de maior relevância na estrutura socioeconômica da região, concentrando as atividades mais dinâmicas e inovadoras da metrópole.

A degradação da coesão social e a incapacidade de crescimento econômico moldam os cenários exploratórios mais indesejados e, consequentemente, suportes de construção de uma história de futuro tremendista. Um futuro que se teme, não se deseja e que não pode(ria) nem deve(ria) acontecer e no qual a sociedade euro-ocidental, que emerge na pós-transição, dilui-se perante o poder da Era do Crescente uma vez que a cidade euro-ocidental se assume como uma cidade resistente.

Uma tremenda história do futuro: a Era do Crescente e a cidade resistente

A agudização dos problemas socais, econômico-financeiros e políticos suscitados na Europa, desde 2008, pela crise do século – denominação pela qual veio a ser conhecida a crise que irrompeu pela Europa, a partir do verão de 2008, e que é ilustrada pelo persistente desemprego estrutural, pela continuada quebra de poder econômico em face de outras regiões do mundo ou pelas crescentes tensões sociais e raciais nas grandes cidades – criou as condições que vieram a provocar o desmembramento da União Europeia. Ao longo das duas últimas décadas, o sistema democrático em vários países tem vindo a enfraquecer notoriamente.

A Aliança Portugal (coligação de partidosantieuropa, criado em 2016), ganha as eleições legislativas antecipadas de 2018 com maioria absoluta. Portugal impõe rigorosas regras aduaneiras, mas a desregulação econômica global afeta estruturalmente toda e qualquer atividade. Em 2020, instaura-se um novo regime político consagrado com a Constituição para a Aliança dos Povos Portugueses, aprovada pela Assembleia de Portugal (denominação, a partir de 2020, da antiga Assembleia da República).

Os problemas estruturais da Federação e dos outros países europeus tornam a Europa impotente para combater os grandes desafios mundiais colocados pelos crescentes problemas provocados pelas alterações climáticas e pelo poder dominador dos países do Arco Crescente, uma denominação aplicada à aliança de países e regiões não euro-ocidentais, que vieram a se constituir numa organização formal por via do Tratado da Aliança, assinado no Rio de Janeiro em 2016. Nos países-regiões dessa aliança do crescente, localizam-se 10 das 13 cidades mais importantes do mundo sob o ponto de vista econômico-demográfico, as denominadas dez magníficas: Los Angeles, Cidade do México, São Paulo, Joanesburgo, Deli, Bombaim, Pequim, Shangai, Hong-Kong e Seul. Essa Aliança veio a impor a desregulação do sistema financeiro e do comércio mundial. Hoje, depois da era do ocidente, vive-se a era do crescente.

Na última década, o papel dos Estados-nação na Europa tem vindo a ser reforçado, limitando, em todos os níveis, a autonomia das cidades. A convergência entre os problemas estruturais do continente e essa menor autonomia urbana leva a uma estagnação da capacidade das grandes cidades que, apesar de tudo, persistem em ser os espaços mais dinâmicos do velho continente: são as cidades resistentes.

Em Portugal, como consequência da nova Constituição de 2021 é efetuada uma profunda reforma administrativa e territorial no âmbito da qual são dissolvidas as Áreas Metropolitanas, a de Lisboa e a do Porto, e são criadas as regiões provinciais bastante semelhantes aos limites dos velhos distritos.

Em 2030, os concelhos que formavam até 2021 a AML, têm sensivelmente a mesma população que tinham em 2011, mas têm um peso relativo no todo nacional muito maior, pois a população em Portugal é de cerca de 8 milhões de habitantes. Ainda assim, o concelho de Lisboa – que, em 2030, tem mais de 800.000 habitantes – recupera o protagonismo no contexto regional.

A logística, a gestão das infraestruturas e as relações na metrópole de Lisboa passam a estar, em grande parte, sustentadas numa lógica informal solidificada em malhas familiares e/ou de vizinhança, transformando a metrópole e, principalmente a sua área central – o concelho de Lisboa – num complexo cruzamento de organizações, entidades, grupos, empresas, famílias e indivíduos com interesses próprios, mas que acabam por se enterlaçar. Um dos sinais mais expressivos desses inúmeros cruzamentos não reguláveis são as novas dimensões de relacionamento, também elas informais, imprevisíveis, mas convergentes entre o espaço privado e o espaço público.

A quebra dos padrões de mobilidade interurbana e a os generalizados conflitos nas cidades periféricas vieram sublinhar a concentração da população e das atividades econômicas nos vários contextos territoriais, dando origem a uma metrópole com vastas áreas urbanizadas, mas deprimidas e semidesertas (com especial incidência na coroa exterior norte, Sintra, Cascais e Vila Franca de Xira e na área que, o final do século XX, denominou-se como Arco Ribeirinho Sul) e a uma forte concentração na capital, a Lisboa Resistente.

O futuro de Lisboa: suas histórias e seus planos

Para perceber a(s) eventual(ais) distância(s) ou convergência(s) entre as histórias e futuro, construídas para Lisboa, em 2030, e esses planos, tendo como objetivo, interpretar a(s) sua(s) eventual(is) (in)capacidade(s) em face das alterações – na sociedade e na cidade – que emergem com o fim da era do ocidente.

Essa percepção passou pela construção de uma sequência de matrizes de análise em que:

• 1) se procede ao cruzamento desses planos/visões entre si;

• 2) se cruzam os rumos das estruturas de referência e das incertezas críticas da sociedade e da cidade com esses planos/visões;

• 3) se procede ao reconhecimento das consequências, que tem para Lisboa a convergência/ divergência entre os seus futuros (promissores, prováveis ou tremendistas) e os seus planos/ visões, com o(s) rumo(s) dos seus elementos estruturantes.

A narrativa dos planos para Lisboa

É evidente que, mesmo recuando até 1990, Lisboa – cidade, Área Metropolitana, região – foi objeto de muitos e diversificados planos/visões. Torna-se necessário, no espectro dessa quantidade e abertura, selecionar um número consistente de exemplos relevantes. As orientações para a seleção de planos/visões para o futuro de Lisboa passaram pelos seguintes critérios:

• 1) da diversidade, de forma a garantir planos/visões com promotores, âmbitos, objetivos, áreas de intervenção e tipologias (e consequente eficácia legal-administrativa) distintos;

• 2) da atualidade, de forma a garantir planos/visões de produção recente não incluindo qualquer uma com mais de dez anos de publicação;⁶

• 3) do horizonte espacial, de forma a garantir planos/visões com a Área Metropolitana de Lisboa como espaço de referência (na medida em que a AML é o horizonte espacial dos cenários). Todavia, considerou-se relevante que as áreas de intervenção das várias obras fossem variantes entre si (entre o Concelho de Lisboa num documento até ao espaço regional da Nutii de Lisboa e Vale do Tejo num outro documento);

• 4) do horizonte temporal, de forma a garantir a seleção de planos/visões cujo com um horizonte temporal aproximado ao das histórias de futuro, 2030 (os quatro planos/visões que determinam um ano horizonte que varia entre 2020 e 2025);

• 5) da comparabilidade metodológica, de forma a garantir que alguns desses planos/visões integrassem a construção de cenários alternativos para Lisboa (três formulam cenários alternativos para o futuro de Lisboa).

Os seis planos/visões para o futuro próximo de Lisboa analisados:⁷

• 1) Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território (2007). PNPOT Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território.

• 2) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional – Lisboa e Vale do Tejo (2010). Plano Regional de Ordenamento do Território da Área Metropolitana de Lisboa.

• 3) Câmara Municipal de Lisboa (2010). Carta Estratégica Lisboa 2010-2024. Um compromisso para a futuro da cidade – proposta.

• 4) Câmara Municipal de Lisboa (2011). Estratégia de Reabilitação Urbana de Lisboa 2011-2024.

• 5) Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional – Lisboa e Vale do Tejo (2007). Lisboa 2020, uma estratégia de Lisboa para a Região de Lisboa.

• 6) MCOTA-SEAOT (Ministério das Cidades, Ordenamento do Território e Ambiente – Secretaria de Estado do Ambiente e do Ordenamento do Território). Conference of peripheral Maritime Regions of Europe, CPMR (2002). Study on the construction of a polycentric and balanced development model for the european territory.

Lisboa, em 2012, e as previsões sobre o seu futuro

Para a construção da matriz de análise da convergência/distância entre as histórias de futuro e os planos/visões já elaborados para Lisboa, importava: 1) retratar a situação do horizonte espacial – a Área Metropolitana de Lisboa – no tempo de referência – 2012; 2) vislumbrar as previsões sobre o seu futuro.

A Área Metropolitana de Lisboa tem, em 2011, 2,8 milhões de pessoas,⁸ cerca de um quarto de toda a população de Portugal, e contribui desproporcionalmente para a economia portuguesa, uma vez que corresponde a cerca de um terço de sua produção. Essa alta concentração de atividade econômica do país na região da capital faz com que Lisboa seja altamente dependente das condições macroeconômicas de Portugal e, no outro sentido, determina que Portugal se torne dependente de Lisboa e do poder da sua economia metropolitana. Segundo o último relatório do Metropolitan Policy Program (2012, p. 18), o PIB per capita da Região de Lisboa, em 2011, igualou o nível que tinha em 1999. O emprego caiu 2,4% em 2011, continuando uma tendência descendente iniciada em 2008-2009. Não será pois de estranhar que no índice Metropolitan Policy Program de 2011, Lisboa tenha ficado em penúltimo lugar – num universo de 200 áreas metropolitanas de todo o mundo – no que se refere ao desempenho econômico, só superada negativamente por Atenas.⁹

Quanto à caracterização de tendências e de projeções para a AM Lisboa, e concretamente no seu relacionamento com o sistema urbano nacional e europeu, importa sublinhar:¹⁰

• o ritmo de crescimento populacional foi, desde 1990, cerca de 0,5% ao ano (em média) e foi muito inferior crescimento verificado nos vinte anos anteriores (1970-1990), que foi de quase 2% ao ano (em média);

• c em mais de três décadas – entre 1990 e 2025 – a população da AM Lisboa passará de cerca de 2,6 para pouco mais de 3 milhões de habitantes o que corresponde a um aumento de aproximadamente 17%, quando, na 2ª metade do século XXI, a população na Área Metropolitana mais do que duplicou, passando de

• 1,2 milhões, em 1950, para os cerca de 2,6 milhões de habitantes em 1990;

• com essa estabilização da dimensão populacional da AML nas duas últimas décadas, a metrópole lisboeta foi perdendo peso, considerando o total da população urbana nacional (passando de 51%, em 1990, para 43%, em 2010), uma vez que previsivelmente esse peso

• continuará a minguar até 2025 (passando nesse ano a ser cerca de 41%);

• tendo em conta as dificuldades da situação de partida, e segundo as previsões para o futuro próximo de Lisboa, a taxa de crescimento médio anual do PIB, até 2025, não deve ultrapassar 1% (prevê-se que a média nas metrópoles da UE seja de 2%). Registo que é manifestamente insuficiente para, no atual sistema político-econômico, empreender uma lógica de crescimento que possibilite uma redução significativa dos encargos da dívida e favoreça o investimento, a criação de emprego e a fixação da população, uma vez que, cumprindo-se essa previsão, o PIB per capita dos lisboetas, em 2025, será praticamente idêntico ao de 2007;

• segundo diversas previsões, a população na AM Lisboa terá, em 2025, entre 3,0 a 3,1 milhões de habitantes o que corresponde a um acréscimo anual médio de cerca 0,4% enquanto que, em média, as metrópoles europeias terão um acréscimo médio anual de, aproximadamente, 0,5%.¹¹

Esses acréscimos são manifestamente residuais e indiciam o esgotamento da margem de progressão de crescimento das grandes metrópoles da Europa, indicando um novo tempo do sistema urbano/metropolitano europeu: o tempo, se não do declínio, do não crescimento.

As histórias de futuro de Lisboa 2030 e os seus planos/visões

Tendo empreendido o processo de cenarização, que conduziu à construção das histórias de futuro para Lisboa, em 2030, e tendo-se reconhecido a situação de referência de Lisboa e quais são as previsões sobre o seu futuro, importa verificar qual a realção entre aquelas histórias de futuro e os seis planos /visões para o futuro próximo de Lisboa que foram analisados. Da verificação dessa relação, podem-se interpretar as consequências da divergência ou convergência entre a narrativa da especulação – a dos cenários – e a narrativa da previsão – a dos planos.

Essa verificação se efetuou pela construção de uma sequência de matrizes.

1ª Matriz: Cruzamento entre os seis planos/visões e as estruturas de referência da cidade (Figura 3) considerando três dimensões:

Figura 3
– A convergência dos seis planos/visões sobre o rumo das estruturas de referência da cidade

• a) a dimensão sociocultural, relacionada com a própria ideia de cidade;

• b) a dimensão político-institucional, relacionada com os conceito de governo e de fronteira da cidade e com o rumo da democracia e do Estado-nação enquanto pilares definidores do contexto;

• c) a dimensão econômica, relacionada com o conceito dos recursos e das relações na cidade e com o rumo do capitalismo enquanto pilar definidor do contexto.

2ª Matriz: Cruzamento de síntese entre os seis planos/visões e as histórias de futuro da cidade de Lisboa (Figura 4) em que se verifica a convergência/divergência entre as previsões e as especulações sobre Lisboa.

Figura 4
– Os planos/visões para o futuro de Lisboa e a convergência com histórias de futuro em 2030

3ª Matriz: Posicionamento dos seis planos/visões e das histórias de futuro, tendo em conta o rumo das incertezas críticas (Figuras 5 e 6), verificando-se a relação entre a coesão social e a capacidade econômica de uma cidade, as previsões sobre o seu futuro e as histórias promissoras, prováveis e tremendistas que se traçam para Lisboa.

Sobre o cruzamento entre os seis planos/ visões e os elementos estruturantes da cidade (Figura 3) e considerando as quatro dimensões relevantes para o estudo de caso – a social, a política, a institucional e a econômica – a principal ilação que se retira é a da convergência.

Apesar de terem promotores, âmbitos, objetivos, áreas de intervenção e tipologias distintas, todos os planos/visões analisados acabam por convergir no entendimento sobre o posicionamento presente e sobre qual o (desejável) rumo no futuro dos elementos estruturantes do ocidente (e do euro-ocidente em concreto) e que moldam o caráter da cidade euro-ocidental, e, como tal, o caráter da cidade de Lisboa.¹²

Nenhum dos 6 planos/visões analisados internaliza e/ou pondera a possibilidade de rupturas nos elementos estruturantes definidora da sociedade e da cidade num futuro próximo:

a) a possibilidade de uma ruptura sociocultural com uma profunda alteração do próprio conceito de cidade e com a ideia da necessidade de uma outra cidade depois transição;

b) a possibilidade de uma ruptura político-institucional que resulta da quebra dos sistemas democráticos de governação e/ou pela implosão da União Europeia e/ou dos seus Estados-nação;

c) a possibilidade de uma ruptura econômica com a quebra e/ou descontrole do sistema capitalista e a persistente incapacidade de crescimento econômico.¹³

Três das obras analisadas constroem de forma mais afirmativa cenários, tendo como horizonte espaço-temporal a Área Metropolitana de Lisboa/Região de Lisboa em redor de 2020 a 2025. Em nenhum dos três casos é apresentado qualquer cenário de ruptura negativa e/ou de tendência catastrofista. Os cenários construídos alargam-se desde a continuidade de situação atual às possibilidades de desenvolvimento por via da singularidade, da antecipação e/ou do voluntarismo da e sobre a cidade de Lisboa. Afirmando-se, assim, nesses cenários, a visão de uma Lisboa euro-região singular ou de uma metrópole sistema/porta-de-entrada.¹⁴

Do cruzamento específico entre os seis planos/visões e cada das histórias de futuro (Figura 4), conclui-se que todos os planos/visões, não considerando a possibilidade de rupturas negativas, aproximam-se das histórias de futuro promissoras ou prováveis. Verifica-se assim uma dupla convergência:

1) dos seis planos/visões entre si;

2) das narrativas da especulação – do futuro promissor – e da previsão – do futuro provável – com a narrativa dos planos/visões para o futuro de Lisboa.

No que se refere ao posicionamento dos seis planos/visões e das histórias de futuro tendo em conta o rumo das incertezas críticas – a coesão social e a capacidade econômica de uma cidade – verifica-se que (Figuras 5 e 6):

a) todos os planos/visões assumem que Lisboa terá, num futuro próximo, a capacidade de fortalecer a coesão social e decrescer economicamente, considerações convergentes que colocam o futuro projetado para Lisboa numa narrativa entre a predição e promessa;

b) só a narrativa inerente a uma cidade resistente coloca a possibilidade de rupturas sociais e econômicas embora a narrativa da cidade reincidente aponte para uma certa continuidade das tendências recessivas (em nível econômico) e de risco (em nível social).

Figura 5
– Posicionamento dos planos/visões para Lisboa e das histórias de futuro tendo em conta as incertezas críticas

Figura 6
– Posicionamento dos planos/visões para Lisboa e das histórias de futuro tendo em conta outros cenários para Lisboa e as previsões para o seu futuro¹⁵ próximo

Conclusões

Numa matriz de síntese sobre o relacionamento conjugado entre as três histórias de futuro, os seis planos/visões, as incertezas críticas e as estruturas de referência da sociedade e da cidade, salientam-se:

• 1) as tendências de um passado recente apontam para que a narrativa da predição (assente na verificação da probabilidade e na projeção quantitativa do futuro) vem se afastando progressivamente tanto dos planos/visões como de uma história promissora do futuro, uma vez que os resultados prováveis se vêm aproximando cada vez mais dos resultados de ruptura negativa;

• 2) em termos do próprio conceito sobre a cidade, o círculo fechado do consenso e do pensamento único (ilustrados pelos objetivos-denominadores comuns da criatividade e sustentabilidade) têm impedido a ponderação da(s) ruptura(s) e adiam a internalização do fator determinante, relacionado com o progressivo envelhecimento da população (com todas as consequências que daí advêm). O resultado: a indecisão sobre a ideia de cidade, de uma outra cidade;

• 3) a possibilidade de ocorrerem brechas no sistema de governação democrática nos planos/visões ou nas histórias de futuro da cidade renascida ou da cidade reincidente, é simplesmente omitido. A ssume -se como adquirida a preservação da democracia representativa, eventualmente passando para um patamar de aprofundamento da participação dos cidadão;

• 4) sem ser muitas vezes explícito todos os planos/visões e as histórias de futuro promissor e provável assumem tanto a permanência do Estado-nação como o prosseguimento da construção do projeto da União Europeia. Embora seja cada vez mais duvidoso o aprofundamento ou até mesmo a sobrevivência desse projeto o certo é que essa incerteza – sobre a estruturação institucional da Europa – não faz parte da narrativa nem dos planos/visões nem da cidade renascida nem da cidade reincidente;

• 5) provavelmente os dois movimentos mais marcantes e definidores da globalização são a liberalização do comércio mundial e a financeirização do sistema econômico (e que foi acompanhado pela virtualização do sistema financeiro). Apesar da magnitude desses movimentos, que têm tido um aprofundamento crescente, a narrativa dos planos /visões e das histórias de futuro promissor e provável persistem na omissão e/ou na enunciação de lógicas contraditórias em relação a estas tendências que se traduzem numa volatilização das relações na cidade;

• 6) a divergência entre os futuros projetados e (alguns) futuros construídos que assumem que Lisboa terá num futuro próximo à capacidade de fortalecer a coesão social e de crescer economicamente quando as tendências apontam para a emergente possibilidade de riscos de degradação das condições socias e para uma persistente e continuada estagnação econômica.

Com o tempo, as imagens do futuro que se visiona e/ou que se pretende vão se afastando da realidade, apesar de essas imagens recorrerem a amarras e “desenha-se” o futuro, visionando desejo(s), projetando o extraordinário ou fazendo aproximações ao provável, mas não colocando em questão a perenidade das (nossas) amarras.

A cidade que se adivinha depois da transição e da revolução urbana, ilustrada pelo estudo de caso Lisboa, deve ser perspectivada, também, no exterior da sua materialidade, e os instrumentos de gestão territorial e planejamento urbano positivistas dificilmente contemplam os cenários mais alargados das cidades de hoje, tornando-se desadequados, desatualizados e estruturalmente incapazes para pensar o futuro das cidades. Apesar de ser evidente a indecisão em relação ao que se pretende, tanto como imprecisa a projeção do futuro, os planos conjugam a visão, a vontade e a previsão, mas não integram o valor exploratório da especulação, nem ponderam os impactos da surpresa e do risco.

O reforço da proximidade e da convergência entre os estudos do futuro e os estudos da cidade é uma prioridade central, na medida em que a incorporação dos exercícios intelectuais dos estudos do futuro, no discurso do urbanismo, permitirá um reconhecimento mais integrador e mais consistente, quer do caráter da cidade euro-ocidental da pós-transição, quer da urgência e da necessidade de um plano compatível com essa cidade.

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• UNITED NATIONS DESA, Department of Economic and Social Affairs. Population Division. (2009). World Urbanization Propspects: the 2009 Revision. Urban Population 1950-2050 Nova York, United Nations.

Notas

• 1
  O ocidente europeu – o euro-ocidente – deve ser compreendido como uma entidade em que se partilha uma origem e um território. No final do século XV, o ocidente identificava uma conjunto de entidades políticas e de povos muito diversos, não raras vezes em conflito entre si, mas que tinham em comum um passado, resultante de uma confluência civilizacional mediterrânica, e uma geografia, compreendida pelo território da Grécia à Irlanda. Essa Europa que, segundo Steiner (2005), era um continente feito de cafés, percorrivel a pé. Contemporaneamente o euro-ocidente reconhece-se numa uma entidade política concreta, a União Europeia (embora integre outros três países não membros da União: a Noruega, a Islândia e a Suíça).
• 2
  Os cenários são ferramentas para (re)conhecer o futuro, assemelham-se a um conjunto de histórias que podem expressar e dar significado a múltiplas perspectivas tendo em conta eventos complexos (Ratcliffe et al., 2009).
• 3
  Essa escolha fundamentou-se em quatro aspectos principais: - na disponibilidade de informação acessível, fiável e comparável; - no desenvolvimento político-administrativo de uma entidade territorial até há pouco inconsistente, orçamentalmente pouco apetrechada e com competências reduzidas; - no fato de ser uma entidade territorial identificável e autonomizável, dada a grande diversidade das suas estruturas invariantes e das atividades antrópicas que nela se praticam; - na sua possibilidade de integração sistema metropolitano europeu.
• 4
  Essa referenciação de horizonte temporal obedeceu à regra de projeção temporal de vinte anos enunciada por Hopkins e Zapata (2007), mas, antes de mais, a uma série de razões: - a comparabilidade: o ano de 2030 permite exercícios de comparação entre esta investigação e outros documentos com preocupações contextualmente similares; - a verosimilhança: a projeção a duas décadas permite uma abertura à especulação, mas mantém o futuro num tempo que é alcançável pelas gerações atuais (ainda em idade ativa), ainda que associado às gerações seguintes; - a acessibilidade: a maioria dos dados prospectivos e retrospectivos necessários à construção e consolidação dos vários cenários estão disponíveis num horizonte prospectivo a duas décadas, com significativa acessibilidade e fiabilidade, tempo que é alcançável pelas gerações atuais (ainda em idade ativa), ainda que associado às gerações seguintes.
• 5
  A matriz aplicada – de preferência versus probabilidade é utilizada com variantes em outros processos de construção de cenários: (1) no modelo City Prospective Through Scenarios, Gannon e Ratcliffe (2006), classificam as forças motrizes a partir de uma análise do seu grau de relevância e de incerteza; (2) no processo de cenarização de Schwartz (1991), as variáveis-chave são distinguidas entre variáveis previsíveis e incertezas-chave; (3) nos modelos adotados pelo grupo Futuribles, as linhas de força incluem as grandes tendências e as incertezas.
• 6
  Com excepção de um dos exemplos todos se concluíram nos últimos cinco anos.
• 7
  Sublinhe-se que o objetivo da análise de cada um destes seis planos/visões não foi, em momento algum, a crítica aos seus objetivos, pressupostos de promoção e a seus conteúdos e lógicas de antecipação do futuro próximo de Lisboa. Também não teve como objetivo a avaliação de resultados e/ou da implementação das suas propostas e/ou visões.
• 8
  INE, resultados provisórios dos Censos 2011.
• 9
  Entre as dez metrópoles com melhor desempenho nos últimos anos, sete localizam-se na Ásia e duas na Turquia. Entre as dez com pior desempenho, oito pertencem aos denominados PIIGS e as outras duas são norte-americanas. O termo PIIGS para identificar o conjunto desses cinco países em francas dificuldade econômico-financeiras (Portugal, Itália, Irlanda, Grécia e Espanha) foi popularizado, após a publicação na revista Economist, no dia 18/5/2010, do artigo Europe's economic woes, The PIIGS that won't fly-A guide to the euro-zone's troubled economies.
• 10
  A referência a previsões para o futuro próximo de Lisboa toma em consideração as seguintes fontes: - Demographia (2011). Demographia World Urban Areas, World Agglomerations, 7th Annual Edition. April. - United Nations, DESA, Department of Economic and Social Affairs. Population Division (2009). World Urbanization Propspects: the 2009 Revision. Urban Population 1950-2050. Nova York, United Nations. - UNHABITAT (2008). State of the World’s Cities 2008/2009. Harmonious Cities. United Nations Human Settlements Programme. Earthscan Dunstan House London, UK - United Nations DESA (2008). World Urbanization Prospects, the 2007 Revision. - United Nations DESA, Department of Economic and Social Affairs. Population Division. (2007). World Urbanization Prospects. The 2007 Revision. Nova York, United Nations. - McKinsey Global Institute (2011). Mapping the economic power of cities. Acedido em 14-9-2011, em: http://www.mckinseyquarterly.com/.
• 11
  UNHABITAT (2008) e DESA (2007) são as previsões que apontam um maior crescimento mas ainda assim com um limiar máximo de 3.100.000 habitantes para 2025.
• 12
  Essa convergência tem variantes determinadas pelas próprias diferenças, já referenciadas, entre cada um dos planos/visões.
• 13
  Alguns dos planos/visões (com destaque para o PROTAML e para o estudo estratégico da CCDR para 2020) registam as atuais dificuldades e as débeis condições de partida principalmente no plano social e econômico.
• 14
  Estudo da CPMR para um sistema urbano policêntrico.
• 15
  Os outros cenários: Lisboa euro-região singular (estudo estratégico da CCDR para Lisboa em 2020) e Lisboa sistema-porta (estudo de CPMR para um sistema urbano policêntrico).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  Dez 2013

Histórico

• Recebido
  3 Set 2012
• Aceito
  20 Dez 2012