Governança Colaborativa e Conflitos Socioambientais em Áreas Protegidas no Médio Solimões, Amazonas, Brasil

Resumo

A implementação de Áreas Protegidas envolve múltiplos atores em escalas variadas de poder e conhecimento, gerando dissensos nas estratégias de gestão desses espaços. A pesquisa analisa as interações entre atores na governança socioambiental, explorando suas implicações nos conflitos por controle de recursos pesqueiros, buscando compreender como as relações interinstitucionais afetam discussões sobre gestão de recursos naturais e iniciativas de gestão compartilhada nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável Amanã e Mamirauá. O estudo utilizou observação participante em reuniões comunitárias e institucionais, aplicando metodologias participativas para, junto aos atores locais, identificar instituições e agentes presentes nas interações. Foram identificadas vinte e três instituições, sendo quatro delas destacadas pelos atores locais como as principais mediadoras na discussão sobre compartilhamento e conflitos por recursos naturais. Conclui-se que a falta de uma estratégia comum e a centralização nas decisões prejudicam as iniciativas de gestão compartilhada, comprometendo a organização social e limitando práticas de governança colaborativa.

Palavras-chave:
Governança Socioambiental; Gestão Compartilhada; Gestão Territorial; Relações Interinstitucionais; Amazônia

Abstract

The implementation of Protected Areas involves multiple actors at varying scales of power and knowledge, generating dissent in management strategies for these spaces. The research analyzes the interactions between actors in socio-environmental governance, exploring their implications in conflicts over control of fishing resources, aiming to understand how interinstitutional relationships affect discussions on natural resource management and shared management initiatives in the Amanã and Mamirauá Sustainable Development Reserves. The study used participant observation in community and institutional meetings, applying participatory methodologies to, together with local actors, identify institutions and agents present in the interactions. Twenty-three institutions were identified, with four of them highlighted by local actors as the main mediators in discussions about sharing and conflicts over natural resources. It is concluded that the lack of a common strategy and centralized decision-making hinders shared management initiatives, compromising social organization and limiting collaborative governance practices.

Keywords:
Socio-environmental Governance; Shared Management; Territorial Management; Interinstitutional Relations; Amazon

Resumen

Implementar áreas protegidas implica múltiples actores en escalas variadas de poder y conocimiento, generando disensos en la gestión de estos espacios. La investigación analiza interacciones entre actores en la gobernanza socioambiental, explorando las implicaciones en los conflictos por recursos pesqueros, buscando comprender cómo las relaciones interinstitucionales afectan las discusiones sobre gestión de recursos naturales y iniciativas de gestión compartida en las Reservas de Desarrollo Sostenible Amanã y Mamirauá. El estudio utilizó la observación participante en reuniones comunitarias e institucionales, metodologías participativas para, junto con los actores locales, identificar instituciones y agentes presentes en las interacciones. Se identificaron veintitrés instituciones, de las cuales cuatro fueron destacadas por los actores como los principales en la discusión sobre los conflictos por recursos naturales. Se concluye que la falta de una estrategia común y la centralización de las decisiones perjudican las iniciativas de gestión compartida, comprometiendo la organización social y limitando la gobernanza colaborativa.

Palabras-clave:
Gobernanza Socioambiental; Gestión Compartida; Gestión Territorial; Relaciones Interinstitucionales; Amazonía

Introdução

Áreas Protegidas (APs) são espaços delimitados cujas definições espaciais e legais possuem características próprias de uso e apropriação dos recursos naturais, sendo fundamentais para implementação de políticas ambientais no mundo (UNEP-WCM; IUCN, 2021). No Brasil, Áreas Protegidas conformam territórios legais e foram denominados de Unidades de Conservação (UC), de diferentes categorias de uso, estabelecidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), em 2000, para que sejam capazes de viabilizar os objetivos de conservação através de estruturas e princípios de governança institucionais, envolvendo diferentes instâncias administrativas, da sociedade civil e agentes locais, em níveis diferenciados de atribuições e responsabilidades (Veríssimo et al., 2011; Ramos, 2014; Ursini, 2019). A legislação ambiental brasileira, por meio do Plano Nacional de Áreas Protegidas (PNAP), amplia, em 2006, as categorias de Áreas Protegidas e institui as Terras Indígenas e os Territórios Quilombolas, reconhecendo-os, de modo similar às UCs, como “áreas naturais definidas geograficamente, regulamentadas, administradas e/ou manejadas com objetivos de conservação e uso sustentável da biodiversidade” (PNAP:01, 2006). Portanto, enquanto estratégia de governança, as APs contribuem para coadunar direitos fundiários, garantia do reconhecimento aos modos de vida de populações tradicionais e de povos indígenas, conservação da biodiversidade e manutenção dos serviços ecossistêmicos (Guetta et al., 2022).

Nesse contexto, a política ambiental no Brasil, seguindo a tendência mundial (OECD, 1997; Andersson et al., 2014), passa a reconhecer na descentralização das definições e implementação de ações voltadas para gestão de recursos naturais públicos, incorporando os determinantes políticos, econômicos e sociais relacionados aos diversos interesses e realidades territoriais, além da dimensão ambiental e os diferentes agentes implicados. Nesta esteira, as iniciativas de manejos comunitários de recursos naturais emergem como respostas às crises socioeconômicas e ambientais a partir das últimas décadas do século XX (OECD, 1997). Destacam-se as ações coletivas, processos de cooperação entre as partes calcadas sob a ideia de governança realizada por meio da atuação nas instâncias decisórias, do envolvimento e da negociação de diversos atores, transferindo poder e mecanismos de resolução de conflitos para o local (Alves, 2018). A governança emerge, então, como um elemento basilar na descentralização política no Brasil, nos anos 1990, favorecendo a interação entre setor público e sociedade, envolvendo uma diversidade de agentes. Surgem espaços para novas disposições para o planejamento participativo, reconhecendo as entidades de base comunitária e representativas de classe como interlocutores na estrutura de controle social.

Disso resulta que a ideia de governança colaborativa incorpora atores e esforços conjuntos, estimulando espaços de diálogos e percepções coletivas inovadoras (Berkes, 2011; Fisher et al., 2019; Maretti et al., 2023). E, desse modo, sugere a existência de uma rede de instituições articuladas, utilizando instrumentos legais e acordos para construir e gerenciar a estrutura de governança socioambiental local, dialogando entre instituições externas e aquelas comunitárias. Para garantir tal princípio, tanto o SNUC quanto o PNAP, propõem como mecanismos de diálogos a participação e controle social por meio de instrumentos legais específicos para a gestão de APs, à exemplos do Conselho Gestor, Planos de Gestão/Planos de Manejo e Acordos de Pesca, formando uma rede colaborativa e corresponsável na administração dos recursos e territórios.

Toda Unidade de Conservação, como é o caso das áreas protegidas de uso sustentável foco deste estudo, deve ter um Plano de Gestão, cujos objetivos são ordenar atividades e prioridades, estabelecer normas de uso e o zoneamento da unidade, devendo ser construído colaborativamente com comunidades locais e atores sociais distintos (Brasil, 2000). O Conselho Gestor é um espaço jurídico-institucional em que comunidades e seus representantes negociam e deliberam com instituições, construindo as redes e consensos em várias escalas (Sahtler, 2005; Sessin-Dilascio et al., 2015). Na Amazônia, notadamente, tem-se discutido os Acordos de Pesca como mecanismo para mediar conflitos e estabelecer a gestão compartilhada dos recursos pesqueiros, fomentando a diversidade de conhecimentos, com distribuição de responsabilidades entre atores, avalizando a participação social na gestão territorial e ambiental (Benatti et al, 2003; Gonçalves, 2013; Oviedo et al, 2015; Soliku; Schraml, 2020; Gamarra et al., 2022; Zanatto; Rosa, 2023).

Um sistema de governança para o manejo da pesca comunitário estrutura-se sob processos coordenativos e regulatórios conduzidos por coletivos de pescadores e suas instituições, por meio de regras formais, com regimentos internos, ou informais, estabelecendo as formas de participação, distribuindo poder e tomada de decisões entre diversos agentes envolvidos direta ou indiretamente nas práticas de manejo (Agrawal, 2003; Oliveira, 2008; Burns; Stöhr, 2011; Amaral et al.; 2013; Gonçalves, 2013, 2018; Alencar; 2014). Tal sistema de governança vem ancorado, no Amazonas, especificamente, desde 2009, quando o Ibama e as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente, por meio de Portarias e Instruções Normativas, com finalidade de definir zoneamentos específicos para garantir o estoque natural e a produção do pescado de forma sustentável para povos e comunidades tradicionais, reconhecem os Acordos de Pesca (AP) como instrumento regulamentado de gestão participativa. APs passam a operar legalmente como ferramenta estratégica na gestão de Áreas Protegidas e seus entornos, tanto para mitigar os conflitos por controle de acesso e uso de ambientes pesqueiros quanto para promover meios de compatibilizar direitos coletivos, iniciativas de conservação da biodiversidade associadas às ações de proteção territorial e segurança alimentar e geração de renda complementar às populações.

A partir do exposto, este texto descreve e analisa as interações entre os atores na governança socioambiental, explorando suas implicações nos conflitos por controle a recursos pesqueiros, buscando compreender, especificamente, como as relações interinstitucionais e pessoais afetam discussões sobre gestão de recursos naturais e iniciativas de gestão compartilhada nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável Amanã e Mamirauá (RDSA e RDSM, respectivamente). Neste horizonte, o conceito de governança colaborativa adotado aqui propõe uma abordagem profícua para observar as estruturas de governança institucionais locais, e os enfrentamentos existentes relacionados às limitações da gestão verticalizada, com um único ator assumindo as responsabilidades. As discussões deste artigo estão focadas na identificação dos atores institucionais e os modos de gestão coexistentes em suas práticas e argumenta-se ser possível propor formas de ação e engajamentos conectados com a diversidade sociocultural e política regional, viabilizando o fortalecimento ou elaboração de instrumentos de governança eficazes ao projeto de sustentabilidade local.

Assim sendo, faz-se necessário perpassar o histórico de participações institucionais na gestão das RDSA e RDSM, uma vez que que apoiaram política e tecnicamente as comunidades em projetos de manejo de recursos naturais, possibilitando o estabelecimento das organizações de base comunitárias (Franco et al., 2021). Este exercício engloba as perspectivas locais e institucionais na governança destas duas APs específicas, identificando a articulação entre diferentes instâncias e espaços de gestão. Evidencia-se que, como descrito alhures (Zanatto; Rosa, 2020; 2023), na rede de instituições em num nível de governança local, comunidades e coletivos organizados para o manejo de recursos naturais pesqueiros, cada ator define sua territorialidade e compreensão da organização do espaço.

As comunidades das RDSA e RDSM frequentemente se organizam para regular o uso de recursos, estabelecendo acordos de pesca, associações e sindicatos. Estes mecanismos legalizam e possibilitam interação com atores externos, visando comercialização, reconhecimento e regularização territorial (Medina et al., 2022). As estratégias adotadas por comunidades e instituições são continuamente questionadas por outros atores, seja devido a discordâncias de abordagem ou à falta de conhecimento das obrigações legais de cada ator. São nos distintos usos que se faz do território e no ordenamento das áreas de manejo que emergem os conflitos nas UCs, causados pela sobreposição dos interesses de diversos atores sociais e institucionais (Zanatto; Rosa, 2023).

Os conflitos socioambientais, na área de estudo, referem-se a, assim, a um conjunto de controvérsias entre grupos sociais decorrente dos distintos modos de inter-relacionamentos, do significado de natureza e recurso presente entre os atores e instituições que contrapõem valores éticos, políticos e culturais, incluindo a economia política dos recursos naturais e as ideias de resolução dos conflitos (Silva, 2014; Bezerra, Lima, 2015; Rosa; Zanatto, 2022).

Materiais e Métodos

A abordagem metodológica baseia-se na perspectiva da Ecologia Política, em que o foco é identificar os atores e suas inter-relações com o meio biofísico, instrumentos de gestão e relações de poder instituídas (Adams et al., 2000; Escobar, 2006; Little, 2006; Leff, 2015; Le Billon, 2018). Conduzindo aos caminhos de análise a partir da etnografia de conflitos, buscou-se responder questões de quantidade, motivos e temporalidades que envolvem o uso dos recursos naturais, bem como impactos causados pelas disputas nas formas de organização e atuação dos atores sociais (Little, 2006).

Nesse sentido, os métodos aqui apresentados buscam documentar e compreender a diversidade de atores e processos envolvidos no sistema de governança das Áreas Protegidas em análise, afim de reconhecer as dimensões políticas das questões socioambientais e os conflitos refletem, não só uma, incompatibilidade entre usuários dos recursos, mas também um processo que desafia as relações desiguais de poder estabelecidas localmente (Le Billon; Duffy, 2018); a partir da compreensão de que as inter-relações estabelecidas e os posicionamentos dos atores institucionais são vetores de conflitos e podem impactar diretamente o uso dos recursos naturais e consequentemente os estoques pesqueiros.

Para isso, a principal técnica empregada na pesquisa realizada entre 2020 e 2023 foi a observação participante, que consistiu em envolver-se nas atividades rotineiras de grupos de manejo e comunidades e em contextos de interação deles agentes externos, permitindo o acesso às informações sobre situações habituais, elucidando comportamentos e discernindo sobre processos sociais e relações de poder (Gil, 2008; Dewalt; Dewalt, 2011). Adotou-se a participação em reuniões comunitárias, reuniões dos coletivos de pesca com instituições gestoras e de apoio, o acompanhamento das reuniões do Conselho Gestor e das Assembleias Gerais das RDSA e RDSM. A observação dessas atividades buscou compreender como os conflitos e a gestão compartilhada de recursos naturais eram abordados entre os atores, e como as relações interinstitucionais e pessoais impactam nas discussões.

Para complementar e acurar as informações, entrevistas semiestruturadas foram usadas em dois momentos. Inicialmente, estas abordagens direcionaram-se para mapear juntos aos atores locais (comunidades/manejadores) quais são os agentes institucionais na governança e como percebem suas inter-relações. Num segundo momento, as entrevistas foram direcionadas aos agentes e instituições indicados localmente.

Três comunidades e três coletivos de manejadores foram consultados em reuniões comunitárias e oficinas temáticas voltadas ao uso e à distribuição dos recursos naturais. As entrevistas semiestruturadas focaram principalmente nas lideranças comunitárias, representadas por sete indivíduos. No que se refere às instituições, foram entrevistados atores envolvidos com a proteção territorial, manejo de recursos pesqueiros, organização social e gestão territorial. Ao todo, foram realizadas cinco entrevistas ou atividades para discutir os temas investigados na pesquisa.

As entrevistas permitiram identificar indícios sobre como as relações entre grupos acontecem, mapeando conflitos, percepções e ações dos atores em relação às diferentes perspectivas sobre recursos naturais (Duarte, 2004). Entrevistas semiestruturadas possibilitaram, pois, coletar informações subjetivas nas falas dos interlocutores, permitindo que expressassem livremente suas perspectivas, estabelecendo conexões entre discursos e práticas envolvendo a governança socioambiental.

A escolha dos entrevistados externos aos grupos baseou-se em indicações de interlocutores locais (comunidades/manejadores) das principais instituições envolvidas ou potenciais colaboradores na gestão colaborativa de recursos naturais nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável (RDS), com a capacidade de mediar conflitos por esses recursos. Nessa fase foram mapeadas 23 instituições, sendo entrevistados representantes de quatro destas indicadas e atuantes nas RDSA e RDSM, a saber: o Instituto de Desenvolvimento Sustentável Mamirauá (IDSM) e a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (FUNAI) têm assentos no Conselho Gestor, a Secretaria Estadual de Meio Ambiente (SEMA) é gestora das Reservas, e a União dos Povos Indígenas do Médio Solimões e Afluentes (UNIPI-MSA), associada ao movimento indígena regional, não participa do sistema formal de governança estabelecido para as RDS.

Ao entrevistar os representantes das principais organizações indicadas pelas comunidades, estes relacionaram outras instituições que influenciam a governança socioambiental localmente. Essas entidades não compuseram a amostra, pois não desempenham um papel direto na dinâmica dos conflitos, de acordo com os atores locais.

Área de Estudo

A área de estudo compreende os espaços das RDSA, RDSM, Terras Indígenas (TIs) e aldeias em processo de autodeterminação em seus entornos ou em sobreposição a elas (Figura 1). Seu foco socioespacial está na relação entre as instituições que operam e estruturam a governança socioambiental no Médio Solimões, no estado do Amazonas.

RDS são Unidades de Conservação de uso sustentável, instituídas para a conservação e uso regulado dos recursos naturais, assegurando a manutenção dos processos ecológicos, a equidade social e a viabilidade econômica, tendo como premissa garantir às comunidades tradicionais o uso dos recursos naturais aprimorando técnicas tradicionais de manejo ambiental, promovendo a melhoria na qualidade de vida das populações e a conservação da biodiversidade (Brasil, 2000).

A RDSM foi criada como Estação Ecológica, sob administração federal, em 1984, passando para administração do estado do Amazonas em 1990. Em 1996, para adequar a categoria de manejo da UC com o tipo de ocupação tradicional da área, garantindo a permanência da população, foi alterada a categoria da UC para RDS (Queiroz; Peralta, 2010). A RDSM possui uma área de 1.124.000 hectares, com 211 comunidades e uma população de moradores e usuários de 11.304 pessoas (IDSM, 2018; 2019). A RDSA foi criada em 1998, abrange uma área de 2.350.000 hectares, com 133 comunidades e uma população de moradores e usuários de 5.458 pessoas (IDSM, 2018; 2019).

Figura 1
Área de estudo

As Reservas possuem um sistema de governança composto por conselhos e assembleias constituídos para comportar diálogos entre a população local, o órgão gestor e outros atores que possuem interesses nas áreas. A instância máxima de tomada de decisão é o Conselho Deliberativo, presidido pela SEMA, sendo as Assembleias Gerais instâncias consultivas à população moradora e usuária das reservas (Amazonas, 2014).

Antes da delimitação das RDS, formou-se uma organização coletiva chamada setores políticos (Figura 2), que consistem em agrupamentos de comunidades que compartilham territórios e recursos naturais (Queiroz; Peralta, 2010). Existem 29 setores políticos na área de abrangência das RDS. Sendo 11 na RDSA, 21 na RDSM e três abarcam ambas as reservas (Amazonas, 2014; SCM; SEMA, 2020).

Figura 2
Setores políticos RDSA e RDSM

Periodicamente os setores políticos realizam encontros para discutir questões relativas aos territórios e indicar representantes ao Conselho Gestor. Tal modelo de gestão e governança é pensado para assegurar a participação social, especialmente das comunidades locais, na tomada de decisão (Queiroz; Peralta, 2010). A atuação dos setores depara-se com desafios, como a capacidade limitada do órgão gestor frente aos custos financeiros e recursos humanos necessários para os eventos, obstáculos logísticos para encontros periódicos em áreas remotas e barreiras colaborativas entre as instituições (Fisher et al., 2019).

Resultados e Discussão

Foram mapeadas 23 instituições, sendo apontadas pelos atores locais a SEMA, no âmbito da Diretoria de Mudanças Climáticas e Unidades de Conservação, o IDSM, a FUNAI e a UNIPI-MSA como as principais para dialogar sobre questões de uso, compartilhamento e conflitos por recursos naturais na área de estudo (Figura 3).

Figura 3
Instituições da governança socioambiental

Dez instituições se configuram como organizações da sociedade civil, sendo composto por organizações não governamentais, IDSM e Fundação Amazônia Sustentável (FAS), organizações de base de trabalhadores (Colônias, Sindicatos e Associações de Pescadores), associações de moradores e usuários das Reservas Amanã e Mamirauá, respectivamente, CAMURA e AMURMAM, e uma associação indigenista (UNIPI-MSA). Duas entidades mantêm vínculos com a Igreja Católica, Conselho Indigenista Missionário (CIMI) e a Prelazia de Tefé, resultantes da atuação na formação das comunidades e dos atores locais, incluindo povos indígenas. Quatro agências municipais figuram como parceiras para atividades de comercialização e desenvolvimento das cadeias produtivas agroextrativistas (SEMPA Maraã, SEMPA Tefé, SEMMA Maraã e IDS Fonte Boa). Quatro instituições estaduais são essenciais para a gestão territorial e apoio às comunidades e associações locais para acessar políticas públicas (SEMA, IDAM, SEPROR/SEPRO e IPAAM). Três agências federais foram mencionadas pela responsabilidade de gestão territorial e ambiental com os povos originários, comunidades tradicionais e APs, pela execução de fiscalização e apoio às ações de vigilância e gestão compartilhada de recursos naturais (IBAMA, FUNAI e ICMBIO).

O capital social da governança socioambiental regional

A formação política dos atores sociais envolvidos na governança socioambiental regional tem sua origem na Prelazia de Tefé, através do Movimento de Educação de Base (MEB), fundamentada na Teologia da Libertação. O MEB foi um movimento conduzido pela Igreja Católica, a partir da década de 1960, visando alfabetizar, organizar comunidades rurais e formar lideranças comunitárias capazes de realizar reflexões críticas da realidade (Reis, 2005; Peralta, 2012; 2022).

A genealogia do movimento socioambiental e dos projetos de conservação no Médio Solimões está vinculada ao Movimento de Preservação de Lagos, apoiado pela Igreja Católica e consolidado nos anos 1980. O movimento combatia desigualdades na distribuição de terras e práticas predatórias, que resultaram na escassez de pescado. Com comitês de pesca, regulamentavam-se os recursos naturais, estabelecendo estratégias de proteção, classificação de ambientes, apetrechos permitidos e deliberando sobre pessoas autorizadas a usar as áreas (Reis, 2005; Peralta, 2012; 2022). O movimento foi fundamental na história dos Acordos de Pesca, pioneiramente organizando grupos, ordenando territórios e promovendo a gestão compartilhada de recursos naturais pesqueiros.

Apesar da redução do papel da Igreja Católica na governança e no movimento socioambiental, suas práticas continuam influenciando ações e relações locais. Os Programas de Manejo de Pesca e Gestão Comunitária do IDSM têm raízes no movimento social apoiado pela igreja, iniciando as atividades com o capital social mobilizado por ela. A UNIPI-MSA tem lideranças formadas pelo MEB, e o gestor da RDSA e RDSM atuou na formação de lideranças do MEB.

As RDS se originaram na associação de pesquisadores, técnicos, lideranças comunitárias, padres e missionários, alinhando agendas para enfrentar injustiças sociais e promover a conservação de recursos naturais e territórios, atendendo os anseios do Movimento de Preservação de Lagos por suporte técnico e legal (Lima, 1999; Peralta, 2012). A viabilidade das APs alinhadas aos modos de vida locais exige cooperação e confiança entre os diferentes atores, dada a complexidade na gestão de recursos naturais e humanos (Berkes, 2009). O grupo de atores institucionais possui relações sólidas e duradouras com a população local, gerando capital social e confiança por meio de participação contínua e prolongada (Berkes, 2009). Contudo, as iniciativas mostram capacidade limitada de manutenção na interrupção de participação ou discordância de algum desses atores. Desse modo, compreende-se que iniciativas de manejo comunitário prosperem, apresentando-se como soluções para desenvolvimento sustentável e redução da pobreza, alinhando conservação e qualidade de vida aos sujeitos nesses territórios e seus usuários. Todavia, a ideia de adotar tal modelo como um eixo central de políticas públicas para desenvolvimento e conservação ainda é controversa. Afinal, nem todas as iniciativas são bem-sucedidas, não existindo muitas análises que avaliem tais instrumentos de modo profundo e sistemático, buscando compreender sua natureza múltipla, que abrange aspectos institucionais, comportamentais, socioeconômicos e de conservação (Brooks et al., 2012). Se para a região do estudo há uma vasta e especializada bibliografia sobre experiências de manejos comunitários de sistemas de manejo circunscritos aos agenciamentos locais (Alencar; Sousa, 2017; Castello, 2007; Figueiredo, 2013; Gonçalves, 2013; 2018) como mencionado na seção anterior, há carências de abordagens macros com aspectos que interseccionem tais perspectivas com as relações interinstitucionais em discussão voltadas aos processos de conflitos e ingerências na implementação da gestão participativa, desfavorecendo a governança colaborativa. Vejamos um panorama de como as partes estão conectadas ao contexto geral, complementando e ampliando os olhares do âmbito social, econômico e políticos que estão inseridos.

Relações interinstitucionais e conflitos socioambientais

A participação individual é decisiva na governança, pois as relações pessoais moldam a dinâmica interinstitucional. Atores com laços interpessoais harmoniosos endossam iniciativas mútuas. De acordo com os princípios de governança de E. Ostrom (1990), em contextos similares ao Médio Solimões, onde líderes locais exercem normas de autogestão e o gerenciamento de ações, iniciativas mútuas entre os beneficiários diretos desenvolvem-se de modo consciente e eficaz, e a governança sustentáveis de recursos naturais, como o pesqueiro, alcançariam êxito. Nesse sentido, o maior número de diretrizes fortaleceria a estrutura organizacional do grupo, gerando autonomia, distribuição de poder e responsabilidades à comunidade na gestão dos recursos.

Entretanto, a governança de recursos pesqueiros nas RDSs sofre influências diretas de dissonâncias entre equipes gestoras devido a abordagens, informações ou decisões que permeiam e interferem diretamente nas tomadas de decisões locais. Isso ocorre devido ao perfil, valores e autoridade de cada ator e posições que ocupam nas estruturas de governança (Prado et al., 2019). As relações interinstitucionais são atravessadas, ainda, por agendas particulares de cada agência, agenda política do governo estadual e federal, que podem ser ou não discrepantes em questões socioambientais.

A instabilidade de permanência dos agentes responsáveis pela gestão das RDSs, contingenciamentos de recursos são aspectos que se revelam perceptíveis na fala de interlocutor institucional quando destaca na entrevista que a falta de diálogo e uma agenda conjunta sobrecarregam as comunidades com atividades repetitivas, sem efeitos ou continuidades. Falou-se ainda, que ações não coordenadas geram confusão nas ações de gestão. Nesse sentido, como aspecto sensível à promoção da governança colaborativa nas RDSs, chama-se atenção ao aspecto da comunicação inexistente entre as partes, gerando desconhecimento claro das atribuições de cada agência, como nota-se em atuações equivocadas destes atores. Tais aspectos refletem-se na lacuna de estratégias de gestão integrada, aliada também à capacidade e interesse de apropriação de diferentes legislações de propriedade e uso dos territórios e recursos, bem como políticas públicas sociais e ambientais desalinhadas localmente. Juntos, estes elementos acirram conflitos entre instituições, comunidades e organizações locais alterando as dinâmicas de poder e regulação do uso e acesso aos bens comuns (Otsuki, 2011; Silva, 2014; Bezerra; Lima, 2015; Prado et al., 2019).

Há consenso de que as agências governamentais têm responsabilidade na gestão territorial, implementando os planos de Gestão, para as RDS, e de Gestão Territorial e Ambiental para Tis e Plano de Manejo para as UC federais. Ao longo do estudo, em todas as ocasiões etnografadas e para as quais se convidou os órgãos gestores, os atores institucionais muito pouco dialogaram, ou estiveram presentes, sendo preciso, à exemplo de uma reunião de Conselho Deliberativo das RDSs, se buscar o gestor das Tis em sua casa para esclarecer questões no Conselho das Reservas. Situações recorrentes derivadas de apropriações inadequadas da ideia de uso exclusivo de recursos, quando se trata de povos indígenas. Documentos equivocados indicando territórios demarcados nas RDSs, coincidem com áreas de sistemas de manejo pesqueiro (Santos, 2012; Rosa, 2018). Na região das RDSs os conflitos aparentemente étnicos, religiosos ou familiares frequentemente ocultam suas origens e antecedentes, incluindo reivindicações ambientais e disputas por recursos naturais de difícil identificação imediata (Reis, 2005; Silva, 2015).

Não surpresa é o fato de os atores locais e institucionais apontarem que os órgãos gestores (SEMA e FUNAI) figuram como protagonistas na mediação dos conflitos decorrentes da disputa por recursos naturais nas Reservas. Contudo, quando entrevistados individualmente, os atores institucionais se colocam como componentes que possuem responsabilidades de promover diálogos, fornecer informações e estabelecer mecanismos de mediação entre os atores locais.

As controvérsias de atuação e desalinhos de interesses resultam em que conflitos entre comunidades e aldeias nas Reservas são impulsionados por disputas de poder e ausência de diálogo entre instituições, refletindo a falta de abordagem alinhada para a regulação e uso de recursos naturais, especialmente em contextos de sobreposições territoriais. Os atores institucionais referem-se uns aos outros como incentivadores de práticas irregulares que aumentam as dissensões entre comunidades e aldeias, enfraquecem a capacidade de mediação dos conflitos. Torna-se evidente que a confiança entre os atores institucionais é reduzida e resultado da escassa interação e limitado compartilhamento de conhecimentos que permeiam suas relações (Young et al., 2016; Cvetkovich; Winter, 2003).

Percebe-se, assim, que a interpretação singular das obrigações por cada ator institucional derivada do desconhecimento das responsabilidades alheias e limites de atuação resultam na ausência de cooperação local, desencadeando em instruções equivocadas, focadas em interesses pessoais ou institucionais, constantemente conflitando com projetos de outros atores.

As instituições refletem estruturas sociais e tem o potencial de direcionar o comportamento das pessoas em relação aos recursos naturais, quando os usuários desses recursos não participam dos processos decisórios ou têm suas demandas ignoradas, surgem condições propícias para a ocorrência de desigualdades no acesso aos recursos, injustiças sociais e impactos negativos tanto sobre o ambiente quanto sobre a qualidade de vida das populações (Fabinyi et al., 2014).

As instituições possuem capacidades operativas e estrutura organizacionais que as distinguem uma das outras, assim como capital social e abordagens diferenciadas sobre gestão ambiental e territorial. Essas características dificultam alcançar um consenso sobre os objetivos e perspectivas de ações voltadas à conservação socioambiental, gerando riscos à efetividade da criação desses territórios protegidos como meio de compatibilizar direitos diversos entre os atores locais, moradores e usuários.

Nesse caminho, pode-se sugerir que passos para gestão eficiente desses territórios e recursos já é reconhecido pelos interlocutores, restando produzir esforços focados tanto no conhecimento dos contextos e situações de disputas e desentendimentos, quanto no planejamento de ações. Como sugeriu E. Ostrom (1990; 2007) é necessário reconhecer e compreender as complexidades das relações, os instrumentos disponíveis, produzindo diagnósticos e iniciativas que integrem ações e agentes diversos sob o mesmo sistema de governança. As instituições com suas atribuições e responsabilidades podem conjuntamente identificar origens e mediar as situações de conflitos lançando mão dos conhecimentos da área de atuação e capital social adquirido. Como sugere Becker (2009), é, então, necessário fomentar um ambiente, técnico, político e administrativo favorável para que as responsabilidades compartilhadas e informações sejam apreendidas, funcionais e não concorrentes.

Como descrito, os conflitos podem ser acirrados pela falta de compreensão das responsabilidades de cada uma das instituições e como o diálogo e parcerias devem ser desenvolvidas. Observa-se ocorrer no contexto de pesquisa o que Fisher et al. (2019) afirmam sobre a falta de conhecimentos legais e técnicos acerca de projetos de conservação dos recursos naturais ser intensificador das disputas e conflitos, tanto entre comunidades como entre instituições, correndo o risco de que as instituições e seus agentes reajam às situações de conflito apenas quando instigadas por outros atores sociais.

A existência de muitas instituições, não implica neste contexto de pesquisa em presenças. Outro aspecto destacado no estudo é, que apesar a característica da gestão das APs ser centralizada sob jurisdição estatal e arranjos legais e estratégias permitirem participação e compartilhamento de responsabilidades, as estruturas tecnocráticas conflitam com lógicas flexíveis de organização (Berkes, 2009; Prado, 2019).

Conclusões

A principal fragilidade na governança local é atribuída à ausência do Estado. A capacidade operacional das instituições governamentais, estaduais e federais, é limitada devida à escassez de recursos humanos e financeiros. A falta de interação entre agências e ausência nas comunidades geram conflitos e interpretações equivocadas relativas à gestão das Reservas e TIs, colocando em risco a governança socioambiental. Podendo interesses econômicos pressionar por decisões contrárias à conservação, levando os atores locais a delegar autoridade a quem gera empregos e infraestrutura para comunidades dependentes de pesca e outras atividades extrativas. (Otsuki, 2011; Fisher et al., 2019; Medina et al., 2022).

Os órgãos gestores, embora ausentes, mantém uma posição centralizadora na tomada de decisão, impactando a gestão socioambiental. Os atores não possuem conhecimento ou interesse em ferramentas para descentralizar responsabilidades para outros atores, prejudicando iniciativas de gestão, se não compartilhadas, ao menos participativas. A gestão verticalizada das Reservas nos últimos anos assegurou o consentimento sobre a responsabilidade de gestão da SEMA, resultando em uma espera constante pela tomada de decisões e agenda do Estado, sendo que toda decisão ou ação requer a aprovação do órgão (Klimasauskaitè; Tal, 2020).

Atingir objetivos de conservação e qualidade de vida exige compreensão complexa dos sistemas socioecológicos. É desafiador para uma única instituição dominar tais dinâmicas, dada a capacidade limitada do Estado em monitorar continuamente recursos e usuários, além de estabelecer mecanismos eficazes de resolução de conflitos (Berkes, 2009). No Médio Solimões foram estabelecidas soluções para monitoramento contínuo de recursos naturais pelas populações locais e instituições parceiras, buscando engajar as pessoas na conservação, criar alianças entre diversos atores e compensar a incapacidade do Estado de atuar em todas as frentes (Castro; Mcgrath, 2001; Franco et al., 2021). Apesar dos esforços, a lentidão na resolução de demandas comunitárias ainda é um desafio associado a ausência da governança colaborativa.

Para estabelecer as Reservas, foi necessário consolidar uma cultura de diálogo e apoio entre comunidades e instituições, posteriormente absorvidas pelas normativas de estrutura de governança para Áreas Protegidas. Entretanto, os canais de diálogo propícios às colaborações estão reduzidos. A pesquisa identifica desafios e aspectos que subsidiam possibilidades de reabrir e efetivar essas vias, mas é essencial conhecer com operam as interações, gerando condições situadas para questionar as motivações e processos que tornaram essas estruturas rígidas, impossibilitando uma governança colaborativa.

Existem vários fóruns de discussão na estrutura de governança das Reservas, mas a participação efetiva e protagonismo das comunidades na tomada de decisão mostraram-se são questionáveis. As Assembleias Gerais têm função consultiva em relação às questões apresentadas no Conselho Gestor, oferecendo espaço limitado para a expressão das comunidades, continuadamente servindo para a apresentação das instituições sobre seus projetos e interesses na área. O Conselho Gestor também representa uma oportunidade limitada para discussões sobre as preocupações das comunidades, pois reúne-se anualmente, quando ocorre, com a definição das pautas estabelecidas pelo órgão gestor com base em suas prioridades políticas e agenda de atuação. Os encontros setoriais, uma iniciativa comunitária, tornam-se menos frequentes, pois não há incentivo por parte dos agentes institucionais para apoiar tais organizações de base. Nota-se o estrangulamento da participação social nas estruturas de diálogo e envolvimento comunitário, devido a procedimentos rígidos e inflexíveis do aparato estatal (Prado et al., 2019). Entretanto, os fóruns de discussão já estabelecidos podem ser utilizados como ferramentas para ordenar as agendas das múltiplas instituições. Visto que tais espaços podem ser a chave para construir relações, compartilhar conhecimentos e propor soluções para questões complexas (Fisher et al., 2019).

Enquanto as múltiplas agendas e a existência de diversas instituições oferecem ferramentas para a gestão das APs, as disputas e a falta de uma estratégia clara do Estado, em nível federal e estadual, restringem possibilidades de implementação de projetos de conservação alinhados à manutenção dos modos de vida dos povos originários e populações tradicionais, bem como iniciativas de gestão compartilhada ou participativa de recursos naturais. É necessário investir no aprimoramento das capacidades dos atores institucionais sobre direitos políticos e territoriais dos povos originários e tradicionais, para estabelecer uma cultura de diálogo equitativo entre gestores, organizações governamentais, não governamentais e comunidades locais. Os treinamentos oferecem oportunidade de aprimorar habilidades de gestores e outros atores na avaliação contínua dos conflitos socioambientais (Fisher et al., 2019).

É fundamental reconhecer a relevância das instituições na disponibilidade e no uso dos recursos naturais, pois estas possuem diferentes interesses políticos e operam em relações de poder desiguais, especialmente em contextos onde há centralização da tomada de decisões, a regulação e o uso dos recursos estão predominantemente vinculados às abordagens e ações daquelas instituições que detêm maior poder. Assim, o componente institucional torna-se essencial para compreender não apenas a distribuição dos recursos naturais, mas também a distribuição de poder, responsabilidades e os níveis de organização dos atores sociais que compõem a governança socioambiental local, os quais influenciam diretamente as formas de uso e as percepções sobre os sistemas socioecológicos.

Agradecimentos

Agradecemos aos gestores, técnicos e lideranças comunitárias das RDSA e RDSM que aceitaram participar e subsidiaram a pesquisa. Agradecemos ao CNPq pela bolsa de pesquisa vinculada ao Programa PCI e ao auxílio financeiro de pesquisa fomentado pela FAPEAM no programa Humanitas.

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Editado por

• Editor Responsável
  Julia Guivant

• Editor Associado
  Beatriz Milz
  Rylanneive Teixeira

Disponibilidade de dados

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  17 Nov 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  05 Jun 2024
• Aceito
  06 Fev 2025