Boom, Burst e Doom: O Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro como catalisador do Desenvolvimento Urbano-Regional

Resumo

O desenvolvimento liderado por recursos naturais é amplamente debatido por conta das dificuldades de se converter a riqueza mineral em maior bem-estar social. Assim, a construção do Complexo Petroquímico do Rio de Janeiro - COMPERJ no estado do Rio de Janeiro, o maior produtor brasileiro de petróleo e gás, foi empreendida como uma estratégia de superação dos efeitos da “maldição dos recursos naturais” através da diversificação produtiva e melhoras urbanas em parte da periferia metropolitana do Rio de Janeiro reconhecida pelo déficit histórico de oportunidades de desenvolvimento social e infraestrutura urbana. Nesse contexto, o artigo analisa a trajetória do desenvolvimento urbano e regional na porção Leste da Região Metropolitana do Rio de Janeiro entre 2006 e 2016, destacando as fases boom, burst e doom da dinâmica socioeconômica regional. O estudo assinala as principais características e objetivos do projeto, os desafios da região no momento do rompimento da “miragem” do crescimento liderado pela grande indústria, bem como as suas atuais condições. A análise sobre o COMPERJ e seus impactos regionais revelam os riscos e paradoxos de se investir nesse tipo de megaprojeto industrial como plataforma de promoção do desenvolvimento social para uma região sem maior diversificação econômica e planejamento urbano-regional.

Palavras-chave:
Industrialização; Recursos Naturais; Desenvolvimento Urbano e Regional Mercado de Trabalho; Megaprojetos

Abstract

Natural resource-led development is widely debated because of the difficulties of converting mineral wealth into greater social welfare. Thus, the construction of the Rio de Janeiro Petrochemical Complex - COMPERJ in the state of Rio de Janeiro, the largest Brazilian oil and gas producer, was undertaken as a strategy to overcome the effects of the "curse of natural resources" through productive diversification and urban improvements in part of Rio de Janeiro’s metropolitan periphery with historically deficient opportunities for social development and urban infrastructure. In this context, the article analyzes the trajectory of urban and regional development in the eastern portion of the Metropolitan Region of Rio de Janeiro between 2006 and 2016, highlighting the boom, burst, and doom of regional socio-economic dynamics. The study points out the main features and objectives of the project, the region's challenges at the time of the "mirage" breakdown of large industry-led growth, as well as its current conditions. The analysis of COMPERJ and its regional impacts reveals the risks and paradoxes of investing in this type of industrial megaproject as a platform to promote social development for a region lacking economic diversification and urban-regional planning.

Keywords:
Industrialization; Natural resources; Urban and regional development; Job market; Megaprojects

Introdução

O desenvolvimento liderado por recursos naturais é tema de grande atenção no campo dos estudos urbanos e regionais. A relação entre a dotação inicial de um recurso natural e os níveis de desenvolvimento tem ocupado as agendas de governos e centros de pesquisa (BADIA-MIRÓ, PINILLA; WILLEBALD, 2015; BOIANOVSKY, 2013, SINOTT, NASH; DE LA TORRE, 2010; LEDERMAN; MALONE, 2007). Comumente, o fio condutor dos esforços de pesquisa tem sido a busca pelas razões que expliquem baixos indicadores de desenvolvimento em algumas das mais ricas regiões produtoras de recursos naturais, notadamente dos “não-renováveis”.

Desde o começo dos anos 1990, o termo “maldição dos recursos naturais” (AUTY, 1990) se tornou um divisor de águas da temática, sendo cada vez mais usado para simbolizar os efeitos negativos derivados da produção mineral, tais como dependência produtiva, rentismo, baixa governança e até mesmo conflitos mais violentos. Ainda que extensa, a literatura internacional se mostra mais dedicada às experiências no continente africano (“maldição”) e aos poucos casos de “bênção” (Canadá, Austrália e Noruega, principalmente).

A América Latina, ainda que grande produtora, apresenta déficit de estudos sobre o papel que seus recursos naturais têm tido sobre o desenvolvimento, em especial sobre a urbanização e a estrutura produtiva das escalas subnacionais. Entretanto, nos últimos anos se observou a ampliação dos estudos dedicados ao subcontinente (WILLIAMSON, 2015; REDSUR, 2014, CEPAL, 2013, PEREZ, 2010), muito em função da conjuntura regional durante o boom das commodities, período de forte aumento dos preços internacionais que vigorou grosso modo entre 2002-2014 (BACHA; FISHLOW, 2011). Não obstante esse crescimento, grande parte dos estudos se dedicaram aos efeitos macroeconômicos do boom sobre a escala nacional (ALTOMONTE, 2013; BRUCKMANN, 2011), poucos sendo aqueles que se debruçaram sobre as dinâmicas locais (GORENSTEIN; ORTIZ, 2018; SILVA; MATOS, 2016). Recentemente, no entanto, tem havido um aumento na pesquisa que caracteriza os contornos sociais, econômicos e políticos do “novo extrativismo” na América Latina (FARTHING; NICOLE FABRICANT, 2018).

Enquanto um dos maiores beneficiários do boom, o Brasil teve no binômio produção & exportação de bens primários um dos pilares de seu modelo de crescimento do período 2004-2014 (CARNEIRO, 2012). Tanto pelo lado da agropecuária quanto pelo da extração mineral, o país observou a expansão do investimento na produção de riqueza “que sai diretamente do solo”. Mais especificamente sobre o petróleo, recurso natural objeto de análise deste texto, atenta-se que mudanças no marco regulatório e a descoberta de grandes reservas transformaram o cenário da produção doméstica (POSTALIS, 2009).

A ampliação do volume de investimentos do setor petróleo fez com que o estado do Rio de Janeiro consolidasse sua posição dentro do cenário nacional, tornando-se palco da maior parte dos projetos da cadeia óleo & gás, dentre os quais se destaca o Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro - COMPERJ, maior investimento individual da história da Petrobrás. Diferente do observado em outros megaprojetos petroquímicos do país, o COMPERJ não foi planejado para ser instalado em área isolada do território nacional. Pelo contrário, a escolha da Região Metropolitana Rio de Janeiro, a segunda maior do país, foi entendida como parte de uma estratégia de adensamento da matriz produtiva brasileira e também de rompimento da estagnação econômica e propiciação de melhorias sociais como efeitos do maior alcance dos potenciais da indústria de petróleo (MOYSÉS, 2010).

Dentro desse contexto, o presente artigo objetiva apresentar a trajetória de boom, burst e doom do desenvolvimento urbano e regional no território mais diretamente atingido pelo COMPERJ, o Leste Fluminense. Ademais, pretende-se contribuir com o debate sobre as experiências de desenvolvimento lideradas por recursos naturais na América Latina, notadamente mostrando os limites e desafios da industrialização puxada por megaprojetos em regiões periféricas, estratégia por vezes defendida como caminho para se superar o suposto quadro de “maldição”.

Por meio da recuperação histórica e análise de indicadores econômicos e sociais, o estudo mostra como a tentativa de desenvolvimento no caso do COMPERJ rapidamente foi convertida de miragem a desalento regional. Como resultado, o estudo indica as fragilidades de modelos de desenvolvimento regional do tipo “megaprojetos orientados”, bem como a necessidade de reflexão mais profunda sobre o papel da grande indústria como vetor do desenvolvimento em espaços metropolitanos periféricos e economicamente deprimidos. Por fim, deixa clara a face de Janus do desenvolvimento liderado pelo COMPERJ: a ausência de investimentos manteria a estagnação regional, porém o grande pacote exógeno de recursos não promoveu, até então, os avanços sociais esperados.

Recursos naturais e desenvolvimento na América Latina

Em razão de serem o “começo de tudo”, a base sobre a qual se sustenta o crescimento econômico mundial, os recursos naturais têm tido grande importância para a economia contemporânea (DICKEN, 2012). Vale lembrar que o debate sobre o papel dos recursos naturais no desenvolvimento econômico remonta aos chamados autores clássicos. Se em Adam Smith (1982 (1776)), por exemplo, vê-se a sustentação da defesa de maior potencial de geração de riqueza na manufatura comparativamente à agricultura e mineração (via divisão do trabalho e expansão do mercado interno), em Ricardo (1982 (1813)), ainda que o foco saísse da “origem” da riqueza e fosse para a sua “distribuição”, nota-se a centralidade do debate sobre os recursos naturais na discussão sobre a renda da terra e a Lei dos Cereais dentro do modelo de compreensão sobre a tendência geral da taxa de lucro do sistema. Em Malthus (1982 (1820)), a preocupação com a tendência da taxa de lucro assume contornos mais dramáticos em seus conhecidos prognósticos sobre o crescimento populacional e a produção de alimentos.

Na América Latina, o papel cabido aos recursos naturais e à indústria enquanto motores do crescimento econômico e urbano sempre estiveram no centro dos debates sobre os modelos e estilos de desenvolvimento. Até a década de 1920, esses recursos compuseram a base produtiva da região, sendo responsáveis pela forma de organização e ocupação de seu território (OCAMPO, 2012). Furtado (1986) destacara a existência de três características estruturais básicas do desenvolvimento latinoamericano, todas baseadas na produção de recursos naturais. Além das economias produtoras de bens primários tropicais, assinalava aquelas predominantemente produtoras de bens primários de clima temperado e as predominantemente produtoras de bens minerais. Em todos os casos, entendia a industrialização como caminho ao rompimento da condição periférica e à redução da dependência em relação aos produtos primários.¹

Iniciados os processos nacionais de industrialização (pós-1929), a importância da produção primária não foi reduzida, mas sim redimensionada sob orientações outras que não a simples exportação, com destaque para a oferta de bens para a urbanização acelerada e para setores industriais chave, tais como siderurgia e petróleo. Os ciclos que compõem a industrialização brasileira ilustram bem o papel da produção primária para a industrialização e urbanização nacional (SERRA, 1982). Coube à mineração e ao “campo” as funções de geração de divisas externas, porém principalmente atender a demanda urbano-industrial de modo a não inflacionar custos de produção (setores) e da reprodução da força de trabalho (salários), considerados vitais para manter a rentabilidade geral em etapas iniciais do crescimento industrial.

Fosse pelo lado dos estruturalistas cepalinos, fosse pelos teóricos do desenvolvimento de matriz europeia, nos anos subsequentes à Segunda Grande Guerra, a industrialização era aceita como o caminho ao desenvolvimento para a periferia capitalista, gerando progresso técnico, aumento da produtividade, adensando o mercado e alterando a forma de inserção na divisão internacional do trabalho. Àquele tempo, os avanços teóricos da chamada “Economia do Desenvolvimento” traziam conceitos novos para se pensar o desenvolvimento territorial tanto nacional, quanto regional. Da teoria do “big push” (ROSEINSTEIN-RODAN, 1964), passando pelas “indústria motriz e movida e os pólos de crescimento” (PERROUX, 1955) e pelos efeitos pra frente e pra trás (HIRSCHMAN, 1958), a teoria econômica avançava em direção ao melhor entendimento sobre processos de desenvolvimento com forte conteúdo territorial. Tanto os efeitos de aglomeração e propulsão ensejados pela indústria quanto a urbanização resultante eram constantes nas contribuições desses autores.

Da Cepal, destacam-se os diagnósticos regionais e a defesa do planejamento como instrumento de superação da condição “centro-periférica” (BIELSCHOWSKY, 2000). De modo geral, os autores estruturalistas latinoamericanos entendiam a industrialização como condição sine qua non para romper as relações periféricas que mantinham os países da região longe dos padrões de acumulação do “centro”. A urbanização e a industrialização permitiriam o aumento de produtividade via incorporação do progresso técnico, criando condições mais favoráveis para o rompimento das amarras estruturais vigentes no modelo primário-exportador. A difusão do progresso técnico com a ampliação do consumo interno permitiria não apenas o deslocamento do centro dinâmico para dentro, como também a inversão de posição frente à tendência de deterioração dos termos de troca no mercado internacional.

A crise da dívida e a inflação dos anos 1980 fizeram com que a agenda do desenvolvimento ficasse em segundo plano na maioria dos países latinoamericanos. Apenas a partir da segunda metade dos 1990 que passou a se observar a paulatina retomada da temática. Em razão da forma de inserção à economia global, grande parte desses países viram as commodities assumirem mais uma vez um papel central nas estratégias de crescimento; de modo geral, não mais como suporte à industrialização, mas sim como válvulas de crescimento baseado na exportação, com fortes efeitos sobre as estruturas produtivas e os territórios.

De modo geral, as críticas à re-especialização primária latinoamericana têm partido de autores de inspiração keynesiana e/ou neoschumpeteriana que enfatizam os efeitos da valorização cambial ou ausência de política industrial apropriada para reverter os efeitos da “doença holandesa” da região (CARNEIRO, 2012; OCAMPO, 2012; SILVA, 2013). Por outro lado, tem-se também as críticas de inspiração marxista sobre o significado do chamado “neo-extrativismo” (LANDER, 2014; BRUCKMANN, 2011) e o “consenso das commodities” (SVAMPA, 2013) para os territórios da região em um quadro de consolidação de um novo de poder global, a China (PINTO, 2013).

Assim, pode-se observar que o debate contemporâneo fica concentrado em três eixos: nos defensores do aprofundamento da especialização produtiva em produtos básicos, considerados a vantagem comparativa regional; os defensores de políticas de estímulo à produção de bens primários conjugadas a uma estratégia de reindustrialização ou sofisticação produtiva; e, por fim, aqueles que entendem o processo dentro de uma perspectiva de poderio global, imperialismo e dependência aguda, não passível de plena superação nos marcos do capitalismo.

Desenvolvimento petroinduzido no Brasil

Dentre os países em desenvolvimento, o Brasil se destaca por ter uma estrutura produtiva diversificada, com alguns dos principais ramos da indústria mundial contemporânea (SKIDMORE et al., 2014). Esse é o resultado da industrialização por substituição de importações ocorrida entre 1930-1980 (CANO, 1998; BAER, 2012) e que teve como um dos efeitos a rápida e não planejada urbanização e a forte concentração populacional nas periferias das metrópoles nacionais, em especial São Paulo e Rio de Janeiro (FARIA, 1993).

Um dos carros-chefes da economia brasileira, a indústria de petróleo tem participado diretamente dos ciclos de desenvolvimento nacional. Atualmente, responde por 12,4% do Produto Interno Bruto do país, com reconhecida importância sobre o crescimento da indústria e das finanças públicas federal e de entes subnacionais (SILVA, 2012). Detentor da décima maior reserva provada de petróleo, o Brasil exibe relativa importância na geopolítica global do petróleo, especialmente por conta da tecnologia própria para extração de óleo e gás em alto-mar desenvolvida pela grande companhia nacional, a Petrobras. O desenvolvimento em questão se deu em razão da necessidade, dado que a quase totalidade das reservas nacionais se encontram na plataforma marítima, em altas profundidades, especialmente nas Bacias de Campos e de Santos, localizadas na porção sudeste do território nacional.

Com a nova Lei do Petróleo em 1997, o país passou a vivenciar grandes transformações, especialmente na relação com os entes federativos (POSTALIS, 2009). Apesar dessas mudanças, na virada do século a produção doméstica estava limitada a 2 milhões de barris diários, montante que não estimulava maiores investimentos, como também não atendia o consumo nacional. A descoberta de novas jazidas e mudanças no preço internacional do petróleo na primeira década do presente século mudaram esse cenário. Em 2007, o ex-presidente Lula anunciou a descoberta de grandes reservas de petróleo e gás na camada pré-sal do litoral brasileiro, uma região de aproximadamente 140 mil km² entre os estados do Espírito Santo e de Santa Catarina.

O “pré-sal” veio acompanhado por estimativas de rápida expansão: o país dobraria sua produção rapidamente, alcançando os 5,4 milhões de barris diários em 2020 (SILVA, 2012; SILVA; MATOS, 2016). As expectativas ampliaram os investimentos do setor petróleo com vistas ao maior aproveitamento de seu potencial. Por exemplo, em seu Plano de Negócios de 2008, a Petrobras indicava planos de investimentos da ordem de US$ 240 bilhões (até 2017), dos quais mais de 60% iriam diretamente para exploração e produção no pré-sal (FIRJAN, 2009). No entanto, três anos mais tarde, a companhia ampliaria essa meta, elevando-a para US$ 500 bilhões (até 2022), incluindo objetivos audaciosos de ampliação da infraestrutura setorial, especialmente em refino e transporte. Os potenciais do pré-sal também passaram a ser observados como uma possibilidade única de desenvolvimento social. Há o entendimento de que os recursos provenientes da produção no pré-sal seriam uma oportunidade para o estabelecimento de metas e compromissos do país em relação ao desenvolvimento social-econômico e superação de passivos históricos, dentre os quais a falta de infraestrutura urbana.

O estado do Rio de Janeiro se destaca enquanto espaço central dos investimentos do setor. Dado que em seu litoral são extraídos 70% do petróleo brasileiro e 55% do gás natural, em seu território estão localizados os principais investimentos da indústria de petróleo e parapetrolífera, em especial aqueles dedicados à extração, ao transporte e à construção e manutenção da frota (navios e plataformas). O novo ciclo que se vislumbrava trazia, enquanto novidade, ao Rio de Janeiro, planos de investimento em setores de ponta da cadeia petrolífera, o chamado downstream, para além dos já tradicionais em logística, construção naval e qualificação técnica de mão-de-obra (FIRJAN, 2009). No downstream, o estado internalizaria uma de suas antigas demandas, uma nova e moderna planta de refino e processamento. Assim, tomou-se a decisão pela construção do Complexo Petroquímico do Estado do Rio de Janeiro, considerado o mais importante investimento observado em toda a indústria nacional no período.

O COMPERJ é o maior megaprojeto executado no Brasil nas três últimas décadas e o maior investimento único da história da Petrobras. Afora sua magnitude física e financeira, o complexo se destacava por seus objetivos em termos de desenvolvimento urbano e regional (RIMA, 2006) e de maior soberania nacional. Em relação ao primeiro, esperava-se que sua instalação agisse como um big push ao desenvolvimento de uma das regiões mais pobres da periferia metropolitana do Rio de Janeiro, trazendo não apenas adensamento produtivo, mas especialmente melhorias sociais. No que se refere ao segundo, o COMPERJ auxiliaria o país reduzindo a dependência nacional de derivados importados, dado ser projetado para atender as necessidades de refino do tipo de óleo encontrado no pré-sal (PETROBRAS, 2008).

Ser offshore tem sido apontado como um desafio à indústria do petróleo no Rio de Janeiro, dadas as dificuldades de “se trazer para a terra” a dinâmica produtiva realizada a 400km da costa (PIQUET, 2011; ARAÚJO, 2001). Ainda que esse tipo de indústria tenha maior potencial de encadeamento para todo o conjunto industrial, o fato de se localizar “fora da terra” é um desafio ao desenvolvimento social, produtivo e urbano da região produtora. No Rio de Janeiro, o baixo peso do downstream vem acarretando menor aproveitamento do potencial da indústria de petróleo na geração de emprego e renda por todo o território estadual (SILVA, 2017).

Somada aos potenciais do pré-sal, a conjuntura internacional favorável em termos de preços contribuiu para o cenário otimista, culminando em expansão dos investimentos. Entre 2002 e 2013, o mercado mundial de produtos básicos se mostrou favorável para os países produtores, no que se convencionou chamar boom ou superciclo das commodities (SILVA, 2013). Semelhantemente a outros países latinoamericanos, o Brasil vivenciou conjuntura favorável nos chamados termos de troca, resultando na maior entrada de divisas (ALTOMONTE et al., 2013; REDSUR, 2014). Também notou-se mudanças sobre a dinâmica econômica territorial nas regiões produtoras (CARNEIRO, 2012, CEPAL, 2013) e/ou ligadas ao circuito dessas regiões. Além da melhoria dos saldos comerciais, houve claro processo de reorientação das forças produtivas em beneficio da produção/exportação de matérias básicas, levando à reprimarização nacional, a mudanças significativas na produção social do espaço (SILVA, 2013; BRANDÃO, 2016) e à preocupação acerca dos caminhos da urbanização nacional, especialmente em relação ao risco de relitorização (DINIZ, 2012).

COMPERJ: origens e a promessa do desenvolvimento

O Rio de Janeiro é um dos principais espaços subnacionais impactados pela produção de commodities. As dinâmicas econômicas e urbano-estaduais estiveram estreitamente atreladas aos caminhos da “economia do petróleo”, entendida não somente como a produção de óleo e gás natural, mas de todos os setores da cadeia, tais como armazenagem, transporte, refino e construção naval (PIQUET, 2011; SILVA, 2012; JESUS, 2016; TORRES; CAVALIERI; HASENCLEVER, 2013). Enquanto investimento único do tipo greenfield, o COMPERJ foi o grande projeto do período, tanto em relação ao tamanho físico quanto aos recursos financeiros e humanos mobilizados.

Localizado em Itaboraí, na parte leste da Região Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ), o complexo ocupa uma área de 45 mil km², que corresponde a aproximados 10% do território municipal (Figura 1). A escolha de Itaboraí como sede do empreendimento se deu por seu posicionamento geográfico e pela grande oferta de terras disponíveis (MOYSÉS, 2010; STUDIO CLASS AND IRAZÁBAL, 2011). Embora responda por 6,4% do território estadual, o município abriga 1,0% de sua população, com taxa de densidade demográfica de 506,5 hab/km², bem aquém da apresentada pela RMRJ (2.221,8 hab/km²). Sua população, maioritariamente urbana (98%), está concentrada em poucos distritos próximos ao núcleo-sede municipal (IBGE, 2017). A região considerada afetada pelo empreendimento é mais ampla, compreendendo 11 municípios, que correspondem a 14,5% da população e a 11% do território estadual. Ela é marcada por grandes desníveis na distribuição da renda e serviços públicos, com grande quantitativo (34%) de pessoas que vivem em favelas.

Figura 1
Localização do COMPERJ e municípios afetados

Desde 2002, essa região tem sido reconhecida pelo arranjo institucional intermunicipal denominado Conleste (STUDIO CLASS e IRAZÁBAL, 2011), inicialmente pensado para articular e coordenar políticas e ações acerca do uso dos recursos hídricos. Com a chegada do grande empreendimento, o escopo de atuação da Conleste foi ampliado e redirecionado para a proposição de ações que mitigassem os impactos da instalação do complexo e ampliassem os potenciais de desenvolvimento regional.

O complexo começou a ser implantado em 2008. Foi projetado para ser um grande conjunto industrial articulado que aumentaria a oferta nacional de derivados de petróleo de 1^a e 2^a gerações (propeno, benzeno, estieno, polipropil e outros). À Petrobras caberia a liderança do empreendimento, projetando investimentos de US$ 10 bilhões. Ademais, estimava-se que duas centenas de empresas privadas atuariam nas diversas frentes do complexo e que juntas investiram mais US$ 200 milhões. Em pleno funcionamento, esperava-se que todo o conjunto gerasse receita de US$ 6 bilhões, sendo US$ 2 bilhões de ganho real para a Petrobras. Para todo o estado, estimava-se 212 mil empregos (diretos e indiretos), sendo que entre 15 mil (previsão pessimista) e 31 mil (previsão otimista) empregos diretos seriam no complexo (FIRJAN, 2009, p. 4-6; BRITTO, 2011, p. 13).

Em meio à expansão econômica nacional, os planos iniciais foram alterados. No lugar de uma única refinaria articulando toda a produção, a Petrobras decidiu-se (em 2009) pela construção de uma segunda unidade de refino, aumentando a capacidade de produção de 150 mil para 330 mil barris diários. Com essas mudanças, a previsão de início de operação mudou de 2013 para 2017. Nesse meio tempo, teria início a produção de petroquímicos que usariam componentes e “sobras” do processo produtivo da primeira refinaria (BRITTO, 2011, p.12).

Para as finanças públicas, esperava-se um incremento imediato nos cofres públicos do estado do Rio de Janeiro e dos onze municípios diretamente afetados via aumento da base tributária. Era esperado ainda um grande incremento na economia local como um todo, especialmente em setores mais sensíveis às mudanças estruturais, tais como construção civil, comércio, hospedagem e mercado imobiliário (BRITTO, 2011).

A industrialização ainda é vista como principal caminho ao desenvolvimento por grande parte do pensamento latinoamericano. Assim, o COMPERJ deve ser entendido dentro desse campo da economia política do desenvolvimento. No plano territorial, a chamada “economia do petróleo” fluminense tem sido marcada pelo perfil petrorrentista, apontado como um dos principais problemas da estrutura econômica do Rio de Janeiro, e sua superação apontada como um desafio regional (SILVA, 2017). Enquanto uma das principais ações planejadas pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) dos Governos do Lula e Dilma, o complexo se inseria na perspectiva de crescimento impulsionado pela demanda, nesse sentido, esperava-se sua atuação na forma de big push (ROSENSTEIN-RODAN, 1961) para o desenvolvimento regional, ao ajudar no distanciamento da “maldição”. Em nível nacional, o COMPERJ permitiria ao país a redução de sua dependência externa de produtos derivados de petróleo e a incorporação de progresso técnico.

Migração e crescimento no Leste Fluminense

As dinâmicas demográfica e econômica recentes indicam os impactos regionais do Complexo. Inicialmente, destaca-se que, entre 2000 e 2015, quando o complexo ainda não estava operando, a população da região COMPERJ se expandiu 19%, enquanto a do estado do Rio de Janeiro cresceu 15%. Os quase 400 mil habitantes adicionais da região são devidos ao crescimento observado nos municípios centrais ao empreendimento, em especial Itaboraí, São Gonçalo e Maricá, assinalando que os primeiros se destacam em termos de variação total, ao passo que Maricá pelo crescimento percentual (Tabela 1).

Tabela 1
Aspectos demográficos da região do COMPERJ

Municípios	Pop. 2000	Pop. 2015	Var. %	Var. total
Cachoeiras Macacu	48.543	56.290	16,0	7.747
Casimiro de Abreu	22.152	40.305	82,0	18.153
Guapimirim	37.952	56.515	48,9	18.563
Itaboraí	187.479	229.007	22,2	41.528
Magé	205.830	234.809	14,1	28.979
Maricá	76.737	146.549	91,0	69.812
Niterói	459.451	496.696	8,1	37.245
Rio Bonito	49.691	57.615	16,0	7.924
São Gonçalo	891.119	1.038.081	16,5	146.962
Silva Jardim	21.265	21.307	0,2	42
Tanguá	26.057	32.426	24,4	6.369
Total	2.026.276	2.409.600	18,9	383.324
Est. Rio de Janeiro	14.391.282	16.550.024	15,0	2.158.742

• Fonte: IBGE (2017).

Em relação à economia, a região apresentou crescimento bem acima da média estadual, alcançando 57% para o período 2009 a 2015 (primeiro ano posterior ao início das obras de implantação do complexo e último ano que se tem dados disponíveis até o momento, respectivamente). Entre os municípios da região, somente quatro não cresceram acima da média estadual, enquanto os demais apresentaram muito bom desempenho, com especial atenção para Itaboraí e Maricá (Tabela 2). Coube a Maricá a mais alta taxa (604%), resultado da trajetória expansiva de setores de apoio às atividades do COMPERJ, dentre os quais o setor imobiliário e o de serviços voltados às classes de renda mais altas. Itaboraí, por sua vez, cresceu 45%, e seu produto interno bruto por habitante passou de R$ 11 mil (em 2010) para R$ 22,2 mil (em 2015), não obstante o forte crescimento populacional sofrido.

Tabela 2
Crescimento do PIB 2008-2015 (R$ e %)

Ano	Itaboraí	Maricá	São Gonçalo	Rio de Janeiro
2008*	2.848.789	1.325.521	11.707.624	571.102.044
2015	4.241.305	9.574.679	16.571.312	659.136.904
%	48,9	622,3	41,5	15,4

• * 2008 valores já deflacionados a preços de 2015.
• Fonte: Elaboração de autor a partir de dados de IBGE (2017).

Burst e Doom: explosão econômica e crise regional

Após mais de uma década de relativa bonança econômica, em 2014, o Brasil passou a vivenciar um profundo ciclo contracionista, marcado por redução abrupta do crescimento econômico e desajuste fiscal. A força e a dimensão dessa crise eram relativamente inesperadas, especialmente por terem sido os dez anos anteriores de grande performance econômica aliada a melhoria das condições de vida dos estratos mais pobres. Ademais, a Petrobras passou a ser alvo da maior operação de combate à corrupção realizada na história do país. A operação “Lava-Jato” vem atuando no combate a um esquema de corrupção envolvendo a companhia e suas operações, dentre as quais as obras de construção do COMPERJ.

Somadas à conjuntura internacional de declínio dos preços das commodities, as ações da Lava-Jato mudaram rapidamente o cenário da indústria de petróleo no país. Sendo o principal centro de investimentos da Petrobras, o Rio de Janeiro teve sua dinâmica econômica diretamente atingida tanto na esfera da produção quanto na financeira. Por um lado, a descontinuidade e/ou interrupção de projetos desmobilizou os aportes de investimento da Petrobras para o território estadual; de outro, a queda da produção de petróleo e dos preços derrubou o montante recebido na forma de royalties, levando o estado e vários municípios a situação de insolvência fiscal (SILVA, 2017).

O maior exemplo de desajuste urbano e econômico coube à Itaboraí. Aquele que foi, nas palavras do ex-presidente Lula, “o maior investimento realizado em território brasileiro nos últimos tempos” e sobre o qual se depositaram esperanças de maior crescimento e transformações para a periferia metropolitana viu a quase completa paralisia de suas obras. Em pouco tempo, portanto, a imagem de novo “El Dorado” nacional foi substituída pela de “cemitério de obras”. A figura 2 sumariza as etapas do desenvolvimento do COMPERJ, apontando as principais características de cada momento. Da forte dinamização econômica observada no boom à súbita paralisia no burst, seguiu-se um cenário de doom, no qual prevalece o desalento em relação ao futuro regional.

Figura 2
Cronologia e características do Boom, Burst e Doom regional

De cidade-dormitório, Itaboraí tornou-se um dos municípios que mais recebeu migrantes no período 2008-2013. Dados do IBGE indicam que durante o período de instalação das obras, no boom, por volta de 35 mil trabalhadores (muitos com suas famílias) se mudaram para a região em busca de novas oportunidades de empregos, de negócios e melhores condições de vida (IBGE, 2017), sendo a quase totalidade absorvida pelo mercado de trabalho dinamizado pelas obras e serviços de suporte ao complexo. Porém, do total de trabalhadores empregados no boom, restava menos do que a terça parte em 2017, quantitativo muito pequeno face ao tamanho do empreendimento e principalmente às expectativas iniciais.

Um dos efeitos imediatos observados em função desse afluxo de migrantes foi a pressão sobre os serviços públicos.² Se, em meio à “bonança”, os gastos públicos foram expandidos, quando houve a paralisação das atividades, as finanças locais não tinham a flexibilidade necessária. As despesas contratadas se mostravam rígidas, em oposição às receitas que declinavam. Entre os setores que cresceram junto ao empreendimento, a situação não foi diversa.

O mercado imobiliário, o comércio e os pequenos serviços se expandiram em meio às mudanças estruturais. Mas, hoje, Itaboraí apresenta cenário por alguns chamado de “cidade-fantasma”, dada a quantidade de imóveis e residências desocupados com placas de “aluga-se” ou “vende-se.” Edificações para shopping centers e condomínios (empresariais e familiares) foram rapidamente construídas com vistas ao atendimento da crescente demanda por serviços especializados e, em rápido tempo, se transformaram em enormes “elefantes brancos” na paisagem da região³.

Como apontado em matéria veiculada na Revista Época:

Grandes projetos imobiliários - como as ambiciosas torres comerciais Van Gogh Corporate e Hellix Business Center - que foram erguidos para responder à eventual demanda de serviços sofisticados são hoje elefantes brancos com acabamento de primeira e piscinas em terraços ainda sem estrear. Pequenos empreendedores que montaram pousadas fecharam o negócio e vendem, no desespero, as camas e o restante do mobiliário para recuperar uma parte dos investimentos fracassados.

A face de Janus no Leste Fluminense: “ruim com o COMPERJ, pior sem ele”

O que representa, até o momento, a estratégia de desenvolvimento urbano-regional do Leste Fluminense liderada pela industrialização baseada em recursos naturais?

Primeiramente, cabe destacar, no estado do Rio de Janeiro, a relação histórica entre a metrópole e sua periferia imediata. Ela se tornou singular dentro do contexto nacional (DAVIDOVICH, 2000), dado que a cidade do Rio gozou da condição especial de capital do pais até 1960 e de estado da federação até 1975, quando houve sua fusão com o território referente ao antigo estado do Rio de Janeiro, formando assim o estado como conhecido hoje. Anos enquanto capital do país e, depois, estado da federação, permitiram à cidade do Rio de Janeiro formação urbana e produtiva sob os signos da capitalidade, ao passo que sua periferia se articulava à sua dinâmica econômica de modo complementar, muitas das vezes como ofertante de mão-de-obra, terras ou outro recurso inexistente ou com elevado custo de oportunidade no território carioca.

Nesse contexto, a periferia metropolitana Leste Fluminense foi se tornando uma região marcada pela ausência de infraestrutura econômica e social que pudesse atender o crescente contingente populacional, resultado do intenso processo migratório rural-urbano observado no país àquela época. Essa região enfrentou grandes percalços em termos de conexão com a dinâmica da metrópole. A ausência de meios de comunicação efetivos, por exemplo, tornava custosas as trocas com a cidade do Rio de Janeiro. Por isso, em grande medida, a região se tornou mais dependente e conectada ao município de Niterói, realidade que só começou a mudar com a construção da ponte Rio-Niterói (1974), que encurtou a distância entre a periferia Leste e o centro econômico regional e também a periferia Oeste, a Baixada Fluminense. No Leste, assim como no Oeste, um urbano precarizado se formou sob uma base produtiva que tinha nos serviços e atividades rurais declinantes seus condicionantes históricos.

Não obstante ser espaço econômico dotado de certa base produtiva, a periferia metropolitana do Rio de Janeiro ainda carece de maiores investimentos em setores fabris e de infraestrutura, compreendidos como janelas de oportunidades à região em termos de desenvolvimento social. As primeiras décadas do século XXI mostraram que, ao passo que a cidade do Rio de Janeiro vivenciava os efeitos dos investimentos que se realizavam em razão dos megaeventos internacionais, sua periferia não foi pensada e mais diretamente conectada aos possíveis ganhos do dinamismo da “cidade olímpica”. Em outros termos, o planejamento daqueles eventos não considerou, de fato, a periferia metropolitana como parte do processo, salvo como fornecedora de mão-de-obra, em especial a de baixa especialização.

Analisando a dinâmica regional da economia brasileira, Brandão (2016) sustenta que, nas primeiras décadas do presente século, um conjunto formado por cinco diferentes tipos de territórios compôs a base do padrão de desenvolvimento regional nacional. Cinco tipos de territórios são destacados pelo autor, considerando as determinantes do ciclo de acumulação regional. Curiosamente, o COMPERJ trouxe ao seu território características estruturais de dois diferentes tipos de territórios destacados.

Primeiramente, a “região do COMPERJ” se circunscreveria nos “territórios predominantemente impactados e (re)definidos pelos investimentos realizados ou orientados pelo Estado em infraestrutura de transportes e energia” nos quais se salienta o papel transbordador de investimentos “na qualidade de fruto e criador de externalidades e gerador de sinergias com alto grau de generalização de uso para o processo de desenvolvimento”. Ademais, também apresenta traços de território “predominantemente impactado e (re)definido pela força inercial dos fatores de aglomeração e de urbanização e das vantagens locacionais produtivas na rede urbana do Sul-Sudeste” em razão “dos ganhos inerentes à aglomeração produtiva e o papel das mesmas em termos de forças inerciais e centrípetas” (BRANDÃO, 2016, p. 20).

Considerando-se os seus resultados até então, a região também tem se mostrado ser um território “predominantemente impactado e (re)definido pela implantação de investimentos pontuais, com tendência a se constituírem em polos isolados ou enclaves com baixa indução do entorno e da hinterlândia” cuja principal característica é ser “plataformas altamente intensivas em território e em meio ambiente, que elaboram produtos semimanufaturados (…) tais como prospecção e extração de petróleo e gás, refino e hidroeletricidade, eólica, solar”. Nesse caberia novas frentes nacionais de desenvolvimento capitaneado por grandes projetos de investimento dos quais se espera empurrões de crescimento polarizado “decisivos na matriz industrial brasileira, representando grande parte de nossas especializações produtivas e comerciais exportadoras e nossas maiores vantagens competitivas comparativas reveladas” (BRANDÃO, 2016, p. 21-23).

Para Matias e Silva (2017), a periferia metropolitana do Rio de Janeiro logrou algum dinamismo do momento econômico vivenciado pelo país, não por conta das forças produtivas que propulsionavam a metrópole, mas sim pelo modelo desenvolvimentista do país. O dinamismo desse espaço se deu mais por razão do crescimento do mercado nacional e internacional e por ter se convertido em grande receptora de projetos de infraestrutura econômica e logística de grandes dimensões físicas e financeiras.

Assim, alguns entre os mais pobres municípios da RMRJ se inserem nessa etapa desenvolvimentista nacional. Tanto a leste, quanto a oeste, observou-se uma “busca” pelas bordas. Na parte ocidental, os municípios Seropédica, Japeri, Queimados e Itaguaí são os principais exemplos dos efeitos de incorporação territorial e reprodução social do espaço dentro da lógica expansiva nacional. No leste, Itaboraí é certamente o principal ponto, seguido por Maricá. Enquanto no oeste a dinâmica foi capitaneada por investimentos em prol da siderurgia e logística, no leste a lógica expansiva teve na indústria petrolífera sua base, tanto como demandante de serviços e produtos especializados, quanto como indutora de novas frentes de investimentos que buscavam a expansão da fronteira de produção nacional em derivados, caso do COMPERJ.

Vale destacar que a RMRJ também está inserida em uma lógica de padrão de crescimento liderada por recursos naturais observada planetariamente. Arboleda (2013), com base nas contribuições de Lefebvre (1970) acerca da “explosão de espaços” e o contraditório e dialético processo de “homogeneização e fragmentação” territorial, aponta que a demanda crescente por recursos primários levou à explosão de espaços para todas as partes do globo, notadamente territórios do Sul Global. Nesse contexto, a América Latina se tornou espaço privilegiado para a explosão de espaços derivados da atividade extrativa, em especial de setores de infraestrutura planejados para o suporte ou transformação do produto principal.

Klink (2013) entende os projetos de investimento recebidos pela RMRJ no pós-2000 como frutos de uma safra de desenvolvimentismo rolled out em referência ao fato de suas relações e objetivos se aproximarem daquelas que marcaram a chamada etapa rolled out do neoliberalismo em escala global (PECK; TICKELL, 2002), notadamente a busca pelo aumento da competitividade e o reescalonamento dos espaços semiperiféricos globais. Entende que a região vinha passando por certa recuperação econômica após décadas de forte decadência, contudo, esse processo se baseava em um conjunto de projetos de grande medida e impactos sobre o território que buscaram tornar o Brasil um país de maior competitividade no cenário internacional em setores estratégicos.

Por tudo isso, é possível afirmar que, em termos de desenvolvimento, o cenário do Leste metropolitano do Rio de Janeiro se apresenta como uma experiência com face de Janus, dado que a modernização pretendida pela grande indústria se consubstanciava territorialmente em meio a traços típicos do subdesenvolvimento latinoamericano que, por vezes, se reforçam em meio à promessa de superação dos dilemas e passivos históricos. Assim, paralelo ao sonho modernizante, um rol de novos e velhos problemas se apresentava quotidianamente, incluindo o aumento da criminalidade e da informalidade e danos ambientais.

Como já apontado, tanto Itaboraí quanto Maricá, municípios historicamente reconhecimentos como “dormitórios”, apresentaram crescimento econômico acima da média estadual, atraindo trabalhadores e criando novas frentes de pequenos e médios negócios no setor terciário. Essas mudanças contribuíram para a melhoria do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) regional que, entre 2000 e 2010, apresentou melhoria em todos os municípios da região de influência do COMPERJ (Gráfico 1). Entretanto, a decomposição dos componentes que formam o IDH (educação, longevidade e renda) mostra que a melhoria apresentada mais se deveu aos indicadores de educação básica e longevidade e menos ao de renda. Aqueles indicadores apresentaram melhoria em quase todas as regiões do país por resultado de políticas públicas de abrangência nacional voltadas à escolarização e saúde básica da população. Assim, o indicador que expressaria um maior dinamismo das forças endógenas ao território do complexo, a renda, ainda que tenha melhorado, não foi o determinante principal para o ganho global.

Gráfico 1
Evolução IDH Regional: 2000-2010

A análise dos anos mais recentes traz preocupação adicional. Entre 2013 e 2015, enquanto sua população não apresentou decréscimo, Itaboraí perdeu participação no PIB do estado do Rio de Janeiro, recuando para 0,64% após se aproximar de 1,0%. Isso se deu em função da queda do PIB entre os dois anos, que representam, respectivamente, o último período de boom regional e o mais recente do doom para o qual há informação disponível.

Por conta dessa retração, o PIB per capita do município também sofreu forte recuo (Gráfico 2). Entre 2013 (último ano do boom) e 2015 (já em meio ao doom), a renda por habitante de Itaboraí sofreu considerável recuo, indicador dos impactos referentes às paralisações das obras de implantação do empreendimento. Por outro lado, os mesmos indicadores não apresentaram redução em Maricá, talvez por conta da maior diversificação de sua economia frente à da sede do COMPERJ. Não havendo grandes variações no denominador, com as dinâmicas das rendas per capitas, percebe-se que os setores situados nesses dois municípios passaram a atender as dinâmicas de outros setores.

Gráfico 2:
PIB por habitante: estado do Rio de Janeiro e municípios selecionados

Do ponto de vista social, a dinamização do mercado de trabalho é a variável mais importante para se medir a força das transformações vindas de grandes projetos. Dados da Relação Anual de Informações Sociais do Ministério do Trabalho e Emprego (RAIS, 2017) mostram que o período 2008-2013 foi o período de boom do crescimento regional liderado pela chegada do COMPERJ, sendo que 2014 foi o ano marcado pelo burst, seguido do doom.

Para Itaboraí, os dados indicam que entre 2008 e 2013 o mercado de trabalho local pulou de 22 mil para cerca de 50 mil postos de trabalhos formais, montante esse que sofre forte recuo a partir de 2014, chegando a quase 28 mil em 2016. Dos ramos diretamente associados ao complexo, destaca-se que a indústria de transformação saltou da casa dos 4 mil trabalhadores a seu topo em 2013 com quase 6 mil unidades de postos de trabalho. O setor encerra o período com montante de 3,8 mil trabalhadores em 2016.

Contudo, na fase de construção do complexo, o grande setor é o de construção civil, responsável por toda a instalação predial, urbanização e terraplanagem do empreendimento. Em 2008, esse setor empregava cerca de 3,5 mil trabalhadores, montante que alcançou a casa dos 16,5 mil em 2013. Em 2014, houve considerável recuo do quantitativo, ainda que tenha permanecido em patamares altos. Em 2015, a crise se abateu de ve, e o setor passou a empregar menos de 2,5 mil trabalhadores. Os outros grandes empregadores são os setores de serviços e comércio, que seguiram a mesma trajetória da construção civil, de forte expansão dos postos de trabalho e acentuado recuo, embora tenham apresentado quedas menores e atualmente representem parcialmente o “colchão de amortecimento” do mercado de trabalho local.

Muitos dos trabalhadores desempregados têm suas origens em outras partes do território fluminense e mesmo nacional, atraídos pelas oportunidades anunciadas junto ao lançamento do empreendimento. Estima-se que cerca de 17 mil desempregados ainda permaneçam no município aguardando o retorno das atividades ou, em muitos casos, os pagamentos de meses de salários e direitos atrasados por parte de pequenas e médias firmas que forneciam à Petrobras, que se encontram em situação falimentar ou de inadimplência por conta do bloqueio de pagamentos determinados pela justiça (O GLOBO, 2016).

Mesmo as informações mais recentes sobre a retomada parcial das obras em 2018 não trazem a esperança de alcance dos níveis de emprego e renda esperados durante o boom. Segundo informações veiculadas pelo jornal O Globo em 6 de fevereiro de 2018, parte do empreendimento poderia ser retomado com investimentos da Petrobras e um grupo de investidores chineses, o que levaria a mudanças significativas nos objetivos e nas projeções iniciais do projeto. O mesmo periódico, em 15 de maio de 2018 destaca que a melhoria então observada nos preços internacionais do petróleo tem levado à ampliação da produção de petróleo por parte da Petrobras no pré-sal da Bacia de Santos, que abrange parte do sul fluminense e litoral norte paulista. Dado que o petróleo na camada pré-sal brasileira é do tipo associado (misturado com gás natural), a opção econômico e ambientalmente mais viável é o processamento desse óleo de maneira a separar o gás natural de sua composição. Isso torna urgente e estratégica a retomada da construção da unidade de processamento de gás natural (UPGN), já planejada no projeto inicial do complexo. Ela seria central para a expansão da produção de petróleo na camada pré-sal. Com previsão para iniciar suas operações em 2020, a UPGN dobraria a capacidade de processamento de gás da Petrobras para mais de 40 milhões de metros cúbicos por dia, bem como estimularia o crescimento de diversos setores da indústria de transformação dedicados à construção de maquinas e equipamentos específicos para o setor. Seu investimento seria em parte sustentando por capital chinês (quase US$ 2 bilhões vindos da Shandong Kerui Petroleum) e, segundo estimativas, geraria algo em torno de 5.000 postos de trabalho imediatos para sua construção.

Considerações Finais

Tendo por base a apresentação da mais importante experiência brasileira de ampliação da capacidade de produção de derivados de petróleo, o artigo mostrou desafios e características recentes apresentados pelo desenvolvimento urbano e regional na porção leste da Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Explicitando o COMPERJ enquanto proposta de “indústria motriz” do desenvolvimento da região, o estudo destaca as fases do boom, do burst e do doom enfrentadas por Itaboraí e sua região desde o início das obras de instalação do empreendimento.

O trabalho indica que o desenvolvimento regional tem como característica a face de Janus, no sentido de que o quadro de estagnação vivenciado pela região ha mais de cinco décadas muito improvavelmente seria superado sem um esforço de investimento mais amplo; contudo, até o presente, o COMPERJ tem se apresentado mais como um reforçador dos desafios e passivos históricos da região, em razão dos poucos objetivos iniciais alcançados em meio à crise econômica nacional e estadual e o fim do boom das commodities internacional.

Por fim, destaca-se que, da experiência COMPERJ, se depreende a necessidade de maior reflexão sobre os caminhos do desenvolvimento em regiões periféricas, especialmente no que concerne à industrialização baseada em recursos naturais e no formato de megaprojetos como indutores do desenvolvimento socioeconômico. A maior conexão dos objetivos de desenvolvimento produtivo nacional a uma real estratégia de bem viver e urbanização inclusiva e de industrialização lastreada por interesses sociais nacionais se mostra como alternativa.

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• 1
  Em função de seu tamanho territorial, o Brasil se encaixaria nos três modelos assinalados, com menor peso à produção de clima temperado, restrita à sua porção sul.
• 2
  “Foram construídas escolas e creches, inaugurados novos postos de saúde. O hospital foi melhorado e houve obras de infraestrutura. Como íamos deixar as crianças recém-chegadas sem salas de aula ou os doentes morrerem sem atendimento médico?”, disse o Prefeito Cardozo em entrevista ao periódico El País em julho de 2015. Disponível em http://brasil.elpais.com/brasil/2015/07/28/politica/1438102186_804949.html
• 3
  http://epoca.globo.com/tempo/noticia/2014/11/o-declinio-nos-planos-para-cidade-de-bitaborai-no-rio-de-janeirob.html

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  22 Ago 2019
• Data do Fascículo
  May-Aug 2019

Histórico

• Recebido
  31 Mar 2018
• Aceito
  13 Fev 2019