Do realismo à emancipação: o papel dos fatores econômicos nos estudos de segurança

From realism to emancipation: the role of economic factors in security studies

Fabiano Mielniczuk

Doutor em Relações Internacionais pelo Instituto de Relações Internacionais da Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio), mestre em Relações Internacionais pelo mesmo Instituto e graduado em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). É Professor Assistente I de Relações Internacionais do IRI/PUC-Rio (fpmiel@gmail.com)

RESUMO

O artigo pretende demonstrar que os fatores econômicos desempenharam um papel subordinado ao rationale realista na subárea dos estudos de segurança durante a maior parte de sua história. Após o fim da Guerra Fria, a blindagem realista que impedia que fatores econômicos fossem tratados per se nas abordagens tradicionais foi rompida por abordagens que colocaram os indivíduos, e não mais os Estados, como sujeitos de segurança.

Palavras-chave: estudos de segurança; fatores econômicos; realismo.

ABSTRACT

The aim of this paper is to demonstrate that economic factors were subordinated to the realist rationale in the subfield of security studies in almost the entire period of its existence. After the end of the Cold War, the realist shielding that hindered the treatment of economic factors per se in traditional approaches was breached by approaches that considered the individual, and not the State, as the subject of security.

Keywords: security studies; economic factors; realism.

Introdução: a analogia interna e os fatores econômicos

A análise proposta por Bull (2007) encontra-se exatamente na seção que replica o título de sua obra. Com ela, o autor pretende reforçar seu argumento a favor da existência de uma sociedade internacional, baseada em normas e valores comuns, a despeito da inexistência de uma autoridade superior aos seus membros, ou seja, uma sociedade anárquica. Por conta disso, as três críticas reforçam a coexistência de cooperação e conflito no sistema internacional. Porém, ao passo que as duas primeiras indicam claramente uma sociedade anterior ao Estado (à exceção do estado de guerra citado na primeira crítica), a última indica como é possível a manutenção de uma sociedade entre os Estados. A força do argumento da terceira crítica permite entender por que o sistema de estados antecede a sociedade internacional,¹ da mesma maneira que as opções cosmopolitas são descartadas em sua abordagem. A importância da analogia reside, portanto, no fato de que situa Bull comodamente entre Hobbes e Kant: Bull (2007) é um grociano para quem o realismo implica aceitar a realidade da cooperação, mas ser cético sobre a realidade de uma sociedade global.² Todavia, a opção realista de Bull (2007)³ faz com que ele negligencie alguns aspectos relativos ao conteúdo das duas primeiras críticas, a saber, atividades relacionadas à economia interna e externa, e os interesses mútuos que unem os indivíduos de acordo com suas práticas, bem como definições de justo e injusto, de certo e errado que antecedem a regulamentação do estado, mas são particulares a cada sociedade. Por isso o comércio internacional não é tratado em seu livro como uma das instituições da sociedade de estados, e o amálgama nas relações entre os indivíduos é construído a partir de princípios universais que os mantêm unidos em todas as sociedades: o respeito à vida, à verdade e à propriedade (Bull 2007).

As consequências da analogia interna são ainda mais relevantes para os estudos de segurança,⁴ pois sua adoção ocorreu de maneira parcial pelos seus praticantes (majoritariamente realistas) no início de sua institucionalização acadêmica. Como herança, a área de segurança é perpassada por afirmações de que "entre os homens como entre os Estados, a anarquia, ou a ausência de governo, está associada à ocorrência de violência" (Waltz 2002, 144), ou que "(…) states do not trust each other in anarchy and they have incentives to commit aggression against each other" (Merasheimer 1990, 47), ou, ainda, que "(…) states worry that today's friend may be tomorrow's enemy in war, and fear that achievements of joint gains that advantage a friend in the present might produce a more dangerous potential foe in the future" (Griego 1988, 487). Essa visão se perpetua na própria definição do escopo sugerida pelos realistas nos debates sobre a ampliação do conceito. Para Walt (1991), o fenômeno da guerra é o objeto dos estudos de segurança, pois a guerra entre os Estados é uma possibilidade que os acadêmicos assumem como real. Walt (1991) aceita, portanto, a definição de Nye e Lynn-Jones (1988) de que se deve estudar a ameaça, o uso e o controle da força militar.

A preocupação com a delimitação do que pode ou não ser estudado indica o grau de influência do realismo no processo de institucionalização da subárea. O problema é que esse processo tem como fundamento uma leitura parcial da analogia interna que acarretou uma consequência crucial para os estudos de segurança: a importância dos fatores econômicos e de interesses mútuos entre os indivíduos como modo de se alcançar a "absence of threats" ou a "low probability of damage to acquired values" (Baldwin 2001, 13)⁵ foi completamente descartada. Assim, o que era uma possibilidade em Bull (2007) não foi sequer cogitado pelos acadêmicos da subárea. Pelo contrário: fatores econômicos são incorporados na análise realista como forma de explicar o aumento das ameaças "aos valores adquiridos" e a recorrência de guerras no sistema internacional (Gilpin 1983).

O presente artigo pretende entender como foi possível essa omissão e qual sua consequência para os debates teóricos do Pós-Guerra Fria. Para tanto, tentarei responder a duas perguntas. Quais as condições de possibilidade para que os fatores econômicos desempenhassem apenas um papel subordinado, ou seja, estivessem submetidos a um rationale realista e não fossem considerados como alternativas analíticas válidas para a adoção de novas teorias de segurança? Qual o impacto dessa história disciplinar para as discussões sobre o modo como os estudos de segurança devem ser concebidos após o fim da Guerra Fria? As respostas são oferecidas nas próximas três seções. A última seção retoma o argumento e explora suas consequências teóricas e práticas.

O papel subordinado dos fatores econômicos

As principais narrativas sobre a trajetória dos estudos de segurança coincidem de sua origem até o início dos anos 1980. Elas partem da institucionalização no período posterior à segunda guerra, passam pela "idade de ouro" durante os anos 1950 e 1960, pelo arrefecimento da área na década de 1970 e por uma espécie de ressurgimento nos anos 1980/1990 (Walt 1991; Waever e Buzan 2007; Prins 1998; Nye e Lynn-Jones 1988; Lynn-Jones 1991; Smith 1999). Esse ressurgimento é marcado, para alguns, pela rediscussão do conceito de segurança, principalmente no que diz respeito ao seu escopo (Ullman 1983; Mathews 1989; Haftendorn 1991; Kolodziej 1992). Para outros, pelo "renascimento" dos estudos de segurança com mais vigor e comprometimento com o foco tradicional em torno da preocupação com a guerra (Walt 1991; Lynn-Jones 1991). Sobre as origens da disciplina, dois aspectos merecem destaque.

O primeiro é a relação estreita entre os especialistas de segurança e o meio político-estratégico, incluindo o departamento de estado e think-tanks. A subárea de estudos de segurança surgiu da necessidade de o governo norte-americano contar com um grupo de acadêmicos capazes de instruí-lo frente a duas situações inauditas: a emergência da Guerra Fria e o artefato da bomba nuclear. Esse contexto trouxe algumas consequências. Segundo Walt (1991), a ênfase nos estudos sobre os efeitos das armas nucleares e a ausência de evidências empíricas sobre as quais trabalhar, por motivos óbvios, criou a situação ideal para que o método dedutivo fosse priorizado. Por sua vez, a tensão que marcou a origem da Guerra Fria conferiu aos pressupostos do modelo da escolha racional, utilizado como fundamento para a aplicação da teoria dos jogos, uma confortável semelhança com a "realidade" internacional de então: não havia espaço para o questionamento sobre a motivação dos atores, ou porque se assumia que os atores (leia-se, a URSS) buscariam a expansão e precisavam ser dissuadidos, ou porque muitos praticantes eram civis a serviço do departamento de Estado, e não seria adequado enfatizar problemas nos processos de tomada de decisão. A criação do dilema do prisioneiro por membros da RAND ilustra bem a relação entre teoria e prática que marcou o início das atividades na subárea (Weaver e Buzan 2007, 387).

O segundo aspecto é que a relação estreita entre o mundo político-estratégico e a prática acadêmica eleva os acontecimentos da política internacional ao patamar de fatores determinantes para explicar as mudanças na evolução teórica do campo (Fierke 2007, 24–26). Mesmo que alguns enfatizem que a esterilidade da década de 1970 decorreu da exaustão das possibilidades teóricas oferecidas pela teoria de dissuasão, ou até mesmo da profissionalização acadêmica da área, a crise do petróleo, a derrota na guerra do Vietnã e a détente entre as duas superpotências são citados como exemplos de que mudanças na política internacional afetaram significativamente a subárea.⁶ Da mesma forma, a Segunda Guerra Fria teria sido o combustível para que a área voltasse a prosperar nos anos 1980. Todavia, em razão da primeira característica, os "acontecimentos da política internacional" são definidos pelos membros da comunidade político-estratégica. Dessa maneira, a dinâmica da relação entre os dois aspectos se assemelha a um ciclo de autoalimentação: os acontecimentos de política internacional importantes para a área de segurança são definidos pela comunidade político-estratégica, a qual oferece os instrumentos para os acadêmicos estudarem uma realidade que muda de acordo com a interpretação também oferecida pela mesma comunidade. Enquanto para Walt (1991) essa relação não apresenta problemas, Kolodziej (1992, 429) é bastante assertivo sobre suas limitações: "The latter (state power brokers, policymakers, and managers of violence) decide what is real, relevant, and controllable; the security scholar, using scientific methods and rigorous empirical procedures, is then relegated to the subservient task of assessing the feasibility of policy proposals generated elsewhere."

I was none the less working within a theoretical worldview that took the strategic world as a world much like the natural world. Thus, my definitions of the social fabric of that world were determined by my epistemological assumptions. My epistemology, therefore, led not only to the methods I would use, but critically it also led to me defining the furniture of the social world in a very specific way. In true rational choice fashion, I accepted the definition of the game, and from this came the interests and identities of the actors, as well as the ways of knowing these, and the ways of focusing on how to achieve some game outcomes rather than others.

Portanto, não surpreende que a teoria realista tenha ocupado a posição de teoria dominante durante a maior parte da história da subárea. Na verdade, ela se apresentava aos praticantes como a única alternativa possível, e como a maneira correta de conceber, planejar e executar projetos na área de segurança. As mudanças na realidade da política internacional, que poderiam representar uma ameaça a sua hegemonia, eram inofensivas, posto que filtradas tanto pela comunidade político-estratégica quanto pelos pressupostos epistemológicos que fundamentavam as análises acadêmicas. A constatação de que alguns escritos polêmicos "conditioned the intellectual environment of the immediate postwar years to be caustic about alleged 'idealism' (…) in the interests of security" (Prins 1998, 783) reforça ainda mais o argumento. Entre esses textos, dois merecem especial atenção: a segunda edição do livro de Carr (2001), de 1946, e a obra de Morgenthau (2003), de 1948.

Exemplos de subordinação dos fatores econômicos

Em Vinte Anos de Crise, Carr (2001) critica o pressuposto da harmonia de interesses, sobre o qual está assentada a teoria econômica liberal clássica, pois sua aceitação favorece apenas aos poderosos. O mecanismo da harmonia de interesses implica que cada indivíduo, ao buscar a realização de seus interesses, contribui para a realização do interesse da coletividade. Não haveria, portanto, contradição, mas complementaridade entre interesses individuais e coletivos. Isso porque, ao buscarem ganhos econômicos individuais, todos ganhariam com a melhor alocação da riqueza coletivamente. Internamente, esse foi o mito construído pela burguesia para que os proletários aceitassem seu papel inferior na ordem emergente. Internacionalmente, as ideias liberais são defendidas pelos Estados mais desenvolvidos e transformadas em valores universais apenas quando sua aplicação favorece a consecução dos objetivos econômicos desses Estados. Todavia, a crítica de Carr (2001) não se restringe apenas aos fatores econômicos per se. O autor denuncia que a mesma relação feita entre interesses individuais e coletivos no que diz respeito à riqueza é utilizada na esfera política, relacionando uma suposta harmonia de interesses entre os Estados e a manutenção da paz. Para o autor, esse uso político segue a mesma lógica "interesseira" do uso econômico: "O pressuposto utópico de que existe um mundo interessado na paz, que é identificável ao interesse individual de cada nação, ajudou os políticos e escritores políticos a fugirem do fato intragável da existência de divergências fundamentais de interesses entre as nações desejosas de manterem o status quo, e as nações desejosas de mudá-lo" (Carr 2001, 72).

Morgenthau (2003), em Política entre as Nações, confere aos fatores econômicos o mesmo papel secundário atribuído por Carr (2001) em relação aos objetivos dos Estados. Sua análise sobre o imperialismo demonstra que motivações econômicas não possuem valor intrínseco para as ações dos Estados. Assim, fatores econômicos são apenas meios para a realização de fins ditados pela política de poder (nesse caso, a subversão do status quo). Da mesma forma, a capacidade industrial é mencionada como um dos elementos do poder nacional, bem como os recursos naturais utilizados como matéria-prima nos processos de produção de riqueza. Todavia, esses dois elementos (recursos naturais e capacidade industrial) se somam à geografia, preparação militar, população, índole nacional, moral nacional, qualidade de sua diplomacia e outros, e são computados no cálculo de poder do Estado sem que lhe sejam atribuídas valências distintas. Ao que tudo indica, esses fatores são importantes como constituintes do poder do Estado, antes que esse poder seja comparado com o poder dos demais. Isso implica a negação de qualquer possibilidade de interação entre esses fatores antes de serem arregimentados para dar origem à categoria "poder nacional". A lógica endógena é reforçada pelo sexto princípio do realismo, a saber, a autonomia da esfera política. De acordo com Morgenthau (2003, 22): "[o realista político] raciocina em termos do interesse definido como poder; enquanto o economista pensa em função do interesse definido como riqueza; o advogado toma por base a conformidade da ação de acordo com as normas legais (…)." Desse modo, a separação entre a ciência econômica e a ciência da política internacional é sedimentada, e passa a valer também para o objeto de ambas (fatores econômicos e políticos).⁷

Adicionadas aos outros aspectos mencionados, as obras de Carr (2001) e Morgenthau (2003) são essenciais para entender como a subárea de estudos de segurança floresceu com seu horizonte teórico blindado contra o tratamento dos fatores econômicos fora dos limites impostos pela perspectiva realista. Essa blindagem realista implica que tais fatores não seriam omitidos, mas deveriam se subordinar aos interesses dos Estados e não teriam qualquer valor explicativo quando deles apartados. Tal aspecto é tornado explícito em um dos artigos de referência na subárea, o famoso National Security as an Ambiguous Symbol, escrito por Arnold Wolfers e publicado na Political Science Quarterly, em 1952. Nele, o autor destaca que a definição do conceito de interesse nacional passara por transformações importantes do "entre-guerras" ao período da Guerra Fria, principalmente no que dizia respeito à relação entre fatores econômicos e a segurança nacional. Wolfers afirma que os debates sobre a atuação externa norte-americana após a depressão dos anos 1930 giravam em torno da precedência de grupos econômicos na formulação da política externa, cujos interesses nem sempre se coadunavam com os interesses do bem comum. Já no período da Guerra Fria, o medo do público norte-americano era de que seus representantes agissem em defesa de interesses da comunidade mundial, perdendo de vista os interesses do país. Entre esses dois extremos, o conceito de interesse nacional que prevaleceu durante a Guerra Fria foi definido em termos da segurança nacional, de modo que os fatores econômicos passaram a ser subordinados às questões de segurança: "while it would be wrong to say that economic interest has ceased to attract attention, it is overshadowed today by the national security interest" (Wolfers 1952, 482). O exemplo de Wolfers sobre o projeto da St. Lawrence Seaway é bastante ilustrativo:

]]> "Even in the recent debates on the St. Lawrence Seaway, clearly in the first instance an economic enterprise, the defenders of the project, when seeking to impress their listeners with the "national interest" involved, spoke mainly of the value of the Seaway for the military defense in wartime while some opponents stressed its vulnerability to attack." (Wolfers 1952, 482)

Há de se reconhecer, também, a ambiguidade da blindagem sobre a relação entre a ciência econômica e a ciência da política internacional. Como mencionado, a Guerra Fria e as armas nucleares criaram as condições ideais para adoção do modelo de ator racional e da teoria dos jogos como ferramentas epistemo-metodológicas. Todavia, a junção entre esse contexto e a proximidade entre acadêmicos e a comunidade político-estratégica determinou que o ator estratégico adotado pelos modelos analíticos fosse constituído a partir de premissas radicalmente opostas às que fundamentam a construção do ator econômico. Como ressalta Kolodziej (2005, 184), os economistas assumem que a racionalidade dos atores está respaldada na liberdade de fazer escolhas no mercado, ao passo que o estrategista pressupõe que os atores recorrem a opções de coerção em razão da necessidade de fazer valer seus interesses frente a ameaças. Apesar das advertências de Kaplan (1961a, 1961b), a metodologia e a epistemologia importadas das ciências econômicas continuaram sendo empregadas para explicar a ontologia da política internacional.

A tentativa de Bellany (1981) de elaborar uma teoria "econômica" de segurança internacional ilustra bem como a adoção de um modelo de análise baseado nessa ciência adequou-se aos limites impostos pela blindagem realista. De acordo com ele, "security can be likened to any good or commodity in which states (…) are prepared to trade internationally, and for which states are prepared to pay a price." De modo mais específico, o autor atesta que "(…) security belongs to the class of all commodities and services traded internationally—subject to independently determined fluctuations in demand and supply, traded in large amounts (alliance commitments) or small (simple arms transfers) and produced with different degrees of advantage, or comparative advantage, by different states." (Bellany 1981, 100–101). A questão é que seu modelo econômico, baseado nas semelhanças entre o ambiente de mercado e o sistema internacional anárquico, pressupõe a desarmonia de interesses entre fornecedores e compradores de segurança como fator crucial para a determinação do "preço" a ser pago para alcançá-la. Por exemplo, na "compra" de segurança em transações de pouco valor (compra de armas leves), os pagamentos poderiam ser feitos por transferência em dinheiro. Todavia, quando se tratassem de transações envolvendo valores elevados de segurança, como a proteção contra um inimigo, outros "recursos de segurança" mais valiosos deveriam ser mobilizados, tais como a concessão de direitos especiais de comércio ao "fornecedor". Nesse contexto, os fatores econômicos que dirigem a ação dos atores no mercado são transformados em "recursos de segurança" que se submetem à lógica de atuação dos Estados em economias nacionais tratadas como autarquias.

Por mais que a preocupação com a interdependência e os impactos da crise econômica dos anos 1970 na segurança dos Estados servisse como justificativa para as críticas à submissão dos aspectos econômicos à lógica realista, tais contribuições não conseguiam se libertar da blindagem. Mondale (1974) sustentava que, na conjuntura de crise econômica, os Estados deveriam perceber "(…) the worldwide sense of common economic interest that is an essential underpinning of a relatively peaceful world" (Mondale 1974, 7). O autor reconhece, porém, que seu argumento havia se tornado possível apenas porque "fortunately this crisis coincides with a period in which political and military security issues are muted, and some of the major divisions in the world are being bridged and even healed" (Mondale 1974, 6), e se refere explicitamente à détente como responsável por atenuar a importância dos fatores políticos e militares no período e permitir que os aspectos econômicos fossem tratados a partir de interesses convergentes. Mas a autonomia dos aspectos econômicos nessa conjuntura é posta em cheque quando seu tratamento é justificado a partir dos impactos que a crise traria aos interesses políticos e militares dos Estados, o que fica claro na afirmação de que "(…) a more grave [sic] economic crisis in the West could generate dangerous temptations for the relatively less affected Communist countries, possibly reviving their hope for the 'demise of capitalism' and encouraging a more aggressive and interventionist foreign policy" (Mondale 1974, 6).

A mesma limitação pode ser encontrada nos estudos sobre interdependência complexa de Keohane e Nye (2001). Beneficiados pelo ambiente internacional da détente, os autores avançaram uma série de hipóteses sobre a importância de atores não estatais, principalmente do setor econômico, cujos comportamentos influenciavam os resultados das interações dos Estados. Tais trabalhos foram inovadores para a disciplina de relações internacionais que, segundo um analista, tinha sido até então "(…) dominated by security studies and a hierarchy of importance in which economic goals and influences on policy were less significant than military goals and influences" (Gourevith 1999, [s.p.]). Entretanto, nos anos 1980, quando a détente definitivamente deu lugar a um novo período de confrontação na Guerra Fria, a agenda da interdependência complexa foi deixada de lado pelos seus praticantes. A partir da publicação de Theory of International Politics, escrito por Waltz e lançado em 1979, os debates acadêmicos nos quais os antigos "interdependentistas" passaram a se engajar concentravam-se na possibilidade de cooperação sob a anarquia (Axelrod e Keohane 1985). Esse movimento trouxe à tona, novamente, tanto o Estado como ator principal quanto a proeminência da dimensão político-militar nos estudos de segurança. Em decorrência, os aspectos econômicos voltaram a ter um caráter subordinado à démarche realista.

A redefinição do conceito de segurança e os fatores econômicos

É nesse contexto de hegemonia waltziana que Ullman (1983) inaugura o debate sobre a redefinição de segurança nos anos 1980. O primeiro ponto a ser destacado é que sua contribuição está inserida nas discussões sobre segurança nacional norte-americana. Portanto, o texto se relaciona com um momento marcado pela política mais assertiva de Ronald Reagan, com o aumento dos gastos em defesa e discussões sobre a Iniciativa de Defesa Estratégica. Nesse contexto, seu objetivo é demonstrar que problemas não militares também podem afetar a segurança nacional. O autor afirma que a redefinição do conceito de segurança deve ser feita por intermédio da análise de diferentes dimensões. Entre elas, é necessário discutir as fontes de ameaça à segurança nacional. Sugere-se, então, que o conceito seja redefinido tendo como base duas formas de ameaça: ameaças de degradação da qualidade de vida dos habitantes em um curto espaço de tempo e ameaças de diminuição da margem de manobra na tomada de decisões do Estado ou de atores dentro do Estado (Ullman 1983, 133). A importância dos fatores econômicos se relaciona aos dois tipos de ameaça. No primeiro caso, a restrição ao acesso de matéria-prima – a qual poderia ser causada por problemas ambientais, sociais, culturais, etc. nos países de origem – resultaria na rápida degradação da qualidade de vida dos norte-americanos. Em relação à segunda ameaça, também problemas demográficos, climáticos e econômicos poderiam ser os fatores responsáveis por reduzir a margem de ação do governo norte-americano no futuro. Ullman (1983) alerta que esses são cenários possíveis, pois a demanda por recursos naturais tende a aumentar, uma vez que o crescimento populacional se intensifica. O autor chega a mencionar que no futuro haveria uma tendência para "resource wars" (Ullman 1983, 140). Entretanto, se o conceito de segurança nacional fosse definido apenas em termos de ameaças militares, as origens desses problemas não seriam percebidas.

Nye e Lynn-Jones (1988) concedem que, além da preocupação com a guerra, as alianças entre os Estados e os aspectos militares que os ameaçam, é importante incorporar as dimensões econômica, sociológica e psicológica na definição do escopo da subárea, desde que estejam associadas ao problema político central da percepção de ameaça entre Estados soberanos. Posteriormente, Lynn-Jones (1991) é explícito ao afirmar que o tipo de ameaça dessas dimensões, as abordagens analíticas mais apropriadas para lidar com elas, e as estratégias para respondê-las são bastante diferentes dos problemas que caracterizam o foco da área de estudos de segurança. Nesse sentido, a definição do objeto continua bastante associada aos estudos sobre a guerra e a paz, embora seja um pouco mais abrangente do que a área de estudos estratégicos. Os fatores econômicos são mencionados apenas como referência ao suposto declínio norte-americano na década de 1980, dentro de uma lógica que confere a tais fatores uma posição subalterna em relação aos aspectos militares. Para Lynn-Jones (1991, [s.p.]), "this debate raised issues of the likely direction and importance of shifts in the structure of the international system, the bases of power, the relationship between economics and security, and the proper direction for U.S. grand strategy." Mesmo assim, o autor enfatiza que a relação entre as duas áreas precisa ser estudada

]]> (…) to move beyond simplistic arguments that poverty breeds instability; the relationship between economic development and war is far more complex, and this issue is critically important in many countries and regions. There should also be additional studies of the role of the military-industrial complex, the relationship between military power, international economic openness, and economic stability, and why some states choose economic over military gains. (Lynn-Jones 1991, [s.p.])

Mathews (1989, 167) apresenta um verdadeiro manifesto a favor da ampliação do conceito de segurança, particularmente para englobar a aspectos ambientais, mas que se aplica também a fatores econômicos e políticos, tratados como estreitamente relacionados aos primeiros. Os fatores econômicos são classificados a partir da tradicional categoria de matérias-primas ou recursos naturais necessários para garantir o bem-estar da população, que devem ser extraídos por meio de práticas econômicas autossustentáveis. Isso poderia indicar a preocupação com os fatores econômicos que afetam a segurança dos habitantes dos países de origem das matérias-primas, o que representaria a mudança de foco em relação à ampliação do conceito proposta por Ullman (1983). Mas a autora é ainda mais audaciosa: a população a ser protegida não é a população de um Estado, mas sim a espécie humana ameaçada pelos riscos da contradição entre degradação ambiental e aumento demográfico. Mathews (1989, 174) chega a afirmar que "our accepted definition of the limits of national sovereignty as coinciding with national borders is obsolete." Porém, quando propõe algumas medidas, poucas seriam postas em prática sem o aval dos Estados: a) criar um cálculo de PNB que desconte das riquezas produzidas os danos ambientais causados no processo produtivo; b) criar indicadores sobre a situação climática global; c) fomentar a participação de ONGs na implementação programas de sustentabilidade para os países em desenvolvimento "without weakening national governments"; d) mais cooperação do mundo industrializado para resolver os problemas do mundo em desenvolvimento; e) iniciativas dos Estados em nível regional, dada a natureza geográfica dos problemas ambientais. Deve-se ressaltar, todavia, que o viés etnocêntrico em sua análise é claro. Por exemplo, ao tratar dos problemas ambientais causados pelos países periféricos, a autora é bastante precisa ao indicar culpados; ao tratar da emissão de dióxido de carbono na atmosfera, emissões originadas principalmente nos países ricos, a responsabilidade fica a encargo da "humanidade" (Mathews, 1989, 168).

A contribuição de Hafterdorn (1991) reside na distinção entre os conceitos de segurança em três "níveis": nacional, internacional e global. Para cada um desses "níveis", a autora associa uma corrente de pensamento diferente. O conceito de segurança nacional estaria vinculado a uma vertente realista (Hobbes), e os sujeitos de segurança a ele associados seriam os Estados; a segurança internacional corresponderia a uma vertente institucionalista (Grotius), e seu sujeito de segurança seriam os arranjos que os Estados estabelecem em uma sociedade interdependente; e, por último, a noção de segurança global remeteria ao liberalismo (Kant), e o sujeito de segurança seria a figura do indivíduo. Segundo ela, o termo correto a ser empregado é segurança internacional, tendo em vista que os armamentos nucleares forçam os Estados a considerar a segurança como um bem compartilhado. "States are interdependent in their security affairs such that the security of one is strongly affected by the actions of the other, and vice-versa" (Hafterdorn 1991, 9). Essa seria a situação do mundo pós-Guerra Fria, e poderia ser definida como um regime de segurança. Todavia, a autora reconhece que esse regime só funcionaria para os países industrializados, e que, no terceiro mundo, a ênfase dos assuntos de segurança é outra: estabilidade interna, homogeneidade étnica e crescimento econômico. Em razão disso, Hafterdorn (1991) defende a ampliação do conceito de segurança para as dimensões negligenciadas – economia, ecologia e política doméstica – de modo que o conceito tenha validade universal. Em torno desse novo programa de pesquisa, a autora sugere que se estude a relação entre ameaças militares e as ameaças associadas a essas dimensões, e que, nas sociedades industrializadas do Ocidente, os problemas militares serão substituídos por desafios econômicos e ecológicos.

Por sua vez, Walt (1991) acredita que propostas de ampliação do campo não devem se afastar da temática da guerra, sob o risco de que a coerência intelectual que confere identidade à disciplina e a eficácia das alternativas apresentadas pelos especialistas em relação aos problemas enfrentados pelos líderes políticos sejam destruídas. O autor vislumbra ótimas oportunidades para o futuro da subárea após a Guerra Fria, pois "the collapse of the Cold War order will create new policy problems and new research puzzles" (Walt 1991, 222). Nesse sentido, Walt (1991) adverte que a melhor postura para os praticantes é a de não se aproximar muito do mundo da política, para manter o rigor acadêmico, mas também de não perder a vinculação com ele, para se manter conectado à realidade. Em relação à importância dos fatores econômicos, a relação entre economia e segurança no pós-Guerra Fria seguiria a mesma tendência apresentada por Lynn-Jones (1991): um eixo constituído em torno da relação entre desempenho econômico e gastos militares; um segundo eixo que envolve a importância estratégica dos recursos econômicos e sua relação com as causas de conflitos internacionais, com ênfase para a dependência dos Estados em relação a recursos naturais e matérias-primas; e, por último, um terceiro eixo no qual são tratadas questões relacionadas à influência do complexo industrial-militar como causa de guerras (Walt 1991, 227).

Já Kolodziej (1992) introduz a noção de estruturas de segurança, definidas a partir das dimensões militar, econômica e política (de legitimidade), e lembra que o neorrealismo não foi capaz de prever o fim da Guerra Fria por se deter apenas à dimensão militar. A ênfase de sua abordagem recai, explicitamente, sobre a dimensão econômica, entendida a partir dos princípios "naturais" de acordo com a teoria econômica clássica, e sobre a dimensão política, também alicerçada em ideias liberais, como representação popular e legitimidade do governante. Todavia, ao mesmo tempo em que afirma ser o indivíduo a fonte das riquezas e do bem-estar, reconhece o papel do Estado em manter as instituições que possibilitam esses ganhos. É essa tensão que legitima o tratamento da sociedade civil econômica como uma unidade de análise nos estudos de segurança (Kolodziej 1992, 427–428). Exatamente por seus pressupostos liberais, e por considerar o indivíduo como sujeito de segurança, os fatores econômicos são priorizados em sua análise, e subvertem à lógica de subordinação imposta pela visão realista. Por isso Kolodziej (1992) condena a ausência dos fatores econômicos na proposta de Walt (1991). Para ele, conferir um papel secundário a fatores econômicos é lamentável, principalmente no momento em que os interesses nacionais estão sendo redefinidos em função dos ajustes necessários no contexto pós-Guerra Fria, bem como das demandas por bem-estar:

For the security scholar, the theoretical issue begins, not ends, with the questions of what, how, and why individuals, groups, and communities get what they want through force, threats, or other coercive means. To confine security analysts to force and violence and to insulate security analysis from other disciplines and their tested findings about nonviolent human behavior is akin to asking the physicist to confine himself to classical mechanics when he knows quantum mechanics is more suitable. (Kolodziej 1992, 434)

Embora tenha sido formulada em sua nova roupagem da Escola de Copenhague mais tarde (Buzan e Wilde 1998), a contribuição de Buzan (1997)⁸ para a rediscussão do conceito também merece destaque. A inovação da Escola de Copenhague é sua definição de securitização.⁹ Com esse termo, pretende-se ampliar o conceito de segurança sem perder a coerência necessária para definir os contornos da subárea. Para que haja securitização, é necessário que ameaças existenciais "reais" aos objetos de referência sejam denunciadas por um agente securitizador e ganhem respaldo (debate público), de modo que medidas extraordinárias possam ser empregadas para controlá-las. A ideia de uma ameaça real relaciona-se à diferença entre "segurança" e "segurança internacional": "although it shares some qualities with 'social security', (…) international security has its own distinctive and more extreme meaning. Unlike 'social security', which has strong links to matters of entitlement and justice, international security is more firmly rooted in traditions of power politics" (Buzan 1997, 13). Por isso, assuntos de segurança internacional têm uma agenda própria, a qual é formulada a partir da crença de que área lida com aspectos relacionados à sobrevivência. Ao se referir a economia internacional, Buzan afirma que "if it spins into a major crisis then it will be a central security issue, but if ways are found to overcome or contain crisis, and keep the system tolerably stable, then most economic issues will remain off, or marginal to, the security agenda" (Buzan 1997, 11). A formulação "amplia" o conceito de segurança para incorporar outros aspectos além dos militares, principalmente porque os atores de securitização podem ser líderes políticos, sociais ou intelectuais, e os objetos podem ser de qualquer natureza, incluindo fatores econômicos.

A contribuição mais radical ao debate partiu do realismo utópico de Booth (1991), para quem o conceito de segurança é definido em relação ao conceito de emancipação, como se cada um refletisse uma face diferente da mesma moeda. "Emancipation means freeing people from those constraints that stop them carrying out what freely they would choose to do, of which war, poverty, oppression and poor education are a few. (…) It is emancipation, not power and order, in both theory and practice that leads to stable security" (Booth 1991, 539). Definido dessa maneira, o conceito de segurança contempla todas as dimensões da existência humana e se apresenta como o mais "amplo" entre todos os conceitos apresentados no debate. Em relação aos fatores econômicos, abandona-se a concepção de que tais fatores estariam subordinados à lógica dos interesses dos Estados, como preconizado pela teoria realista, e assume-se que sua função é a de suprir a ausência das condições materiais necessárias para que os indivíduos exerçam sua liberdade. Fica claro, portanto, a prioridade dos indivíduos como sujeitos de segurança, os quais devem ser tratados como fins, ao passo que os Estados são apenas um meio para sua emancipação. A ideia de que os indivíduos podem viver em harmonia uma vez que emancipados não reflete nenhuma concepção anterior de natureza humana, mas sim a crença no papel da razão e no valor dos seres humanos.

É possível organizar o debate sobre o objeto dos estudos de segurança conforme a Figura 1. Nela, as contribuições são distribuídas em um espaço que chamei de horizonte teórico do conceito de segurança. Os autores estão distribuídos em um eixo vertical que indica o sujeito de segurança, em uma gradação que vai do Estado à categoria Indivíduo/Humanidade, e ao longo de um eixo horizontal que indica o escopo aceito para o conceito de segurança, que varia entre restrito e ampliado. As elipses indicam diferentes graus de comprometimento das análises com a blindagem realista conforme definida na seção 3. Portanto, em um extremo do eixo diagonal, tem-se a menor elipse, que compreende as análises mais próximas ao conceito de segurança empregado pelos praticantes no início da institucionalização da disciplina. No outro, as contribuições de Kolodziej (1992) e Booth (1991) que não são afetadas pela blindagem.¹⁰

Três considerações sobre o modo como o horizonte teórico está organizado merecem destaque. Em primeiro lugar, parece inadequado estabelecer contínuos entre categorias que são absolutas: não existe uma abordagem cujo sujeito de segurança seja mais ou menos indivíduo, mais ou menos Estado, mais ou menos humanidade. Na verdade, o que o eixo vertical indica são aproximações, e até possíveis sobreposições entre os sujeitos. Walt (1991) é claro de que as ameaças que definem o conceito são voltadas contra o Estado. Booth (1991) também é claro sobre o objeto de segurança ser o indivíduo. Já Haftendorn (1991) define segurança internacional como a segurança dos Estados, mas reconhece a possibilidade de que o sujeito seja a humanidade. Ullman (1983) confere prioridade aos indivíduos, mas são indivíduos de um Estado particular. Mathews (1989) considera a humanidade como o sujeito de segurança, porém a viabilidade de seu projeto de segurança está estreitamente vinculada ao Estado.

Pode parecer estranho que debatedores identificados pela literatura como "ampliacionistas" estejam situados tão próximos do polo mais proeminente da visão "restrita". Isso ocorre em função do peso que o sujeito de segurança, nesse caso o Estado, possui como limitador das possibilidades teóricas. Assim, embora Nye e Lynn-Jones (1988) aceitem que temas econômicos, sociológicos e psicológicos sejam levados em consideração pelos estudos de segurança, eles são incorporados apenas quando aprovados no critério de representar ou não ameaças ao Estado. Ullman (1983) e Haftendorn (1991) também, mas em menor grau, dado o peso conferido a outros sujeitos de segurança. Mathews (1989) propõe uma análise realmente ampla, mas ainda dependente do Estado. Kolodziej (1992) escapa da blindagem realista ao definir o escopo em termos liberais, e Booth (1991) em função do conceito de emancipação.

Por último, cabe indicar o lugar da Escola de Copenhague nesse horizonte teórico. No eixo vertical, ela está situada no meio, como forma de indicar que o objeto de referência para segurança pode variar de acordo com os rumos da securitização. O mesmo ocorre no eixo horizontal. Embora sejam os mais proeminentes entre os "ampliacionistas", a ampliação dependerá do objeto de referência a ser escolhido e dos rumos do processo de securitização. Portanto, é correto afirmar que a Escola de Copenhague é contra a manutenção de uma definição estreita dos estudos de segurança, como a de estudos estratégicos. Todavia, afirmar que ela é a favor da ampliação só faz sentido se o conteúdo empírico das análises da Escola for levado em consideração; daí a importância dos setores em suas análises (Buzan e Wilde 1998). Esse é um dos motivos pelo qual a Escola de Copenhague está situada no centro do eixo horizontal. O outro diz respeito ao tratamento dos fatores econômicos, e será visto a seguir.

É ao longo da diagonal que se cria entre os eixos do sujeito de segurança e do escopo do conceito que se pode avaliar se o tratamento conferido aos fatores econômicos é subordinado ou insubordinado à blindagem realista. Na elipse menor estão os autores que defendem a importância dos fatores econômicos apenas em relação aos interesses do poder nacional, à la Carr (2001) e Morgenthau (2003). Entre os dois extremos da diagonal estão Haftendorn (1991) e Ullman (1983), muito mais próximos do grupo realista em função do comprometimento com os regimes para a segurança internacional da primeira, e com o governo norte-americano, na análise de segurança nacional do segundo; e Mathews (1989), que só não se encontra ao lado de Kolodziej (1992) e Booth (1991) porque os aspectos econômicos estão subordinados a uma lógica inteiramente ambiental, e em razão da já referida dependência dos Estados. Como foi visto, a Escola de Copenhague "amplia" o conceito de segurança para além do setor militar também porque os agentes de securitização e os objetos de referência deixam de estar vinculados ao governo, e também podem ser oriundos de outros setores. Na prática, todavia, pode-se perguntar quem possui os meios para responder "extraordinariamente" às ameaças securitizadas, e quem possui influência para apressar o caminho que o entendimento intersubjetivo dos atores envolvidos deve percorrer para que um objeto de referência do extremo não politizado passe ao de segurança no processo de securitização. Desconsiderar a "social security" e os assuntos de "entitlement and justice" durante esse processo limita a compreensão da importância dos fatores econômicos para os governos na área de segurança internacional e, ironicamente, deixa a abordagem refém da blindagem realista. Esse é o segundo motivo pelo qual a Escola se encontra no meio do eixo horizontal da Figura 1.

O tratamento dos aspectos econômicos a partir dessa nova dimensão criou as condições de possibilidade para que o conceito de segurança econômica, antes tratado no âmbito das contribuições tradicionais e subordinados aos interesses dos Estados (Cable 1995), passasse a ser tratado sob a perspectiva do conceito mais amplo de segurança humana. De acordo com Timothy (2004), o marco de nascimento do conceito de segurança humana foi o Relatório sobre Desenvolvimento Humano, lançado em 1994 pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o qual serviu de base para as discussões da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Social, realizada em Copenhague, no ano seguinte. Segundo o documento, intitulado New Dimensions of Human Security, para se alcançar segurança econômica é necessário que os indivíduos tenham "(…) an assured basic income—usually from productive and remunerative work, or in the last resort from some publicly financed safety net" (UNPD 1994, 25). Fica claro, portanto, que os fatores econômicos são desvinculados da lógica realista no momento em que o indivíduo ascende à posição de sujeito de segurança. Por sua vez, o indivíduo adquire esse status no momento em que a blindagem realista nos estudos de segurança se rompe. Em resumo, fissuras na blindagem permitiram que o indivíduo fosse visto como sujeito de segurança e, em consequência, os fatores econômicos fossem tratados de maneira autônoma em relação aos postulados realistas.

Uma das formas de verificar a credibilidade da relação entre o fim da blindagem realista e um novo papel para os fatores de segurança é a de contrapor tentativas anteriores de redefinição do conceito de segurança a partir da dimensão individual e seus efeitos nas teorias de segurança. Como aponta Bajpai (2000), as tentativas de redefinir segurança a partir da dimensão humana se iniciaram já na década de 1960. Grupos de intelectuais, políticos e acadêmicos, entre outros, atuavam para "humanizar" o conceito de segurança, seja no Clube de Roma, na Comissão Independente para Assuntos de Desenvolvimento Internacional (Comissão Brandt), ou na Comissão Independente para Desarmamento e Assuntos de Segurança (Comissão Palme). Porém, nenhuma delas conseguiu afetar significativamente a subárea de segurança a ponto de que o sujeito de segurança fosse problematizado teoricamente, pois essas iniciativas surgiram durante o período de bipolaridade, no qual a blindagem realista imperava.

Já o relatório do PNUD foi lançado em uma conjuntura completamente distinta. Segundo Timothy (2004, 19), "the 1994 UNDP report was framed well after the break-up of the Soviet Union, when nuclear war between the U.S. and the Soviet Union no longer posed an imminent threat", fator que pode ter sido crucial para refletir "(…) the hope that states would recognize a "peace dividend" and redirect spending from defense to socioeconomic programs." Nesse período, a blindagem realista já havia se rompido, e os praticantes da subárea problematizavam quem seria o sujeito de segurança. O exemplo que ilustra bem os impactos do conceito de segurança humana nos estudos de segurança foi o colóquio sobre o conceito, organizado pela Security Dialogue, uma importante publicação da subárea, o qual contou com a participação de 21 acadêmicos que ofereceram suas visões sobre o tema (Owen 2004). Embora as opiniões sobre sua relevância variassem, a possibilidade de discuti-lo representou uma mudança significativa em relação ao consenso anterior sobre o papel do Estado como sujeito de segurança. Essa mudança permitiu a insubordinação dos aspectos econômicos.

Considerações finais

Ao longo do texto, procurei demonstrar que os fatores econômicos ocuparam um papel subordinado aos interesses dos Estados nas abordagens dos estudos de segurança em razão de uma "blindagem realista" que marcou o nascimento institucional da disciplina no final dos anos 1940. Obviamente, houve tentativas de enfatizar a importância desses fatores como causas determinantes para a cooperação entre os Estados. Todavia, essas contribuições ou eram associadas a outras especialidades, como a relação entre o funcionalismo e os estudos de integração europeia, ou tratadas como relativas à economia política internacional, como no caso dos estudos de interdependência.¹¹ Quando os fatores econômicos lidavam especificamente com o objeto da subárea, o objeto foi virado do avesso e passou a ser a paz, e não a guerra. Dessa forma, a disciplina de estudos de segurança permaneceu imune à ameaça. O diálogo entre teorias de motivação e conteúdo explicitamente econômico, como a teoria de regimes, e a área de estudos de segurança teve início, efetivamente, quando aquela deixou de ser uma abordagem liberal e passou a ser um exemplo de "realismo estrutural modificado", para usar o malabarismo verbal de Keohane (1984), no qual os fatores econômicos se subordinavam aos interesses dos Estados. O compartilhamento de uma mesma visão sobre esses fatores foi essencial para que ocorresse a tentativa de síntese Neo-Neo.¹² Esse debate é a prova, aliás, do vigor da blindagem realista que se estabelecera 30 anos antes. O método e a epistemologia eram econômicos, e o substrato ontológico, político.

Nesse meio tempo a realidade da política mundial tinha mudado, a economia tinha mudado, e cada vez mais a blindagem realista passou a ser pressionada. A gota d'água foi o fim da Guerra Fria, não previsto pelos realistas e explicado por muitos a partir de fatores econômicos (Kolodziej 2005). Aliás, é interessante como os autores próximos ao realismo procuram outras explicações para invalidar ou, no mínimo, atenuar o peso desses fatores para o fim da URSS (por exemplo, Deudney e Ikenberry 1991/1992; Tuminez 2003). De todo modo, não acredito que seja apenas a realidade externa à acadêmica a responsável por causar mudanças no modo como a academia enxerga essa mesma realidade. A maior profissionalização dos acadêmicos e a separação entre think-tanks e o mundo universitário, bem como mudanças na filosofia das ciências naturais que abalaram as crenças sobre a "realidade" dos empreendimentos científicos nas ciências sociais também devem ser considerados (Wight 2005). É nesse contexto que a blindagem realista começa a ser trincada e os fatores econômicos passam a fazer parte "insubordinadamente" da disciplina por intermédio do liberalismo e das teorias críticas, na esteira dos debates sobre a ampliação ou não do conceito de segurança. A esse processo chamei de "nova dimensão dos fatores econômicos", devido ao lugar conferido ao indivíduo como sujeito de segurança, e não mais ao Estado, bem como aos fatores econômicos, associados ao bem-estar e à liberdade dos indivíduos, e não mais aos interesses estratégicos dos Estados.

O artigo não pretendeu tratar das novas abordagens de segurança per se. Como o próprio título indica, a ênfase recaiu sobre existência de uma blindagem realista que restringiu o modo como os acadêmicos da subárea de segurança trataram os aspectos econômicos na maior parte da história disciplinar. Nesse sentido, o artigo restringiu-se aos fatores econômicos. Todavia, a emergência do conceito de segurança humana, que conta com outras dimensões além da dimensão de segurança econômica, é um fenômeno que merece ser estudado com mais detalhamento. Até que ponto suas dimensões alimentar, de saúde e ambiental, entre outras, também não sofreram os mesmos efeitos exercidos pela blindagem realista sobre os fatores econômicos? A resposta a essa questão está além do escopo do presente artigo, mas merece ser o objeto de publicações futuras.

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Recebido em 1º de maio de 2011
Aprovado em 29 de setembro de 2011

1  Essa interpretação destaca a coerência do argumento de Bull (2007) a respeito da antecedência ontológica do sistema de estados. Embora cite a analogia interna em sua análise, Little (2007) não considera suas consequências, o que contradiz o fundamento de sua análise.
2  Onuf (1979) apresenta uma análise semelhante em relação ao papel da analogia interna e sugere que a ordem internacional legal prescinde de uma autoridade como a do Estado.
3  A analogia interna é utilizada por Linklater e Suganami (2006) para reforçar o argumento de que a Escola Inglesa possui um viés construtivista. Minha análise sugere que o argumento é incorreto para a obra de Bull (2007).
4  Optei por adotar o termo estudos de segurança para evitar a associação entre regime de segurança e segurança internacional, conforme sugerido por Haftendorn (1991). Sigo, assim, a nomenclatura de Lynn-Jones (1991), sem aceitar a definição oferecida por ele sobre o escopo do conceito.
5 Esse objeto de referência, "acquired values", está baseado em Wolfers (1952).
6  Essa é claramente a conclusão de Baldwin (1995).
7 Em outra passagem, essa distinção fica ainda mais clara: "foi exatamente por meio de um (...) processo de emancipação de outros moldes de pensamento, e pelo desenvolvimento de um padrão adequado a seu campo de atuação, que a economia engendrou uma teoria autônoma das atividades econômicas do homem. O propósito do realismo político está em contribuir para um desenvolvimento similar no campo da política." (Morgenthau 2003, 27)
8 Em relação aos fatores econômicos, as primeiras tentativas de ampliar o conceito estavam claramente inseridas na blindagem realista. Ver Buzan (1983; 1984).
9 O conceito é originalmente formulado em Waever (1995).
10 Aqui também entrariam as abordagens de Segurança Humana. Ver Smith (2005, 51–55).
11 Ver Keohane e Nye (2001).
12 Ver Waever (1996).