Acordo de Escazú na Construção, Promoção e Fortalecimento da Democracia Ambiental

Resumo

O presente estudo tem como eixo analítico o Acordo de Escazú na construção, promoção e fortalecimento da governança das águas do Rio Mamoré tendo como pilares a democracia e justiça ambiental como direito a participação popular nos processos decisórios, frente aos riscos socioambientais do projeto da hidrelétrica binacional, entre Brasil e Bolívia. Esse acordo foi resultado da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), em 2012, no Brasil. Até agora 15 países ratificaram o acordo, e só em maio de 2023 o atual Presidente brasileiro enviou ao Congresso para análise. Os usuários da água, as comunidades locais e os povos indígenas e os defensores de direitos humanos poderão atuar contra atos governamentais e de outros atores sociais, maculados de interesses econômicos escusos, de modo a limitar as forças globais de exploração de bens ambientais e os riscos de impactos ambientais e sociais adversos sobre as águas de rios internacionais.

Palavras-chave:
Democracia ambiental; Justiça Ambiental; Governança das águas; Acordo de Escazú; participação; mudança climática

Abstract

The present study has as its analytical axis the Escazú Agreement in the construction, promotion and strengthening of the governance of the waters of the Mamoré River, having as pillars democracy and environmental justice as the right to popular participation in decision-making processes, in the face of the socio-environmental risks of the binational hydroelectric project, between Brazil and Bolivia. This agreement was the result of the United Nations Conference on Sustainable Development (Rio+20), in 2012, in Brazil. So far, 15 countries have ratified the agreement, and only in May 2023 did the current Brazilian President send it to Congress for analysis. Water users, local communities and indigenous peoples and human rights defenders will be able to act against governmental acts and other social actors, tainted with hidden economic interests, in order to limit the global forces of exploitation of environmental assets and the risks of adverse environmental and social impacts on the waters of international rivers.

Keywords:
Environmental democracy; Environmental Justice; Water governance; Escazú Agreement; Participation; Climate change

Resumen

El presente estudio tiene como eje analítico el Acuerdo de Escazú en la construcción, promoción y fortalecimiento de la gobernanza de las aguas del Río Mamoré, teniendo como pilares la democracia y la justicia ambiental como el derecho a la participación popular en los procesos de toma de decisiones, en el ante los riesgos socioambientales del proyecto hidroeléctrico binacional, entre Brasil y Bolivia. Este acuerdo fue resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Río+20), en 2012, en Brasil. Hasta el momento, 15 países han ratificado el acuerdo, y recién en mayo de 2023 el actual presidente brasileño lo envió al Congreso para su análisis. Este acuerdo es un instrumento relevante para impulsar el proceso de gobernanza del agua y la retomada de la gestión y participación social en el área ambiental, como la prevención de conflictos socioambientales, también en el acceso a la información. Los usuarios del agua, las comunidades locales y los pueblos indígenas y los defensores de los derechos humanos podrán actuar contra actos gubernamentales y otros actores sociales, contaminados con intereses económicos ocultos, para limitar las fuerzas globales de explotación de los activos ambientales y los riesgos de consecuencias ambientales y sociales adversas. Impactos sociales en las aguas de los ríos internacionales.

Palabras-clave:
Democracia ambiental; La justicia ambiental; Gobernanza del agua; Acuerdo de Escazú; Participación; Cambio climático

Introdução

Escazú refere-se à cidade na Costa Rica em que o Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe foi adotado em 2018. Esse tratado foi fruto das discussões travadas no âmbito da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio +20, no Brasil. Esse instrumento político e jurídico está aberto para todos os 33 países da América Latina e do Caribe, mas até agora foi assinado efetivamente por 25 e ratificado apenas por 15 países.

O contexto na região amazônica é de violência contra povos indígenas e tradicionais notadamente, que cresceu nos últimos anos, defensores e defensoras de direitos humanos sofreram (sofrem) diversos tipos de violências como: assassinato, lesão corporal, ameaças, violações contra o patrimônio, criminalização das manifestações sociais organizadas, perpetrados por vias físicas e eletrônicas. O que demanda novas diretrizes para promoção e defesa dos direitos humanos, com diálogos dos múltiplos saberes e culturas em busca de mediar a participação de movimentos da sociedade civil organizada, movimentos sociais para proteção à vida e ao meio ambiente na busca pela paz.

No ano de 2022, 177 ambientalistas foram assassinados no mundo e 88% dos casos ocorreram na América Latina. No período, ao menos 39 das mortes ocorreram na floresta Amazônica, dos quais 11 eram indígenas. O Brasil foi o segundo País que mais matou ambientalistas em 2022, ficando atrás apenas da Colômbia. A conclusão consta no relatório Standing Firm, divulgado pela ONG Global Witness (GLOBAL WITNESS , 2013). Portanto, o desafio é considerável em se tratando de preservar quem defende os recursos naturais vitais . Desde 2012, quando esses dados começaram a ser compilados, já morreram no mundo 1.910 defensores do meio ambiente, e desse total 1.335 na América Latina, ficando o Brasil em segundo lugar com 376 mortes. Isso, por si só, já justificaria uma política regional para o combate e diminuição desses números.

O Brasil se destaca em exemplos emblemáticos como dos brutais assassinatos de Chico Mendes, da irmã Dorothy Stang e, mais recentemente, do líder indígena (e “guardião da floresta”) Paulo Paulino Guajajara. Todos os casos, aliás, relacionados à proteção da Floresta Amazônica e dos povos da floresta (indígenas, quilombolas, seringueiros, etc.).

No cenário socioambiental contemporâneo as discussões apontam para a premissa de um fortalecimento dos direitos ambientais como elemento transformador da realidade social a partir da participação popular, tendo como pilares a democracia ambiental e a justiça social. O acordo de Escazú é um instrumento político que visa dar voz aos invisíveis, aos defensores da ecologia democrática e às minorias sociais, além de reconhecer os direitos ambientais para a cidadania efetiva. Porém, ele por si só não é suficiente para resolver o contexto instalado de degradação ambiental.

Neste viés, o Acordo de Escazú (Artigo 1, 2018), como primeiro instrumento de garantia de direitos aos defensores do meio ambiente para os países da América Latina e do Caribe, tem como objetivo garantir a implementação plena e efetiva dos direitos de acesso à informação ambiental, a participação pública nos processos decisórios ambientais e o acesso à justiça nas questões ambientais, além de promover a criação e o fortalecimento das capacidades de cooperação no intuito de contribuir para a proteção do direito ao meio ambiente saudável e ao desenvolvimento sustentável decada indivíduo, tanto das gerações presentes como das gerações futuras.

Uma das regiões que escolhemos para abordar a aplicação do Acordo de Escazú foi o Rio Mamoré na altura da implementação de mais uma usina binacional entre Brasil e Bolívia, que reacende a discussão acerca do uso e governança da água no contexto Amazônico, bens ambientais e povos tradicionais, e traz a importância de se ter mecanismos de transparência, de informação e de proteção para uma democracia ambiental de fato, algo estruturante dentro do Acordo de Escazú. Os povos tradicionais da Bolívia e do Brasil tem lutado contra esse projeto apontando como motivo principal a falta de transparência e informação acerca do projeto financiado pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento) e do CAF (Banco de Desenvolvimento da América Latina), principalmente em relação aos impactos socioambientais, vide carta aberta de 2024¹. Os estudos propõem a construção de duas barragens. A hidrelétrica seria instalada no encontro do igarapé Ribeirão com o Madeira, em Nova Mamoré (RO) e Nueva Esperanza (Bolívia), com potência de 3.772 MW - superior a Jirau e Santo Antônio.

Figura 1
Localização do projeto da futura binacional energética Brasil-Bolívia

Portanto, o presente artigo tem como eixo analítico a propositura do Acordo de Escazú na construção, promoção e fortalecimento da governança das águas do Rio Mamoré tendo como pilares a democracia e justiça ambiental com direito a participação popular nos processos decisórios, frente aos riscos socioambientais do projeto da hidrelétrica binacional, entre Brasil e Bolívia. Foram utilizados documentos internacionais como Convenções Internacionais, Tratados e Acordos multilaterais; decisões de arbitragem internacional; julgados da Corte Internacional de Justiça, jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanas. As bases teóricas e documentais foram fundamentais para analisar os desdobramentos da crise ambiental global, se valendo da abordagem da sociedade de risco, em que pese a responsabilidade da humanidade para a própria existência e da natureza, bem como a essencialidade da água para a vida.

O artigo elucida o Acordo de Escazú como um instrumento de promoção aos direitos de participação pública de todos os cidadãos interessados nas questões ambientais, como a governança e segurança hídrica e o acesso à água, tendo em vista subsidiar o Estado e a sociedade civil na tomada de decisão diante dos riscos socioambie ntais, além do direito à informação a partir do marco regulatório. Com base no método crítico-propositivo foi possível proceder críticas voltadas para identificar as informações ambientais necessárias à construção de direitos humanos, transparência e a participação para um novo modelo de desenvolvimento sustentável incluindo as populações vulnerabilizadas e a proteção ambiental na região.

Democracia Ambiental: Informação Ambiental, Participação Pública na Tomada de Decisão e Acesso à Justiça

A origem da categoria analítica democracia ambiental remonta ao Direito Ambiental Internacional, mais precisamente ao preâmbulo da Declaração de Estocolmo de 1972 (ONU, 1972), que prevê no item 7 a responsabilidade de instituições, de empresas, de comunidades e de cidadãos adotarem ações e esforços comuns para a proteção e à melhoria do meio ambiente, em resposta à extensão regional ou global dos problemas ambientais e seus efeitos sobre o âmbito internacional comum, ao bem-estar humano e ao desenvolvimento econômico.

Em nível Institucional Internacional a Declaração do Rio, em 1992, torna-se o marco legal do princípio 10 que descreve sobre meio ambiente e desenvolvimento, ficando estabelecido, em relação aos eixos estruturantes da Democracia Ambiental (acesso à informação ambiental, participação pública na tomada de decisão e acesso à justiça), que os Estados devem facilitar e fomentar a educação, a sensibilização e a participação da população, disponibilizando a informação a todos, e proporcionando acesso efetivo aos procedimentos.

A democracia ambiental está relacionada ao envolvimento das pessoas, nos diversos níveis, nas questões ambientais e na execução da legislação ambiental, com base em direitos humanos processuais que contribuem com os seguintes pilares: participação pública na tomada de decisões; acesso à informação; e acesso à justiça (LOUREIRO, 2021).

Na Convenção de Aarhus (CEE-UN, 1998) são estabelecidos procedimentos para sistematização da participação popular na tomada de decisões afetas ao meio ambiente, conforme resumido no Quadro 1:

Quadro 1
Procedimentos para participação pública na tomada de decisões

Procedimento	Descrição
Notificação adequada, prévia e eficaz	A notificação do procedimento de tomada de decisão ambiental deve informar: a atividade proposta; a natureza das possíveis decisões; a autoridade pública responsável por tomar a decisão; e o procedimento de participação pública previsto, detalhando os prazos e as oportunidades de participação.
Prévia e efetiva participação popular mediante o estabelecimento de prazos razoáveis	A prévia e efetiva participação popular depende de que todas as opções de envolvimento do público estejam disponíveis, bem como do estabelecimento de prazos razoáveis, com tempo suficiente para informação e preparação, para que as pessoas participem efetivamente na tomada de decisões.
Acesso à informação relevante	Acesso gratuito a todas as informações relevantes para a tomada de decisão, tão logo disponíveis.
Oportunidade de diálogo	O público tem o direito de apresentar quaisquer comentários, informações, análises ou opiniões que considere relevantes para a atividade proposta, por escrito ou, conforme o caso, em audiência pública ou consulta.
Considerar a devida participação popular	A autoridade pública competente deve garantir que o resultado da participação do público seja considerado.
Aviso imediato da decisão	O público deve ser prontamente informado da decisão, tendo acesso ao seu inteiro teor e respectiva fundamentação.

• Fonte: Elaborado pelos autores com base em CEE-UN (1998).

Destarte, o tripé informação-participação-justiça contribui para a formação do Estado Constitucional Ambiental, estabelecido como um sistema normativo, de ordem material e procedimental, que determina, entre outros aspectos: o envolvimento do Poder Público na tutela do meio ambiente; estimula a participação de atores não governamentais na formação de políticas públicas ambientais; e garante o acesso destes às informações disponíveis para que possam compreender e opinar sobre os temas relacionados, efetivando a cidadania e a democracia (LEITE, 2015; BELCHIOR, 2017).

Cumpre destacar que na Agenda 2030 da ONU para o desenvolvimento sustentável há o ODS n. 16, que trata especificamente da promoção da Paz, do acesso à Justiça e da constituição de Instituições fortes em todos os níveis, que tem como metas relacionadas à democracia ambiental: a meta 16.3 - Promover o Estado de Direito nos níveis nacional e internacional e garantir a igualdade de acesso à justiça para todos; a meta 16.7 - Garantir a tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis; e a meta 16.10 - Assegurar o acesso público à informação e proteger as liberdades fundamentais, em conformidade com a legislação nacional e os acordos internacionais (ONU, 2015 ).

Assim, para que a governança das águas de rios internacionais se concretize, como um mecanismo efetivo de gerenciamento de recursos hídricos compartilhados entre Estados ribeirinhos, além da necessária cooperação bilateral ou multilateral já destacada no tópico anterior, deve ser firmada uma política democrática que rompa com o paradigma ético-jurídico, que é também político-econômico, de coisificação da biosfera (BENJAMIN, 2010) e considere os efeitos do desenvolvimento humano sobre os recursos hídricos disponíveis, sobre o planeta e que valorize o meio ambiente.

O RDH/2020 (PNUD, 2020) aponta que os Estados com maior grau de desenvolvimento humano tendem a exercer mais pressão sobre o planeta, conforme ilustrado na Figura 2:

Figura 2
Pegada material dos Estados com grau superior de desenvolvimento humano

Sobre a Figura 2, convém esclarecer que a pegada material representa os recursos ambientais utilizados para atendimento das demandas de bens e serviços de cada Estado, sendo que a dimensão dos círculos representa as respectivas populações e o retângulo verde no canto inferior direito a expectativa de alívio das pressões sobre o planeta e a biosfera (PNUD, 2020). Além disso, outro aspecto apontado no RDH/2020 (PNUD, 2020), na Figura 3, é a constatação da maior vulnerabilidade social dos Estados que enfrentam ameaças ambientais graves (estresse hídrico, secas, inundações, etc.), niveladas conforme o número de ameaças enfrentadas.

Figura 3
Maior vulnerabilidade social dos Estados que enfrentam ameaças ambientais graves

Assinala-se que as estratégias de desenvolvimento humano não têm sido orientadas pelo uso consciente e para a satisfação das necessidades da coletividade, também não têm considerado as limitações do próprio meio ambiente, as diversidades socioculturais e econômicas existentes e os riscos que lhe são correlatos. Neste contexto de subvalorização do meio ambiente frente ao desenvolvimento e da necessidade de empoderamento de atores não-governamentais por meio das suas participações no processo de desenvolvimento, Sampaio (2015) destaca que a saída é adotar instrumentos democráticos para a tomada de decisão.

Destarte, a democracia ambiental pode ser a condutora de governos, em que a liberdade de participação pública e o fluxo de informações de toda ordem, permanente e desimpedido, interferem nas decisões políticas para: proteger as capacidades mais básicas do desenvolvimento humano, sustentado na natureza; e garantir direitos humanos e fundamentais, estabelecidos na ordem jurídica internacional e constitucional, como a dignidade humana e o meio ambiente sadio e equilibrado (BENJAMIN, 2010).

A política ambiental, como agenda necessária e inadiável, deve ser caracterizada por princípios e valores centrais dedicados a assegurar ao povo uma ativa participação em questões ambientais, especialmente quando relacionadas com projetos de desenvolvimento que podem interferir no acesso à água, essencial ao padrão de vida digno das comunidades e povos indígenas, eventualmente afetados.

A crise gerada pela exploração dos recursos ambientais do planeta, evidenciada nas alterações climáticas, no colapso da biodiversidade e na escassez quali-quantitativa de recursos hídricos, mostra a insustentabilidade do atual estado das coisas, cujos efeitos proporcionam restrições nas escolhas de vidas das atuais gerações e ameaça à existência e às vidas das futuras gerações (PNUD, 2020).

Entretanto, é preciso analisar o atual contexto amazônico que ainda é permeado, assim como em outros territórios latino-americanos, por uma ideia de desenvolvimento perpassada pelo extrativismo. A esperança de transformação se depositou em governos mais progressistas, o que, porém não se concretizou, uma vez que, segundo Acosta e Brand (2018), a realidade ainda é contada a partir do extrativismo que, ainda, está bem presente. Então, como mudar essa situação, mesmo adotando Escazú, se a base material do capitalismo, forjada no extrativismo, não foi transformada (Acosta, 2016)? Essa é uma grande encruzilhada que acaba minando a efetividade de acordo semelhantes ao de Escazú. Vários países latino americanos adotaram o “bem viver” como diretriz para uma espécie de novo modelo de desenvolvimento. Acosta (2016, p. 227) adota uma posição crítica a essa mudança de paradigma mais restrita ao âmbito legal:

Dogmatizar e imaginar o Buen Vivir a partir de visões “teóricas” inspiradas em ilusões ou utopias pessoais poderia terminar reproduzindo delírios civilizatórios e também de colonizadores. Assim, podemos até mesmo colocar nomes no Buen Vivir (Buen Vivir sustentável, Buen Vivir com igualdade de gênero, Buen Vivir endógeno?) da mesma forma como fizemos com o desenvolvimento quando quisemos diferenciá-lo daquilo que nos incomodava. Concluindo, o extrativismo do século XXI é parte de uma versão contemporânea do desenvolvimentismo, próprio da América do Sul. Mantém-se o mito do progresso, que não tem nada a ver com o Buen Vivir.

Na verdade, aqui se está diante do velho dilema acerca da plurissignificância da palavra “desenvolvimento” que assume tantas facetas, quantas forem necessárias para forjar o mesmo projeto baseado em um extrativismo, ou em um neoextrativismo, que acabam por ser as mesmas coisas. Segundo Acosta (2016) nunca foi questionada a essência do desenvolvimento, mas ele foi simplesmente redefinido ou readequado às demandas históricas de determinado tempo.

Na verdade, quando os problemas começaram a minar nossa fé no “desenvolvimento”, passamos a buscar alternativas de desenvolvimento, demos nomes para diferenciá-lo do que nos incomodava, mas seguimos no caminho do desenvolvimento: desenvolvimento econômico, desenvolvimento social, desenvolvimento local, desenvolvimento rural, desenvolvimento sustentável, ecodesenvolvimento, desenvolvimento em escala humana, desenvolvimento local, desenvolvimento endógeno, desenvolvimento com equidade de gênero, codesenvolvimento... Desenvolvimento, em resumo.

Tal fato demonstra a urgência e dificuldade de conciliação do desenvolvimento com a conservação do meio ambiente. Esta conciliação para ser alcançada depende de mudanças estruturantes nas sociedades, passando por um direito ao desenvolvimento, alocado no ramo dos direitos humanos, visando assegurar a dignidade das pessoas em bem viver, bem como da transição da postura adotada pelas pessoas para enfrentar os referidos desafios, de pacientes para agentes que contribuam com as soluções (SEN, 2000; FRANCO; FEITOSA, 2013).

Cabe à democracia ambiental, por meio de instituições fortes, munidas de direitos procedimentais adequados, bem como de uma sociedade ciente dos problemas ambientais como sendo uma realidade concreta, assegurados em princípios e convenções de Direito Internacional e em Constituições Ambientais, como o acesso à informação e à justiça e à participação pública, instrumentalizar, principalmente, as forças locais que dependem da água e de um meio ambiente saudável para sobrevivência. Porém, isso deve ser acompanhado de um processo de vigilância constante pelos atores envolvidos, principalmente, os mais vulneráveis.

Essa triangulação entre acesso à informação, acesso à justiça e participação é o pilar do Acordo de Escazú, sem ele não se sustentará a ideia de uma democracia ambiental (RIBEIRO; MACHADO , 2018). Ribeiro e Machado (2018) aponta que mesmo existindo dispositivos legais que garantem uma transparência e informação ambiental, muitas vezes as informações não estão dispostas de maneira compreensível para a sociedade.

Steiner e Medeiros (2010) já apontavam a dificuldade de efetividade de um regime ambiental internacional, diante da multiplicidade de atores envolvidos e de questões internas e externas aos países. Esse desenho complexifica ainda mais a possibilidade de efetividade de acordos como de Escazú, cujo objeto é fundamental para que os países latino americanos promovam uma adequada proteção ambiental. Araujo, Cordeiro Neto e Seguin (2020) vão na mesma linha quando o tema é a efetividade dos acordos climáticos e que os mesmos encontram diversos obstáculos, na sociedade e nos governos, que impedem a sua efetividade. A questão que se coloca é saber se o Escazú vai ser mais um nesse rol?

Segundo Ito e Rodrigues (2022) um dos grandes entraves para que acordos multilaterais que visam a proteção ambiental tenham sucesso é justamente o comportamento das partes em tentar maximizar seus interesses, e que segundo eles os recursos comuns como o meio ambiente continuam sendo degradados por um ciclo vicioso de exploração auto-interessada das partes. Luedmann (2012) argumenta que há uma dificuldade considerável em propor uma relação de equilíbrio entre as partes de acordos ambientais, havendo falta de disposição para aceitar condições diferenciadas para países que tiveram uma apropriação menor dos recursos naturais e contribuíram menos para a crise ambiental (e são por ela mais afetados) por parte dos países ricos e isso se mostra em diferentes esferas de negociação internacional. Portanto, o panorama ideal seria de cooperação em torno do meio ambiente.

Niedrist e Figueroa Bello (2024) apontam que, a despeito das dificuldades existentes, o avanço do ponto de vista jurídico é extraordinário juntamente com os outros acordos como o de Aarhus de 1998, firmado há 20 anos no âmbito da Europa e ambos se basearam no princípio 10 da Declaração do Rio. Cardona Zuleta e Vásquez Santamaría (2024) aponta uma preocupação legítima quanto ao essencial acesso à informação, direito previsto no Acordo de Escazú, principalmente em relação às ativistas femininas, pois nesse aspecto há um desequilíbrio estrutura forte na América Latina. Isso pode resultar em falta de equidade no campo da Justiça Ambiental, devendo-se ter políticas públicas que incentivem o exercício cidadão das mulheres, sendo um caminho para desconstrução de um estereótipo associado a uma mulher que não seria sujeita de sua própria história e cidadãs ativas com plenos direitos sobre si mesmas, sendo agentes de gestão, proteção, defesa e denúndias dos riscos ambientais em seus territórios (Cardona Zuleta; Vásquez Santamaría, 2024).

O direito à informação é fundamental para se conhecer o teor dos mega projetos que são desenvolvidos na região, tendo em vista essa ser altamente cobiçada por grupos regionais e, especialmente, globais. Segundo Hernández Barrera (2024) o direito à informação é um pilar e o mais difícil de ser concretizado regionalmente diante dos diversos interesses envolvidos, mas sem ele é difícil realizar com liberdade a defesa da natureza. Assim ele complementa (Hernández Barrera, 2024, p. 259): “En el caso concreto, el acceso a la información es un pilar para conocer los riesgos y daños ambientales que puede traer un proyecto y con base en ello, instaurar mecanismos de participación ciudadana y acceso a la justicia”. Portanto, fato é que não haverá participação adequada sem informação também adequada, o que significa dizer que a informação deve ser clara, plural, livre e ampla. Portanto, aqui se tem um tripé fundamental desse acordo: a informação, a participação e o acesso à justiça ambiental. É possível afirmar ainda que a justiça ambiental só ocorrerá quando a informação e a participação também ocorrerem concretamente.

Aplicação do Acordo de Escazú: contribuições à democracia ambiental na governança das águas do Rio Internacional Mamoré

O Acordo de Escazú teve avanços importantes à sua implementação, por ocasião da 1ª Reunião das Partes (COP 1), realizada de 20 a 22 de a bril de 2022, em Santiago no Chile, com a presença de representantes dos Estados partes e de outros Estados da América Latina e do Caribe, ainda em processo de ratificação ou adesão ao referido Acordo. Porém, é fundamental compreender de que forma esse acordo vai impactar na governança da água, espacialmente em se tratando de megaprojetos como da hidrelétrica binacional no Rio Mamoré (Figura 1), inclusive considerando a pressão sobre a água na Bacia Amazônica.

Escazú se estabelece como regime jurídico regional que valoriza o conhecimento local, o diálogo e a interação das diferentes visões e dos diferentes saberes, marcando um novo cenário para todos aqueles que defendem o meio ambiente e se utilizam das garantias do direito nesse processo, em que pese o atual momento do multilateralismo global. Afinal objetiva promover a proteção do meio ambiente, a inclusão social e o desenvolvimento humano em conciliação com a natureza na região da América Latina e do Caribe, por meio da ação conjunta, da cooperação e do multilateralismo entre as Partes, contando com a democracia ambiental, materializada nos direitos de acesso à informação, à participação pública e à justiça em questões ambientais (CEPAL-ONU, 2022c).

Na Declaração Política da COP 1 também foi reafirmado o papel do Acordo como ferramenta de governança ambiental essencial à elaboração de melhores políticas públicas para a região, por reconhecer direitos e cidadania, inclusive, valorar as contribuições dos defensores de direitos humanos em questões ambientais para assegurar um ambiente saudável as presentes e futuras gerações (CEPAL-ONU, 2022b).

Dentre as decisões tomadas na COP 1 do Acordo de Escazú, conduzida pela Mesa Diretora, eleita por aclamação na própria reunião, convêm destacar:

1. A aprovação das Regras de Procedimento da Conferência das Partes (CEPAL-ONU, 2022a), regulamentando o previsto no inciso 1 e no inciso 4, letra “a”, do art. 15 do Acordo de Escazú (ONU, 2018), onde foram estabelecidas as modalidades de participação popular, no item 2, da regra XIV, conforme CEPAL-ONU (2022a, p. 14).

2. A sistemática de inscrição e eleição dos representantes do público, por meio de mecanismo regional a ser disponibilizado pelo Secretariado do Acordo de Escazú, no caso em processo de efetivação, conforme previsto no item 4, da regra XIV das Regras de Procedimento da Conferência das Partes (CEPAL-ONU, 2022a; CEPAL-ONU, 2022d); e

3. A aprovação das Regras de composição e funcionamento do Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú, Órgão subsidiário à Conferência das Partes, previsto no inciso I do Art. 18 do Acordo de Escazú (ONU, 2018).

Sobre este último destaque, na Decisão I/3 da COP 1 do Acordo de Escazú (CEPAL-ONU, 2022a), foi reforçada a competência do referido Comitê para examinar o cumprimento das disposições do Acordo e formular recomendações, devendo garantir a participação pública e considerar as capacidades e as circunstâncias de cada Estado parte. Segundo o item 1 da regra V das Regras do Comitê, conforme CEPAL-ONU (2022a, p. 21): “Una Parte respecto de sí misma, una Parte respecto de otra Parte, o miembros del público podrán presentar comunicaciones en las que se solicite el apoyo para el cumplimiento o en las que se alegue el incumplimiento de una o más disposiciones del Acuerdo”.

Ou seja, o referido Órgão tem o papel essencial de verificar a admissibilidade e de analisar os casos de violação à democracia ambiental submetidos pelas Partes ou pelo público, fundamentados no descumprimento do Acordo de Escazú, conforme procedimentos estabelecidos na regra V das Regras do Comitê (CEPAL-ONU, 2022a).

Cabe destacar, todavia, que as recomendações e conclusões emitidas e reportadas pelo Comitê, têm finalidade consultiva, não contenciosa e não punitiva, cabendo a Conferência das Partes, no caso grave de descumprimento formular advertência ou suspender os direitos e privilégios de uma Parte, incluindo seu direito a voto, nos termos dos incisos 1 e 2 da regra VIII das Regras do Comitê (CEPAL-ONU, 2022a). Ou seja, a efetividade do Acordo de Escazú depende:

1. Das eleições dos representantes do público, que no momento estão em processo de efetivação com previsão de ocorrerem em 2 e 3/11/2022, nos termos do item 2 da Decisão I/2 da COP 1 do Acordo de Escazú (CEPAL-ONU, 2022a);

2. Das eleições dos integrantes do Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú pela Conferência das Partes, por consenso ou maioria simples das Partes presentes na COP 2, prevista para ocorrer em 2023, na Argentina, de 20 a 21 de abril de 2023 (CEPAL-ONU, 2022a);

3. Do efetivo funcionamento do Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú, a partir da conclusão da COP 2 e a contar de 1 ano da assinatura do Acordo de Escazú pela Parte interessada, nos termos dos itens 1 e 2 da regra XII das Regras do Comitê (CEPAL-ONU, 2022a).

Assim, pode-se apontar que o principal entrave à aplicação do Acordo de Escazú ao Complexo do Madeira (Figura 1), ainda é a falta de efetividade do referido regime jurídico regional. Porém, mesmo que houvesse efetividade seria preciso compreender o contexto dos conflitos na região e que mesmo uma norma em vigor precisa ser incorporada pelas instituições, ou seja, ela precisa ser reconhecida como instrumento relevante e ter eficácia. Além disso, é fundamental realizar uma leitura a partir do prisma político regional que tem mudado, pois governos com viés mais conservador e que, principalmente, não enxergam o contexto de risco ambiental em que se vive atualmente, tem assumido o comendo de países vizinhos ao Brasil, tal como na Argentina, Uruguai e Peru. O não reconhecimento da crise ambiental em que vivemos prejudica o avanço do acordo de Escazú.

Caso haja alguma demanda de violação à democracia ambiental por parte de qualquer cidadão, usuários da água, comunidades locais, povos indígenas e defensores de direitos humanos bolivianos e de organizações não-governamentais submetidas à jurisdição da Bolívia, Estado parte do referido Tratado, no momento, não teria como ser:

1. Considerada, pois os representantes populares ainda não foram eleitos, com previsão da eleição ocorrer nos dias 2 e 3/11/2022; e

2. Analisada pelo Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú, uma vez que seu funcionamento estava previsto para 2023, após a reunião extraordinária planejada para ocorrer na Argentina, no caso a COP 2.

Outro entrave relevante à sua aplicação é o fato de o Brasil até o momento não ter ratificado o Acordo, pelo receio de possíveis ingerências da Conferência das Partes, da CIJ e/ou até mesmo de Tribunal Arbitral em caso de submissão de eventual controvérsia por outro Estado parte sobre, por exemplo, o uso dos recursos hídricos de rios internacionais disponíveis em seu território, como nas construções das hidrelétricas do rio Madeira (Figura 1). O governo brasileiro atual enviou o acordo ao Congresso Nacional, que ainda não autorizou a ratificação.

Dessa forma, isso impede que cidadãos, usuários da água, comunidades locais, povos indígenas e defensores de direitos humanos nacionais e/ou as organizações não-governamentais submetidas à jurisdição brasileira tenham legitimidade para:

1. Se inscreverem e serem eleitos como representantes do público para integrar o Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú;

2. Serem eleitos, dentre os representantes populares escolhidos, para ocupar a vaga disponível na Mesa Diretora da COP;

3. Apresentarem qualquer tipo de comunicação ao Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú; e

4. Utilizarem do Acordo de Escazú como fundamento para submissão de eventuais casos de violações de direitos humanos à CIDH, bem como, inclusive por meio do Parquet, para provocar a prestação jurisdicional nacional, em reforço às normas constitucionais e infraconstitucionais, nos casos de lesão: aos direitos de acesso à informação e à justiça e à participação pública em matéria ambiental; e aos direitos dos defensores de direitos humanos em questões ambientais.

Por fim, pelo exposto e considerando as análises circunscritas com relação às contribuições efetivas do Acordo de Escazú ao exercício dos direitos de participação popular nas decisões relacionadas ao projeto da hidrelétrica binacional Brasil-Bolívia no rio Mamoré, destacam-se as possibilidades dos cidadãos, usuários da água, comunidades locais, povos indígenas e defensores de direitos humanos bolivianos e de organizações não-governamentais submetidas à jurisdição boliviana:

1. Comunicarem eventual caso de descumprimento dos direitos de acesso ao Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú, fundamentado na violação de regras do referido Tratado Internacional, o que poderá, de acordo com as recomendações e conclusões emitidas, acarretar no estabelecimento pela Conferência das Partes de eventual advertência e/ou suspensão dos direitos e privilégios da Bolívia;

2. Utilizarem o Acordo de Escazú, em reforço aos direitos à informação e à participação, bem como aos outros direitos fundamentais assegurados na CPE/2009 (BOLÍVIA , 2009), como a dignidade humana, o meio ambiente saudável, o acesso à água e o bem-viver em harmonia com a natureza, inclusive por meio do Ministério Público e/ou da Defensoria do Povo, na busca do acesso à justiça, provocando a prestação jurisdicional nacional para obrigar o Estado à:

• 1) Elaborar Estudo de Impacto Ambiental internacional que considere os efeitos cumulativos e os impactos socioambientais do Projeto sobre toda a bacia do rio Mamoré, para mitigar e/ou eliminar os riscos de danos transfronteiriços;

• 2) Assegurar os direitos procedimentais essenciais à ativa participação pública nas questões ambientais relacionadas à viabilidade e construção do referido empreendimento, desde as etapas iniciais, adotando interpretação mais favorável ao pleno gozo e respeito de tais direitos, considerando as circunstâncias relativas ao meio ambiente e as garantias do devido processo legal, por meio da:

  • a) Disponibilização e acesso oportuno: às informações, documentos e apresentações, em prazo razoável, com clareza e em linguagem não técnica; e à assessoria técnica independente, escolhida pelo afetados e custeada pelo empreendedor, de modo a facilitar a compreensão de todos os interessados e orientá-los de forma a facilitar o exercício de seus direitos de acesso;

  • b) Realização de prévias reuniões e audiências públicas junto a todos os afetados, inclusive junto às pessoas e grupos mais vulneráveis, como as comunidades locais e os povos indígenas, com efetiva possibilidade de deliberar sobre as medidas necessárias de mitigação e de compensação dos impactos socioambientais identificados no Estudio de Evaluación de Impacto Ambiental (EEIA) e no Control de Calidad Ambiental (CCA); e

  • c) Essencial proteção dos defensores de direitos humanos em questões ambientais e suas capacidades de exercerem os direitos de acesso, de acordo com as obrigações internacionais firmadas pela Bolívia no âmbito dos direitos humanos e dos respectivos princípios constitucionais e direitos fundamentais assegurados.

• 3) Estabelecer tratativas diplomáticas com o Brasil, por meio do consenso e da cooperação, para firmar Acordo de governança conjunta das águas das sub-bacias do rio Mamoré, com previsão de criação de Comitê da Bacia Hidrográfica no lado brasileiro, de Organismo de Gestión de Cuenca (OGC) no lado boliviano e de Órgão Comum, uma Comissão Mista com arranjo institucional necessário a operar como um Colegiado, com representação de atores governamentais e não-governamentais de ambos os Estados para:

  • a) Regular o gerenciamento e o aproveitamento das águas partilhadas, buscando a implantação da GIRH (Gestão Integrada dos Recursos Hídricos) e o fortalecimento das instâncias de gestão de recursos hídricos, com a previsão de mecanismos de participação popular na tomada de decisões;

  • b) Harmonizar o Direito e os princípios ambientais internacionais aplicados aos usos dos rios internacionais e às leis e regulamentos estabelecidos nos respectivos Sistemas de Direito de Águas a serem aplicados na governança e segurança das águas do referido rio internacional; e

  • c) Estabelecer políticas públicas comuns para o monitoramento participativo, uso com segurança e conservação das águas do referido rio internacional, bem como fontes de fomento mútuo e/ou provenientes de organismos internacionais para custear tais ações.

• 4) Implantar Organismo de Gestión de Cuenca (OGC) na respectiva sub-bacia do rio Mamoré para possibilitar a participação de todos os atores envolvidos na gestão da bacia hidrográfica, visando a implementação de estratégias de conservação, uso e aproveitamento dos recursos hídricos.

c. Utilizarem o Acordo de Escazú, em reforço aos princípios firmados na Convenção Americana de Direitos Humanos de São José (OEA, 1969) e no Protocolo de São Salvador (OEA, 1988), reforçados na OC nº 23/2017 (CIDH, 2017), e aos compromissos assumidos pela Bolívia nos Tratados Internacionais vigentes, como a Convenção nº 169 da OIT e o Tratado de Cooperação Amazônica, para submeter caso de violação de direitos humanos à decisão da CIDH, em virtude de: eventuais falhas na realização dos procedimentos de acesso à informação e de participação popular que tenham prejudicado à análise da viabilidade ambiental (EEIA) e o processo de licenciamento (CCA) do referido empreendimento, impedindo a discussão do projeto pelas pessoas e grupos mais vulneráveis, como as comunidades locais e os povos indígenas afetados e a consideração de possíveis alternativas à proposta apresentada pelo empreendedor.

Assim, Escazú reforça a obrigação do Estado de gerar estratégias e políticas que garantam o direito ao ser humano ao acesso à informação sobre a água, bem como garantir a sua divulgação (máxima publicidade); obriga o Estado a reconhecer e fortalecer a participação pública nas decisões que afetam a água, particularmente no desenvolvimento de planos e programas; promove o desenvolvimento de mecanismos que garantam o acesso à justiça hídrica como elemento da justiça ambiental; reconhece a obrigação do Estado de proteger os defensores dos direitos humanos em questões ambientais, incluindo aquelas associadas à água, e, finalmente, permitirá o aprofundamento de estratégias para o fortalecimento de capacidades, bem como para a cooperação Sul-Sul em questões hídricas (RUEDA, 2021).

Outrossim, o Escazú impactará diretamente no ordenamento jurídico dos países subscritores, assim como no Brasil, pois será necessária uma revisão das normativas relacionadas à governança hídrica. Esse acordo regional implica para os países um maior cuidado com os seus recursos hídricos, sendo fundamental abrir espaço para a total transparência frente aos múltiplos usos da água, especialmente dos megaprojetos, seja para a produção de energia como a construção da hidrelétrica do Rio Mamoré entre Brasil e Bolívia, seja a mineração e a irrigação (TORCHIA, 2023). É extremamente importante a ratificação do acordo de Escazú pelo Brasil, isso, certamente, vai gerar um processo de democracia ambiental salutar para os povos interessados na preservação da Amazônia, incluindo necessariamente seus rios, sendo o caráter desse acordo fundamental para a melhor articulação dos interesses mútuos das nações latino americanas e do Caribe, criando relações mais justas, em busca de uma efetiva justiça ambiental e hídrica. No quadro 2, tem uma síntese como seria essa democracia ambiental pautada pela participação:

Quadro 2
Pontos principais da participação no acordo de Escazú

PARTICIPAÇÃO	ACORDO DE ESCAZÚ
Atividades sujeitas a participação dos cidadãos	Revisões ou reexames das autorizações; Outras autorizações ambientais que tenham ou possam ter um impacto significativo sobre o ambiente; Elaboração de políticas, estratégias, planos, programas, normas e regulamentos, que tenham ou possam ter um significativo impacto sobre o meio ambiente.
Momento em que se exige participação	Desde as etapas iniciais de elaboração do projeto, com a apresentação e posteriormente à sua execução,
Instrumentos de participação	Definir segundo o levantamento das condições dos afetados.
Caráter da participação	Não é vinculante, a autoridade deve dar resposta às observações não levadas em conta e deve considerar outras visões.

• Fonte: baseada em Torchia (2023)

Ao fim, cumpre reforçar que o Acordo de Escazú tem a capacidade de instrumentalizar as forças locais da América Latina e do Caribe que dependem da água e de um meio ambiente saudável para sobrevivência, se valendo dos direitos procedimentais vinculados à democracia ambiental estabelecidos em seu texto. Cabe a cada cidadão defender junto aos respectivos representantes eleitos e Governos nacionais a relevância de sua ratificação pelos Estados que ainda não o fizeram, para que assim, tal Tratado seja dotado de efeito erga omnes.

Somente desta maneira, os usuários da água, as comunidades locais e os povos indígenas e os defensores/ defensoras de direitos humanos poderão atuar contra atos governamentais e de outros atores, maculados de interesses econômicos escusos, de modo a limitar as forças globais de exploração de bens ambientais e os riscos de impactos ambientais e sociais adversos sobre as águas de rios internacionais. A democracia ambiental só estará assegurada por meio da garantia dos direitos de acesso aos bens ambientais como a água.

Conclusões

O Acordo de Escazú, com sua abordagem baseada em direitos, reconhece princípios democráticos fundamentais, contribuindo para a construção de um novo modelo de desenvolvimento para a região, ao buscar incluir os vulneráveis (usuários da água, comunidades locais e povos indígenas), envolvê-los nas decisões, dar-lhes acesso às informações disponíveis e oportunidades para participarem dos processos de análise de viabilidade de empreendimentos que afetem suas vidas e o meio ambiente. A instit ucionalização dessa participação e a sua concretização é fundamental no processo de proteção dos rios Amazônicos.

A audiência pública é fundamental, quando da apresentação do EIA/RIMA, por ser a única oportunidade na qual os cidadãos afetados podem expressar suas dúvidas e dialogar sobre a atividade degradante, bem como é nessa oportunidade que os povos indígenas podem ser consultados. Além disso, nas reuniões e nas audiências públicas realizadas para construção usina da usina, não houve envolvimento de atores bolivianos e o debate foi superficial, não sendo considerados os questionamentos dos vulneráveis nas decisões sobre a viabilidade das hidrelétricas de Santo Antônio e Jirau.

Isso aponta para a necessidade de adequação dos procedimentos de participação popular realizados na fase de viabilidade ambiental, devendo ser garantido no projeto previsto para o rio Mamoré, entre outros aspectos inerentes à democracia ambiental: a plena publicidade dos atos praticados pelos agentes públicos; o preliminar envolvimento de todos os atores presentes na sua área de abrangência; a ampla e irrestrita divulgação prévia e a necessária acessibilidade às informações; a realização de reuniões preliminares e de audiências públicas em toda à área de abrangência para apresentação de detalhes e do EIA/RIMA; e a ampla e ativa participação de todos os presentes nas reuniões preliminares e nas audiências públicas.

Vale ressaltar, a importância da gestão e governança de águas transfronteiriças e a convergência fundamental entre todos os Estados que integram a bacia. Não havendo tal possibilidade no curto prazo, a implementação de uma governança das águas entre 2 ou 3 Estados dispostos a cooperarem, mesmo que de maneira restrita, limitada a uma parcela da bacia ou da sub-bacia, ou apenas um trecho de um rio internacional, já seria de grande valia, contribuindo, sobremaneira, para evitar danos socioambientais aos mananciais existentes.

A governança das águas amazônicas requer a cooperação dos Estados membros e a participação de organizações intergovernamentais, organizações não-governamentais, organizações da sociedade civil e outros atores envolvidos na governança de meio ambiente da região. É necessário serem incentivadas pela OTCA (Organização do Tratado de Cooperação Amazônica) mais iniciativas de GIRH e democracia ambiental para: efetivar uma articulação institucional capaz de gerir, conjuntamente, com equidade e razoabilidade, as águas partilhadas; e assegurar a participação da sociedade civil nas decisões relacionadas, principalmente, em grandes projetos de desenvolvimento. Além disso, também são fundamentais: o fortalecimento dos interesses comuns existentes; o estabelecimento de fontes de fomento mútuo e/ou provenientes de organismos internacionais; a criação de Comitês de Bacia em cada Estado; e a criação de Órgãos comuns entre os Estados, com a ativa presença de membros da sociedade civil.

As contribuições do Acordo de Escazú ao exercício dos direitos de acesso nas decisões de uso das águas partilhadas do rio Mamoré para a geração de energia hidrelétrica estão vinculadas, em razão da sua ratificação apenas pela Bolívia, não ainda pelo Brasil, às possibilidades dos cidadãos, usuários da água, comunidades locais, povos indígenas e defensores de direitos humanos bolivianos e de organizações não-governamentais se submeterem à jurisdição boliviana:

• 1) Comunicarem eventual caso de descumprimento dos direitos de acesso ao Comitê de Apoio à aplicação e cumprimento do Acordo de Escazú, fundamentado na violação de regras do referido Tratado Internacional, o que poderá, de acordo com as recomendações e conclusões emitidas, acarretar o estabelecimento pela Conferência das Partes de eventual advertência e/ou suspensão dos direitos e privilégios da Bolívia;

• 2) Utilizarem o Acordo de Escazú, em reforço aos direitos à informação e à participação, bem como outros direitos fundamentais assegurados na CPE/2009, como a dignidade humana, o meio ambiente saudável, o acesso à água e o bem-viver em harmonia com a natureza, inclusive por meio do Ministério Público e/ou da Defensoria do Povo, na busca do acesso à justiça, provocando a prestação jurisdictional.

Dito isto, ainda há um longo caminho a ser percorrido, pois os processos de exploração dos recursos naturais estão em pleno vigor, e cada vez mais os Estados tem sido desafiados a coibirem os abusos, porém, muitos ainda promovem um modelo de desenvolvimento baseado no extrativismo e que invisibiliza os direitos dos povos tradicionais. É preciso promover uma mudança real.

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Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Jul 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  01 Nov 2023
• Aceito
  07 Fev 2025