Análisis de actores y coaliciones en la posición argentina sobre el tratado global de plásticosResumen
Este artículo analiza los actores que participaron del proceso doméstico de formulación de la posición argentina sobre el tratado global de plásticos y cómo sus intereses y perspectivas se reflejan en dicha posición. El periodo analizado comprende desde la convocatoria a la negociación internacional en marzo 2022 hasta el cuarto encuentro de negociación en abril 2024. En base al marco conceptual del enfoque de coaliciones promotoras, se identifican tres coaliciones de actores interactuando en este proceso: una coalición dominante conformada por diferentes actores gubernamentales y de la industria del plástico y dos coaliciones minoritarias. Estas coaliciones difieren en cuanto a sus objetivos de política prioritarios, en cómo conceptualizan el problema de la contaminación por plásticos y a sus preferencias respecto al alcance del tratado internacional. El análisis demuestra que la posición argentina refleja primordialmente los planteos y preferencias de la coalición dominante.
Palavras clave:
Tratado global de plásticos; coaliciones promotoras; contaminación por plásticos; políticas sobre plásticos; política exterior ambiental
Abstract
This article analyzes the actors that participated in the domestic process of formulating Argentina’s position on the global plastic treaty and how their interests and perspectives are reflected in that position. The period analyzed covers from the convening of the international negotiation in March 2022 to the fourth negotiation meeting in April 2024. Based on the conceptual framework of the advocacy coalitions approach, three coalitions of actors are identified: a dominant coalition formed by different governmental and plastics industry actors and two minority coalitions. These coalitions differ in terms of their priority policy objectives, in how they conceptualize the plastic pollution problem, and in their preferences regarding the scope of the international agreement. The analysis shows that the Argentine position primarily reflects the views and preferences of the dominant coalition.
Keywords:
Global treaty on plastics; advocacy coalitions; plastic pollution; plastic policy; environmental foreign policy
Resumo
Este artigo analisa os atores que participaram do processo doméstico de formulação da posição da Argentina no tratado global sobre plásticos e como seus interesses e perspectivas estão refletidos nessa posição. O período analisado vai desde a convocação da negociação internacional em março de 2022 até a quarta reunião de negociação em abril de 2024. Com base na estrutura conceitual da abordagem de promoção de coalizões, são identificadas três coalizões de atores: uma coalizão dominante composta por diferentes atores governamentais e do setor de plásticos e duas coalizões minoritárias. Essas coalizões diferem em termos de seus objetivos políticos prioritários, na forma como conceituam o problema da poluição plástica e em suas preferências em relação ao escopo da convenção internacional. A análise mostra que a posição argentina reflete principalmente as opiniões e preferências da coalizão dominante.
Palavras-chave:
Convenção global sobre plásticos; coalizões de defesa; poluição por plásticos; política de plásticos; política ambiental externa
Introducción
La problemática de la contaminación plástica ha emergido como uno de los desafíos más apremiantes para tanto a nivel local y nacional como global. Diversos estudios y declaraciones han alertado sobre la gravedad y escala de esta problemática y sus impactos ambientales y en la salud (Wright; Kelly, 2017; Smith et al., 2018; Lebreton et al., 2022; WWF, 2022; Wagner et al., 2024). Se estima que 11 millones de toneladas de residuos plásticos ingresan a los océanos cada año (Geyer et al., 2017), siendo el principal desecho marino. Asimismo, se estima que entre 1950 y 2015, se generaron en el mundo alrededor de 6.300 millones de toneladas de residuos plásticos, de los cuales el 79% terminó en rellenos sanitarios o vertederos, el 12% se incineró y sólo se recicló el 9% (Geyer et al., 2017).
En marzo de 2022, la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente acordó la conformación de un Comité Intergubernamental de Negociación (INC, por su sigla en inglés) para elaborar un instrumento internacional jurídicamente vinculante sobre la contaminación por plásticos para finales del 2024 (Naciones Unidas, 2022). Entre noviembre del 2022 y abril 2024, se realizaron los primeros cuatro encuentros del Comité Intergubernamental de Negociación (INC-1, INC-2, INC-3 e INC-4), en los cuales los Estados han comenzado a plantear y desarrollar sus posiciones respecto del contenido y alcance del tratado. Este trabajo explora el proceso interno de formulación de la posición argentina sobre el tratado global de plásticos durante este periodo, a partir de analizar los actores, gubernamentales y no gubernamentales, que participaron del proceso y cómo sus intereses y perspectivas se reflejaron en dicha posición. El trabajo parte del presupuesto de que la formulación de la posición nacional en este tema refleja tanto consideraciones internacionales y de política exterior como la dinámica de la política doméstica sobre plásticos y a la multiplicidad de actores y sus diferentes intereses y perspectivas sobre esta problemática (Haar; Pierce, 2021).
Argentina es un caso particularmente valioso en el contexto latinoamericano para analizar las dinámicas de la política doméstica sobre plásticos y cómo estas se reflejan en su posición respecto al tratado global. Argentina es uno de los principales países productores de resinas plásticas en la región, después de Brasil y México (Ministerio de Hacienda, 2019). Asimismo, la problemática de la contaminación por plásticos ha adquirido una relevancia creciente en la agenda ambiental doméstica, reflejada en el aumento significativo, en los últimos años, de regulaciones específicas sobre el uso y la gestión de plásticos, fundamentalmente a nivel subnacional (Unplastify, 2024). Sin embargo, a pesar de esta creciente atención social y política, los avances a nivel nacional en cuanto a regulación ambiental del plástico han sido limitados (Testa; Bilbao, 2023; Unplastify, 2024), lo que sugiere la existencia de múltiples perspectivas e intereses en disputa dentro de este campo de política pública. En este sentido, este trabajo centrado en los actores y coaliciones que intervienen en la formulación de la política, representa un aporte relevante a la literatura aún incipiente sobre la “politics” de la contaminación plástica en América Latina, una temática que ha recibido relativamente poca atención en los estudios sobre política y ambiente en la región (por excepciones, ver Urbina et al., 2020; Dauvergne; Lehnhoff, 2024). Asimismo, el análisis del proceso interno de negociación y formulación de la posición del país frente al tratado global sobre plásticos agrega un valor adicional, dado que, hasta donde alcanza nuestro conocimiento, no existen estudios previos que aborden esta interfaz entre la política doméstica y la agenda internacional en esta materia en la región.
Para realizar este trabajo se utilizan elementos conceptuales del enfoque de coaliciones promotoras (conocido como ACF por su sigla en inglés). Dos razones fundamentales justifican la elección de este marco teórico para el análisis. En primer lugar, el enfoque de ACF permite centrar la atención en los actores que participan en un subsistema de política pública y en la manera en que se articulan en torno a coaliciones con visiones compartidas sobre los problemas y sus posibles soluciones. Este énfasis en los actores resulta especialmente útil para el estudio de procesos de política pública complejos, como es el caso de las políticas sobre plásticos, donde coexisten y entran en disputa diversas visiones y narrativas respecto del problema y las formas de abordarlo (Palm et al., 2021). En segundo lugar, el ACF ofrece un marco conceptual para organizar y analizar las coaliciones que interactúan dentro de un subsistema, así como los factores que afectan su influencia relativa en el proceso de formulación de políticas. En este sentido, al vincular el análisis de los actores (sus perspectivas, recursos, etc.) con la dinámica del proceso decisorio y sus resultados, proporciona una perspectiva especialmente útil para analizar el proceso doméstico de formulación de la posición argentina sobre el tratado de plástico.
Este artículo está organizado de la siguiente manera. En primer lugar, se presentan brevemente los elementos conceptuales del enfoque de corrientes promotoras utilizadas para el análisis y se describen la metodología y las fuentes de información. Luego, se desarrolla el análisis de actores y coaliciones. En la sección final, se destacan algunos de los hallazgos empíricos e implicancias teóricas resultantes del análisis.
Marco de análisis: Coaliciones de actores
Desde el enfoque de coaliciones promotoras (ACF), por coaliciones se hace referencia a un conjunto de actores, gubernamentales y/o no gubernamentales, que comparten ciertas creencias fundamentales sobre un tema y presentan un nivel de coordinación no trivial con el objetivo de influir en el proceso de política pública (Sabatier; Weible, 2007).
El sistema de creencias compartidas es el elemento aglutinador del conjunto de actores que conforman una coalición. La literatura en ACF distingue tres niveles de creencias que siguen una estructura jerárquica: núcleo profundo, núcleo de creencias de política pública y creencias secundarias (Sabatier; Weible, 2007; Weible et al., 2020). En el nivel más amplio se encuentran el núcleo de creencias profundas que se refieren a los presupuestos normativos y ontológicos más generales y fundamentales, por ejemplo, sobre el rol del Estado y el mercado en la vida pública, la relación entre libertades individuales e intereses colectivos, etc. Luego, en el siguiente nivel se encuentran el núcleo de creencias fundamentales de política pública (policy core beliefs, en la literatura en inglés), que se trata de aplicaciones del núcleo de creencias profundas a un subsistema o área de política pública específica. Este nivel comprende, fundamentalmente, a las creencias sobre los objetivos generales de política que se deben priorizar en relación a un tema o problema determinado, a la forma en que se conciben dichos problemas (en término de gravedad, causas principales, etc.) y las preferencias de políticas sobre cómo abordar y solucionar estos problemas y alcanzar los objetivos (Weible; Ingold, 2018). Finalmente, el tercer nivel consiste en las creencias secundarias (secondary beliefs) que se refieren a los aspectos más instrumentales, particularmente referidas al diseño de los instrumentos de política que permiten implementar las creencias de políticas fundamentales en relación a un tema o problema específico. Este artículo se focaliza específicamente en la identificación y análisis de las creencias fundamentales de política pública, ya que este conjunto de creencias es el núcleo clave que permite identificar potenciales actores aliados y opositores y guía el comportamiento estratégico de una coalición (Sabatier; Weible, 2007; Weible et al., 2020; Nohrstedt et al., 2023).
Dado que las creencias compartidas son el elemento constitutivo y aglutinador de las coaliciones, uno de los principales desafíos teóricos que enfrenta el enfoque de ACF es como considerar los intereses de los actores. Desde este mismo marco teórico, diversos autores (Sabatier; Weible, 2007; Weible et al., 2020) han planteado que los intereses de los actores, ya sean económicos, políticos u organizacionales, pueden (deben) ser objeto de análisis usando el ACF, pero sin asumir que los actores están a priori motivados principalmente por el interés propio. Los intereses, al igual que los elementos ideacionales, tienen que ser objeto de comprobación empírica. Siguiendo a Weible et al. (2020, p. 1063) uno de los modos de abordar los intereses de los actores en el marco de ACF consiste en incorporar los intereses como parte del núcleo de creencias de políticas públicas fundamentales. De esta manera, por ejemplo, actores que persiguen beneficios materiales podrían confluir en una coalición que articule posiciones y propuestas de política pública que prioricen objetivos de crecimiento económico y/o generación de empleo. Este artículo considera los intereses de los actores en el análisis de las coaliciones que participan en el proceso de formulación de la posición argentina, utilizando esta modalidad sugerida por Weible et al. (2020). Así, el trabajo se inscribe en una línea de estudios sobre política y ambiente en América Latina que plantean cómo intereses e ideas se entrelazan en la dinámica de conformación y acción de las coaliciones (Gutiérrez, 2017; Figueroa, 2019; Alcañiz; Gutiérrez, 2022).
El segundo elemento constitutivo de las coaliciones, de acuerdo al enfoque de ACF es la coordinación entre los diferentes actores para incidir en la política pública. Esta coordinación puede adquirir distintas formas, desde intercambios de información hasta la planificación y ejecución conjunta de acciones de incidencia. Las acciones de coordinación pueden clasificarse en coordinación fuerte o débil (Weible; Ingold, 2018). La primera hace referencia a las actividades que son acordadas y reconocidas por los propios actores, tales como la formulación conjunta de documentos de posición o de otras acciones de incidencia. Por su parte, la coordinación débil hace referencia a acciones que están en sintonía para lograr un objetivo común pero que no se han acordado en forma conjunta. Las características diferenciales entre estos tipos de acciones nos hablan del nivel y densidad de las relaciones de coordinación que desarrollan los actores de una coalición.
Las coaliciones cuentan, además, con recursos con el objetivo de influir en el proceso de política pública. En la literatura de ACF se han identificado una diversidad de tipos de recursos, incluyendo competencias legales para tomar decisiones, apoyo de la opinión pública, capacidad de movilización, recursos económicos, información y conocimiento científico técnico y capacidad de liderazgo (Sabatier; Weible, 2007; Weible et al., 2020). Si bien, la relevancia de los diferentes tipos de recursos es altamente contextual y depende de las características de cada caso, el hecho de contar con actores miembros de una coalición en situaciones de poder formal en la estructura estatal, con competencias legales para tomar decisiones sobre políticas, es un recurso crítico que permite identificar y diferenciar coaliciones dominantes de coaliciones minoritarias en un subsistema o en relación a un tema de política pública determinado (Sabatier; Weible, 2007). Vale aclarar que las categorías de coalición dominante y minoritaria no dependen de la cantidad de actores que integran cada coalición, sino a sus niveles relativos de influencia sobre los procesos de política pública dentro de un subsistema específico (Weible et al., 2020). Una coalición se considera dominante cuando logra incidir de manera sostenida en la orientación de un subsistema de política pública, mientras que una coalición minoritaria cuenta con una capacidad de influencia significativamente más limitada o concentrada en determinados aspectos o temas del subsistema.
Metodología y fuentes de información
El análisis de actores que participaron del proceso de formulación de la posición argentina se desarrolló en dos etapas. En primer lugar, se identificaron y mapearon los actores y sus intereses, creencias y preferencias de política respecto de la posición argentina con relación al tratado global de plásticos. En segundo lugar, se identificaron las coaliciones de actores intervinientes en este proceso. El análisis comprende el periodo marzo 2022 a abril 2024; desde la aprobación de la resolución de la ONU convocando a la negociación del tratado en marzo del 2022 hasta la cuarta reunión del Comité Intergubernamental de Negociación realizada en abril 2024 (INC-4).
El proceso de identificación y análisis de los actores se basó en tres tipos de fuentes de información: fuentes documentales primarias y secundarias, entrevistas semiestructuradas y observación participativa. En relación a las fuentes documentales, se analizaron informes técnicos, reportes institucionales y documentos de posición elaborados por distintos actores identificados, incluyendo la información disponible en sus sitios web, declaraciones de dirigentes y voceros institucionales de los actores mapeados, como así también los diferentes documentos de posición presentados por el Estado argentino ante el Comité Intergubernamental de Negociación. Por su parte, la observación participativa se desarrolló durante casi todo el periodo temporal analizado. Desde octubre de 2022, la primera autora de este artículo participó y siguió de cerca el proceso de formulación de la posición argentina como coordinadora de políticas públicas de Unplastify, empresa social que trabaja por la reducción de plásticos descartables. En tal carácter, participó en actividades públicas y reuniones con diferentes ministerios y con otros actores involucrados en el proceso. Asimismo, cubrió las tres primeras reuniones del INC y participó presencialmente como observadora del INC-4. Particularmente importante para el mapeo de actores fue la participación de la autora en los dos encuentros denominados “Contaminación por plásticos: hacia una construcción colectiva de la posición argentina”, organizados por la Cancillería argentina en octubre del 2022 y del 2023. En estos eventos participaron y expusieron representantes de diferentes organismos públicos como así también actores no estatales, incluyendo a científicos, representantes de organizaciones ambientales y de la industria plástica. Durante estas actividades, la autora tomó notas y registró observaciones sobre las discusiones clave y las posiciones y argumentos planteados por los participantes. Si bien la participación directa de la primera autora en el proceso objeto de análisis puede introducir sesgos potenciales, se tomaron medidas para mitigar estos sesgos mediante una reflexión continua con el co-autor y la triangulación de los datos obtenidos de la observación participativa con las fuentes documentales y las entrevistas. De forma de garantizar la transparencia y validez interna del análisis, en el artículo se especifica cuando una observación se basa exclusivamente en la observación participativa como fuente. Con respecto a las entrevistas, durante julio y agosto 2024 se realizaron 3 entrevistas semiestructuradas con informantes claves que estuvieron involucrados activamente en el proceso de formulación de la posición argentina (ver listado de entrevistas en la sección de referencias). Como se señaló previamente, estas entrevistas fueron especialmente valiosas para triangular evidencias resultantes de la observación participativa.
Una vez mapeados los actores, se procedió a identificar coaliciones de actores que compartían un núcleo de creencias de políticas fundamentales con relación al tema. A tal fin, se evaluaron las perspectivas de cada actor con relación a tres dimensiones claves identificadas por la literatura en ACF (Weible; Ingold, 2018): primero, cuáles eran los objetivos de política prioritarios de cada actor en relación a la problemática del plástico, segundo, como conceptualizaban el problema, en términos de cuáles eran las causas centrales de la problemática de la contaminación por plásticos y, tercero, cuáles eran sus perspectivas y preferencias en cuanto al alcance de los objetivos y políticas a definirse en un tratado internacional. Para evaluar los niveles de coordinación entre los actores, se consideró como evidencia de altos niveles de coordinación -o coordinación fuerte- la formulación conjunta de posiciones y/o la realización de actividades o acciones de incidencia en conjunto, incluyendo el uso compartido de recursos. El análisis de las perspectivas de los actores en relación a estas dimensiones, los niveles de coordinación y la subsiguiente identificación de las coaliciones se realizó de manera cualitativa, en base a la información recolectada para el mapeo y análisis de los actores.
El proceso de formulación de la posición argentina
La construcción de la posición argentina de cara a las negociaciones internacionales por un Tratado Global de Plásticos involucró diversos actores, aunque no fue un proceso de consulta pública formalizado. Este proceso, liderado por la Dirección de Asuntos Ambientales de la Cancillería argentina comprendió la realización de los dos seminarios públicos mencionados previamente (octubre 2022 y octubre 2023) además de reuniones interministeriales previas a las INCs y reuniones de consulta con actores no gubernamentales (Entrevista 1).
En la INC-1 (noviembre 2022), el Subdirector Asuntos Ambientales de la Cancillería y Punto Focal en Tema Plásticos fue el único representante de Argentina en dicha reunión de negociación. Luego de este encuentro, las discusiones sobre el tratado comenzaron a tomar mayor relevancia en las agendas de otras áreas del Estado nacional, principalmente de los ministerios de Ambiente, Economía y Desarrollo Social. En las posteriores reuniones de negociación del INC-2 (mayo 2023), INC-3 (noviembre 2023) e INC-4 (abril 2024) participaron tanto representantes de Cancillería como del Ministerio de Ambiente.
La mayor parte del proceso analizado (2022-2023) se desarrolló durante el gobierno de Alberto Fernández, al frente de una alianza que integró diversos sectores del peronismo, con apoyo de sectores sindicales y movimientos sociales (Casullo, 2022). Tomando como referencia las categorías propuestas por Carter (2013), la estrategia general del gobierno de Fernández frente a las problemáticas ambientales podría caracterizarse como una “integración de baja intensidad” (Ryan, 2017): se reconoce la importancia de la agenda ambiental, se da continuidad a políticas existentes y se registran algunos avances, pero se impulsan estrategias de desarrollo y políticas productivas sectoriales que no necesariamente son compatibles con los objetivos de sustentabilidad.
El breve período entre diciembre de 2023 y abril de 2024 transcurrió bajo el gobierno de Javier Milei, quien asumió la presidencia con una narrativa que combina una crítica radical al rol del Estado y a los derechos sociales, con una postura negacionista del cambio climático y de rechazo a la Agenda 2030. Su gobierno adoptó una estrategia marcadamente adversarial hacia la agenda socioambiental, que se expresó tempranamente en la desjerarquización del Ministerio de Ambiente (reducido a subsecretaría) y en el debilitamiento generalizado de sus capacidades institucionales.
Análisis de los actores y coaliciones
Se identificaron más de 15 actores que participaron del proceso de formulación de la posición argentina. Varios de estos actores constituyen redes u organizaciones de segundo o tercer grado que, a su vez, agrupan o representan conjuntos de actores. En la Tabla 1 se listan los actores identificados, se incluye una breve descripción de sus principales perspectivas e intereses con respecto a la problemática de la contaminación por plásticos y se evalúa su nivel de involucramiento en el proceso de formulación de la posición argentina.
En base al análisis de actores, se identificaron al menos tres coaliciones interactuando en el proceso de consulta y formulación de la posición argentina sobre el tratado global de plásticos: una coalición dominante y dos coaliciones minoritarias. Estas coaliciones se diferencian entre sí en razón de cuáles son sus objetivos de política prioritarios en relación al tema, en cómo conceptualizan el problema de la contaminación por plásticos y cuáles son sus preferencias respecto al alcance de los objetivos y políticas a definirse en un convenio internacional.
La coalición dominante, que hemos denominado “productivista- eficientista”, comprende un abanico de actores que reconocen la gravedad y necesidad de abordar la problemática de la contaminación global de plásticos, pero sin afectar la viabilidad ni la competitividad de la industria del plástico argentina. Con matices, estos actores conciben la problemática de la contaminación por plásticos como resultado de sistemas de gestión ineficientes y de las malas prácticas y hábitos de los consumidores. En cuanto al alcance del tratado global de plásticos, este conjunto de actores comparte la necesidad de un acuerdo internacional, pero sin establecer prohibiciones o regulaciones estrictas sobre los procesos de producción o que puedan afectar el comercio internacional y con un nivel de compromiso de protección ambiental enmarcado en el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas.
Esta coalición comprende a los diferentes actores de la industria del plástico, quienes tuvieron un fuerte involucramiento en el proceso de formulación de la posición argentina y mostraron altos niveles de coordinación entre sí. Estos actores participaron de ambos seminarios organizados por Cancillería e hicieron diversas presentaciones con sus posturas ante la Secretaria del INC (CAIRPLAS, 2023; CIQyP, ICCA; EURECA, 2023; EURECA, 2023). Su postura estuvo marcada por una promoción de la economía circular de los plásticos, basados exclusivamente en la recuperación de plásticos y la mejora de los procesos de gestión de residuos.
Asimismo, esta coalición incluye diversos actores gubernamentales nacionales claves, en particular, el Ministerio de Economía y el Ministerio de Relaciones Exteriores. En el caso del Ministerio de Economía, sus posiciones estaban fuertemente orientadas a la protección y promoción de la industria argentina, enfatizando la necesidad de transferencia tecnológica y apoyo para la transición del sector industrial (Observación personal). El Ministerio de Relaciones Exteriores, por su parte, cumplió un rol central en el proceso de formulación de la posición argentina, coordinando el proceso de consultas con las diferentes áreas del gobierno, con los actores no gubernamentales y presentando la posición oficial del Estado argentino en la negociación internacional (entrevistas 1, 2 y 3). En este proceso, el Ministerio planteó dos elementos centrales, que históricamente han sido parte de las posiciones de la Argentina en diferentes negociaciones ambientales multilaterales: la reafirmación del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas y que las posibles medidas a incorporarse en un tratado global no impliquen restricciones al comercio internacional (entrevista 1).
El Ministerio de Ambiente también se puede considerar como parte de esta coalición, aunque con algunos matices diferenciales y de una manera más circunstancial. El Ministerio tuvo un alto nivel de involucramiento en el proceso. De hecho, durante el año 2023, el entonces Viceministro del Ministerio de Ambiente fue parte de la delegación argentina en los encuentros internacionales de negociación INC 2 e INC 3. Uno de los focos principales del Ministerio fue la inclusión de la responsabilidad extendida del productor (REP)2 como elemento central de los regímenes de regulación de residuos, si bien adaptado a las circunstancias particulares de cada país. Las principales diferencias con otros actores de esta coalición se centran en el entendimiento desde el Ministerio de Ambiente que ciertos plásticos considerados como evitables deben ser regulados, y que si bien se debe proteger la industria nacional, como plantea el Ministerio de Economía, esta debe trabajar para adecuarse a los nuevos instrumentos normativos internacionales (entrevista 2).
Dada la escala y diversidad de recursos y capacidad de incidencia, consideramos a este conjunto de actores como la coalición dominante en el proceso de formulación de la posición nacional. Esta capacidad de incidencia se refleja en los ejes claves de las posiciones que ha planteado y sostenido el Estado argentino en sus presentaciones en las reuniones de negociación internacional sobre el tratado global de plásticos.3 En primer lugar, el foco en la gestión de los residuos y en la responsabilidad extendida del productor como medida central para abordar la problemática de la contaminación por plástico (Argentina, 2022; 2023(1); 2023(2); 2023(3); 2024). Segundo, la afirmación del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas (Argentina, 2023(1); 2023(2)), que debe considerarse de manera transversal a través de todo el instrumento (Argentina, 2024). Tercero, la protección del comercio internacional, de manera que las medidas que surjan del instrumento no impliquen una restricción encubierta al comercio internacional (Argentina, 2022; 2023(1); 2023(2); 2024). Finalmente, la importancia de los medios de implementación, garantizando el financiamiento, fortalecimiento de capacidades y transferencia de tecnología a los países en desarrollo para un correcto cumplimiento del Tratado (Argentina, 2022; 2023(1); 2023(2); 2023(3); 2024). Estos elementos claves de la posición argentina, que se han sostenido a lo largo del proceso de negociación más allá del cambio de gobierno en diciembre 2023, claramente encuadran en el marco ideacional planteado por la coalición dominante.
Frente a esta coalición dominante, se identificó una coalición minoritaria que hemos denominado “socio-ambiental” y que prioriza la consideración de los impactos ambientales y en la salud en el abordaje de la problemática del plástico. Desde esta perspectiva, la problemática de la contaminación por plásticos no es resultado sólo de deficiencias en los sistemas de gestión, sino que está fundamentalmente vinculada al aumento y a la escala de la producción y consumo de plásticos. Asimismo, se enfatizan los impactos ambientales y en la salud de todo el ciclo de vida del plástico, no solo de los residuos (entrevista 3). En relación al tratado, se reconocen las responsabilidades diferenciadas entre los países en función de sus niveles de desarrollo y los desafíos que enfrenta la Argentina en cuanto país en desarrollo, pero se plantea la necesidad de establecer metas globales vinculantes para disminuir la contaminación por plásticos. Asimismo, se apoyan medidas de regulación sobre los aditivos utilizados en los plásticos, particularmente aquellos que tienen un impacto sobre la salud.
Esta coalición está conformada fundamentalmente por diferentes ONGs que trabajan en temas ambientales, quienes presentan un alto nivel de coordinación entre sí. Estos actores participaron de los seminarios organizados por Cancillería y reuniones informales con los diversos actores gubernamentales involucrados en el proceso (entrevista 3). Asimismo, realizaron presentaciones a la secretaría de la INC (Consciente Colectivo et al., 2023) y declaraciones conjuntas con otras ONGs de la región (Organizaciones de la Sociedad Civil Latinoamericana, 2023). Esta coalición también comprende actores de la comunidad científica argentina, especialmente investigadores de CONICET, que participaron del Seminario de Cancillería de octubre de 2022 y también de diferentes INCs. Estos científicos, además, articulan esfuerzos a través de la Coalición de Científicos por un Tratado de Plásticos Efectivo, una red internacional que busca generar y difundir conocimientos científicos sobre los impactos de la contaminación por plásticos.
Consideramos esta coalición como minoritaria pues si bien estos actores presentan un alto nivel de involucramiento en el proceso y altos niveles de coordinación, sus recursos y capacidades de incidencia son claramente limitados en comparación con la coalición dominante. La falta de actores gubernamentales de peso como parte de esta coalición es un indicador de estas limitaciones.
Otro indicio de esta limitada capacidad es la modificación de la posición argentina en relación a la regulación de aditivos tóxicos y plásticos evitables. En el INC-1, la Argentina manifestó que abordar la contaminación por plásticos requiere “[un] cambio general del sistema que aborde todo el ciclo de vida de los plásticos, incluyendo la posibilidad de eliminación de aditivos peligrosos y productos químicos conflictivos, así como de los productos que son innecesarios, evitables o problemáticos” (Argentina, 2022). Este planteo de cambio más estructural en los sistemas de producción de plástico no fue sostenido en los INCs posteriores, donde la posición de Argentina estuvo centrada en la responsabilidad extendida del productor y la gestión adecuada de residuos. La inclusión de este lenguaje más ambicioso en la presentación del país en la INC-1 no fue resultado de un proceso de deliberación interna, sino más bien respondió a la coyuntura y al “clímax” de la primera sesión de la negociación internacional INC-1 (entrevista 1). Recordemos que, a ese momento, el proceso de discusión interna en la Argentina sobre el tratado global sobre plásticos era muy incipiente y no había captado plenamente la atención de los diversos actores de la política doméstica vinculados al tema del plástico, tanto del sector gubernamental como de la industria (entrevista 1). A medida que estos actores se fueron involucrando, la posición del país sobre este punto se fue modificando. Implícitamente, la imposibilidad de sostener este lenguaje más ambicioso y de cambio más estructural en las posteriores presentaciones del Estado argentino nos habla de las debilidades de la capacidad de incidencia de la coalición socio-ambientalista en el proceso de formulación de la posición argentina.
Finalmente, la segunda coalición minoritaria, que hemos denominado de la “justicia social”, comprende actores cuyo foco de atención principal y prioritario es la situación de los trabajadores de la economía informal vinculados a la recuperación y reciclado de residuos plásticos. Esta coalición comprende fundamentalmente a actores no gubernamentales vinculados al movimiento de recicladores y recuperadores de residuos y a actores gubernamentales del Ministerio de Desarrollo Social. Los planteos por una transición justa y los derechos de los recicladores y recuperadores también son fuertemente compartidos por los actores de la coalición socio-ambiental (observación personal). Sin embargo, no se han observado niveles de coordinación relevantes entre actores de estas dos coaliciones durante el proceso de formulación de la posición argentina (observación personal). Asimismo, si bien la preocupación por la transición justa es compartida por ambas coaliciones, los demás elementos ideacionales aglutinadores de la coalición socio-ambiental respecto a la necesidad de regulación de la producción no son parte central de la agenda de los actores de coalición de la justicia social.
Esta coalición fue la que más fuertemente se vio afectada por los cambios del contexto político argentino a partir de la asunción del Gobierno de Milei en diciembre de 2023. Durante la primera parte del periodo analizado (2022-2023), esta coalición, aún sin un alto nivel de involucramiento, tuvo una relativa capacidad de influencia en el proceso de formulación de la posición argentina. Líderes y referentes de movimientos de recicladores formaban parte del gobierno de ese momento a cargo del Presidente Fernández, en puestos de dirección en el Ministerio de Desarrollo Social y también con bancas legislativas en el Congreso nacional. Asimismo, los planteos sobre la necesidad de una transición justa y el reconocimiento al rol de los recicladores y recuperadores eran fuertemente compartidos e impulsados por el Ministerio de Ambiente. La capacidad de influencia de la coalición durante este periodo, se refleja en la relevancia que tuvo la temática de la transición justa y el enfoque de derechos humanos en las posiciones de Argentina durante los INC 1, 2 y 3 (Argentina 2022; 2023(1); 2023(2); 2023(3)). Esta situación cambia sustancialmente a partir de la asunción del gobierno de Javier Milei. La coalición de justicia social pierde sus aliados en las áreas de gobierno nacional, el nuevo contexto político-ideacional es reactivo a planteos de justicia social y su capacidad de incidencia en el proceso disminuye drásticamente. Esto se refleja claramente en la posición argentina en la INC 4, en la cual no se mencionan los temas de transición justa y enfoques de derechos humanos (Argentina, 2024).
Conclusiones
Este trabajo analiza el proceso interno de formulación de la posición argentina sobre el tratado global de plásticos a partir de los actores que participaron del proceso y cómo sus perspectivas, intereses y preferencias de políticas se reflejan en dicha posición. En base al marco conceptual del enfoque de coaliciones promotoras, se identifican una coalición dominante y dos coaliciones minoritarias de actores interactuando y disputando este proceso. En esta sección final, se destacan algunos de los hallazgos empíricos e implicancias teóricas más relevantes resultantes del análisis.
En primer lugar, el trabajo muestra que la posición del Estado argentino refleja la preponderancia de los planteos de la coalición dominante. A lo largo de las presentaciones del gobierno argentino en las cuatro Conferencias Internacionales, ha primado la visión sobre la necesidad de abordar la contaminación por plásticos, pero sin afectar la viabilidad de la industria del plástico en Argentina. En este marco, ha predominado una conceptualización del problema de la contaminación como vinculado a sistemas de gestión de residuos ineficientes y las malas prácticas y hábitos de consumo, llevando a que las propuestas de políticas y medidas se focalicen en la mejora de mecanismos y procedimientos “aguas abajo” del proceso de producción y consumo de plásticos (ej., recuperación, clasificación, reciclado, tratamiento y disposición final) y no en la regulación del diseño y producción de este material. A su vez, los posicionamientos del país se vinculan también con planteos históricos de Argentina en negociaciones ambientales internacionales: las responsabilidades comunes pero diferenciadas, y la importancia de que las medidas de carácter ambiental acordadas no afecten el comercio internacional.
Segundo, el cambio de gobierno en diciembre de 2023 y la ascensión del gobierno de Javier Milei ha tenido un impacto dispar en la posición argentina. Por un lado, hubo una clara modificación en relación al tema de la transición justa y el enfoque de derechos. Por otro lado, hubo una continuidad de los demás ejes centrales de la posición argentina que no se vieron afectados por el cambio de gobierno (foco en la gestión de residuos y la responsabilidad extendida del productor; protección del comercio internacional; responsabilidades comunes pero diferenciadas).
El análisis también enriquece la literatura sobre coaliciones promotoras en al menos dos dimensiones. Primero, el trabajo demuestra cómo los cambios en el contexto político pueden incidir en la capacidad de incidencia de las coaliciones dentro de un subsistema de política pública y dar lugar a cambios de políticas. De acuerdo con la literatura del ACF, un cambio de gobierno puede representar una alteración de las condiciones externas de un subsistema y reconfigurar la influencia relativa de las coaliciones como así también afectar componentes de sus conjuntos de creencias y preferencias de políticas. Nuestro análisis demuestra claramente cómo el cambio de gobierno debilitó los recursos de la coalición por la justicia social, que perdió sus aliados institucionales y redujo ostensiblemente su capacidad de incidencia. En contraste, los recursos y capacidades de la coalición dominante no se vieron afectados, aunque queda el interrogante sobre hasta qué punto el nuevo contexto político podría afectar y redefinir el conjunto de creencias fundamentales de política pública que la aglutinan, dado la orientación ideológica del nuevo gobierno y su fuerte y creciente discurso anti-agenda 2030.
En segundo término, el caso argentino muestra cómo ciertos tipos de recursos, en particular, el acceso a posiciones de poder formal dentro del aparato estatal, pueden ser especialmente relevantes para explicar el grado de incidencia de una coalición dependiendo del contexto. Si bien existe una diversidad de recursos que las coaliciones pueden movilizar, su relevancia y eficacia dependen de las características específicas de cada situación. En este estudio, se demuestra cómo la presencia de actores de la coalición en posiciones de autoridad formal en el Estado fue clave para consolidar la posición de la coalición dominante, mientras que la pérdida de estos recursos por parte de la coalición por la justicia social derivó en una reducción significativa de su capacidad de influencia.
Finalmente, el análisis del caso ofrece elementos valiosos para futuras investigaciones sobre coaliciones, en particular en el campo de la contaminación por plásticos donde coexisten perspectivas y narrativas diversas respecto del problema y las formas de abordarlo. El estudio muestra cómo las coaliciones minoritarias, a pesar de compartir algunas creencias fundamentales de política pública, presentaron bajos niveles de coordinación entre sí, lo que podría haber afectado su capacidad de construir una posición alternativa más sólida frente a la coalición dominante. Esto sugiere preguntas relevantes sobre las condiciones que facilitan o inhiben la articulación entre coaliciones con agendas parcialmente convergentes, especialmente en contextos de alta fragmentación social y volatilidad política como los de América Latina.
Agradecimientos
Este trabajo fue financiado por la Agencia Nacional de Promoción de la Investigación, el Desarrollo Tecnológico y la Innovación de Argentina (proyecto PICTO-2022-ITBA-00023). Agradecemos a las personas entrevistadas por sus valiosos aportes y a los revisores anónimos de la revista por sus constructivos comentarios.
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Listado de entrevistas
(1) Alejandro Torres Lepori, Sub-director del Área de Asuntos Ambientales de la Cancillería y punto focal del proceso interno de formulación de la posición argentina sobre el tratado de plástico hasta diciembre de 2023; fecha de la entrevista: 30/07/2024(2) Candela Nassi, funcionaria de la Subsecretaría de Ambiente de la Nación; miembro de la Delegación Argentina en las negociaciones en el INC 1, 2, 3, 4. Fecha de la entrevista: 07/08/2024(3) Cecilia Bianco, integrante de Taller Ecologista Rosario, fecha de la entrevista: 08/08/2024.
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1
- Científicos argentinos parte de la Coalición de Científicos por un Tratado Global Efectivo
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2
- REP es un principio de política y gestión ambiental que implica responsabilizar legal y económicamente al productor de un bien a lo largo de todo su ciclo de vida, incluyendo su etapa de posconsumo (ver Testa; Bilbao, 2023, para más información).
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3
- Un análisis detallado de las propuestas presentadas está disponible en https://www.researchgate.net/publication/383273033_Material_Suplementario_Anexo_I_La_posicion_argentina_a_lo_largo_de_los_INC_-_Tratado_Global_de_Plasticos
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Declaración de disponibilidad de datos:
Los datos en los que se basa este estudio están descritos e incluidos en el artículo.
Los datos en los que se basa este estudio están descritos e incluidos en el artículo.
