Abstract This article explores governance arrangements’ conditions to attend socio-environmental demands from local communities in the context of megaprojects. Specifically, we investigate how the causal conditions “social participation effectiveness,” “political entrepreneurs,” “governmental coordination,” “public budget,” “political priority,” and “administrative capacity” are mobilized in sustainable territorial development plans - governance arrangements to attend socio-environmental demands - in the context of infrastructure megaprojects in the Brazilian Amazon. We applied Mill’s method of difference to compare the role of these conditions in processing five socio-environmental demands claimed in the context of the implementation of the Belo Monte hydroelectric plant and paving BR-163. The results indicate that the relevance of these conditions depends on context, and only the condition “social participation effectiveness” was shared by all the successful cases.

Resumen La motivación de este artículo es explorar las condiciones de los arreglos de gobernanza para atender las demandas socioambientales de las comunidades locales en el contexto de los megaproyectos. Específicamente, investigamos cómo las condiciones causales “eficacia de la participación social”, “emprendedores políticos”, “coordinación gubernamental”, “presupuesto público”, “prioridad política” y “capacidad administrativa” se movilizan en arreglos de gobernanza de planes de desarrollo territorial sostenible para atender demandas socioambientales en el contexto de megaproyectos de infraestructura en la Amazonía brasileña. Aplicamos el método de diferencia de Mill para comparar el papel de estas condiciones en el procesamiento de cinco demandas socioambientales reclamadas en el contexto de la implementación de la hidroeléctrica de Belo Monte y la pavimentación de la carretera BR-163. Los resultados indican que la relevancia de estas condiciones depende del contexto, y solo la condición “eficacia de la participación social” fue compartida por todos los casos exitosos.

Resumo A motivação deste artigo é explorar as condições dos arranjos de governança para atender às demandas socioambientais das comunidades locais no contexto de megaprojetos. Especificamente, investigamos como as condições causais “efetividade da participação social”, “empreendedores políticos”, “coordenação governamental”, “orçamento público”, “prioridade política” e “capacidade administrativa” são mobilizadas em arranjos de governança de planos de desenvolvimento territorial sustentável para atender demandas socioambientais no contexto de megaprojetos de infraestrutura na Amazônia brasileira. Aplicamos o método da diferença de Mill para comparar o papel dessas condições no processamento de cinco demandas socioambientais reivindicadas no contexto da implantação da hidrelétrica de Belo Monte e da pavimentação da BR-163. Os resultados indicam que a relevância dessas condições depende do contexto, e apenas a condição “efetividade da participação social” foi compartilhada por todos os casos de sucesso.

Resumo Este trabalho tem como objetivos demonstrar a variação de capacidades burocráticas no interior da administração pública federal brasileira, no que diz respeito às organizações pertencentes a diversos setores de políticas públicas, assim como verificar proposições teóricas da literatura acerca da relação entre as características da burocracia pública e a ação estatal. Para tais fins, dados provenientes de questionário aplicado junto aos servidores públicos federais brasileiros foram analisados por meio de um conjunto de técnicas de análise multivariada. Os achados indicam que as organizações com maior percepção de “weberianidade” burocrática estão correlacionadas a organizações inovadoras e com culturas organizacionais restritivas à corrupção. Da mesma forma, organizações com maior autonomia burocrática estão associadas a organizações mais eficazes. Contudo, a variação observada entre capacidades e desempenho percebidos não caracterizou um padrão claramente identificável de tipo de organização com setores de políticas públicas. Nesse sentido, o artigo contribui com a literatura ao acrescentar nuances à abordagem das “ilhas de excelência” ao verificar que a assimetria de capacidades no interior do Poder Executivo brasileiro é mais complexa do que o indicado por pesquisas anteriores.

Abstract This paper aims to demonstrate the variation in bureaucratic capacities within the Brazilian Federal Public Administration concerning organizations belonging to different policy sectors and verify theoretical propositions in the literature about the relationship between the characteristics of public bureaucracy and state action. For such purposes, data from a questionnaire applied to Brazilian federal civil servants were analyzed using a set of multivariate analysis techniques. The findings indicate that organizations with a greater perception of bureaucratic "weberianess" are correlated with innovative organizations and organizational cultures that restrict corruption. Likewise, organizations with greater bureaucratic autonomy are associated with more effective organizations. However, the observed variation between perceived capabilities and performance did not characterize a clearly identifiable pattern of organization type with public policy sectors. In this sense, the article contributes to the literature by adding nuances to the "islands of excellence" approach by verifying that the asymmetry of capabilities within the Brazilian executive branch is more complex than indicated by previous research.

Resumo Este artigo especifica e valida um modelo derivado de abordagens teóricas na literatura para mensurar as capacidades do Estado, especificamente do governo federal brasileiro. Dados coletados por Survey foram analisados usando a técnica de modelagem de equações estruturais (MEE). Os achados indicam que as características weberianas da burocracia ainda são uma referência útil para estudos sobre a capacidade estatal, uma vez que o nível de profissionalização e de habilidades dos burocratas apresentaram efeito positivo e estatisticamente significativo sobre o desempenho percebido do Estado. No que diz respeito à autonomia burocrática, os achados indicam que seu efeito no desempenho do Estado é indireto, mediado pela profissionalização. Ao contrário das previsões teóricas, não encontramos efeitos diretos significativos entre os relacionamentos da burocracia com atores não estatais e desempenho do Estado nem entre este e a dotação de recursos organizacionais. O artigo contribui para a literatura ao utilizar dados obtidos diretamente dos burocratas, ao desenvolver e validar um modelo replicável que relaciona as diferentes dimensões do conceito de capacidades estatais e ao utilizar a MEE para estimar os efeitos das dimensões do conceito sobre os resultados da ação estatal.

Abstract The study specified and validated a model derived from theoretical approaches in the literature to measure state capacities. Survey data were analyzed using structural equation modeling (SEM). The findings indicate that bureaucracy’s Weberian features are still a valuable reference for state capacity studies since bureaucrats’ professionalization and skills presented a positive and statistically significant effect on the state’s perceived performance. Concerning bureaucratic autonomy, the findings indicate that its effect on state performance is indirect, mediated by professionalization. Unlike theoretical predictions, we found no significant direct effects of bureaucracy relationships with non-state actors and of organizational resources for state performance. The article contributes to the literature by using data obtained directly from bureaucrats, developing and validating a replicable model that relates the different dimensions of the concept, and using SEM to estimate the effects of each of the concept’s dimensions of state capacity on the outcomes of State action.

Resumen Este artículo especifica y valida un modelo derivado de enfoques teóricos en la literatura para medir la capacidad estatal, específicamente del Gobierno Federal brasileño. Se analizaron los datos recopilados mediante encuestas utilizando la técnica de modelado de ecuaciones estructurales (MEE). Los resultados indican que los criterios weberianos de burocracia siguen siendo una referencia útil para los estudios sobre la capacidad del Estado, ya que la profesionalización, las habilidades y la autonomía individual de los burócratas tienen un efecto positivo y estadísticamente significativo sobre el desempeño percibido del Estado. Sin embargo, a diferencia de las predicciones teóricas, no encontramos efectos directos significativos de las relaciones de la burocracia con los actores no estatales, así como de los recursos organizacionales para el desempeño percibido de los Estados. El artículo contribuye a la literatura al desarrollar y validar un modelo replicable que relaciona y mide diferentes dimensiones del concepto de capacidad estatal y también al utilizar la técnica MEE para estimar los efectos de cada una de las dimensiones del concepto sobre los resultados de la acción estatal.

RESUMO Introdução: O objetivo deste artigo é analisar como o Centro de Governo (CdG) atua como unidade responsável pela condução da agenda presidencial no Brasil contemporâneo. Materiais e Métodos: O estudo aplicou a abordagem teórica do CdG como um arranjo de governança e utilizou dados qualitativos e quantitativos para atingir seu objetivo. Além da revisão bibliográfica sobre a literatura e documentos oficiais, o estudo sintetiza e aprofunda dados empíricos e informações de um projeto de pesquisa conjunto abrangendo o período de estabilidade política no Brasil, de 1995 a 2014, quando os presidentes eleitos finalizaram seus mandatos. Resultados: Os achados empíricos confirmam que CdG é fenômeno dinâmico e flexível. Isso coloca em perspectiva crítica a abordagem normativa da “boa governança” que supervaloriza sua dimensão técnica e negligência seu aspecto político. Discussão: Os resultados da pesquisa lançam luz sobre a importância da relação entre política e políticas públicas, ao demonstrar que a configuração e as funções do Centro de Governo variam devido a múltiplas causas, cada agenda de política pública do presidente é implementada de forma diferente e as políticas priorizadas seguem uma lógica de coordenação única dentro do governo federal brasileiro.

ABSTRACT Introduction: This paper aims to analyze how the Center of Government (CoG) operates as units responsible for conducting the presidential agenda in contemporary Brazil. Materials and Methods: The study applied the theoretical approach of CoG as a governance arrangement and used qualitative and quantitative data to reach its objective. Besides the bibliographic review on the literature and official documents, the study synthesizes and deepens empirical data and information from a joint research project covering the period of political stability in Brazil, from 1995 to 2014, when elected presidents ended their terms. Results: The empirical findings confirm that CoG is a flexible and dynamic phenomenon. It puts a critical perspective on the normative “good governance” approach that overvalues its technical dimension and neglects its political aspect. Discussion: The inquiry results shed light on the importance of the relation between politics and policy, by demonstrating that CoG’s configuration and functions vary due to multiple causes, each president’s priority policy agenda is implemented with different strategies and; the prioritized policies follow a unique coordination logic inside the Brazilian federal government.

Resumo O texto tem como objetivo discutir as capacidades do Estado brasileiro, notadamente do Poder Executivo Federal, para produzir políticas de infraestrutura eficientes que entreguem os benefícios esperados e obtenham o apoio (ou o consentimento) dos grupos sociais impactados. Argumenta-se que a profissionalização e a qualificação técnica existentes na burocracia pública do governo federal são constrangidas pela baixa autonomia e coesão intragovernamental. Igualmente, as relações da burocracia com a sociedade local, os representantes dos entes federativos e as agências de controle são precárias. Tal situação constitui-se em barreira para a eficiência e legitimidade da ação estatal no setor.

Abstract This article aims to discuss the capacities of the Brazilian State, particularly the Federal Executive Branch, to produce efficient infrastructure policies that deliver the expected benefits and also obtain support (or consent) from impacted social groups. We argue that the professionalization and technical knowledge of the federal government’s public bureaucracy are constrained by low levels of autonomy and intragovernmental cohesion. Likewise, the relationship between the federal bureaucracy and local civil society, subnational governments and accountability agencies are precarious. This situation represents a barrier to the efficiency and legitimacy of state action in the sector.

Resumen El objetivo del artículo es discutir las capacidades del Estado brasileño, en particular el Poder Ejecutivo Federal, para producir políticas de infraestructura eficientes que suministren los beneficios esperados y obtengan soporte (o consentimiento) de grupos sociales impactados. Se argumenta que el profesionalismo y la cualificación técnica en la burocracia pública del gobierno federal están limitados por la baja autonomía y la cohesión gubernamental. De la misma forma, las relaciones de la burocracia y la sociedad local, los representantes de las entidades federativas y las agencias de control son precarias. Esta situación constituye una barrera a la eficiencia y legitimidad de la acción estatal en el sector.

Resumo O artigo se dedica ao exame dos arranjos institucionais que marcaram a implementação de políticas públicas pelo governo federal no Brasil na última década. Pretende-se compreender de que forma as características desses arranjos condicionaram as capacidades estatais disponíveis e afetaram o desempenho e os resultados até então observados de políticas públicas pré-selecionadas. A pesquisa se baseia em uma análise comparativa de oito casos de políticas públicas federais prioritárias no período recente (nomeadamente entre os anos de 2003 e 2013). Os casos foram selecionados em função da homogeneidade de seus contextos de implementação e da heterogeneidade de suas áreas temáticas (social, infraestrutura e desenvolvimento industrial). A partir do mapeamento dos arranjos institucionais e da avaliação de capacidades técnico-administrativas e político-relacionais de cada caso, desenvolveu-se uma comparação entre os casos baseada em técnicas de QCA (Qualitative Comparative Analysis), as quais permitiram identificar associações e mecanismos causais entre as características dos arranjos, tipos e níveis de capacidades estatais e o desempenho observado por fontes secundárias das políticas públicas em termos de entrega de resultados e inovação. A análise comparativa indicou uma expressiva variação na configuração dos arranjos institucionais que sustentam a implementação de políticas federais contemporâneas. O exame dessa variação apontou dois achados relevantes. De um lado, verificou-se que os arranjos institucionais indutores de altas capacidades técnico-administrativas, envolvendo combinação de organizações profissionalizadas com mecanismos efetivos de coordenação intra e intergovernamentais, tendem a promover um melhor desempenho relativo em termos de entrega de resultados. De outro lado, arranjos promotores de altas capacidades político-relacionais, envolvendo interações com agentes políticos e canais para a participação da sociedade civil, tendem a ampliar, relativamente, o potencial de revisão, aprendizado e inovação nas políticas públicas. Estas conclusões contribuem para o avanço dos debates sobre governança e capacidades estatais, pois permitem compreender como diferentes tipos e níveis de capacidades estatais afetam diferentemente o desempenho e os resultados de políticas públicas. Os resultados sugerem um campo de pesquisa profícuo sobre as estruturas de governança de políticas públicas no Brasil contemporâneo, suas implicações teóricas para o debate sobre capacidades do Estado e suas decorrências práticas para o campo da gestão de políticas públicas.

Abstract This article examines the governance arrangements that have been supporting the implementation of federal public policies in Brazil in the last decade. The goal is to understand how the characteristics of such governance arrangements condition state capacities and influence the performance and outcomes of contemporary public policies. The research is based on the comparative analysis of eight cases of public policies or programs implemented by the federal government. The cases were selected because of the homogeneity in their contexts of implementation and because of the heterogeneity of their substantive policy focus (social, infrastructure, and industrial development). For each of the eight cases, we mapped out their specific governance arrangements and evaluated their respective technical-administrative and political-relational state capacities. Based on this, we used QCA (Qualitative Comparative Analysis) techniques to identify associations and causal mechanisms linking the characteristics of governance arrangements, types and levels of state capacities, and policy performance in terms of output delivery and innovation. The comparative analysis indicated substantive variations in the configurations of the governance arrangements that support policy implementation in the Brazilian federal government. The analysis of such variations revealed two main findings. On the one hand, the governance arrangements that induced greater technical-administrative capacities – i.e. those involving some combination of professionalized bureaucracies and effective inter and intra-government coordination mechanisms – promoted better performance in terms of output delivery, in relation to the other cases. On the other hand, governance arrangements that induced higher political-relational capacities – i.e. involving interactions with political agents and channels for civil society participation – expanded the potential for revision, learning, and innovation in policy implementation. These findings advance the debates on governance and state capacity because they allow us to understand how different types and levels of state capacity produce different effects on the performance and outcomes of public policies. These conclusions suggest the need for more research on governance structures for public policy in contemporary Brazil, as well as on their theoretical implications for debates on state capacities, and on their consequences for the actual management of public policies.

O artigo analisa o processo político que resultou na reconfiguração institucional do setor federal de transportes no Brasil, consubstanciada na Lei nº 10.233/2001, que criou duas agências reguladoras autônomas vinculadas ao Ministério dos Transportes: a Agência Nacional de Transportes Terrestres e a Agência Nacional de Transportes Aquaviários. Utilizando-se da abordagem teórica do institucionalismo histórico da Ciência Política contemporânea e do método de rastreamento de processos, a análise mostra como a sequência dos eventos no tempo, as instituições e a estratégia dos atores delinearam um tipo específico de mudança institucional, caracterizado pela introdução de novas regras e organizações sobre as preexistentes.

This article offers an analysis of the political process that led to the institutional reconfiguration of the federal transport sector in Brazil, which came into force with Law nº 10.233/2001 creating two new regulating agencies attached to the Ministry of Transportation: the National Agency of Terrestrial Transportation and the National Agency of Waterway Transportation. Employing the theoretical approach of the historical institutionalism of contemporary Political Science and the process tracing method, the analysis shows how the sequence of events in time, institutions and actor strategies, outlined a specific pattern of institutional change, characterized by the introduction of new rules and organizations.

El artículo analiza el proceso político que resultó en la reconfiguración institucional del sector federal de transportes en Brasil, consubstanciada en la Ley nº 10.233/2001, que creó dos agencias reguladoras autónomas vinculadas al Ministerio de Transportes: la Agencia Nacional de Transportes Terrestres y la Agencia Nacional de Transportes Acuáticos. Apartir de una apropiación teórica del institucionalismo histórico de la Ciencia Política contemporánea y del método de rastreo de procesos, el análisis demuestra cómo la secuencia de los eventos en el tiempo, las instituciones y la estrategia de los actores, delinearon un tipo específico de cambio institucional, caracterizado por la introducción de nuevas reglas y organizaciones que primaron sobre aquellas preexistentes.

Dans cet article, on examine le processus politique qui a abouti au remaniement institutionnel du secteur fédéral des transports au Brésil, ratifié par la Loi nº 10.233/2001, créant deux agences régulatrices autonomes rattachées au Ministère des Transports: l'Agence Nationale des Transports Terrestres et l'Agence Nationale des Transports sur eau. On s'est servi de l'approche théorique de l'institutionnalisme historique des sciences politiques contemporaines et de la méthode de repérage des processus; l'analyse montre comment la suíte des événements à travers le temps, les institutions et la stratégie des acteurs ont dessiné un type spécifique de changement institutionnel, marqué par l'introduction de nouvelles règles et d'organisations sur les précédentes.

O texto apresenta um resgate histórico das políticas de mobilidade urbana no Brasil, demonstrando como o tema foi tratado conforme o contexto político nas últimas décadas. O foco recai no período de redemocratização até os dias atuais, apresentando os avanços e desafios do setor, ilustrados nas demandas da sociedade e nas respostas governamentais. São estabelecidos os vínculos das pressões populares com a criação de marcos institucionais, estruturas administrativas e instrumentos financeiros em prol da melhoria da oferta dos serviços de transporte público coletivo, bem como os sucessos, fracassos e incompletudes das soluções criadas para suprir os anseios sociais. Com base nessa análise são sugeridas algumas direções, entendidas como contribuições ao recente retorno do tema à agenda decisória dos governos.

This text presents a historical review of recent urban mobility policies in Brazil. The focus is on the democratization period to the present day, showing the progress and challenges of the sector. An effort is made to establish a link between popular pressures and new regulatory, administrative and financial structures in order to improve the provision of public transportation services. The text also analyses the successes, failures and incompleteness of solutions designed to meet social expectations. Based on this analysis some contributions to better approach to the subject are suggested.

O texto analisa as características da política fiscal no governo Lula, enfatizando seu conteúdo e estilo decisório, em perspectiva comparada, ou seja, fazendo o confronto com governos anteriores e ainda entre seus dois mandatos. A análise é contextualizada no quadro dos desafios trazidos pela inserção do país na economia global e pela ampliação das demandas sociais permitidas pela nova ordem democrática. Indica-se que a despeito dos limites impostos pelo mercado financeiro que exigem credibilidade financeira diante dos investidores e, portanto, restrições fiscais e altos níveis de superávits primários, há espaços para que a política fiscal também se oriente para outros objetivos: estímulo ao crescimento e à expansão da demanda interna, por meio de programas de transferência de renda. Isso foi possível, em grande parte, pela ampliação das arenas decisórias governamentais e pela adoção de estilo mais negociado de tomada de decisão.

This paper analyzes the characteristics of the fiscal policy in Lula's government, emphasizing its content and decision-making style in a comparative perspective, both with prior governments and between his two terms in office. The analysis is contextualized in the framework of the challenges introduced by the international integration model adopted in Brazil during the 1990s and by the expansion of social demands brought by the new democratic order. In spite of limits imposed by financial markets that ask for credibility, fiscal restrictions and high levels of primary surplus, the paper points out that there is room to orienting the fiscal policy towards other goals: economic growth and internal demand stimulus by means of income transfer programs. That was made possible, to a great extent, by the expansion of governmental decision-making arenas and by the adoption of a style of decision-making based more on negotiations.

Le texte analyse les caractéristiques de la politique fiscale dans le gouvernement Lula, mettant en avant son contenu et son style de prise de décisions, dans une perspective comparée, c'est-à-dire, en les confrontant à celle des gouvernements précédents, mais aussi à celles de ses deux mandats. L'analyse est contextualisée dans le cadre des défis posés par l'insertion du Brésil à l'économie mondiale et par l'expansion des demandes sociales permises par le nouvel ordre démocratique. Il montre que malgré les limites imposées par les marchés financiers qui exigent la crédibilité financière face aux investisseurs et, par conséquent, des contraintes budgétaires et des niveaux élevés d'excédents primaires, il y a place pour que la politique budgétaire s'oriente vers d'autres objectifs: stimuler la croissance et l'expansion de la demande intérieure par des programmes de transfert de revenus. Cela a été, en grande partie, possible par l'expansion des arènes décisoires gouvernementales et par l'adoption d'un style plus négocié de la prise de décision.