Florestas na governança neoliberal do clima: uma análise do projeto-piloto Floresta Amazônia

Resumo

O artigo analisa o projeto-piloto Floresta+ Amazônia, iniciativa brasileira associada à UNFCCC e financiada pelo Fundo Verde para o Clima, como exemplo de mecanismo orientado pela lógica da governança neoliberal do clima. O argumento é que, num contexto de racionalidade neoliberal, a solução econômica e tecnogerencial para políticas de proteção florestal apresenta-se como central para enfrentar as mudanças climáticas. O trabalho descreve características dessa racionalidade no projeto. Para isso, utiliza literatura crítica sobre o mecanismo de REDD+ e sobre a racionalidade neoliberal, e detalha o Floresta+ Amazônia a partir de documentação primária, com foco na análise de sua estrutura e seus processos, bem como nos discursos relacionados a sua forma de implementação. O projeto-piloto, ainda que não preveja diretamente transações financeiras, insere os atores participantes - e a própria floresta amazônica - numa lógica técnico-gerencialista que colabora para despolitizar o processo de definição de projetos possíveis para o território.

Palavras-chave:
Governança do clima; racionalidade neoliberal; florestas; Amazônia; REDD+

Abstract

The article analyzes the Floresta+ Amazônia pilot project, a Brazilian initiative associated with the UNFCCC and financed by the Green Climate Fund, as an example of a mechanism guided by the logic of neoliberal climate governance. The argument is that, in the context of neoliberal rationality, an economical and techno-managerial solution to forest conservation policy is presented as central to the struggle against climate change. The paper describes the characteristics of this rationality manifested in the project. To this end, it draws on critical literature on the REDD+ mechanism and neoliberal rationality, and describes Floresta+ Amazônia based on primary documentation, focusing on the analysis of its structure and processes, as well as on the discourses related to its form of implementation. Although the pilot project does not directly involve financial transactions, it inserts the actors involved - and the Amazon rainforest itself - into a technical-managerial logic that contributes to depoliticizing the process of defining possible projects for the territory.

Keywords:
Climate governance; neoliberal rationality; forests; Amazon; REDD+e

Resumen

El artículo analiza el proyecto piloto Floresta+ Amazonía, una iniciativa brasileña asociada a la UNFCCC y financiada por el Fondo Verde para el Clima, como un ejemplo de mecanismo dirigido por la lógica de la gobernanza neoliberal del clima. El argumento es que, en un contexto de racionalidad neoliberal, la solución económica y tecnogerencial para políticas de protección forestal se presenta como fundamental para enfrentar los cambios climáticos. El trabajo describe las características de esta racionalidad en el proyecto. Para ello, utiliza literatura crítica sobre el mecanismo REDD+ y sobre la racionalidad neoliberal, y detalla el Floresta+ Amazonía a partir de documentación primaria, centrándose en el análisis de su estructura y sus procesos, así como en los discursos relacionados con su forma de implementación. Aunque el proyecto piloto no prevea directamente transacciones financieras, inserta a los actores participantes, y a la propia selva amazónica, en una lógica técnico-gerencial que contribuye a despolitizar el proceso de definición de proyectos posibles para el territorio.

Palabras-clave:
Gobernanza climática; racionalidad neoliberal; bosques; Amazonía; REDD+

Introdução

O artigo analisa como as florestas estão inseridas na governança global do clima e como a lógica neoliberal expressa-se nos programas de preservação florestal com enfoque em estoque de carbono. Para tanto, centramo-nos em um caso, o Floresta+ Amazônia, um projeto-piloto de REDD+ (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal, “+” conservação, manejo florestal sustentável e aumento dos estoques de carbono florestal), assinado em 2020, durante o governo Jair Bolsonaro, e incluído como parte do Programa Nacional de Pagamentos por Serviços Ambientais - Floresta+, lançado no mesmo ano pelo Ministério do Meio Ambiente (Brasil, 2020a).

Na governança do clima, mecanismos que criam “pagamentos” por serviços prestados pela natureza foram sendo desenvolvidos especialmente a partir do Protocolo de Quioto, que parte de uma lógica de governança que considera os mecanismos de mercado mais eficientes em comparação às políticas de comando e controle. O conceito de serviços ambientais, ou ecossistêmicos, inclui funções que não são produtos físicos e que tradicionalmente não disporiam de mercados, como manutenção de biodiversidade, ciclagem de água e estocagem de carbono (Fearnside, 2018). Esses serviços passaram a ser incorporados à lógica econômica, dentro de uma racionalidade na qual a conservação da natureza por meio de sua mercantilização não só garantiria a proteção da vegetação, mas também contribuiria para erradicar a pobreza e para o desenvolvimento sustentável nas comunidades florestais (Scheba; Scheba, 2017).

Especificamente no caso das florestas, as árvores são responsáveis por sequestrar o carbono ou mantê-lo armazenado, evitando maior quantidade de emissões. Portanto, ao permanecerem em pé, elas prestariam um “serviço” à humanidade. O Acordo de Paris, assinado na Conferência das Nações Unidas sobre mudança do clima em 2015, destaca a importância dos recursos financeiros para “incentivos positivos” para a redução de emissões por desmatamento e degradação florestal, além do papel da conservação, do manejo sustentável e do aumento dos estoques de carbono florestal (UNFCCC, 2015).

O Floresta+ Amazônia é parte deste contexto de criação de uma série de mecanismos e instrumentos globais a partir do entendimento de valorização, por meio de instrumentos de pagamento, dos chamados serviços ambientais prestados pelas florestas.

Os passos metodológicos do estudo, cujo resultado foi em parte obtido em tese de doutorado defendida em 2022 (Dalla Vecchia, 2022), envolveram a adoção da abordagem epistemológica interpretativista para a análise documental de elementos do caso (Floresta + Amazônia). Realizamos uma análise detalhada de relatórios, notas técnicas e outras fontes primárias e secundárias obtidas por meio de consultas públicas. A análise é complementada pela revisão da literatura crítica sobre o mecanismo REDD+ (Dehm, 2021; Fletcher, 2017; Fletcher; Büscher, 2017).

O arcabouço teórico da ecologia política crítica e da racionalidade neoliberal (Brown, 2017; Dardot; Laval, 2016) é empregado para examinar como o neoliberalismo molda práticas normativas e orientações políticas que afetam a gestão ambiental. Esta abordagem crítica permite compreender como o projeto-piloto Floresta+ Amazônia, apesar de não prever transações financeiras diretas, pode estar inserido numa lógica técnico-gerencialista que promove uma visão de resultados e eficiência, potencialmente despolitizando o debate sobre a definição e implementação de projetos no território amazônico.

O trabalho está dividido em três partes. Na primeira, tratamos das características da inserção das florestas na governança global do clima e abordamos como os mecanismos produzidos para tratar de florestas na governança do clima reproduzem a lógica neoliberal. Na segunda parte, sistematizamos os dados relacionados ao Floresta+ Amazônia e argumentamos como o projeto faz parte desta lógica. Na terceira, apresentamos os pontos críticos da reprodução desta racionalidade.

1. A governança neoliberal das florestas

As florestas são parte integrante da estratégia para enfrentamento das mudanças climáticas (IPCC, 2019), porém, até recentemente, as mudanças climáticas e o desmatamento eram tratados em linhas de política internacional amplamente distintas (Boyd, 2010). Nos processos de gestão de florestas, as políticas de conservação foram migrando de uma lógica baseada em comando e controle para uma abordagem mais focada no mercado, em um entendimento de que, se a floresta oferece serviços ambientais, ou ecossistêmicos, ela deve ser recompensada por isso (Eikermann, 2015).

A argumentação da governança global de florestas passa majoritariamente pela afirmação de que as florestas tropicais têm mais valor (econômico) em pé do que derrubadas. Essa governança reflete a lógica de um ambiente com características de constante aprimoramento regulatório, mecanismos de mercado e práticas assentadas na ideia de controle por meio da técnica, absorvendo inclusive a ação dos Estados e gerando formas de incentivo que estimulam a transformação das mentalidades (Dempsey; Suarez, 2016; Fletcher; Büscher, 2017).

A fórmula que tenta transformar ecossistemas e suas relações socioecológicas em formas que podem ser comparadas, classificadas e ordenadas quantitativamente nem sempre envolve privatização, mercantilização e acumulação - embora também possa envolver. Em vez disso, esses esquemas contábeis geralmente se propõem a tornar os ecossistemas tratáveis para a governança neoliberal moderna, incluí-los em análises de custo-benefício e avaliações de risco e orientar os investimentos em uma infraestrutura verde (Dempsey, 2016).

Ainda que a mercantilização não seja direta, sua possibilidade futura é central para o neoliberalismo, isso significa que algo precisa ser tratado como mercadoria. No caso das florestas, o carbono é a mercadoria, como bem demonstram os mercados de carbono. Esses mercados foram montados sobre uma abstração que enquadra a natureza em medidas técnicas que permitem a criação de uma nova mercadoria de propriedade privada e negociável (Randalls, 2017).

No final da década de 1980, organizações não governamentais ambientais passaram a defender a certificação florestal (Eikermann, 2015). Em 1993, foi fundado o Forest Stewardship Council (FSC). Os mecanismos de certificação florestal que começaram a ser criados nesta época se caracterizam por serem uma aliança entre grandes organizações não-governamentais, grupos empresariais do setor florestal e organismos multilaterais, como o Banco Mundial (Porto-Gonçalves, 2012). Até hoje, a certificação florestal substitui ou complementa ferramentas que buscam promover o manejo sustentável, em um processo com avaliação de um certificador que assegura que a floresta está sendo gerida de acordo com critérios ecológicos, sociais e econômicos. O produto com certificação garantiria ao consumidor a sustentabilidade da madeira ou de outro item florestal adquirido.

Assim, uma perspectiva privada foi introduzida nas negociações internacionais sobre florestas antes mesmo das conversações da Rio-92, na qual os países industrializados do Norte abordaram e avançaram a ideia de uma convenção internacional sobre a questão (Eikermann, 2015). A proposta de uma Convenção Internacional sobre Florestas Tropicais foi rechaçada pelos países em desenvolvimento na Rio-92. Ao invés de um instrumento legalmente vinculante, foi adotado um documento não vinculante, a Declaração de Princípios Florestais, que pouco contribuiu para reverter taxas globais de desmatamento (Carvalho, 2010).

Para Eikermann (2015), predominam desde então, no âmbito internacional, as respostas que privilegiam o ganho econômico do comércio de produtos florestais, principalmente a madeira, enquanto falham os que pretendem garantir a evolução de todas as funções florestais e alcançar um equilíbrio entre conservação e utilização.

No regime internacional de mudança do clima, as florestas passaram a ganhar mais importância por sua capacidade de estocar carbono, e as soluções baseadas no mercado ocupam espaço, buscando incentivar a gestão sustentável de recursos na ausência de regulamentação direta, com a participação crescente de uma gama de organizações governamentais, não governamentais e privadas (Büscher; Dressler; Fletcher, 2014; Heynen et al., 2008). Parte dessa lógica inclui o repasse de recursos financeiros dos países desenvolvidos aos países em desenvolvimento detentores de florestas para sua conservação a título de pagamento por serviço ambiental (PSA). Assim, ainda que o objetivo primário do regime climático não seja regular as funções florestais, ele exerce influência significativa no manejo das florestas (Eikermann, 2015).

Foi a partir do Protocolo de Quioto, de 1997, que a integração política entre as duas questões (clima e florestas) passou a ser mais estreita (Buizer; Humphreys; de Jong, 2014), quando o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) incluiu o florestamento e o reflorestamento, mas não as florestas que já estavam constituídas. Isso porque, no processo inicial de créditos de carbono, as novas florestas contariam como compensações porque forneciam “adicionalidade”, ou seja, as reduções de emissões deveriam ser maiores do que já havia sido planejado em um cenário habitual de negócios. Porém, no caso das florestas, isso significava que era mais economicamente eficaz derrubar florestas antigas e depois replantá-las do que preservar as antigas, já que as primeiras atrairiam créditos de carbono, mas as últimas não (Randalls, 2017).

A regulamentação do mercado de carbono precisou ser repensada para tentar remover essa falha. Assim, a COP-13, em 2007, estabeleceu o Plano de Ação de Bali, no qual as Partes decidiram estimular ações de redução de emissões por desmatamento e degradação florestal. Foi acordado que países em desenvolvimento deveriam ser apoiados com recursos financeiros e tecnológicos pela comunidade internacional a fim de viabilizar suas ações de mitigação, incluindo REDD+, abarcando assim as florestas já existentes nos mercados de carbono.

O REDD+, na Convenção do Clima, tem como base a premissa de que países que reduzam suas taxas nacionais de desmatamento abaixo de uma linha base podem receber um pagamento se comprovarem essa redução e se comprometerem a estabilizar ou diminuir ainda mais o desmatamento. Sob a UNFCCC, a abordagem para REDD+ é nacional, o que significa que o país-parte da Convenção-Quadro responde pela apresentação dos resultados. Por meio desse instrumento, países que demonstrarem reduções verificáveis de emissões de gases de efeito estufa e/ou aumento de estoques de carbono serão elegíveis a receber “pagamentos por resultados” de fontes internacionais (Brasil, 2014). Atualmente, a principal fonte de pagamento é o Fundo Verde para o Clima (GCF, na sigla em inglês). Os recursos do fundo são provenientes principalmente de países desenvolvidos, mas também de alguns países em desenvolvimento, regiões e uma cidade (Paris) (Green Climate Fund, 2021).

Dentro da estrutura da ONU, o Programa das Nações Unidas para REDD (UN-REDD - United Nations Programme on Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) é um programa colaborativo entre a FAO, o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) que aproveita o conhecimento técnico dessas agências. O UN-REDD faz parcerias com países em desenvolvimento para fornecer serviços de consultoria e suporte técnico para implementar REDD+ e atender aos requisitos da UNFCCC para pagamentos baseados em resultados de REDD+ (UN-REDD, 2019).

Outros exemplos de programas multilaterais de REDD+ são a Forest Carbon Partnership Facility (FCPF), lançada pelo Banco Mundial durante a COP13 (em 2007), e o Forest Investment Program (FIP), também do Banco Mundial.

As políticas de REDD+ são conduzidas por atores variados, como autoridades públicas em diferentes departamentos setoriais e níveis governamentais, vários doadores bilaterais e multilaterais, organizações sem fins lucrativos e empresas privadas. A FCPF, o FIP e o UN-REDD baseiam-se na estrutura burocrática, nos recursos materiais e no conhecimento de suas organizações internacionais de apoio como Banco Mundial, PNUD, PNUMA e FAO. Essas instituições introduzem rotinas burocráticas para gerenciar o REDD+ e se envolvem com os governos nacionais quando eles solicitam fundos e apoio técnico. Os fundos multilaterais e doadores bilaterais, como a Noruega, se envolvem na confecção das normas e regras de REDD+ da UNFCCC, bem como nos padrões adicionais para países do Sul global, a fim de realizar a preparação para implementação do REDD+. Outros tópicos de engajamento têm sido o reconhecimento do consentimento livre, prévio e informado pelas comunidades locais e povos indígenas (Lederer; Höhne, 2021).

O REDD+, ainda que não faça parte de mercados, obedece à lógica neoliberal. Isso porque ser parte de uma lógica neoliberal não significa necessariamente que algo precise estar sendo mercantilizado, mas que há uma construção que torna isso possível, com uma intervenção ativa para essa construção e com um Estado que protege e faz cumprir as regras desse mercado (Mirowski, 2014).

A lógica expressa é a de que “a propriedade privada de recursos comuns cria incentivos econômicos que levam indivíduos e empresas a transformarem seu comportamento em mais ambientalmente responsável, da maneira mais econômica possível” (Collard; Dempsey; Rowe, 2016, p. 474). Esse discurso incorpora a premissa de que com uma gestão empresarial sustentável tanto empresas quanto o meio ambiente saem ganhando e tornou-se dominante em fóruns e debates sobre o meio ambiente a partir da década de 1990, resumindo a racionalidade neoliberal no que se refere à sustentabilidade.

Quando se trata de projetos de estocagem de carbono, a racionalidade de conservação neoliberal tem procurado mostrar as maneiras pelas quais todos sairiam ganhando: investidores corporativos, economias nacionais, biodiversidade, comunidades, consumidores locais, consumidores ocidentais, agências de desenvolvimento e organizações de conservação (Scheba; Scheba, 2017).

Assim, desde seu início, o REDD+ recebeu apoio político global significativo e foi defendido como um esquema de ganha-ganha que pode reduzir as emissões de carbono enquanto oferece benefícios como proteção da biodiversidade, melhores meios de subsistência locais, melhor governança florestal e investimentos em desenvolvimento verde.

Os países em desenvolvimento veem o mecanismo como uma oportunidade de diminuir o desmatamento, criar formas de serem compensados pela redução das emissões de gases devido à manutenção do carbono nas florestas e auxiliar populações locais. Também organizações ambientalistas internacionais como The Nature Conservancy (TNC), Center for International Forestry Research (CIFOR), WWF e International Conservancy apoiam o REDD+ (Scheba; Scheba, 2017). Lado a lado, atores nacionais e subnacionais e ONGs internacionais de conservação contribuem com a formulação e implementação de projetos e verificação de carbono (Asiyanbi; Lund, 2020).

Esses mecanismos de conservação têm dado ênfase à participação, boa governança e democracia devido à crescente resistência e oposição social que vinham recebendo em diversas partes do mundo. Scheba e Scheba (2017) argumentam que, sob a conservação neoliberal “inclusiva”, esforços genuínos são feitos pelas organizações de conservação para incluir as comunidades no processo de tomada de decisão e nos benefícios da conservação baseada no mercado. No entanto, esse apelo à cidadania ativa muitas vezes negligencia as dimensões econômicas e políticas da pobreza e exclusão (Scheba; Scheba, 2017).

Essa racionalidade, na qual a conservação das florestas é vista como peça-chave para resolver a emergência climática, aparece inserida em uma lógica econômica que se apresenta em várias escalas e atores. Nas conferências do clima, o pagamento por serviços ambientais é visto como parte fundamental na solução de problemas como desmatamento e conservação (Brasil, 2016; UNFCCC, 2015). No Brasil, a Política Nacional de Pagamento por Serviços Ambientais foi estabelecida pela Lei n. 14.119, em 2021, portanto, posterior a criação do Floresta+ Amazônia. Ela define pagamentos por serviços ambientais como transações de natureza voluntária, “mediante a qual um pagador de serviços ambientais transfere a um provedor desses serviços recursos financeiros ou outra forma de remuneração” (Brasil, 2021b). As políticas de preservação de florestas também têm gradativamente recebido mais participação do mercado, que enxerga os mecanismos de certificação ambiental, de mercados de carbono e de conservação ambiental como uma oportunidade de negócio.

2. O Floresta+ Amazônia

O Brasil ratificou o Acordo de Paris em setembro de 2016, confirmando sua Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) e apresentando suas metas de mitigação e as ações de adaptação. Em 2020, o governo brasileiro registrou junto à UNFCCC uma atualização da NDC (Brasil, 2020b). A nova NDC menciona o estabelecimento de uma política de pagamento por serviços ambientais e cita o Programa Floresta+, uma iniciativa abrangente do governo federal que visa a conservação florestal por meio de pagamentos por serviços ambientais e do mercado voluntário de carbono.

Como parte do Programa Floresta+, foi incluído o projeto-piloto Floresta+ Amazônia, iniciativa que recebe apoio da UNFCCC e que é anterior ao Programa Floresta+. O projeto organiza-se em quatro modalidades de distribuição de recursos: Floresta+ Conservação, Floresta+ Recuperação, Floresta+ Comunidades e Floresta+ Inovação. As modalidades Conservação e Recuperação preveem incentivos financeiros a proprietários de imóveis rurais de até quatro módulos fiscais. A Floresta+ Comunidades estabelece apoio a associações e entidades de povos indígenas e povos e comunidades tradicionais para gestão e conservação e a Floresta+ Inovação apoia ações para “desenvolver, implementar e alavancar políticas públicas de conservação e recuperação da vegetação nativa” (Brasil, 2020c).

O projeto-piloto, lançado oficialmente em 2020 (durante o Governo Bolsonaro), vinha sendo construído desde o lançamento do Programa Piloto de Pagamentos por Resultados de REDD+ do GCF, em outubro de 2017 (Brasil, 2020c). A proposta brasileira de pagamentos por resultados de REDD+ refere-se à mitigação alcançada pelo Brasil devido à redução de emissões de gases de efeito estufa causadas por desmatamento no bioma Amazônia entre 2014 e 2015 e foi a primeira aprovada no GCF no âmbito do programa piloto de pagamentos por resultados do fundo (Brasil, 2020c). Os recursos do fundo serão recebidos pelo PNUD e utilizados para implementar o Programa Piloto de Incentivo aos Serviços Ambientais para a Conservação e Recuperação da Vegetação Nativa (Floresta+) e para fortalecer a Estratégia Nacional de REDD+ (ENREDD+) do Brasil (UN Development Programme, 2020).

Foi disponibilizado ao projeto do Brasil um total de 96,4 milhões de dólares, valor que corresponde a praticamente um quinto dos 500 milhões de dólares disponibilizados para programas de redução de emissões por desmatamento pelo GCF no mundo inteiro. A meta é alcançar até 380 mil hectares de florestas apoiados por incentivos a serviços ambientais para conservação, até 180 mil hectares para recuperação, até 64 projetos de apoio a povos indígenas e povos e comunidades tradicionais e até 20 projetos de melhoria e adoção de instrumentos inovadores para políticas públicas relacionadas à conservação e recuperação de florestas (Green Climate Fund - GCF; Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD; Brasil, 2021).

O projeto-piloto Floresta+ Amazônia tem registro de início em 14 de janeiro de 2020 e data de conclusão prevista para 14 dezembro de 2026 (UN Development Programme, 2020). Do total captado, mais de 80% serão destinados ao desenvolvimento do projeto-piloto e o restante ao fortalecimento da ENREDD+ e à gestão e operacionalização do projeto (Brasil, 2020d).

Ainda que o projeto “Pagamentos baseados em resultados de REDD+ para resultados alcançados pelo Brasil no Bioma Amazônia em 2014 e 2015” tenha sido anunciado em 2017, sua implementação tenha começado em 2020 e o início dos pagamentos em 2021 (Projeto Floresta+ Amazônia, 2021), o tempo total da preparação do Brasil até o recebimento dos recursos é mais longo. Isso porque o Brasil já vinha em um processo de preparação para REDD+ há vários anos, construindo as condições para um arcabouço normativo, ferramentas de transparência e procedimentos voltados a aspectos financeiros, metodológicos e institucionais para REDD+.

Ou seja, antes de existir o programa de pagamentos baseados em resultados do GCF, o Brasil já estava se adaptando ao mecanismo de REDD+ pensado a partir do Marco de Varsóvia da REDD+, em 2013. O país foi o primeiro a concluir a implementação do Marco e a ter resultados de REDD+ verificados pela UNFCCC e inseridos no Lima Information Hub, plataforma que reúne informação e documentação referente às ações de REDD+ dos países sob o âmbito da Convenção (Brasil, 2017).

O documento ProDoc do Floresta+ Amazônia (UN Development Programme, 2020), que reúne em um único arquivo uma série de documentação sobre a formação e execução do projeto, traz detalhadamente as formas de gestão do Floresta+ Amazônia, o modelo de matriz para compilação de resultados, como se darão e serão divididas as responsabilidades sobre o plano de monitoramento e avaliação, as funções e responsabilidades referentes ao mecanismo de governança do projeto, como se dará o planejamento financeiro, o orçamento, o contexto legal, as maneiras de gestão de riscos, os pagamentos por resultados de REDD+, requisitos específicos do GCF, etc.

O Floresta+ Amazônia, sendo executado pelo PNUD e como parte da estrutura de governança global do clima, reproduz rotinas burocráticas de gerenciamento do REDD+ semelhantes às presentes em outros programas, como na FCPF, no UN-REDD e no FIP. Essas instituições se envolveram com governos nacionais de diversos países para auxiliar na alocação de fundos e oferecer apoio técnico (Lederer; Höhne, 2021). O papel do Estado é secundário na implementação do projeto. As funções de gerenciamento e controle do projeto-piloto ficam a cargo do PNUD, conforme suas normas internas (UN Development Programme, 2020).

Em relação aos riscos do projeto, a “Proposta de Financiamento REDD-plus RBP Green Climate Fund”, incluída no ProDoc, classifica o projeto como tendo risco “moderado” (numa escala de 4 níveis: Baixo, Moderado, Substancial e Alto), apontando que o programa inclui atividades com potenciais riscos adversos e impactos sociais e ambientais, que podem ser identificados e podem ser abordados “[...] através da aplicação das melhores práticas padrão, medidas de redução e envolvimento das partes interessadas durante a implementação do projeto” (UN Development Programme, 2020, p. 238). Depois do ProDoc, outros dois documentos que tratam dos riscos e “problemas de contexto” do Floresta+ foram publicados, o Estudo de Impacto Social e Ambiental (EISA) (Brasil; PNUD, 2021a) e o Plano de Gestão Ambiental e Social (PGAS) (Brasil; PNUD, 2021b).

Como característica geral, os textos dos documentos apresentam os riscos e problemas de contextos identificados como passíveis de soluções ou gerenciamento técnicos. Em termos de execução do projeto, o ProDoc identifica seis pontos de risco, sendo quatro operacionais e dois financeiros. Os dois riscos financeiros são: os custos de transação na transferência do incentivo financeiro aos beneficiários finais nas modalidades 1 e 2, e a recuperação da economia brasileira, que poderia valorizar o Real e impactar na taxa de câmbio. Os operacionais são: o início lento devido a mecanismos descentralizados, a transição institucional que pode afetar a execução do projeto, o processo de validação do Cadastro Ambiental Rural (CAR), que não está totalmente implementado, e o baixo engajamento dos parceiros para alcançar uma grande escala de implementação, especialmente nas modalidades 1 e 2.

Discussão

O projeto-piloto Floresta+ Amazônia, como parte dos mecanismos da governança do clima, obedece a processos complexos de governança dentro e além das fronteiras jurisdicionais e territoriais dos Estados que envolvem atores públicos, privados e comunitários (Astuti; McGregor, 2015). A racionalidade neoliberal expressa-se no projeto em ao menos três pontos: na inserção da finalidade econômica em atividades que tradicionalmente vinculam-se a outras finalidades; na lógica gerencialista, de controle e monitoramento dos resultados, e na despolitização dos processos de decisão sobre a implementação do projeto.

Na governança neoliberal do clima, e mais especificamente da “conservação neoliberal” (Fletcher; Büscher, 2017), as finanças não necessariamente são voltadas ao mercado per se, mas se diluem em fundos que realizam entregas de projetos, desenvolvem infraestrutura, atividades de contabilidade e monitoramento e, crucialmente, oferecem incentivos e condições destinadas a “[...] converter residentes rurais em defensores ambientais [...]” (Dressler, 2014).

A arquitetura do Floresta+ permite apontar essa possibilidade de reforço da racionalidade neoliberal na medida em que cria as condições técnicas e discursivas para que a conservação seja uma “atividade” paga. Esse incentivo fica claro, por exemplo, nas modalidades Floresta+ Conservação e Floresta+ Preservação, que são justamente voltadas a pequenos proprietários rurais. Os produtores poderão receber pagamentos durante quatro anos para preservar esses territórios. O projeto não aborda o que poderia ou será feito quando a parceria se encerrar.

Assim como outros projetos de REDD+ no mundo, os beneficiários do projeto piloto Floresta+ Amazônia são agricultores familiares, povos indígenas e comunidades tradicionais. Por sua natureza remota, muitas vezes em espaços de difícil acesso, é necessário que haja um certo nível de adesão dos moradores da floresta aos objetivos do REDD+ para que os projetos permaneçam viáveis por longos períodos de tempo. Portanto, a participação e o engajamento das comunidades, assim como a adesão delas à ideia e à importância do REDD+, é fundamental para sua manutenção. As comunidades precisam ser, de certa forma, convencidas de que a racionalidade apresentada é virtuosa e benéfica para elas e para a floresta (Dehm, 2021).

A lógica neoliberal expressa-se no caso, ainda, pela estruturação de regras e procedimentos com base no gerencialismo, no controle e monitoramento. O detalhamento das funções e o cuidado com as normas, estruturas e responsabilidades na construção do projeto mostram a lógica gerencial que faz parte do REDD+ na busca pelo controle dos processos e de avaliação dos mesmos.

A forma como o projeto se estrutura exige que pequenas comunidades precisem se adaptar a regras e normas técnico-gerenciais da lógica neoliberal (Hajjar; Engbring; Kornhauser, 2021). Isso acontece ainda que o projeto busque proteger essas populações e promover inclusão democrática por meio de salvaguardas e com os princípios de consentimento livre e esclarecido (Thompson; Baruah; Carr, 2011). No processo de informar as populações e oferecer explicações e assistência técnica para que elas possam aderir aos projetos e aos mecanismos pré-estabelecidos, muitos projetos estabelecem a contratação de organizações.

No Floresta+ Amazônia, na modalidade Floresta+ Comunidades, a estrutura do projeto prevê essa possibilidade, por meio da seleção de Partes Responsáveis (RP, na sigla em inglês), para realizar a mediação com comunidades e povos indígenas. As RPs também serão responsáveis pela realização de procedimentos de consentimento livre, prévio e informado (CLPI) adequados para os territórios coletivos dos povos indígenas e povos e comunidades tradicionais (PIPCT) na Amazônia Legal. A seleção da RP é baseada nas regras, critérios e requisitos do PNUD. As RPs podem ser ONGs, organizações da sociedade civil ou organizações representativas dos povos indígenas ou comunidades tradicionais (Brasil, 2021a). Na seleção das RP, há uma concorrência visando à possibilidade de assumir projetos junto às comunidades de PIPCT. A ideia de concorrência como expressão da racionalidade neoliberal, aqui, não significa necessariamente a concorrência visando ao lucro financeiro (Dardot; Laval, 2016), mas uma forma de estar no mundo e de organizá-lo.

O conteúdo do ProDoc também evidencia outro ponto característico dessa forma de governança: a necessidade de controle e monitoramento. O documento detalha as formas de gestão do projeto, o modelo de matriz para compilação de resultados, como se darão e serão divididas as responsabilidades sobre o plano de monitoramento e avaliação, as funções e responsabilidades referentes ao mecanismo de governança do projeto, como se dará o planejamento financeiro, o orçamento, o contexto legal, as maneiras de gestão de riscos, os pagamentos por resultados de REDD+, requisitos específicos do GCF, etc. (UN Development Programme, 2020).

A preocupação com a métrica, a medição e as fórmulas de avaliação também se apóiam em processos de participação burocráticos (Hibou, 2015), como os descritos acima no caso da modalidade Floresta Comunidades. Em geral, o projeto-piloto estabelece procedimentos altamente específicos, formalizados, padronizados e descritos na íntegra na documentação analisada. Em relação às salvaguardas, por exemplo, o documento “Indicadores do SISREDD+ - Início do Monitoramento por Indicadores do Sistema de Informação de Salvaguardas do Brasil” (GIZ; MMA, 2021) explica como ocorreu o processo de seleção dos indicadores e como será a metodologia de avaliação dos mesmos, na qual, como forma de relatar e medir os resultados de cada indicador de salvaguarda, são indicadas fórmulas de cálculo.

Por fim, como parte da governança global do clima, o Floresta+ Amazônia busca excluir o debate político no momento da formulação e implementação dos projetos. Os esforços de “capacitação”, centrais para os programas de prontidão para REDD+, são orientados para a implementação da infraestrutura contábil, regulatória e legal para a medição, monitoramento, relatório e verificação de “ações baseadas em resultados” (Dehm, 2021, p. 217). No caso brasileiro, mudanças políticas no país, inclusive aquelas relacionadas à preservação de florestas, não são mencionadas no ProDoc do Floresta+ Amazônia. Revela-se a característica de um projeto que se pretende apolítico, e que se coloca alheio às questões políticas.

O ProDoc ignora o histórico recente da floresta amazônica, no qual houve um aumento do desmatamento como resultado, ao menos em parte, do desmantelamento de um conjunto de políticas públicas de comando e controle que haviam se mostrado muito eficazes em anos anteriores, bem como a paralisação do Plano de Ação para Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) (Observatório do Clima, 2023).

Mais do que não mencionar os problemas recentes relacionados ao aumento do desmatamento na Amazônia, o documento reconhece e evidencia políticas públicas que foram fundamentais para o combate ao desmatamento. É o caso do PPCDAm. O ProDoc (2020) menciona o Plano como a principal política do governo federal para a implementação do REDD+ no bioma amazônico e, juntamente com a implementação do Código Florestal, como parte fundamental para alcançar os objetivos da Enredd+ e da NDC do Brasil (UN Development Programme, 2020).

No entanto, o PPCDAm havia sido paralisado em 2018 e não retomado até a assinatura do Floresta+. Em janeiro de 2021, o governo apresentou o Plano Operativo 2020-2023, que substituiu o PPCDAm. Segundo especialistas, tratava-se de um plano esvaziado, que apresentava 52 objetivos pulverizados e sem previsão orçamentária (Observatório do Clima, 2021).

É como se, num cenário praticamente impossível, os signatários do documento em 2020 não tivessem tomado conhecimento do que ocorreu no país nos anos ano anteriores em relação à política ambiental, já que grande parte de seu conteúdo é voltado ao reconhecimento do que foi feito e à promessa de continuação. O documento destaca, por exemplo, que, “[...] desde 2006, o Brasil tem alcançado resultados significativos através da redução de emissões de desmatamento no bioma amazônico [...]” e cita a redução de emissões entre 2006 e 2015 (UNPD, 2020). Porém, esses resultados não se estendiam até o ano da assinatura do documento, em 2020, fato que não é mencionado no ProDoc. Aliás, o aumento no desmatamento já vinha ocorrendo, ainda que em menor escala, desde 2012 (INPE, 2022).

Quando o acordo foi fechado com o GCF, em 2017, a situação da política ambiental nacional era diferente daquela de 2020. Ignorar esses aspectos atrapalha a própria estruturação do programa, na medida em que nega as próprias premissas que o fizeram possível. Exemplificando, é como se um país pudesse fazer o esforço de controlar o desmatamento por um período determinado, conseguisse o aporte de recursos para REDD+ e, logo depois, permitisse que o desmatamento voltasse a crescer. Como puderam continuar um projeto cujas bases que permitiram a redução do desflorestamento (PPCDam, ações de fiscalização, etc.), reconhecidas e apresentadas nos documentos do projeto-piloto Floresta+ Amazônia, haviam, naquele momento, sido descontinuadas? Por um lado, as medidas de comando e controle que apresentaram bons resultados ao longo dos anos foram descontinuadas ou suspensas, e, por outro, o governo federal, com o apoio do PNUD no caso do Floresta+, apostou nas soluções de mercado. Essas soluções, conforme o PPCDAm, deveriam ser complementares ao comando e controle.

As características gerenciais do Floresta+ Amazônia produzem uma despolitização da resposta produzida (uma política pública) para se lidar com a floresta, promovendo processos de apropriação material e simbólica do território, em detrimento de outros projetos, que partem de outras lógicas e formas de ver/viver a natureza.

Conclusão

A racionalidade neoliberal ocupa um papel privilegiado na governança de florestas, com a centralidade dos mecanismos de mercado e a priorização da quantificação e burocratização dos processos de gestão. A difusão desse ambientalismo de mercado, ou ambientalismo neoliberal (Fletcher, 2010), como “senso comum” é evidente no design e na lógica do REDD+ nas negociações internacionais. As iniciativas de REDD+ interpretam as florestas como reservatórios de carbono e provedores de serviços ecossistêmicos, governáveis por meio da ciência e dos mercados.

Além disso, na tradição conservacionista ocidental, majoritariamente do Norte Global, o princípio é de que as questões naturais “exigem soluções aplicáveis em todos os cantos do mundo, ainda que tenham sido geradas por sociedades que têm uma visão do mundo natural construída com base em princípios e representações simbólicas dificilmente aplicáveis às demais” (Diegues, 2000, p. 2). Essa elaboração aparece no caso do Floresta+ Amazônia.

O projeto-piloto concentra sua atuação em pequenas comunidades, no entanto, não são elas a principal fonte de emissões. Se o objetivo do REDD+ é diminuir as emissões de GEE para fazer um enfrentamento robusto às mudanças climáticas, seus esforços atuais não estão direcionados aos principais emissores de GEE e principais impulsionadores do desmatamento. Ressalta-se que nem estamos discutindo os resultados do mecanismo após sua implementação, mas a lógica anterior que forma sua estrutura. Como o Floresta+ Amazônia ainda está em fase inicial de implementação, ainda não se pode ter certeza sobre o impacto nas populações atingidas. Porém, pelas características do projeto já se pode afirmar que ele não enfrenta os principais desafios do desmatamento da Amazônia, como o avanço do garimpo, a infiltração do crime organizado internacional, que usa a região como rota para tráfico de drogas, e a expansão do agronegócio (ISPN, 2020).

Sobre a relevância do Floresta+ Amazônia na estratégia do governo de Luiz Inácio Lula da Silva para lidar com os desafios de preservação da floresta, ainda é necessário mais análises, o que fica em aberto para futuras pesquisas. Porém, o governo sinaliza fortemente a volta das políticas de monitoramento, controle e combate ao desmatamento e um projeto de desenvolvimento sustentável e inclusivo que respeite os direitos de quem vive na Amazônia. A retomada do PPCDam como política prioritária do governo aponta para a valorização de instrumentos de comando e controle que mostraram resultados positivos nas gestões anteriores de Lula.

Na Cúpula da Amazônia, realizada em agosto de 2023, o presidente Lula afirmou que “a história da Amazônia será a partir de agora, antes e depois desse encontro. Todo mundo só fala da Amazônia. Agora é a Amazônia que levanta a voz para falar com o mundo” (Brasil, 2023). Diante dessa fala, cabe a reflexão sobre o papel do Floresta+ Amazônia. Ainda que o projeto-piloto possa auxiliar algumas comunidades (e ainda está em aberto o grau de ajuda que realmente atingirá), ele parte de uma lógica que trata a floresta como recurso, valor econômico. Seguiremos nessa racionalidade ou investiremos em políticas públicas organizadas pelo Estado, respeitando a participação direta e a construção coletiva com os povos da região? Qual o papel do Brasil na governança do clima, para além do reforço de uma racionalidade que exclui outros projetos, visões, cosmologias sobre a floresta?

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  20 Dez 2024
• Data do Fascículo
  2024

Histórico

• Recebido
  13 Ago 2024
• Aceito
  19 Set 2024