Avanços e limites das políticas de mobilidade de baixo carbono na cidade de São Paulo

Resumo

Este artigo avalia os avanços e limitações dos instrumentos políticos de planejamento urbano no âmbito municipal para enfrentar os impactos climáticos na mobilidade. O estudo concentra-se nos instrumentos regulatórios específicos da cidade de São Paulo, como a Política Municipal de Mudanças Climáticas (PMMC), o Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob SP), o Plano Diretor Estratégico (PDE) e o Plano de Ação Climática (PlanClima SP). Essas políticas regulam medidas adaptativas por meio de planejamento, gestão da mobilidade e uso do solo no município. A análise revela que São Paulo possui instrumentos relevantes de planejamento que contemplam soluções para a crise climática no transporte urbano, mas que ainda necessitam de ajustes para incorporar novos modais e tecnologias com potencial para descarbonizar o setor. Dentre os principais desafios identificados, destacam-se limitações econômicas e regulatórias para impulsionar o uso de tecnologia, incluindo a tributação de novos modais, a ampliação da frota de veículos mais sustentáveis e a adoção de biocombustíveis.

Palavras-chave:
Mobilidade sustentável; políticas públicas; mudanças climáticas; São Paulo; transporte urbano

Abstract

This article analyses the advances and limitations of political urban planning instruments at the municipal level to address climate impacts on mobility. The study focuses on the specific regulatory instruments of the city of São Paulo, such as the Municipal Climate Change Policy (PMMC), the Urban Mobility Plan (PlanMob SP), the Strategic Master Plan (PDE), and the Climate Action Plan (PlanClima SP). These policies regulate adaptive measures through planning, mobility management and land use in the municipality. The analysis reveals that São Paulo has relevant planning instruments that include solutions to the climate crisis in urban transport, but that still require adjustments to incorporate new modes and technologies with the potential to decarbonize the sector. Among the main challenges identified, economic and regulatory limitations to boost the use of technology stand out, including the taxation of new modes, the expansion of the fleet of more sustainable vehicles and the adoption of biofuels.

Keywords:
Sustainable Mobility; Public Policies; Climate Change; São Paulo; Urban Transport

Resumen

Este artículo evalú a los avances y limitaciones de los instrumentos políticos de planificación urbana, a nivel municipal, como herramientas para abordar los impactos climáticos en la movilidad. El estudio se centra en los instrumentos regulatorios específicos de la ciudad de São Paulo, como la Política Municipal de Cambio Climático (PMMC), el Plan de Movilidad Urbana (PlanMob SP), el Plan Maestro Estratégico (PDE) y el Plan de Acción Climática (PlanClima SP). Estas políticas regulan medidas adaptativas a través de la planificación, la gestión de la movilidad y el uso del suelo en el municipio. El análisis revela que São Paulo cuenta con instrumentos de planificación relevantes que incluyen soluciones a la crisis climática en el transporte urbano, pero que aún requieren ajustes para incorporar nuevos modos y tecnologías con potencial para descarbonizar el sector. Entre los principales desafíos identificados destacan las limitaciones económicas y regulatorias para impulsar el uso de la tecnología, incluida la tributación de nuevos modos, la ampliación de la flota de vehículos más sostenibles y la adopción de biocombustibles.

Palabras-clave:
Movilidad sostenible; políticas públicas; cambio climático; São Paulo; transporte urbano

Introdução

Com uma população de 12,33 milhões de habitantes, o município de São Paulo é um modelo emblemático de megacidade que cresceu exponencialmente e não foi planejado. Um dos principais impactos dessa rápida urbanização está no sistema de mobilidade urbana, influenciado por uma política de favorecimento ao uso do automóvel individual. Com a saturação desse modelo, a população tem cobrado dos gestores públicos a adoção de políticas públicas que promovam a melhoria da qualidade do transporte público e a redução das externalidades socioambientais negativas oriundas desse setor, como poluição, congestionamentos e insegurança viária.

É notável o empenho do poder público municipal em São Paulo na adesão a políticas regulatórias e tributárias para promover a integração e inovações em modais de mobilidade e no incentivo aos biocombustíveis na matriz energética do setor, além de instrumentos de planejamento urbano, a saber: a Política Municipal de Mudanças Climáticas (PMMC, 2009), que visa promover a mitigação e adaptação aos impactos climáticos para garantir a resiliência urbana; o Plano Diretor Estratégico (PDE, 2014), com diretrizes para o planejamento urbano com a redução das emissões de GEE nos transportes; o Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob SP, 2015), que visa desestimular o uso do automóvel individual na cidade; e o Plano de Ação Climática (PlanClima SP, 2021), que objetiva identificar ações que apoiem a implementação dos compromissos assumidos em 2015, no Acordo de Paris.

Esses instrumentos, apesar de relativamente recentes, foram fortalecidos após a promulgação do Estatuto da Cidade, em 2001, que estabeleceu a obrigatoriedade do Plano Diretor em cidades com mais de 20 mil habitantes, visando ordenar o uso do solo e garantir a acessibilidade ao transporte público (Brasil, 2013). A Lei de Mobilidade Urbana, de 2012, definiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, priorizando o transporte coletivo e não motorizado. Além disso, o Estatuto da Metrópole contribuiu para a organização do planejamento e da gestão pública em regiões metropolitanas, com o apoio da União.

A Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC) definiu instrumentos para a implementação de inventários de emissões, mecanismos de financiamento e planos setoriais de mitigação e adaptação climáticas, visando cumprir o compromisso voluntário assumido pelo governo brasileiro em 2009 de reduzir entre 36% e 39% das emissões em relação a 2020. Essas medidas procuram enfrentar os efeitos da mudança do clima por meio de ações de mitigação e adaptação. Entre os inventários setoriais, destaca-se o Plano Setorial de Transporte e Mobilidade Urbana para Mitigação da Mudança do Clima (PSTM, 2013), que reconhece o papel central desse setor nas emissões antropogênicas de gases de efeito estufa (GEE).

O Relatório Síntese de 2022 da Empresa de Pesquisa Energética (EPE, 2022) indica que o setor de transportes continua sendo o maior consumidor de energia no Brasil, representando 32,5%. Dessa parcela, 95% é atribuída ao modal rodoviário, sendo que cerca de 45,1% utiliza o óleo diesel como fonte energética. Como resultado, esse segmento é responsável por 13% das emissões nacionais, com um crescimento anual de 5%. A maior parte desse consumo de energia é relacionada a caminhões pesados e ônibus, representando 55%, seguidos pelos automóveis, com 36%. O transporte e a produção de combustíveis são os maiores emissores, quando comparados com outras atividades econômicas, como o consumo industrial, a eletricidade e as edificações.

Métodos de pesquisa

Como ferramenta metodológica, foi realizada uma análise da legislação em vigor no Brasil em relação a medidas de mitigação e adaptação às mudanças climáticas, além de políticas de planejamento urbano. Os procedimentos metodológicos foram divididos em duas etapas na pesquisa exploratória: i) levantamento bibliográfico e ii) identificação de políticas públicas aplicáveis à cidade de São Paulo que contemplassem medidas de redução das emissões de GEE no setor de transportes, incluindo legislação, planejamento, programas municipais e políticas que abordem tributação e tecnologias verdes, com o intuito de evidenciar princípios relacionados à mobilidade sustentável.

A partir desse cenário, o objetivo deste artigo é responder à seguinte pergunta: quais foram os avanços e os desafios das políticas urbanas municipais de São Paulo em relação ao enfrentamento da emergência climática no setor de mobilidade? A partir dessa pergunta, foram testados e selecionados os termos de busca e definidos os critérios de elegibilidade para a triagem em planos e projetos de lei urbanos que regulam o planejamento urbano na cidade de São Paulo: i) a Política Municipal de Mudanças Climáticas (PMMC), ii) o Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob SP), iii) o Plano Diretor Estratégico (PDE), e iv) o Plano de Ação Climática (PlanClima SP). A técnica aplicada foi a análise de conteúdo, baseada em Bardin (2011).

Foram definidos indicadores (palavras ou frases contidas no corpo dos documentos) que mencionam as boas práticas ou recomendações sobre atividades relacionadas à mobilidade sustentável e redução do uso de combustíveis fósseis ou mitigação da emissão de gases de efeito estufa. Os documentos analisados nesta pesquisa foram codificados e as palavras e frases encontradas no corpo dos textos foram categorizadas. A priori, as seguintes categorias foram estabelecidas para enquadrar as regulações na gestão do transporte urbano de passageiros do município paulista: i) objetivos e propósitos ii) avaliação de impacto iii) clareza e precisão iv) viabilidade e aplicabilidade v) mitigação e adaptação às mudanças climáticas.

Resultados e discussão

Um planejamento urbano mais inteligente e sustentável engloba aspectos de mobilidade adequados a uma cidade compacta, ou seja, que reduzam a necessidade de deslocamentos, ampliem e melhorem o transporte público e estimulem os modais ativos (caminhadas e bicicletas), além de alternativas menos poluentes, como compartilhamento de viagens e eletrificação da frota (Böhler-Beadeker et al., 2014). O planejamento orientado ao transporte público (TOD, na sigla em inglês) visa otimizar o uso misto do solo por meio do desenvolvimento imobiliário, da acessibilidade a serviços e atividades diárias e habitação em regiões com fácil acesso, ou próximas, ao transporte público (Lane, 2017; Banister et al., 2011).

Nesse sentido, o Plano Diretor Estratégico (PDE, 2014) e a Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (LPUOS, 2016) preconizam a organização espacial com proximidade a eixos de deslocamento viário, sendo que São Paulo é uma das 54 cidades latino-americanas a adotar um planejamento estruturante para gerir o crescimento urbano (IPCC, 2015).

Quanto ao transporte público, o Plano de Mobilidade de São Paulo (PLANMOB SP, 2015) estabeleceu a ampliação e a melhoria da infraestrutura do setor para incentivar o aumento de usuários no transporte público. Entre as iniciativas implementadas estão a ampliação dos corredores exclusivos de ônibus (BRT, na sigla em inglês) e, ao nível estadual, a expansão do transporte de alta capacidade, como o metroviário. Essa política, por exemplo, resultou em uma participação ampliada do metrô nas viagens por motivo de trabalho, que passou de 61,41% em 2017 para 70,51% em 2023 (Companhia do Metropolitano de São Paulo, 2025), mesmo com uma rede limitada em relação ao tamanho do território e a quantidade de passageiros (104,4 km para atender 4,2 milhões de usuários diariamente).

Os modais não motorizados apresentam crescimento na América Latina com experiências de sucesso, como o de Bogotá, na Colômbia, que incentivou o ciclismo como política e conseguiu ampliar significativamente o uso de bicicletas por meio da melhoria e desenvolvimento da malha cicloviária, chegando a 550 km de ciclovias (um crescimento de 0,58% em 1996 para 9,10% em 2017) (Jaramillo, 2020). São Paulo vem expandindo a construção de ciclovias desde 2015, com a criação da Câmara Temática de Bicicleta, com conselheiros e conselheiras que discutem as políticas cicloviárias e com incentivos durante a gestão do então prefeito Fernando Haddad, que concluiu a promessa de criar 400 km de ciclovias e autorizou o transporte de bicicletas nos modais públicos. Atualmente, a infraestrutura cicloviária conta com 493 km, com planos de expansão para chegar a 800 km até 2030 (PLANMOB, 2015).

De acordo com a Pesquisa Origem e Destino (OD) 2023, conduzida pelo Metrô de São Paulo, a micromobilidade - que inclui deslocamentos a pé e de bicicleta - representou 29,5% das 35,6 milhões de viagens diárias na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). Esse percentual indica uma redução em relação a 2017, quando os modos não motorizados correspondiam a 32% das viagens. Especificamente, as viagens a pé diminuíram 24,7% no período, enquanto os deslocamentos de bicicleta aumentaram 25%. Apesar desse crescimento, as viagens de bicicleta ainda representam apenas 1,3% do total de deslocamentos na RMSP, totalizando aproximadamente 473 mil viagens diárias.

Esses dados sugerem que, mesmo com políticas públicas como a regulamentação da intermodalidade prevista no Plano Diretor Estratégico (PDE) de 2014, a integração efetiva entre modos ativos e o transporte público ainda enfrenta desafios. O aumento nas viagens de bicicleta é um sinal positivo, mas a participação geral da micromobilidade no total de deslocamentos permanece limitada. Em relação a patinetes e bicicletas compartilhados, mesmo com a rápida adesão no município paulista, seu uso é limitado pela falta de regulamentação. Como consequência, o desequilíbrio tarifário e problemas como vandalismo e furtos, além de insegurança viária, geraram a desconfiança da população a esses modais. Alternativas surgiram, como a proposta do Uber Moto (serviço de caronas em motocicletas da empresa Uber), em janeiro de 2023, que foi suspenso em São Paulo após um decreto municipal com a justificativa de que as mortes em acidentes que envolvem motocicletas na cidade aumentaram quase 30% em 2022, na comparação com o ano anterior. A Prefeitura chegou a criar um grupo de trabalho técnico para discutir a introdução de mototáxis na cidade, mas apenas no dia seguinte ao início da operação do Uber Moto, denotando a falta de agilidade na governança da mobilidade inteligente no município.

Em relação aos instrumentos regulatórios, estes tendem a gerar uma pressão para restringir os deslocamentos em modais motorizados individuais via gestão de tráfego, oferta de estacionamentos, restrição de velocidade e zonas de baixa emissão (LEZ, na sigla em inglês), proibindo a circulação de veículos em locais específicos da cidade ou em certos dias e horários da semana (Böhler-Beadeker et al., 2014). O rodízio de veículos, por exemplo, foi adotado em dezenas de cidades do mundo, como Atenas, Manila, Bogotá, Cidade do México, Medellín, Nova Délhi e Seul, em São Paulo foi instituído pela Lei nº 12.490/1997, com limites de horários para circulação de carros e caminhões na área central da cidade (SLOCAT, 2018).

A regulamentação da oferta de estacionamentos é outra medida de restrição adotada e inclui o regramento de apenas uma vaga de garagem para novos empreendimentos imobiliários, medida já utilizada em cidades como Amsterdam (Holanda), Madrid (Espanha), Munique (Alemanha), Viena (Áustria) e Hamburgo (Alemanha), e a restrição ao número de vagas de estacionamento nas áreas centrais da cidade (Böhler-Beadeker et al., 2014; PLANMOB, 2015).

Uma medida adicional com impacto no congestionamento foi a redução da velocidade máxima de 60 km/h para 50 km/h como limite padronizado, inclusive nas marginais Tietê e Pinheiros, desde 2011. Essa redução foi estendida gradualmente para diversas vias arteriais que ligam o Centro aos bairros e contribuiu para diminuir os acidentes e mortes no trânsito. Apenas na região da Avenida Paulista houve queda de 70% em acidentes e 40% no número de mortes depois da mudança de velocidade de 70 para 50 km/hora estabelecida devido à morte de uma ciclista por atropelamento, em 2012 (Estadão, 2021).

Política Municipal de Mudança do Clima (PMMC)

A Política Municipal de Mudança do Clima (PMMC), instituída pela Lei nº 14.933/2009, representa um marco na ação climática local por ser a primeira do gênero no Brasil resultante de anos de articulação (Macedo et al., 2016, Martins e Ferreira; 2010). Seu artigo 6 estabelece que todas as políticas de mobilidade urbana em São Paulo devem incluir medidas para mitigar as emissões de GEE e outros poluentes, bem como racionalizar e redistribuir a demanda do espaço viário, melhorando o fluxo de tráfego, reduzindo congestionamentos e incentivando o uso de energia renovável. Além disso, a política exige a priorização do transporte público por meio da implementação de medidas como corredores exclusivos para ônibus e a promoção da mobilidade ativa. Uma segunda inovação trata do uso da terra ao estabelecer que o governo local deve garantir a urbanização sustentável ao promover um desenho compacto de cidade, equilibrando a infraestrutura existente, o transporte e o ambiente natural (PMMC, 2009).

A PMMC preconiza a redução gradual do uso de combustíveis fósseis nos ônibus, o desenvolvimento de ciclovias e a oferta de estacionamento, bem como a expansão do sistema de compartilhamento de bicicletas em São Paulo. O plano também propõe a análise de um novo arranjo institucional para gerir a circulação de pedestres, incluindo vias caminháveis.

Uma das inovações da Política foi a implementação, em 2008, do programa de inspeção veicular ambiental obrigatória, cujo objetivo era fiscalizar a frota de veículos motorizados no município de São Paulo. A empresa Controlar fez a gestão do processo durante cinco anos, mas em 2013 foi suspensa pelo então prefeito Fernando Haddad, com a alegação de problemas contratuais e denúncias de desvio de receita, pois muitos motoristas estavam emplacando o carro em outros municípios para fugir da inspeção anual.

Plano Diretor Estratégico (PDE)

O Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo configura um conjunto de iniciativas que visam guiar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir bem-estar e qualidade de vida aos cidadãos. Aprovado sob a Lei Municipal nº 16.050, de 2014, substitui a Lei Municipal nº 13.430, de 2002, que definia o ano de 2012 como limite para a concretização de suas metas. Sua elaboração ficou a cargo da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU-SP), com a participação de departamentos e secretarias setoriais, além de representantes da sociedade civil.

O período de elaboração do PDE foi marcado por conflitos com a sociedade civil, como a ação movida por entidades civis em 2008, que ocasionou a invalidação do projeto apresentado pelo Poder Executivo. Com isso, em 2013, o prefeito Fernando Haddad decidiu rever o fluxo de desenvolvimento do PDE no município. A própria constituição do PDE é resultado de manifestações populares, tendo sido elaborada por meio de um amplo processo participativo, considerado o maior da história da Região Metropolitana de São Paulo, já que envolveu 114 audiências públicas, cerca de 25 mil participantes e 10 mil contribuições populares, sendo reconhecido como modelo de participação pública pelas Nações Unidas (DI GIULIO et al., 2017). Fortalecer a participação da sociedade civil no processo de tomada de decisão continua sendo uma estratégia-chave do PDE por meio de órgãos e instrumentos para fortalecer o diálogo com a população, incluindo um sistema de informação online (SÃO PAULO, 2021).

A revisão do plano foi incluída como meta 120 do Programa de Metas 2013-2016, como parte da política urbana para “realizar o marco regulatório do desenvolvimento urbano de forma participativa”. A composição do Conselho Municipal de Política Urbana deve ser formada majoritariamente por representantes da sociedade civil e um conselho paritário para gerir o Fundo de Desenvolvimento Urbano¹ (FUNDURB), que deve direcionar 30% dos recursos em investimentos de mobilidade urbana (transportes ativos e coletivos), e regulamentar o Sistema de Monitoramento do PDE.

Na sua formulação, o PDE enfocou o desenvolvimento urbano sustentável e a mobilidade urbana, mas ainda com pouca ênfase em medidas de mitigação das mudanças climáticas. Di Giulio et al. (2017) apontam que a poluição do ar e da água e as desigualdades socioeconômicas captaram mais atenção no plano do que os impactos climáticos. Atualmente, o PDE está estruturado em torno de dez estratégias relacionadas ao ordenamento territorial, com a definição de eixos de estruturação urbana associados a corredores de transporte público e alta participação e controle social. Parte dessas estratégias está correlacionada com o desenvolvimento orientado ao transporte sustentável, incentivando o uso misto do solo voltado ao crescimento da cidade em áreas com boa infraestrutura de transporte público (Moura et al., 2016).

Uma das principais estratégias do PDE é a melhoria da mobilidade urbana em São Paulo com a expansão da rede de transportes de média e alta capacidade e a promoção de modais ativos não motorizados, com melhoria das condições de “caminhabilidade” da cidade e manutenção de 1,5 milhão de metros quadrados de calçadas, utilizando como base o Plano Emergencial de Calçadas (PEC), via Decreto nº 58.845/2019, além de redesenhos urbanos com foco pedonal e acessibilidade para inclusão de pessoas com deficiência, idosos e crianças. Já para o ciclista, o plano de metas prevê a continuidade da expansão da rede cicloviária para chegar a uma ampliação de 300 km.

Para alcançar um sistema de mobilidade sustentável e resiliente aos impactos do clima, o PDE preconiza o uso de fontes de energia renováveis, reconhecendo a relação intrínseca entre o sistema de mobilidade e o clima:

O Sistema de Mobilidade é definido como o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, serviços, equipamentos, infraestruturas e instalações operacionais necessários à ampla mobilidade de pessoas e deslocamento de cargas pelo território municipal, visando garantir a qualidade dos serviços, a segurança e a proteção à saúde de todos os usuários, principalmente daqueles em condição de vulnerabilidade social, além de contribuir para a mitigação das mudanças climáticas. (SÃO PAULO, 2014, artigo 225).

A priorização do uso de tecnologias limpas nos transportes públicos e da renovação da frota com veículos movidos a energia renovável faz parte das diretrizes, que também apoiam a redução do transporte privado motorizado, do número de vagas de estacionamento e dos limites de velocidade em toda a cidade. A mobilidade ativa e o compartilhamento de viagens também são mencionados como alternativas sustentáveis, assim como a estruturação de uma rede de transporte com a integração de modais (São Paulo, 2014).

O PDE também regulamenta a Lei de Zoneamento de São Paulo e o uso do solo na cidade (Lei nº 16.402/2016). O adensamento em áreas ao longo de eixos estruturantes deve ser acompanhado de melhorias no território, como a ampliação de passeios pedonais, a promoção de fachadas ativas para tornar as ruas mais seguras e atrativas e a redução de vagas de estacionamento ao longo dos eixos.

Em 2023 o PDE foi revisado com a participação da população e aprovado em primeiro turno, em maio, na Câmara Municipal. Mas uma denúncia do jornal Folha de S. Paulo (Seto, 2023), em maio, de que um vereador pediu contrapartida do setor imobiliário por acatar pedidos na revisão do plano gerou diversas manifestações públicas para revogação. No entanto, o texto final foi aprovado em 26 de junho na Câmara Municipal, com várias críticas de urbanistas, que apontam tendência de aumento do número de veículos na cidade por mudanças como a liberação da oferta das vagas de garagem para apartamentos de mais de 30 metros quadrados próximos ao transporte público e prédios mais altos perto de estações de metrô, trem e corredores de ônibus. O texto passa agora para a sanção do prefeito Ricardo Nunes.

De modo geral, o balanço de resultados da primeira década de vigência do PDE demonstra que a gestão está longe de alcançar as metas estabelecidas. A Rede Nossa São Paulo (2023) aponta que a mobilidade foi a área mais prejudicada na revisão do PDE: 9 das 12 metas (66,6%) não foram executadas ou seu nível de execução foi abaixo de 25%. Além disso, os compromissos da Prefeitura passaram de “implantação” para “viabilização”, o que significa que a meta poderá ser considerada cumprida apenas se a elaboração de estudos e a contratação dos serviços forem realizados. Outros retrocessos incluem a exclusão de metas, como a redução de mortes no trânsito (a meta era de 4,5 mortes/100 mil habitantes - em 2020 eram 6,5), e a possibilidade de não implantação de corredores e terminais de ônibus.

A sociedade civil se reuniu para tentar revogar a nova proposta do PDE, aprovada por 42 votos a favor e 12 contra. Conforme a campanha do Minha Sampa, junto a outras organizações da sociedade civil, intitulada “SP não está à venda”, durante o processo de revisão foram realizadas cinco audiências em horários que dificultavam a participação da população. A campanha contou com mais de 4 mil assinaturas para pressionar o projeto substitutivo do PDE. Em 19 de junho, houve recuo de alguns pontos, como a outorga onerosa paga por obras, o distanciamento de novas construções em eixos de transporte e zonas de concessão. No entanto, em 26 de junho o projeto foi aprovado e segue para sanção do prefeito Ricardo Nunes, mesmo com a discordância de urbanistas, associações de bairros, movimentos sociais e a sociedade civil organizada por descaracterizar o propósito urbanístico aprovado em 2014. As reivindicações pediam o adiamento da votação visando à elaboração de um novo texto com respaldo técnico e da sociedade, em conformidade com o Estatuto da Cidade.

Plano de Mobilidade Urbana do Município de São Paulo (PlanMob SP)

O Plano de Mobilidade Urbana do Município de São Paulo (PlanMob SP) visa orientar o desenvolvimento e a gestão da mobilidade urbana. Suas diretrizes vão ao encontro do PDE para desenvolver melhorias na infraestrutura de transporte, a ampliação da oferta e qualidade do transporte público, segurança viária e fomento aos modais não motorizados, assim como incentivar a integração entre os diferentes meios de transporte.

Instituído pela Lei Municipal nº 16.673, de 2017, o PlanMob segue as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana e tem em vista melhorar a qualidade de vida da população, promover a acessibilidade, reduzir as desigualdades sociais e contribuir para a redução das emissões de GEE. Para este fim, propõe o Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável (TOD, na sigla em inglês) e a Gestão da Demanda de Transporte (TDM, na sigla em inglês). Ambos configuram medidas, estratégias e táticas que buscam alterar o comportamento de viagens das pessoas a fim de reduzir ou redistribuir a demanda de viagens.

O PlanMob tem como propósito universalizar o acesso ao transporte público ao promover a acessibilidade a uma ampla rede de transportes, compreendendo a mobilidade urbana como uma política de gestão e reconhecer os efeitos antropogênicos da mobilidade na geração de externalidades ambientais negativas. Entre as principais recomendações estão a priorização do uso de ônibus em detrimento de veículos individuais, o estímulo à construção de corredores e faixas exclusivas, bem como a reorganização do sistema de ônibus com a racionalização de rotas para reduzir o tempo de chegada e deslocamento dos veículos. A política está, desta maneira, alinhada ao PDE e ao PMMC no sentido de desenvolver um sistema sustentável de mobilidade urbana de passageiros.

Plano de Ação Climática do Município de São Paulo (PlanClima SP)

O Plano de Ação Climática do Município de São Paulo, também conhecido como PlanClima SP, foi elaborado pela Prefeitura para enfrentar os desafios das mudanças climáticas em nível local. O Plano compõe um conjunto de diretrizes e medidas para mitigar e adaptar as emissões de GEE e garantir uma cidade mais resiliente aos impactos das mudanças climáticas. Em relação à mobilidade sustentável, as diretrizes do PlanClima incentivam o uso de energias renováveis e a promoção do uso de transporte coletivo e público, modais não motorizados e a melhoria de infraestrutura viária e cicloviária.

A idealização do PlanClima remete a 2019, a partir do Grupo de Trabalho Intersecretarial (GTI) formado por técnicos de 21 secretarias, autarquias e empresas municipais e posteriormente institucionalizado pela Portaria nº 509/2019. O GTI foi coordenado por uma equipe técnica do Comitê Municipal de Mudança do Clima e Ecoeconomia da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente (SVMA) visando identificar iniciativas que apoiassem os compromissos assumidos pelos governos nacionais (NDC²) no Acordo de Paris, em 2015. Esse objetivo, alinhado ao PMMC, que estipula que se deve assegurar a contribuição do município de São Paulo no cumprimento dos propósitos da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, foi institucionalizado pelo Decreto nº 60.290/2021.

O PlanClima contou com a colaboração de 246 pessoas, entre técnicos municipais, representantes da sociedade civil, empresas e academia, em um intenso diálogo desde o início de sua elaboração até a conclusão do Inventário de Emissões de Gases de Efeito Estufa, em outubro de 2018. A inserção da variável climática no processo decisório público em nível local deve estar em sinergia com a legislação que rege o PDE.

Como resultado desse processo, o Plano traz metas detalhadas que contemplam as ações de curto (2021 a 2024), médio (2025 a 2032) e longo (2033 a 2050) prazos, assim como legislações a elas vinculadas, e as secretarias responsáveis por sua implementação e indicadores para avaliação de resultados. Adicionalmente, foi criado o Conselho Municipal de Transportes e Trânsitos (CMTT) para incentivar a participação da sociedade civil no planejamento da mobilidade urbana, estabelecendo novos espaços de articulação com a sociedade civil (São Paulo, 2021).

No início de 2020, foram identificadas as estratégias a partir de um diagnóstico debatido em uma oficina com 43 técnicos da Prefeitura com foco na promoção do desenvolvimento inclusivo e no engajamento de grupos vulneráveis no processo de planejamento urbano, totalizando 43 ações para mitigar e adaptar os impactos climáticos.

A partir da análise detalhada do marco regulatório de mobilidade urbana sustentável, o quadro 2 sintetiza as principais oportunidades e limites regulatórios divididos em três aspectos-chave: i) institucionais e de governança, ii) financeiros e iii) planejamento urbano.

Quadro 2
Oportunidades e limites das políticas de mobilidade sustentável no município de São Paulo com base nos instrumentos regulatórios analisados na pesquisa

Desafios regulatórios	Oportunidades	Limites
Aspectos institucionais e de governança
Governança multinível	- A falta de integração entre os níveis de governo e de padronização regulatória dificulta a análise sistêmica da mobilidade em todos os centros urbanos do país. - Os governos subnacionais podem dialogar com o setor privado para alinhar estratégias e parcerias para a mobilização de recursos privados em projetos de mobilidade de interesse social.	- O nível federal ainda não prioriza nem apoia diretamente o desenvolvimento da mobilidade urbana sustentável. - A participação de atores da iniciativa privada no setor de transportes ainda é baseada em interesses comerciais e requer maior regulação e fiscalização.
Inovação climática e tecnologias verdes	- Uma alternativa para facilitar a implementação de tecnologias inovadoras poderiam ser experimentos prévios em ambientes de testagem (sandbox3), testbeds4 (plataforma de testes), laboratórios vivos urbanos5 (ULL, na sigla em inglês), com a realização de testes em um ambiente de simulação controlado. - A inovação tecnológica em transportes pode priorizar a descarbonização a partir de seu uso em vez de focar apenas na conveniência para o consumidor.	- Fraco arcabouço regulatório para aderir a novos modais compartilhados e inovações tecnológicas no setor, como veículos autônomos e elétricos. - O PlanMob ainda é pouco propositivo em relação às TICs, abordando superficialmente algumas soluções tecnológicas, sem um projeto consolidado e de longo prazo para a adoção de inovações no setor.
Processos participativos	- Ampliar o debate público e sensibilizar a população sobre iniciativas socioambientais deve ser mediado por uma comunicação pública clara e de fácil compreensão a fim de angariar maior adesão aos processos públicos participativos. - Uma gestão municipal responsiva e aberta à coconstrução de soluções em conjunto com a sociedade e o mercado deve incluir as empresas e startups de tecnologia como comunidade epistêmica relevante na introdução de inovações.	- Esforços para ampliar os espaços de participação estão sendo promovidos pela Prefeitura de São Paulo nos últimos anos, como no PDE; no entanto, nota-se ainda uma concentração de representantes da sociedade civil organizada, como ONGs e institutos. - A gestão pública ainda não conta com aparato técnico, regulatório e tributário para lidar com a comunidade epistêmica formada pelas empresas de tecnologia e absorver com efetividade os novos serviços de mobilidade.
Aspectos Financeiros
Novos modelos de tributação e receita	- A tributação diferenciada de novos modais de mobilidade inteligente pode ajudar a financiar a adequação da infraestrutura para um modelo multimodal integrado. - Melhoria da eficiência da frota de veículos com políticas descontinuadas, como a inspeção veicular obrigatória, que pode estimular o financiamento de tecnologias limpas. - Parcerias público-privadas podem financiar pesquisas para o desenvolvimento de combustíveis renováveis e garantir a transferência de tecnologia entre países. - A destinação de 30% do Fundurb para investimentos em infraestrutura de transporte sustentável deve estimular a ampliação dos modais ativos e não motorizados. Investir em novas subcentralidades tem o potencial de descongestionar as áreas do centro expandido da cidade e gerar mais empregos e oportunidades de negócio.	- O orçamento federal continua direcionado para a infraestrutura voltada à mobilidade, como obras e manutenção viárias. - Os impostos sobre os combustíveis ainda não internalizam as externalidades ambientais, como as emissões de GEE. - Os subsídios para a compra de veículos individuais ainda são altos, pois a indústria está diretamente atrelada ao desempenho do PIB nacional. - Estímulo à centralidade de atividades econômicas ao redor de vias arteriais, como as avenidas Faria Lima, Paulista, Berrini, 23 de Maio, Santo Amaro e 9 de Julho, e as marginais Tietê e Pinheiros, provoca o deslocamento pendular com forte concentração de tráfego e falta de vagas.
Aspectos no Planejamento Urbano
Desenvolvimento Urbano Sustentável e Modelo de Cidade Compacta	- A regulamentação do planejamento urbano via PDE e eixos de estruturação territorial que preconizam a proximidade e a adesão aos sistemas de transporte público contribui para o desenvolvimento compacto da cidade e a diversidade de perfis socioeconômicos em regiões da macrometrópole paulista. - O conceito DOTS (Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável) vem sendo aplicado com medidas como redução de vagas de estacionamento e contribui para o adensamento, o uso misto e o desenvolvimento compacto da cidade.	- A maioria das cidades ainda não produz relatórios regulares sobre suas emissões de carbono, incluindo as de mobilidade urbana, limitando o planejamento e a ação política no setor. - A criação de espaços públicos seguros e com diversidade de serviços básicos em escala local para descentralizar e evitar os deslocamentos pendulares ainda é incipiente e desestimula a mobilidade ativa.
Zonas de Baixa Emissão (LEZs) e Gestão Inteligente do Tráfego	- A criação de Zonas de Baixa Emissão, já contempladas em cidades como Londres, com restrição de circulação de carros, tem potencial de reduzir o uso de automóveis. - A ampliação das ciclofaixas pode promover, de forma concomitante, a melhor ocupação do espaço público, tornando-o convivencial e não somente de passagem. Para isso, é preciso investir na segurança para ciclistas.	- A meta do PlanMob de criação de uma central integrada para a gestão inteligente de semáforos e de monitoramento das vias ainda não foi implementada e poderia contribuir com a gestão inteligente do tráfego. - A política cicloviária foi importante para estimular a adesão a este modal ativo, mas ainda não é consistente em toda a cidade, privilegiando as áreas mais centrais.

• Fonte. Elaboração própria com base na avaliação do PDE, do PlanMob SP, do PMMC e do PlanClimaSP.

Considerações finais

A cidade de São Paulo está dotada de bons instrumentos políticos de planejamento e ordenação do território com interseção em medidas de ação climática. Essas políticas públicas em nível local são complementadas com algumas iniciativas em âmbito federal, com interseção com medidas de adaptação e mitigação climática voltadas à mobilidade urbana de baixo carbono. Por outro lado, o sucesso de implementação da legislação depende de esforços conjuntos em uma governança multinível com equilíbrio de forças de poder e interesses, aos quais a gestão municipal ainda apresenta limitações.

Os desafios mais visíveis estão relacionados a questões tributárias e regulatórias. Também há uma janela de oportunidade para ampliar a adesão de soluções tecnológicas com potencial para contribuir para a descarbonização do setor de transportes. A tributação diferenciada para aquisição de veículos híbridos e elétricos, por exemplo, prevista em lei, ainda não foi suficiente para tornar essas soluções mais atrativas a partir de preços mais competitivos em relação aos veículos movidos a combustíveis fósseis.

Os resultados da pesquisa sugerem que alguns dos principais desafios na transição para um sistema de mobilidade urbana sustentável estão relacionados à necessidade de integração de modais e de planejamento territorial. Em geral, as soluções tecnológicas, o planejamento urbano e a diversidade de modais privilegiam o centro expandido, sendo pouco disseminadas nas franjas da cidade. Esse aspecto acaba por reforçar o regime de mobilidade já dominante em uma cidade com contínuo espraiamento urbano e grande desigualdade social.

Cabe reforçar que foi identificado na análise que as políticas públicas de âmbito local com incidência no setor de transportes na cidade de São Paulo - a Política Municipal de Mudanças Climáticas (PMMC), o Plano de Mobilidade Urbana (PlanMob SP), o Plano Diretor Estratégico (PDE) e o Plano de Ação Climática (PlanClima SP) - seguem as mesmas diretrizes para a redução das emissões de GEE. No entanto, as metas e iniciativas apontadas nos instrumentos regulatórios avaliados ainda são insuficientes para mitigar os impactos do clima na velocidade e demanda necessárias para o alcance dos objetivos do Acordo de Paris. A maioria das recomendações só trará resultados em longo prazo, já que a cultura de deslocamento ainda é fortemente centrada no transporte individual motorizado. Os custos incidentes na mobilidade de passageiros ainda recaem sobre os usuários, em especial aqueles que utilizam o transporte público, sendo a maioria pessoas de baixa renda.

A ascensão e boa aderência da população aos modais de mobilidade ativa, como caminhadas, bicicletas e patinetes, bem como o uso de aplicativos de compartilhamento de viagens, contribuem com esses esforços, mas requerem mais agilidade e estruturação regulatória para evitar controvérsias e resultados não esperados, como problemas com segurança e as atuais reivindicações trabalhistas dos motoristas e entregadores de aplicativos.

Ao investigar o engajamento do município paulista na elaboração e adoção de legislação climática associado à sua participação em redes transnacionais, Setzer (2009) identificou três fatores que favoreceram essa evolução: o comprometimento de atores envolvidos no diálogo, o acesso a recursos financeiros e a competência da municipalidade na ação climática por meio de um bom planejamento e gestão do uso e ocupação do solo, do uso de energia e do transporte urbano. Contudo, as ações do PlanClima e do PlanMob, por exemplo, ainda são concentradas em diretrizes estruturais que, na prática, não são aplicadas de forma sistêmica e em escala, embora estejam diretamente correlacionadas com os princípios de Desenvolvimento Orientado ao Transporte Sustentável (DOTS) em regiões com alta densidade urbana, priorizando o transporte público e menos poluente.

No aspecto institucional, o processo de tomadas de decisão tem contado com uma maior articulação com a população, mas o acompanhamento de resultados da mobilidade sustentável ainda é incipiente e faltam ferramentas e inteligência de dados que conformem uma base de inteligência que apoie o desenvolvimento e o monitoramento de políticas públicas de forma estratégica e em tempo real.

Em suma, houve evolução na disseminação de conceitos e mecanismos políticos em prol de uma mobilidade de baixo carbono; no entanto, os resultados devem ser verificados em longo prazo por se tratar de um campo complexo, que engloba noções de desenvolvimento social e tecnológico (Bulkeley et al., 2011) e uma perspectiva multinível que precisa articular de forma equilibrada os interesses e poderes dos atores envolvidos em prol de uma transição sociotécnica sustentável que incorpore não apenas políticas, mas também o ambiente político-institucional (Lah, 2017) para reverter as externalidades negativas do modelo vigente, intensivo em carbono.

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• 1
  - O FUNDURB é um fundo de natureza contábil cujos recursos são aplicados com a finalidade de realizar investimentos em consonância dos objetivos, diretrizes, planos, programas e projetos urbanísticos e ambientais integrantes ou decorrentes do PDE (Lei Municipal nº 16.050, de 31 de julho de 2014).
• 2
  - O Brasil definiu que as NDCs serão baseadas no mais recente Inventário Brasileiro de Emissões e Remoções Antrópicas de GEE com metas progressivas e mais ambiciosas, indicando valores absolutos para as reduções de emissões por meio de planos setoriais de mitigação e adaptação. Fonte: Agência Senado. Disponível em https://www12.senado.leg.br/noticias. Acesso em 13 de março de 2024.
• 3
  - O conceito de sandbox originou-se na indústria de tecnologia da informação para criar ambientes de testes para o desenvolvimento de novos produtos e softwares, reduzindo riscos antes de serem lançados no mercado. Fonte: Banco Mundial. Disponível em https://documents1.worldbank.org/curated/en/912001605241080935/pdf/Global-Experiences-from-Regulatory-Sandboxes.pdf. Acesso em 21 de maio de 2023.
• 4
  - Um testbed é uma plataforma para conduzir experimentos replicáveis de teorias científicas, novas tecnologias e rede que, quando combinados, permitem a coleta e análise de dados a partir de protótipos sobre o funcionamento de um ou mais elementos de um sistema. Fonte: IEEE (2002). Disponível em https://ieeexplore.ieee.org/document/159342. Acesso em 21 de maio de 2023.
• 5
  - Urban Living Labs configuram um modelo de experimentação urbana sustentável para testar soluções em tempo real em coprodução de conhecimentos entre pesquisa, inovação e política. Fonte: Bulkeley et al. (2016).

Datas de Publicação

• Publicação nesta coleção
  07 Jul 2025
• Data do Fascículo
  2025

Histórico

• Recebido
  23 Abr 2024
• Aceito
  07 Dez 2024